3 Vidareutveckling av det särskilda sektorsansvaret
3.5 Statens styrning av myndigheterna
Ett uppdrag till myndigheter kan ges på ett flertal olika sätt, t.ex. i verksförordning, instruktion, regleringsbrev och uppdrag. Hur uppdraget ges kan ha viss betydelse för hur det hanteras i verksamheten. I detta avsnitt tar vi upp huruvida uppdraget bör ges till respektive myndighet på något annat sätt än genom det separata upp- drag som myndigheterna fick genom beslut 1998.
3.5.1 Naturvårdsverkets slutsatser och förslag
• Naturvårdsverket föreslår att det särskilda miljöansvaret för sektorn skrivs in i respektive myndighets instruktion eller kopplas på annat sätt till den ordinarie styrningen av myndigheterna.
• Verket föreslår vidare att en kontinuerlig dialog om ansvaret förs mellan respektive myndighet och sakdepartement.
3.5.2 Bakgrund till förslag
Staten styr den statliga verksamheten genom ett flertal olika instrument; t.ex. verksförordning, instruktion, regleringsbrev och uppdrag. Styrningen sker både i förväg, i form av planering, och i efterhand, i form av uppföljning. Det är inom resultatstyrningen som mål sätts upp och som resultat sedan redovisas. Denna s.k. målstyrning överlåter till de statliga myndigheterna att själva avgöra hur verksam- heten ska genomföras, inom ramen för de mål och ramar som fastställs av riksdag och regering.
Det särskilda sektorsansvaret gavs till myndigheterna genom separata uppdrag 1998 (se bilaga 1). Uppdragen från 1998 är formulerade något olika för olika myn- digheter. Flera av myndigheterna har fått uppdraget upprepat eller refererat till i
instruktion eller regleringsbrev. T.ex. finns det särskilda sektorsansvaret tydligt i instruktionerna för Fiskeriverket, NUTEK och Försvarsmakten (se bilaga 5).
Uppgifter inom miljöområdet förekommer i övrigt i varierande grad i instruk- tionerna. Myndigheter med ansvar för miljökvalitetsmålen har t.ex. detta inskrivet i sina instruktioner. När det gäller de enskilda miljökvalitetsmålen står det att myn- digheterna har ansvar för samordning, uppföljning och rapportering. När det gäller ansvaret för de övergripande miljömålsfrågorna nämns ansvaren utan att det när- mare preciseras vad det innebär. Vid en genomgång av myndigheternas reglerings- brev kan vi snabbt konstatera att det finns många skrivningar om miljö även i des- sa. Dessa kan vara kopplade till t.ex. mål inom olika politikområden, till miljökva- litetsmålen, miljöledningsarbetet eller det särskilda sektorsansvaret, eller kombina- tioner av dessa.
ESV skriver i sin rapport om generella krav att det är vanligt med dubbel re- glering och att systematik av valet av reglering tycks saknas. De menar att reger- ingskansliet behöver tillämpa gemensamma regler för val av styrdokument. Vidare anser de att generella krav normalt bör ingå som en naturlig del i den ordinarie myndighetsstyrningen. ESV anser dessutom att större vikt ska läggas på myndig- hetsdialogerna, dvs. dialog mellan myndighet och departement, när det gäller ge- nomförandet av generella krav. En otillräcklig dialog med uppdragsgivaren är ock- så en synpunkt som kommer fram i myndigheternas redovisning av det särskilda sektorsansvaret.
Ett exempel från ett annat område är handikappfrågor, som ett tiotal47 myndig-
heter har fått ett sektorsansvar för. Ansvaret är inskrivet i myndigheternas instruk- tion, de flesta med lydelsen att de ”har ett samlat ansvar, sektorsansvar, för handi- kappfrågor med anknytning till verkets verksamhetsområde. Verket skall inom ramen för detta ansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter”. I propositionen där ansvaret föreslås48 kallar man detta för
ett ”särskilt sektorsansvar” för handikappfrågorna.
Myndigheterna uttrycker missnöje med att uppdraget om särskilt sektorsansvar är otydligt, vilket bl.a. skulle kunna vara en följd av att uppdraget beskrivs olika på olika ställen. Myndigheterna redovisar att de vill ha uppdraget integrerat i den ordinarie styrningen. Argumenten för detta är flera, t.ex. kan detta bidra till att uppdraget blir tydligare och att det behandlas som en del av den ordinarie verk- samheten och inte skilt från denna. Banverket poängterar t.ex. svårigheten i att gå utanför befintliga strukturer och menar att ett särskilt uppdrag tenderar att hanteras
särskiljt från övrig verksamhet.
Vilken typ av integrering man önskar sig skiljer sig dock mellan myndigheter- na. Flera vill ha ansvaret inskrivet i instruktionen, medan några vill se det i re- gleringsbrevet kopplat till politikområden. Någon annan anser att det verkar kom- plicerat att formalisera en koppling mellan det särskilda ansvaret och politikområ-
47
Ams, Arbetsmiljöverket, Boverket, Konsumentverket, Myndigheten för skolutveckling, Post- och telestyrelsen, Riksantikvarieämbetet, Riksförsäkringsverket, Skolverket, Socialstyrelsen och Statens kulturråd
48
den. Åsikten att en användning av regleringsbrev för att ge uppdraget inte ger en långsiktighet i arbetet kommer också fram.
3.5.3 Naturvårdsverkets kommentarer
Som nämnts ovan efterfrågar myndigheterna en koppling till den ordinarie styr- ningen. Naturvårdsverket anser att både instruktion och regleringsbrev bör använ- das för att klargöra uppdrag och ambitioner för myndigheterna.
Att föra in det särskilda ansvaret i instruktionen kan göra kopplingen till den ordinarie verksamheten tydligare. Det är också en markering att detta är ett långsik- tigt ansvar, vilket ger en kontinuitet i arbetet. Kortsiktiga satsningar kan läggas in i regleringsbrevet (se nedan). Att ha ansvaret inskrivet i en förordning, som instruk- tionen är, kan eventuellt också anses ge ett starkare mandat att genomföra olika åtgärder på miljöområdet.
Flera myndigheter har redan det särskilda sektorsansvaret, eller andra miljö- uppgifter, inskrivna i sina instruktioner. De miljömålsansvariga myndigheterna har t.ex. sitt målansvar formulerat där.
ESV anför också en koppling till ordinarie styrning, men diskuterar främst re- gleringsbreven som lämpliga att använda. Vi håller dock med de myndigheter som anser att regleringsbreven inte ger den långsiktighet som krävs. Däremot kan re- gleringsbreven användas för att förtydliga uppdrag, ambition och speciella insatser. Rapporteringskravet vart fjärde år kan t.ex. förtydligas i regleringsbrevet.
Varje myndighet har sina speciella förutsättningar att arbeta med miljöfrågor och upplever olika typer av problem med sitt sektorsansvar, vilket även diskuterats tidigare i denna rapport. Därför är det ett flertal frågor om vilka det inte går att säga något generellt när det gäller myndigheternas agerande. Det bör istället vara en fråga som diskuteras mellan respektive myndighet och det sakdepartement som denna tillhör, utifrån myndighetens specifika förutsättningar. Både myndigheterna, i sina redovisningar, och ESV efterfrågar en bättre dialog mellan myndighet och departement. De problem som myndigheterna anger när det gäller avgränsningar,
målkonflikter, mandat, kompetens och resurser kan till stor del tas upp i dessa dia-
loger.
Frågor som kan tas upp i dialoger mellan myndighet och departement är exempel- vis:
• Samband och avgränsningar mellan olika miljöuppdrag.
• Frågor om målstruktur och koppling mellan sektorsmål och miljömål. • Hur departement kan precisera speciella behov genom uppdrag i re-
gleringsbrevet.
• Behov av djupare kunskap om måluppfyllelse och effekter av åtgärder – behövs utvärdering?
• Behov av ytterligare rapportering av miljöarbetet. (Departementet och myndigheten kan då t.ex. komma fram till om det är lämpligt att använda också redovisningen av miljöledningssystemet eller årsredovisningen för att redovisa myndighetens miljöarbete kopplat till sektorn.)
• Om myndigheten ser indikationer på att de inte har tillräckliga möjlighe- ter att påverka sektorns aktörer.
• Om och hur myndigheten ska involveras (ytterligare) i det internationella arbetet.
• Behov av resurser.