sa delar innehåller både nulägesbeskrivningar samt förslag och önskemål för fram- tiden.
Sektorsdefinitionen samt uppdragets form och
innehåll
Sektorsdefinitionen
Sektorsdefinitionerna i rapporterna fördelar sig på ett antal kategorier. Ett flertal myndigheter kombinerar flera av dessa i sin definition.
Sju myndigheter (33 %) definierar (helt eller delvis) sin sektor utifrån ordinarie
ansvar, med en eller annan ordalydelse; två enligt myndighetens politikområden,
en enligt myndighetens verksamhetsområde, en enligt ordinarie ansvar samt tre enligt myndighetens instruktion. Sex myndigheter (28,5 %) definierar (helt eller delvis) sektorn med utgångspunkt i inblandade aktörer och två av dessa begränsar aktörerna till ingående myndigheter. Tre myndigheter (14 %) definierar (helt eller delvis) sektorn som en samhällssektor, och en av dessa kompletterar detta med förknippade verksamheter som i sig är sektorsövergripande. Två myndigheter defi- nierar sektorn delvis med det/de miljökvalitetsmål myndigheten ansvarar för. En myndighet tar sin utgångspunkt i lagstiftning och definierar sektorn som den verk- samhet i samhället som berörs av viss lagstiftning. En myndighet, slutligen, gör en avgränsning av sin sektor i branschtermer. För fyra myndigheter (19 %) saknas sektorsdefinition i rapporterna, antingen därför att sektorn anses för svårdefinierad eller p.g.a. ett rent svarsbortfall.
Dessa ganska varierande infallsvinklar till sektorsdefinitionen visar att sektors- begreppet fortfarande är oklart och svårdefinierat. Detta återkommer också många myndigheter till i sina rapporter, bl.a. i samband med problem och hinder för arbe- tet med det särskilda sektorsansvaret samt svaren på Naturvårdsverkets fråga om huruvida begreppet det särskilda sektorsansvaret bör tas bort och uppdraget om- formuleras/omformas.
Problem i arbetet med det särskilda sektorsansvaret
65
Av tabell 1 framgår vilka dessa är. Utöver dessa har Naturvårdsverket, SIDA och Sjöfartsverket det särskilda ansvaret för ekologiskt hållbar utveckling. De två förstnämnda hade inte i uppdrag att rappor- tera under 2003.
Organisationsproblem avser både interna problem och problem som myndigheten
uppfattar finns på regerings-/departementsnivå eller mellan olika myndighe- ter/uppdrag. Utfallet fördelar sig ganska lika mellan sektorsinterna och externa organisationsproblem. De sektorsinterna problemen handlar om svårigheter att skapa delaktighet och integrera miljöfrågor i den ordinarie beslutsprocessen, roll- krockar inom myndigheten samt komplexiteten i sektorns uppsättning aktörer. De externa problemen handlar bl.a. om otydlig rollformulering från uppdragsgivaren, samarbetet mellan miljömålsansvarig myndighet och sektorsmyndighet, en uppfat- tad bristande samordning inom regeringskansliet, otillräcklig dialog med upp- dragsgivaren, samt konsekvenser av att styrdokument inte relaterar till det särskilda sektorsansvarsuppdraget.
Begrepp/definitioner handlar bl.a. om sektorsbegreppet och sektorsdefinitionen
samt den begreppsförvirring som lätt uppstår för dem som inte arbetar med miljö- uppdragen varje dag men ändå ska försöka orientera sig mellan de olika begreppen.
Avgränsningar avser främst problem med sektorsavgränsningar gentemot and-
ra sektors- och miljömålsmyndigheter, vilket kan leda till både överlappningar och glapp i arbetet. Därutöver påpekas att förväntningarna på vad arbetet med det sär- skilda sektorsansvaret ska omfatta är oklara från uppdragsgivarens sida.
De mandatproblem som rapporterats handlar om att mandatet är svagt beroen- de på myndighetens verksamhet och övriga befogenheter samt avsaknad av mandat till åtgärder på miljöområdet. Fiskeriverket och Jordbruksverket påpekar dessutom den mandatbegränsning som EU:s gemensamma jordbruks- och fiskepolitik medför för deras arbete med det särskilda sektorsansvaret. Även Energimyndigheten pekar på liknande mandatproblem i förhållande till bl.a. EU-lagstiftning samt skatter. Sex myndigheter (28,5 %) anser att de har ett tillräckligt mandat. Fem myndigheter (24 %) beskriver en osäkerhet (Konsumentverket, Riksantikvarieämbetet, Boverket, Myndigheten för Skolutveckling och Kommerskollegium) och fem (24 %) man- datbrister/-begränsningar av olika slag. Här finns en viss diskrepans i det att Jord- bruksverket uttryckt ett mandatproblem i relation till EU:s gemensamma jord- brukspolitik, medan de samtidigt uppger att mandatet är tillräckligt. En tolkning kan vara att mandatet är begränsat men ändå anses tillräckligt för att i nuläget driva på sektorns arbete mot ekologiskt hållbar utveckling. Konsumentverkets osäkerhet har att göra med oklara förväntningar. De menar att mandaten är mer kopplade till det konsumentpolitiska miljömålet medan förväntningarna kring miljökvalitetsmå- len inte är preciserade. Innehållet i det särskilda sektorsansvaret för konsumentom- rådet är därmed oklart. Kommerskollegium rapporterar liknande oklarheter i för- väntningarna. Riksantikvarieämbetet påpekar att de gentemot länsstyrelser bara har tillgång till mjuka verktyg eftersom länsstyrelserna har en annan huvudman. Det är dock oklart om de betecknar detta som ett mandatproblem. Boverket rapporterar att deras mandat att reglera förvaltning/underhåll är oklart. Myndigheten för Skolut- veckling påpekar att viktiga verktyg ligger på annan myndighet vilket aktualiserar mandatfrågan. Socialstyrelsen slutligen rapporterar att utan auktoritet på miljöom- rådet, en tydlig roll samt legala grunder är det svårt att ta ett aktivt ansvar för arbe- tet med ekologiskt hållbar utveckling i sektorn.
Kompetensproblemen är av varierande art. Vissa myndigheter anser att miljö-
kompetensen inom myndigheten är allmänt låg, andra att den finns men är alltför koncentrerad till vissa personer/funktioner. Ytterligare andra saknar kompetens för vissa delar i uppdraget, som exempelvis resultatmätning och uppföljning av sek- torns miljöarbete med avseende på måluppfyllelse.
Resursproblemen är en fråga om otillräckliga eller minskade ekonomiska re-
surser. Vissa myndigheter påpekar även en obalans i resurstillgången till olika delar av miljöarbetet. Jordbruksverket uppger exempelvis att utrymmet för utvärdering, analys och framåttänkande är begränsat. Två myndigheter (Arbetsmarknadsstyrel- sen och Kommerskollegium) har uppgett att myndigheten avsatt tillräckligt med resurser. Åtta myndigheter har inte besvarat frågan medan resterande tio myndig- heter uttryckt sig mer eller mindre klart om resurstillgången. Arbetsmiljöverket rapporterar att det särskilda sektorsansvaret kräver personalresurser och om dessa tas från kärnverksamheten och inte ersätts i motsvarande grad så kommer insatser- na på arbetsmiljöområdet att reduceras. Sveriges Geologiska Undersökning (SGU) rapporterar att inga särskilda resurser avsatts för det särskilda sektorsansvaret, samt att uppdraget ställer högre krav på information till och kontakter med sektorns aktörer, vilket är resurskrävande. Konsumentverket uppger att tillräckliga resurser avsatts för det konsumentpolitiska miljömålet men inte för de nationella miljökvali- tetsmålen. Konsumentverket vill och behöver avsätta mer tid och pengar, men för detta krävs en mer långsiktig och tydlig styrning av resurstilldelningen. Fiskeriver- ket rapporterar att verket har fått ökade anslag för delmålsarbete med de nationella miljökvalitetsmålen och att denna budgetnivå är nödvändig. Vägverket anser att ökade insatser behövs för att öka kunnande och engagemang för nödvändiga åtgär- der, samt att detta kräver ökade resurser inom transportsektorn. Skogsstyrelsen anser att det successivt förstärkta sektorsansvaret borde ha lett till ökade resurser, men istället har dessa markant minskat. Tre myndigheter rapporterar att resurserna är otillräckliga men är oklara i sin beskrivning av huruvida problemet är en resurs- fördelningsfråga inom myndigheten eller om resurserna förväntas utifrån.
Målkonflikterna avser ett antal olika men närbesläktade frågor. Tre myndighe-
ter pekar på målkonflikter mellan olika myndighetsuppdrag. I Arbetsmiljöverkets fall rör det att kravställande enligt arbetsmiljölagen får konsekvenser för miljökva- litetsmålen, vilka måste beaktas vid kravställande. Fiskeriverket ser en liknande målkonflikt mellan bevarande och nyttjande och Riksantikvarieämbetet listar ett antal likartade målkonflikter. Banverket och flera andra myndigheter lyfter fram målkonflikten mellan kortsiktig ekonomisk överlevnad och miljöarbetet. Besläktat med detta är målkonflikter mellan de tre dimensionerna i begreppet hållbar utveck- ling som lyfts fram av både Skogsstyrelsen och Konsumentverket. Därutöver rap- porteras målkonflikter mellan miljökvalitetsmålen, inom energiområdet, mellan politikområden som inte samordnas samt mellan olika transportpolitiska mål.
De problem med eller hinder för arbetet med det särskilda sektorsansvaret som rapporterats har sammanställts i tabell 1 nedan.
Tabell 1. Rapporterade problem i arbetet med det särskilda sektorsansvaret Orga ni sat ion B egre pp/ defi ni - tioner Av gr äns ni nga r Ma ndat Ko mpete ns Resu rser M ålkon flik ter Arbetsmiljöverket x x x Ams x Energimyndigheten x x x Banverket x x NUTEK x x x x Skogsstyrelsen x SGU x x Konsumentverket x x x x x Riksantikvarieämbetet x Räddningsverket x Jordbruksverket x x x x x x Fiskeriverket x x x KemI Boverket x Riksförsäkringsverket x Kommerskollegium x Myndigheten för Skolutveckling x x Försvarsmakten x Socialstyrelsen x x x Vägverket x x x x Luftfartsverket x x Andel i % 38 14 28,5 28,5 28,5 38 47,5
Notera: Andel i % avser andel av rapporterande myndigheter som rapporterat angående aktuellt problem.
Sju myndigheter (33 %) anger att det inte har varit särskilt svårt att integrera eko- logiskt hållbar utveckling i verksamhetsområdena. Arbetsmiljöverket rapporterar dock att kompetensproblem gör det svårt att integrera ekologiskt hållbar utveckling framför allt i tillsynen. Boverket uppger att befintlig bebyggelse och förvaltning är svåra områden att påverka, samt att många små aktörer saknar både kunskap och intresse. Även Energimyndigheten och Riksförsäkringsverket påpekar att arbetet kräver engagemang från sektorns aktörer vilket myndigheten har svårt att styra över. Riksantikvarieämbetet påpekar att rapporterade målkonflikter i verksamheten påverkar integreringen. Flera myndigheter pekar också på att integrering av ekolo- giskt hållbar utveckling i verksamheten är en långsam process, eftersom en intern kulturförändring med nya tankesätt och arbetsrutiner tar tid. Sex myndigheter har inte besvarat frågan om svårigheter med att integrera ekologiskt hållbar utveckling i verksamhetsområdena.
Få myndigheter har angett något miljöområde som särskilt besvärligt. Bland dem som ändå rapporterats kan nämnas klimatfrågan; kulturmiljön i skogen, efter- som nödvändig information saknas; miljökvalitetsmålen, som anses svårtolkade; hållbara konsumtionsmönster, eftersom frågan anses kontroversiell och kunskaps- brist råder; avfallsområdet; transportsektorn, eftersom en ökad integrering av trans- port- och energifrågor behövs; samt verksamheter med stort antal användare, som t.ex. transporter och småskalig vedeldning. Elva myndigheter har inte besvarat frågan.
Sammanfattningsvis framstår målkonflikter av olika slag, samt resurs- och or- ganisationsproblem vara de största hindren för rapporterande myndigheters arbete med det särskilda sektorsansvaret. Framför allt de externa organisationsproblemen återkommer nedan i rapporteringen kring uppdragets form och innehåll.
Uppdragets form och innehåll
I detta avsnitt görs en sammanställning av rapporterande myndigheters syn på det särskilda sektorsansvarsuppdragets form och innehåll och vi börjar med formen.
Åtta myndigheter (38 %) är otvetydigt positiva till tanken om att själva begrep- pet det särskilda sektorsansvaret tas bort samt att uppdraget tilldelas via strukturen med politikområden, verksamhetsområden och verksamhetsgrenar. De anser att uppdraget skulle tydliggöras och rapporteringen förenklas. Arbetsmiljöverket tror att en sådan integrering skulle kunna bidra till att miljöarbetet får ett uppsving. Vidare påpekar Banverket svårigheten i att gå utanför befintliga strukturer och menar att ett särskilt uppdrag tenderar att hanteras särskiljt från övrig verksamhet.
Åtta myndigheter (38 %) har inte kommenterat idén medan återstående fem (24 %) är mer tveksamma eller rent av negativa. SGU ser inga direkta fördelar med att ta bort begreppet, men efterlyser i sammanhanget en översyn och ett tydliggö- rande av myndigheternas instruktioner med avseende på det särskilda sektorsansva- ret. Konsumentverket anser att uppdraget bör behållas som det är idag, vilket för dem innebär att det är inskrivet i instruktionen. De menar att förslaget om politik- områden kan bli svårt att genomföra med en enhetlig struktur som passar alla myn- digheter. Styrningen av myndigheten skulle antagligen bli tydligare och ansvaret avgränsas och förtydligas, men de menar att förslaget leder till osäkerhet om lång- siktigheten eftersom regleringsbrev utfärdas varje år. Konsekvenserna av förslaget blir enligt Konsumentverket att uppdraget blir kvar i regleringsbrevet men tas bort ur verkets instruktion. De anser vidare att årsredovisningen kan bli mindre heltäck- ande om den bara omfattar rapportkraven i regleringsbreven och inte miljöaktivite- ter med stöd av instruktionen. Fiskeriverket anser att redovisningen skulle bli enk- lare om den integrerades i statens ordinarie verksamhetsstyrning, men de anser att det i övrigt är oklart vad ansvar via politikområden skulle innebära. Boverket upp- ger att begreppet det särskilda sektorsansvaret börjar bli tydligare och att det har blivit ett paraplybegrepp som binder samman de övriga miljöuppdragen på myn- digheten. Det vore därför inte lyckat att ta bort det. Verket är dock positivt till att ansvaret ges på samma sätt som andra ansvarsområden, genom politikområden etc., och följs upp på samma sätt. Energimyndigheten uttrycker ingen direkt åsikt om förslaget men uppger att det är önskvärt att miljöuppdrag bereds utifrån politikom-
rådet energi av Näringsdepartementet. Riksförsäkringsverket har inte direkt besva- rat frågan men uttrycker genom en formulering om önskat ytterligare mandat via regleringsbrev eller instruktion att en tydligare integrering i ordinarie verksamhets- styrning vore att föredra.
Sammantaget kan alltså sägas att 13 myndigheter (62 %) är tydligt positiva till en integrering i ordinarie verksamhetsstyrning på något sätt. Vissa preciserar sig till en önskan om integrering i instruktionen (Banverket, SGU, Konsumentverket, Riksantikvarieämbetet), regleringsbrevet (Riksantikvarieämbetet, Jordbruksverket), och/eller politikområden/verksamhetsområden (Skogsstyrelsen, Jordbruksverket, Boverket, Energimyndigheten). Fördelarna med integrerad rapportering/uppfölj- ning påpekas också av Arbetsmiljöverket, Konsumentverket, Riksantikvarieämbe- tet, Jordbruksverket, Fiskeriverket, Boverket, Kommerskollegium, samt Luftfarts- verket.
Vad avser uppdragets innehåll framförs en mängd synpunkter. Att uppdraget måste förtydligas på ett eller annat sätt lyfts fram av åtta myndigheter (38 %). Kon- sumentverket anser att regeringen bör redogöra för vad som avses med ansvaret och varför, samt att bl.a. kopplingen mellan mandatet (det särskilda sektorsansva- ret), riktningen (miljökvalitetsmålen) samt verktygen (miljöledningssystemet) mås- te göras tydligare. Riksantikvarieämbetet påpekar ett behov av att både miljöled- ningsuppdraget och det särskilda sektorsansvaret tydliggörs med avseende på det breda miljöbegrepp som identifierats i miljömålsarbetet, där även kulturmiljön ingår. Fiskeriverket anser att det särskilda sektorsansvaret bör kopplas till de miljö- problem som förknippas med den aktuella sektorn. NUTEK anser att uppdraget bör knytas tydligare till Sveriges och EU:s hållbarhetsstrategier, samt att ett tydliggö- rande av sektorsdefinitionen och ansvarsfördelningen minskar risken för glapp i arbetet. Omställningen till ett hållbart samhälle kräver omfattande mobilisering över alla politikområden och ett aktivt samspel mellan myndigheter och näringsliv samt mellan olika myndigheter. Socialstyrelsen rapporterar ett behov av att myn- dighetens roll, samt ansvarsområden och förväntningar tydliggörs. Dessa ansvars- områden och förväntningar behöver sedan fördelas på sektorns samtliga aktörer. Därutöver krävs en översyn av vilka legala grunder som kan åberopas i arbetet. Även Energimyndigheten efterlyser förtydliganden av ansvarsfördelningen mellan olika sektorsmyndigheter, sakområden och mellan Naturvårdsverket och sektors- myndigheterna.
Tre myndigheter (14 %) anser att det särskilda sektorsansvaret bör omvandlas till ett särskilt sektorsansvar för hållbar utveckling med alla tre dimensionerna i begreppet, och Boverket anser att en tydligare koppling mellan ekonomisk och ekologisk hållbarhet kanske skulle kunna öka intresset och därmed kunskaperna hos mindre aktörer som är svåra att nå. Konsumentverket påpekar att ett globalt perspektiv bör ingå i ett sådant uppdrag. Även Energimyndigheten lyfter fram håll- bar utvecklings tre dimensioner samt att Energimyndigheten långsiktigt ser den ekonomiska och ekologiska dimensionen som lika tunga i sitt arbete. Myndigheten betonar dock att detta arbete är svårt. Begreppet ekologiskt hållbar utveckling rymmer i sig många dimensioner och är på flera sätt otydligt.
Nära hälften av rapporterande myndigheter anser att de tre miljöuppdragen; det särskilda sektorsansvaret, miljöledning samt miljökvalitetsmålen, bör samordnas till form och innehåll på olika sätt. Arbetsmiljöverket och Riksantikvarieämbetet anser t.ex. att miljöledning och det särskilda sektorsansvaret bör integreras till ett uppdrag där det särskilda sektorsansvaret utgör de indirekta miljöaspekterna i mil- jöledningssystemet och att genomförda åtgärder redovisas där. Riksantikvarieäm- betet utvecklar resonemanget med att föreslå att regeringsuppdraget gällande miljö- ledning skulle kunna innefatta att kontakter ska tas med aktörer inom respektive sektor för att driva frågan framåt inom den egna sektorn. SGU rapporterar en mot- satt åsikt och anser att de indirekta miljöaspekterna ska tas bort ur regeringens modell för miljöledning och att den indirekta miljöpåverkan betraktas som en del av sektorsansvaret. Detta eftersom begreppen indirekta miljöaspekter eller indirekt miljöpåverkan inte är definierade i ISO 14001 och dessa behandlas således inte i miljöledningssystem som uppfyller standardens krav. Jordbruksverket anser att alla miljöuppdragen bör framgå av regleringsbrevet och ha en tydlig koppling till de nationella miljökvalitetsmålen. Boverket uttrycker på ett liknande sätt att alla mil- jörollerna bör få genomslag i regleringsbreven, då ett verksamt miljöledningssy- stem förutsätter arbete även mot kortsiktiga mål på 3-4 års sikt. Energimyndigheten uttrycker en liknande uppfattning med undantag för miljöledningsuppdraget som de ser problem med att integrera med de andra två. Kommerskollegium ifrågasätter om separata uppdrag behövs och undrar om inte allt bör rymmas under ett uppdrag och avrapporteras samtidigt. Konsumentverket anser att det konsumentpolitiska miljömålet bör kopplas samman med de nationella miljökvalitetsmålen innan de tre uppdragen kan samordnas. På sikt bör de dock samordnas. Räddningsverket påpe- kar att en drivkraft i arbetet skulle uppnås om sektorsmålen blev mer synliga i det nationella miljömålsarbetet tillsammans med generationsmål och delmål. Övriga myndigheter har antingen inte besvarat frågan eller är mer neutrala eller negativa till ytterligare samordning. Banverket ser t.ex. inget behov av ytterligare integre- ring då transportpolitiska mål och nationella miljökvalitetsmål utgör externa krav för miljömål i miljöledningssystemet. Fiskeriverket påpekar endast att det särskilda sektorsansvarsuppdraget ges i verkets instruktion, miljömålsuppdraget i reglerings- brevet och miljöledningsuppdraget separat. De påpekar vidare att sektorsansvaret torde vara överordnat den årliga inriktningen av verksamheten.
Bland övriga synpunkter bör följande lyftas fram. Fyra myndigheter (19 %) ifrågasätter i olika grad uppdraget och huruvida den egna myndigheten ska ha upp- draget i framtiden. Skogsstyrelsen anser att det särskilda sektorsansvarsuppdraget bör avskaffas då det redan integrerats med miljömålsarbetet på myndigheten. För- stärkningen av sektorsmyndighetsansvaret generellt bör dock fortsätta. Kemikalie- inspektionen (KemI) ifrågasätter sektorsdefinitionen och menar att myndigheter som arbetar gentemot samhällets sektorer bör ha uppdraget men inte KemI. Kom- merskollegium rapporterar likartade funderingar angående sitt uppdrag. Luftfarts- verket, slutligen, anser att det särskilda sektorsansvaret inte tillför något utöver det som redan ingår i verkets sektorsansvar och därför är överflödigt. Två myndigheter uttrycker å andra sidan tydligt att de uppfattat det särskilda sektorsansvarsuppdra-
get som ett stöd i miljöarbetet och Fiskeriverket påpekar att uppdraget gjorde att verket på ett tydligt och strukturerat sätt formulerade mål för verksamheten.