Sektorsavgränsning

Flera myndigheter har uppfattat det som otydligt vilket område som avses med deras sektor. I detta avsnitt för vi en diskussion kring denna fråga samt ger ett för- slag på definition av sektor som kan användas i det fortsatta arbetet med myndighe- ternas särskilda miljöansvar för sektorn.

3.2.1 Naturvårdsverkets slutsatser och förslag

• Naturvårdsverket anser att det som bör avses med sektor i detta sammanhang är myndighetens ordinarie verksamhetsområde, som beskrivs av de styrdoku- ment som definierar myndighetens ansvar, t.ex. instruktioner och reglerings- brev. I sektorn ingår också de aktörer som myndigheten har beröring med inom sin ordinarie verksamhet.

3.2.2 Bakgrund till förslag

Det finns ett antal sätt att avgränsa sektorer i samhället. I Naturvårdsverket rapport

Miljömål och sektorsansvar32 diskuteras begreppet samhällssektor. Här skriver

verket att begreppet sektor inte bör låsas vid någon speciellt betydelse, utan att det är bra att det finns en flexibilitet inför skiftande behov. Några exempel på perspek- tiv när det gäller sektorsbegreppet ges:

Ett är ”aktörsperspektivet”, där en sektor kan ses som en samling samverkande aktörer som har mer gemensamt inbördes än med aktörer i andra sektorer. Ett ex- empel på detta är aktörerna i jordbrukssektorn, som ägnar sig åt jordbruksproduk-

32

tionen och är väsentligen ensamma om detta i samhället – aktörerna kan vara bön- der, lantbruksorganisationer och Jordbruksverket.

Ett annat exempel är ”aktivitetsperspektivet”, där en samhällssektor kan ses som en samling aktiviteter med samma innebörd. Här ligger vikten således vid vad som görs och inte vem som gör det. Sektorn består av aktiviteter som leder åt samma håll. Jordbrukssektorn är då inte längre en grupp aktörer, utan en samling aktiviteter som genomförs för att producera t.ex. mat.

Det tredje exemplet är ”statistikperspektivet”, där en sektor ses som en statis- tisk avgränsbar del av samhället. Ett exempel är systemet för nationalräkenskaper- na, där samhällets aktörer är definierade som tillhörande en viss sektor.

Ett annat sätt att definiera sektorer är att använda de 48 politikområden som re- geringen har definierat och målsatt. Vissa av myndigheterna efterfrågar i sin redo- visning en koppling till politikområden, medan andra anser att en sådan koppling skulle vara för komplicerad.

Fakta – politikområden

Det är finans- och budgetpolitiken som ligger till grund för den ekonomiska styrningen av statlig verksamhet. I regeringens förslag till budget är utgifterna fördelade på 27 utgiftsområden. Dessa i sin tur är uppdelade på 48 politikområden (se bilaga 4).

Politikområden föreslogs i budgetpropositionen för 200133. Syftet är att avgränsa statlig verk- samhet i politiskt relevanta områden. Tanken är att det ska vara möjligt att prioritera mellan olika politikområden. För varje politikområde har man tagit fram mål. Ett tjugotal politikområden har miljö eller hållbarhet på något sätt inskrivet i målet. Indelningen av budgeten i politikområden är ett led i utvecklingen av den ekonomiska styrningen och syftar till att dela in statens verksamhet på ett mer ändamålsenligt sätt för att möjliggöra en bättre koppling mellan mål, kostnader och resultat.

Regeringen anger mål och resultatkrav i regleringsbrev till myndigheterna. De mål regeringen formulerar för enskilda myndigheters verksamhet ska avspeglas i målen på politikområdes- och verksamhetsområdesnivå. Myndigheternas verksamhet är således knuten till de mål som anges för politikområdena i propositionen.

En myndighets hemvist inom ett politikområde bestäms av verksamhetens huvudsakliga in- riktning, vilket inte innebär någon förändring jämfört med det tidigare systemet. En myndighet kan ha uppdrag inom flera politikområden och ett politikområde kan vara uppdelat mellan ett flertal myndigheter. Ofta är en eller flera myndigheter angivna som främst ansvariga för att genomföra politiken.

Ur myndigheternas redovisningar kan utläsas att avgränsningarna av sektorer i samband med det särskilda sektorsansvaret ser olika ut för olika myndigheter. Någ- ra myndigheter kombinerar flera sätt att avgränsa en sektor i sin definition. Några kopplar sektorn till myndighetens kärnverksamhet eller ordinarie ansvar på ett eller annat sätt, t.ex. enligt politikområden, verksamhetsområden eller enligt myndighe- tens instruktion. Andra kopplar sektorn till inblandade aktörer. Några använder begreppet ”samhällssektor”. Även miljökvalitetsmålen används för att beskriva sektorn. En myndighet tar sin utgångspunkt i lagstiftning och definierar sektorn som den verksamhet i samhället som berörs av viss lagstiftning. En annan myndig- het gör en avgränsning av sin sektor i branschtermer. Flera myndigheter anger

33

svårigheter med att definiera sektorn samt att sektorsbegreppet är oklart. Generellt vill myndigheterna ha en starkare koppling mellan detta uppdrag som sektorsansva- rig och den ordinarie styrningen av myndigheten.

I Ekonomistyrningsverkets (ESV) rapport Att styra med generella krav i sta-

ten34 används begreppet kärnverksamhet. Det konstateras dock att det är oklart vad

som avses med detta. ESV skriver också att såväl företrädare för regeringskansliet som myndigheterna finner att generella krav ofta inte har en tillräckligt tydlig rela- tion till det som uppfattas utgöra en myndighets kärnverksamhet.

I ett särskilt ansvar som förekommer på handikappområdet, som är likartat formulerat som det på miljöområdet, används begreppet verksamhetsområde. I riksdagens miljöpolitiska beslut 1988, där sektorsansvar diskuteras, används också begreppet verksamhetsområde.

3.2.3 Naturvårdsverkets kommentarer

I samband med att myndigheterna har fått sina uppdrag att ha särskilt sektorsansvar för ekologiskt hållbar utveckling har sektorerna inte pekats ut tydligt. De ganska varierande tolkningarna av begreppet sektor som myndigheterna använder visar också att sektorsbegreppet fortfarande är oklart och svårdefinierat och att det be- hövs någon typ av avgränsning av vilken sektor en myndighet har ansvar för i detta sammanhang. Myndigheterna anger också att de uppfattar otydligheten som ett problem. Naturvårdsverket anser därför att det är viktigt att tydligare peka ut inom vilket område myndigheternas miljöansvar för sektorn gäller. Med tanke på myn- digheternas önskan om en tydligare koppling till ordinarie styrning, anser vi att det är lämpligt att använda de begrepp och verktyg som används inom den statliga styrningen. Detta skulle ge en tydlighet och underlätta för integration av miljöfrå- gan inom myndigheten. Det skulle dessutom kunna inkludera de aktörer som myn- digheten normalt har kontakt med.

Vi anser således att det område som ska avses är samma verksamhet som den som myndigheten arbetar med i normalfallet. Vi föreslår att man uttrycker sektorn som myndighetens ordinarie verksamhetsområde. Detta definieras genom de styr- dokument som klargör myndighetens ansvar, t.ex. instruktion eller regleringsbrev. I sektorn ingår också de aktörer som myndigheten har beröring med inom sin ordina- rie verksamhet.

Vi tycker att det är viktigt att här betona att uppdraget om ett särskilt ansvar inte omfattar något område som är nytt för myndigheten och att inte nya delsekto- rer tillförs myndigheten i och med ett ansvar för sektorn. Vägverket ska t.ex. ha miljöansvar inom sitt ordinarie verksamhetsområde, vägtransportsystemet, och inte för hela transportsektorn.

Att lägga ett miljöansvar på myndighetens sektor/verksamhetsområde ser vi som att man lägger en miljöaspekt på verksamheten och inte att miljö läggs till som en ”tårtbit” i verksamheten.

34

Ett alternativt sätt att beskriva vilken sektor som avses i detta fall skulle vara att använda sig av politikområden. Detta har föreslagits vid det seminarium som genomfördes på Naturvårdsverket i januari 2003 (se avsnitt 1.2.1) och av en del av myndigheterna. Detta förslag skulle då behöva preciseras genom att tydliggöra att myndigheten endast är ansvarig för sin del av politikområdet och att ansvaret måste avgränsas mot andra myndigheter som har ansvar inom samma politikområde. Vilken del av ansvaret som faller på myndigheten preciseras delvis i budgetpropo- sitionen och dessutom i regleringsbrevet. En del myndigheter har dessutom uppgif- ter inom mer än ett politikområde.

Naturvårdsverket anser att politikområden skulle kunna vara ett möjligt sätt att beskriva sektorn i detta sammanhang, men också att det framstår som komplicerat. Vi förordar därför förslaget ovan att sektorn är myndighetens ordinarie verksam- hetsområde.

En åsikt som också ibland framförs är att inte använda ordet sektor. Vi anser dock att det finns poänger med att ha kvar detta om det finns definierat vad som avses. Begreppet ger information om vilket perspektiv som tillämpas, dvs. sektors- perspektivet till skillnad från tematiska perspektiv.