Sverige lägger alltså relativt stora resurser på skolan även om den, som sagts, vid en internationell jämförelse inte är exceptionellt dyr. Lärar- tätheten är också förhållandevis hög och klasserna generellt sett relativt små, även om det finns en betydande variation i klasstorlek. Det finns inte heller något som tyder på att minskade resurser skulle ligga bakom de fallande kunskapsresultaten. En nedgång skedde visserligen i samband med 1990-talskrisen men därefter har resurstilldelningen ökat och är idag jämförbar med det tidiga 1990-talets nivåer. Det finns dock anled- ning att tro att resursbehovet är större idag än i början av 1990-talet: den psykiska ohälsan bland unga har ökat och den ökade invandringen ställer sina krav på skolan.
Det finns tydliga tecken på att resurserna inte används på rätt sätt. Trots relativt hög lärartäthet och trots att eleverna har förhållandevis lite undervisningstid arbetar svenska lärare mycket och de är vid en internationell jämförelse missnöjda med sin arbetssituation. Detta ty- der på systematiska organisatoriska problem och svagheter. Det kan vara så att svenska lärare har förhållandevis många elevkontakter, vilket ökar arbetsbördan eftersom var och en av dessa måste underhållas och dokumenteras. Som diskuteras i denna rapports avsnitt om betygen är det också möjligt att den administrativa hanteringen av eleverna kring och under godkäntnivån är betungande. Tyvärr går det bara att speku- lera kring vilka de huvudsakliga bristerna i resursanvändningen är och vilka orsaker de har. Däremot är det något som förtjänar att undersökas djupare.
Medan skolans resurstilldelning, sett som ett nationellt genomsnitt, är god är den ojämnt fördelad och styrs endast i begränsad utsträckning
av elevernas förutsättningar och behov. Detta gäller mellan skolorna
inom en kommun, men kanske i än högre grad mellan kommunerna: det
finns i princip ingen relation mellan elevernas sociala bakgrund och hur mycket pengar kommunerna lägger på skolan. Staten har nyligen ålagt kommunerna att fördela resurser efter elevernas behov och förutsätt- ningar, men då både nivå och form för denna fördelning avgörs av varje kommun är det tveksamt om detta kommer att leda till några drama- tiska förändringar. Anmärkningsvärt är också att statsbidragssy stemet till kommunerna endast i mycket begränsad omfattning tar hänsyn till skillnader i kommunernas elevunderlag. Det är i sammanhanget värt att notera att det är svårare att rekrytera och behålla erfarna och välutbil- dade lärare till socialt utsatta skolor i Sverige än i de flesta andra länder
(Skolverket 2014b).21
Staten försöker på olika sätt styra resurser till skolan via riktade statsbidrag men dessa utnyttjas ojämnt och utnyttjandet bestäms inte av elevernas behov. Istället förefaller huvudmännens organisation och intresse vara det som avgör. Statsbidrag är också problematiska efter- som staten inte har kontroll över skolornas budget och det är svårt att få oberoende aktörer att vidta åtgärder som de inte anser ligger i deras intresse. Bidragen riskerar därför att tränga undan huvudmännens egna satsningar och beroende på utformning kan ersättningar betalas ut till huvudmän som valt att spara in på det staten önskar stödja. Att aktörer som av ekonomiska skäl valt att anställa obehöriga lärare får del av stat- liga fortbildningssatsningar, medan de som valt att satsa på behöriga blir utan dessa extraanslag, kan exempelvis ses som besvärande. Dessutom tenderar en mångfald av riktade statliga bidrag att göra ansvaret för skolan otydligt.
Då skollagen föreskriver att elevernas utbildning ska vara av likvärdig kvalitet är dessa mönster problematiska. Även om självfallet fler fakto- rer än resurstillgången avgör hur väl skolorna fungerar så underlättas naturligtvis arbetet när större resurser finns att tillgå, vilket kanske är tydligast vad gäller elever med särskilda behov. Det vore därför önskvärt med en tydligare och mer direkt statlig styrning av skolornas resurser. Utformningen av en sådan måste övervägas noga men i breda drag kan ett sådant system utformas som en statlig skolpeng. En sådan skolpeng
bör vara viktad efter elevernas förutsättningar och behov, liksom efter and ra strukturella kostnadsskillnader mellan skolor och kommuner. Vissa trögheter bör byggas in i skolornas anslag så att inte mindre va- riationer i elevunderlaget omgående får stora konsekvenser för skolans ekonomi. Naturligtvis måste skolans budget anpassas efter antalet elever, men dagens skolpengssystem – där även förlusten av ett par elever får omedelbara konsekvenser för skolans ekonomi – skapar en finansierings- och planeringsosäkerhet som knappast är önskvärd.
I möjligaste mån bör denna statliga skolpeng öronmärkas för sko- lan, vilket är en utmaning i ett i övrigt generellt system för kommunala bidrag. Eftersom resurstilldelningen skiljer sig stort mellan olika kom- muner idag skulle en omläggning till en statlig skolpeng leda till en dramatisk resursomfördelning mellan landets skolor. Det finns dessutom andra aspekter att fundera kring, exempelvis hur man inom ramen för ett dylikt system bäst ska kunna utnyttja stordriftsfördelar vad gäller admi- nistration, fortbildning, specialpedagogiska resurser och andra kostnader som bäst delas av flera skolor. Utformningen av och övergången till ett resursfördelningssystem som detta måste utredas i detalj och vi har här bara presenterat några korta tankar om huvuddragen. Med detta sagt förefaller dagens system vara bristfälligt när det gäller att möjliggöra likvärdighet, kvalitet och en tydlig ansvarsfördelning mellan skolans olika aktörer.
En ytterligare fråga är i vilken utsträckning resurserna till enskilda skolor ska styras till särskilda ändamål, till exempel minskad klasstorlek. Allmänt sett bör man vara försiktig med sådan styrning då den lokala kunskapen kring vilka utmaningar skolan står inför är större än den som finns på central nivå. Samtidigt är den enskilda skolans handlingsut- rymme ofta kringskuret – exempelvis får skolan hålla tillgodo med de lokaler som huvudmannen ställer till förfogande – varför en viss reglering kan vara värdefull. Ett förslag är därför att resursfördelningssystemet kompletteras med ett tak för klasstorleken, först och främst i skolans lägre årskurser. En sådan reglering är betydligt mindre resurskrävande än en generell ökning av lärartätheten, och om taket placeras på 20 elever per klass så befinner sig redan idag en majoritet av landets klas- ser under detta.