Att skolan generellt har relativt gott om resurser betyder inte att dessa är jämnt fördelade mellan olika huvudmän och skolor. Det kommunala huvudmannaskapet betyder att kommunerna själva avgör hur stora re- surser som satsas på skolan. Rektorerna har stor frihet att använda sin budget efter eget huvud, men kommunen har stora möjligheter att via lokalkostnader och andra utgifter påverka hur stora resurser som verk- ligen når skolan.
Att spridningen mellan landets kommuner är stor både vad gäl- ler totala resurser och hur dessa fördelas framgår av tabell 8.2. Medan Skurups kommun lägger drygt 75 000 kronor per grundskoleelev och år är motsvarande summa i Arjeplog nästan 136 000 kronor. Andelen som läggs på undervisning (lärarlöner) varierar mellan 36 och 66 procent medan lokalkostnadernas andel sträcker sig mellan 9 och 28 procent. Det finns anledning att tro att vissa av dessa skillnader beror på hur kostnaderna bokförs i kommunerna, men utgifterna för lärarlöner är sannolikt i stort sett rättvisande. Andelen som läggs på lärarlöner är, som konstaterats ovan, internationellt sett låg, men samtidigt har den i Sverige legat stabilt kring 50 procent sedan tidigt 1990-tal.
Det diskuteras ibland vilken betydelse skolresurser egentligen har för elevernas skolprestationer, och forskningen visar inte heller några entydiga resultat. Detta hänger delvis samman med att frågan är svår- studerad; i de flesta skolsystem omfördelas resurserna till skolor och
Medel Min Max
total kostnad per elev (kr) 92 300 75 100 135 600
undervisning (%) 51 36 66 Elevhälsa (%) 3 1 9 Lokaler (%) 19 9 28 Skolmat (%) 7 4 12 Läromedel (%) 4 1 9 Övrigt (%) 16 0 29
Not: Egna beräkningar utifrån Skolverkets SALSA och SIRIS-databaser. Kommunala skolor i 289 kommuner.
elever som på grund av sociala och andra faktorer kan förväntas prestera sämre än andra. Studier som använder sig av metoder som trovärdigt tar hänsyn till detta finner i allmänhet ett positivt samband mellan elevernas prestationer och hur stora resurser som står till deras förfogande. Detta gäller främst studier som undersöker klasstorlekens betydelse (Fredriks- son, Oosterbeek och Öckert 2013). Därmed inte sagt att mer resurser är lösningen på alla problem; hur resurserna används är naturligtvis centralt. Det är också viktigt att betona att generella satsningar på ökad lärartät- het, minskad klasstorlek och ökad undervisningstid kräver fler lärare, vilket kan påverka lärarkårens kvalitet negativt (Jepsen och Rivkin 2009). Det faktum att resurser kan spela en positiv roll ligger ofta bakom besluten att tilldela mer resurser till skolor vars elever kan förväntas ha större behov. I Sverige är det kommunerna som avgör hur denna resursfördelning sker mellan skolor inom kommunen och den kan se mycket olika ut. En del kommuner fördelar betydligt större resurser till socioekonomiskt svaga skolor men i de flesta kommuner är dylikt stöd mer begränsat. Till viss del beror detta på att behov och förutsättningar i en del kommuner inte skiljer sig särskilt mycket åt mellan skolorna. Även bland kommuner med en betydande social skolsegregation finns det emellertid de som inte tar särskilt stor hänsyn till detta när resur- serna fördelas (Skolverket 2013d). Både Skolinspektionen (2014) och konsultföretaget Ernst & Young (2014) har undersökt kommunernas resursfördelning och konstaterar att denna bara i liten utstäckning tar hänsyn till elevernas förutsättningar. I skollagen står numera att kom- munerna måste ta hänsyn till elevernas förutsättningar och behov när de fördelar resurserna. Eftersom det fortfarande är kommunerna själva som bestämmer hur mycket och enligt vilken modell resurserna ska fördelas är det emellertid en öppen fråga om detta verkligen kommer att få någon praktisk betydelse.
Friskolorna är ytterligare en faktor att ta hänsyn till när det gäller denna fråga. Dessa får inte missgynnas jämfört med de kommunala skolorna och många kommuner ersätter friskolorna enligt samma modell som de egna skolorna. Det finns dock de som ersätter enligt andra mo- deller och ibland baserat på den genomsnittliga kostnaden för de kom-
munala skolornas elever.19 Att fördela resurserna mellan de kommunala
skolorna efter behov men att samtidigt inte göra detta till friskolorna kan få konsekvensen att socioekonomiskt starka familjer ställer sig utanför
den kommunala omfördelningen genom att välja en friskola.20 För att
undvika sådana effekter är det därför viktigt att även friskolorna omfat- tas av den fördelningsmodell som gäller för de kommunala skolorna.
Skillnader i elevernas förutsättningar och behov skiljer sig inte bara åt inom kommunerna utan även i hög grad dem emellan. Dagens stats- bidragssystem till kommunerna kompenserar bara i liten utstäckning för dessa skillnader i elevunderlaget. Då statsbidragen är generella är det inte heller något som säger att den kompensation som trots allt ges faktiskt når eleverna. Kopplingen mellan elevernas förutsättningar att prestera väl i skolan och de resurser som kommunerna lägger på skolan är också mycket svag. Figur 8.3 visar sambandet – eller frånvaron av samband – mellan elevernas förutsättningar och behov (en sammanvägning av föräldrarnas utbildningsnivå och andelen nyinvandrade) och hur mycket pengar kommunerna lägger på undervisning och elevhälsa. Hänsyn har i analysen tagits till kommunens befolkningstäthet och befolkningsstorlek då detta är strukturella faktorer som kan förväntas påverka kostnaderna för att bedriva skolverksamhet.
Att skillnaderna i skolresurser mellan kommuner är stora och utan koppling till elevernas förutsättningar avspeglar sannolikt både skill- nader i kommunens ekonomiska ramar och i lokala åsikter om hur viktig skolan är, vilket i sin tur kan återspegla allt från lokala traditioner och civilsamhällets styrka till politiska förhållanden och mycket annat. Eftersom skollagen kräver att skolan ska vara likvärdig är emellertid skillnaderna besvärande stora. Eftersom skollagen numera kräver att kommunerna – i någon grad – fördelar resurser efter behov och förutsätt- ningar är det också anmärkningsvärt att skillnaderna mellan kommuner inte uppmärksammats mer.
19 Data över resursfördelningen i landets olika kommuner är knapphändiga. Konsult- företaget Ernst & Young (2014) har gjort en sammanställning av befintliga uppgifter och dessutom en egen undersökning som dock inte är heltäckande.
20 Ett stiliserat exempel på detta kan beskrivas som följer. En kommun med lika andelar socioekonomiskt starka och svaga elever kan ha bedömt de förras resursbehov att uppgå till 50 000 kronor per elev och de senares till 100 000. En friskola som etablerar sig ersätts då med 75 000 kronor per elev. Genom att byta till friskolan ökar därför elevpengen för en socioekonomiskt stark elev med 25 000 kronor.