Genom beslut i riksdagen kring tre propositioner5 lades grunden till
det som brukar kallas kommunaliseringen av skolan. Denna innebar en decentralisering från staten till kommunerna av det samlade ansvaret för skolverksamheten. Regering och riksdag behöll rätten att formulera de nationella målen för skolan, men kommunerna fick det fulla arbets- givaransvaret för lärare och skolledare, tillsammans med uppdraget att anordna undervisningen så att de nationella målen förverkligades. Det fanns dock också en delegation direkt till rektor och den enskilda skolan, som fick uppdraget att ge skolarbetet innehåll och precisera de nationella målen för undervisningen, liksom att utveckla och förbättra undervis- ningen. Enligt denna decentraliserade modell utövar staten fortfarande en dubbel styrning av skolan, där den ena riktas mot kommunen och den andra direkt mot rektorer och lärare.
Underlaget till den process som utmynnade i skolans kommunalise- ring presenterades av en expertgrupp inom Utbildningsdepartementet (Du Rietz, Lundgren och Wennås 1987). Med kommunaliseringen ville man bland annat komma till rätta med vad som uppfattades som effekti- vitets- och kvalitetsbrister inom skolan. Man ville också ge möjlighet till ett ökat inflytande både för skolans personal och för elever och föräldrar. Kommunaliseringen, tillsammans med ett utökat handlingsutrymme för lärare och skolledare, skulle göra det möjligt att anpassa skolan efter de lokala behoven och förbättra föräldrarnas och elevernas inflytande över skolans verksamhet. Vidare beslutades om mål- och resultatstyrning som modell för den kommunaliserade skolan, med en förväntan om att den skulle leda till en mer ändamålsenlig och rationell verksamhet och till en effektivare resursanvändning.
Förutsättningarna för implementeringen av kommunaliseringen ändrades dock. Enligt kommunaliseringsbesluten skulle staten fortfaran- de garantera den nationella likvärdigheten i skolan, bland annat genom riktade statsbidrag till kommunerna för skolverksamhet och regler om meritvärdering vid anställning av lärare. Dessa statliga styrinstrument avskaffades dock kort efter det att kommunaliseringsbesluten fattats. Från 1993 avvecklades öronmärkningen av statsbidragen till skolan och andra kommunala verksamheter till förmån för generella statsbidrag,
vilket gav kommunerna ökade möjligheter att omfördela resurser mel- lan olika verksamheter. Meritvärderingsreglerna vid tillsättandet av lärartjänster som införts 1990 togs också bort 1993, vilket gav ökad frihet för huvudmännen att välja vilka personer man ville anställa som lärare. Även andra skolpolitiska reformer genomfördes. Valfrihets- reformer gav möjlighet för föräldrar och elever att fritt välja skola, och i anslutning till dessa infördes i det närmaste fri etableringsrätt på skolområdet för privata aktörer med skattefinansiering av verk- samheten genom den valbaserade skolpengen. För friskolorna gällde delvis andra regler än för de kommunala skolorna, och bland annat omfattades de inte av skollagens behörighetsregler för anställning av lärare. Dessa reformer förändrade på djupgående sätt förutsättningarna för kommunaliseringen av skolan.
Lewin använder i sitt betänkande termen »kommunalisering«, dels i en snävare betydelse som omfattar ansvars- och organisationsförändring- arna enligt de tre propositionerna, dels i en vidare bemärkelse som om- fattar i stort sett samtliga de skolreformer som ägt rum från 1989. Även om den senare innebörden ger en övergripande term för de förändringar som skett av den svenska skolan framstår det ur analytisk synpunkt som mindre lämpligt att föra samman de olikartade reformerna på detta sätt. Förslagen om införande av skolpeng och fritt skolval lades fram av skolminister Beatrice Ask i prop. 1991/92:95 och 1992/93:230. Enligt Berg m.fl. (2013) representerar dessa två propositioner en fundamental skolpolitisk brytpunkt. Medan kommunaliseringsbesluten kan betraktas som en fortsättning på en decentraliseringslinje som inleddes redan på 1970-talet, ändrades styrningslogiken för skolan till en marknadslinje, med fokus på marknadsmekanismer som de huvudsakliga drivkrafterna i skolans utveckling. Den ekonomiska decentralisering till kommunerna som genomfördes 1993, och som innebar att de till skolan öronmärkta statsbidragen ersattes med generella statsbidrag till kommunerna, inne- bar också en kraftfull avreglering av skolans ekonomiska styrning. De avreglerings- och valfrihetsreformer som genomfördes efter 1991 kan sålunda betraktas som en »marknadisering« av skolan snarare än en kom- munalisering, och de innebar en tillämpning av idéerna om »new public management« på skolområdet som drevs längre än i något annat land. Genom att privata aktörer bjöds in att vara huvudmän för skolor innebar marknadiseringen också en partiell avkommunalisering av skolan.
Lewin beskriver även en lång serie reformer som genomförts un- der 2000-talet och i synnerhet efter 2006, då Björklund tillträdde som utbildningsminister. Reformerna har i stor utsträckning motiverats av de försämringar av kunskapsutvecklingen i grundskolan som började uppmärksammas runt 2003. Huvudtemat i dessa reformer har varit en re-centralisering av delar av styrningen av skolans verksamhet och en ökad omfattning av kontrollen. Den statliga styrningen förtydligades med den nya skollagen 2010, och genom de nya läroplanerna 2011 har den centrala styrningen av innehåll och former för skolans verksamhet ökat. En kraftigt utbyggd skolinspektion har införts, huvudsakligen för att kontrollera skolornas regelefterlevnad, men också för att kontrollera kvaliteten i skolornas verksamhet. Kontrollsystemen på elevnivå har förstärkts kraftigt, genom införande av årligt uppdaterade individuella utvecklingsplaner, betyg i årskurs 6, nationella prov i fler årskurser och ämnen samt genom en mer fingraderad betygsskala med nya formule- ringar av de kunskapskrav som skall vara uppfyllda för de olika betygs- stegen. Reformer har också genomförts som både innebär ökad kontroll av lärarnas kompetens och försök att höja lärarkompetensen. Detta har skett genom införande av lärarlegitimation och skärpta behörighetsregler för lärare, genom en ny lärarutbildning och fortbildningssatsningar i form av Lärarlyft och Rektorslyft och genom införande av karriärtjänster för lärare.
Sammanfattningsvis är det möjligt att urskilja tre faser i reforme- ringen av den svenska skolan:
• kommunaliseringen
• avregleringen och marknadiseringen
• förstärkningen av kontrollen.
De två första reformkategorierna kan ha haft effekter på verksamheten och resultaten i den svenska skolan, medan den senare kategorin av för- ändringar införts så sent att den inte kan ha haft någon inverkan på de hittills observerbara resultaten (SOU 2013:30). Även om den förstärkta kontrollen infördes för att motverka den fallande resultattrenden är det fortfarande en öppen fråga om så skett, eller om den snarare åstadkom- mer ytterligare försämringar. Risken för det senare är inte försumbar. Lewin noterar att det finns en risk för att statens åtgärder under senare år begränsar lärarnas autonomi i frågor som gäller undervisning, prov
och bedömning, att de utökade statliga kraven innebär merarbete för lärarna och att lärarnas självständighet minskar.
Lewin redovisar också beskrivningar av utvecklingen av skolans styr- ning i Danmark, Finland och Norge. De visar att det även i dessa länder funnits en stark trend mot decentralisering av skolverksamheten.
Fram till 1985 var den finska skolan statligt reglerad och kontrollerad men därefter har det lokala inflytandet ökat genom en serie decentralise- ringsbeslut. Skolan i Finland är kommunal, med ett delat ansvar mellan stat och kommun, och inom detta system har skolorna och lärarna stor frihet att utforma undervisningen.
Den danska skolan har en lång tradition av lokalt inflytande över skolans innehåll och verksamhet, och staten har utövat en svag styrning av skolan. Även om omfattningen av den statliga styrningen ökat under senare år är den lokala friheten för kommuner och rektorer fortfarande stor.
Den norska skolan var under 1900-talets första hälft centralstyrd men från 1970-talet har en decentralisering skett. Huvudmannaskapet för skolan är delat även i Norge. Innehåll och organisation bestäms på statlig nivå men kommunerna har stort tolkningsutrymme. Samman- fattningsvis är skolan kommunal i samtliga nordiska länder, och under 1980- och 1990-talen ökade det lokala inflytandet över skolan markant i de nordiska länderna.