Övergripande styrning
Om länsstyrelsen får i uppdrag eller tar initiativ till att arbeta med landskaps- perspektiv och delaktighet, eller om initiativet kommer utifrån, är det lämpligt att bilda en styrgrupp med representanter från olika enheter inom länsstyrelsen (natur- vård, samhällsbyggnad, kulturmiljö, lantbruk, landsbygdsutveckling och så vidare).
Det finns inget som hindrar att man breddar deltagandet så att också representanter från andra statliga myndigheter, organisationer, politiker eller kommuner medverkar i styrgruppen. I synnerhet om idén till arbetet kommer från någon annan är ett bredare deltagande i styrgruppen en självklarhet.
Gruppen ska vara verksam under hela processen, men har en särskilt viktig roll i planeringsfasen. Styrgruppen ska konkretisera uppdraget, planera den
övergripande arbetsprocessen, precisera ramvillkor och bestämma utgångspunkter, som blir styrande i det fortsatta arbetet. Alla dessa aspekter behöver inte vara klar- gjorda i detalj när arbetet sätts igång, men gruppen bör ha tänkt igenom dem.
Under planeringsfasen bygger styrgruppen upp den medvetenhet som krävs för att senare i processen kunna göra välgrundade val om hur processen ska fortsätta. Det är viktigt att betona att det landskapsstrategiska arbetssättet har flera
dimensioner; både arbete med att få fram sakunderlag och arbete med intern och extern samverkansprocess.
Utifrån utgångspunkter och förutsättningar väljs sedan ansats, metoder och verktyg som styr det fortsatta arbetet. Sammanfattningsvis handlar planeringsfasen i huvudsak om att öka medvetenheten om varför arbetet läggs upp på ett visst sätt. Även om styrgruppen väljer att utgå från en särskild arbetsmetod är det vikigt att den har handlingsberedskap för det oväntade och för nya behov eller krav som uppstår längs vägen.
Klara ut förutsättningar och utgångspunkter
En bra process kräver medvetenhet om vilka utgångspunkter arbetet vilar på. Det behöver utredas var processen och kunskapsarbetet tar sin utgångspunkt. Vad är det vi vill uppnå – syfte? Vilka är behoven och förutsättningarna? Vad finns det för problem som hör samman med landskapets nutida utveckling? Vilka typer av naturvårdsåtgärder bedrivs i området? Vilka ytterligare åtgärder behövs? Hur ser förutsättningarna att komma till rätta med problemen ut? Vilka analyser och pedagogiska verktyg finns till förfogande? Vem ska medverka i arbetsprocessen? Vem berörs av arbetet?
En annan aspekt att diskutera är vad som är möjligt att åstadkomma med hänsyn till juridiska och socioekonomiska förutsättningar, liksom egna ekonomiska, organisatoriska och lokala ramar.
De juridiska ramarna består av lagar och bestämmelser inom vilka gruppens arbete behöver anpassas. De socioekonomiska förutsättningarna styrs av EU, regeringen, kommuner, regionala organ eller lokala, nationella och internationella marknader. De ger förutsättningarna för markägare och brukare att nyttja mark-
och vattenresurser, samtidigt som insatser för bevarande och hållbart nyttjande av biologiska resurser och biologisk mångfald gynnas och belönas.
De egna ekonomiska ramarna relaterar till de resurser som står till förfogande. De organisatoriskt-administrativa ramarna utgörs av graden av flexibilitet och utrymmet för att anpassa processens inriktning efter nya perspektiv som kommer fram under tiden.
De lokala ramarna sätts av graden av engagemang bland berörda personer att delta i arbetet och hur långt den lokala kraften räcker59.
Om dessa frågor utreds i planeringsfasen skapas förutsättningar för att
processarbetet i ett senare skede blir förtroendegivande, strukturerat och realistiskt. Därför bör arbetet inledas med diskussioner som vidgar förståelsen av uppdraget. NULÄGES- OCH OMVÄRLDSANALYS
Som stöd för att klarlägga utgångspunkter och förutsättningar kan det vara bra att göra en nuläges- och omvärldsanalys. Analysen bör precisera målet, identifiera existerande problem, behov och villkor och vem och vilka andra processer som påverkar och påverkas direkt av arbetet. Analysen bidrar till rätt grundförutsätt- ningar för processen.
Den kan genomföras som gruppdiskussioner inom styrgruppen, som grupp- intervjuer med externa aktörer eller genom en enkätundersökning som fångar in lokalbefolkningens uppfattning om nuläget.
Genom att låta externa aktörer medverka i diskussionerna och vara öppen kring vilka perspektiv som anses relevanta i det fortsatta arbetet skapar man delaktighet och förståelse för olika intressen. Dessutom ökar det sannolikheten för att
diskussionerna som förs senare i processen hamnar rätt, och det skapas en samsyn kring målbilden. I nuläges- och omvärldsanalysen är det viktigt att skapa en rik bild av situationen, där både mjuka (subjektiva upplevelser, värderingar och åsikter) och hårda aspekter (vetenskaplig fakta och beskrivningar) hanteras. På så sätt får man en god grund för att bestämma arbetets inriktning och lämpliga avgränsningar. Det bidrar också till att gruppen medvetet kan välja bort perspektiv som inte är relevanta och klara ut vad det behövs ytterligare kunskap om60.
Figur 7 innehåller en checklista med frågor som stöd för att utreda förutsätt- ningar och utgångspunkter som styrgruppen behöver ha klargjorda innan arbetet löper vidare.
59
Thorell, 2008; Wondolleck & Yaffe, 2000.
60
Vad innebär uppdraget att arbeta med ”landskapsperspektiv”?
Vad har vi för kunskaper om det aktuella landskapet? Hur nås miljökvalitetsmålet ”Ett rikt växt- och djurliv” ” och andra relevanta miljökvalitetsmål inom det landskapet?
Vad är det som planeras, vad är målet och syftet och vilken effekt väntas arbetet ge? Vad är det aktuella problemet i landskapsavsnittet? Hur kan det konkretiseras i frågor? I vilka skalor kan vi arbeta och vilka geografiska avgränsningar kan vi välja?
Vilken anknytning har initiativet till pågående processer? Är det önskvärt och/eller möjligt att fasa in det i något som redan pågår? Vad finns det för stödjande och hindrande strukturer (med- och motkrafter)?
Vad behöver vi veta om aktörsgrupper, intressenter, frågeställningar, behov, etcetera? Vilka analyser behöver genomföras i ett tidigt skede i processen?
Vilka faser behöver processen genomgå? Vilka metoder och verktyg kan användas? Hur ser en ungefärlig tidsplan ut?
Vilka kompetenser behöver involveras i arbetet? Vilka kompetenser saknar vi själva? Vilka kostnader kan arbetet vara förknippat med? Hur kan vi säkerställa tillräckligt med resurser eller hur kan vi avgränsa arbetet tematiskt?
Hur kan rimliga förväntningar skapas på processarbetet som helhet? Hur kan de inledande kontakterna tas och hur kan inbjudan att delta se ut?
Hur kan resultatet av processen löpande fångas upp och av vem/vilka? Hur kan arbetet dokumenteras, resultaten ställas samman och återkopplas till aktörerna?
Hur kan arbetet organiseras och ledas och vilken är vår roll i det fortsatta arbetet? Vem kan leda deltagandeprocesser? Finns den kompetensen inom myndigheten eller behöver vi anlita en konsult?
Hur kan vi utvärdera processen och resultaten från arbetet?
Figur 7: Checklista med exempel på frågor som styrgruppen behöver utreda under planerings-
fasen.
ATT BJUDA IN EXTERNA AKTÖRER
Det har tidigare nämnts att detta arbetssätt behöver genomsyras av både ett ovan- och ett underifrånperspektiv, det vill säga ett samverkansperspektiv. Länsstyrelsens styrgrupp, till exempel, behöver i ett tidigt skede ta med externa aktörer i
diskussionerna om utgångspunkter och om hur det fortsatta arbetet läggs upp. Detta bidrar till att fler perspektiv täcks in och att processen redan från början kan anpassas till deltagarnas önskemål. Länsstyrelsen kan på så sätt lyssna till lokal- befolkningens intressen redan när deltagandeprocessen ska inledas och därmed få lättare att värva deltagare till arbetsgruppen.
Frågan om när aktörer utifrån ska bjudas in till konkreta diskussioner har inte ett givet svar – det beror på många faktorer. Det finns en poäng i att ha kommit en bit på väg vad gäller val av syfte, mål och upplägg, så att de externa aktörerna har något att förhålla sig till. Å andra sidan ska styrgruppen inte ha kommit alltför långt i detaljplaneringen, eftersom det kan uppfattas som att möjligheten till inflytande då är alltför liten.
Det är viktigt att vara tydlig gentemot alla i vilken fas av processen som arbetet befinner sig. Är perspektivet allt för snävt i början finns det en risk att de beslut som fattas inte hanterar situationen på bästa sätt. Även om det tar tid, kommer en sådan öppenhet att betala sig i längden.
AKTÖRSANALYS
Aktörsanalysen avser att klargöra vem som ska medverka i processen. Eftersom arbetet med fördel bör/kan vara tvärsektoriellt kan representanter från flera olika enheter inom länsstyrelsen behöva medverka i styrgruppen. Om det är motiverat kan styrgruppen också bestå av representanter från andra myndigheter och kommuner, länsmuseer, företagare eller organisationer.
Arbetsgrupperna och de eventuella tvärgrupperna består i huvudsak av deltagare utanför den politisk-administrativa sfären. Exempel på sådana grupper är friluftsorganisationer (exempelvis Friluftsfrämjandet, Scouterna), fiskevårds- organisationer, naturvårdsorganisationer (exempelvis Naturskyddsföreningen), jaktvårdsorganisationer (exempelvis Jägareförbundet) kulturmiljöorganisationer (exempelvis hembygdsföreningar och lokala utvecklingsgrupper) och markägar- organisationer.
Att föra dialogen med intressenter via deras organisationer underlättar arbetet betydligt. Det sparar tid och resurser. Men allra senast när planeringen kommer i ett ”skarpt” läge behöver den som har rådigheten över marken, markägaren själv, komma till tals.
Eftersom inte alla medborgare kan medverka i arbets- och tvärgrupperna behöver principer för urval utvecklas, det vill säga riktlinjer för vem som har rätt att vara med. Urvalet görs utifrån fyra olika principer. I figur 8 presenteras för- och nackdelar med de olika urvalsprinciperna.
Urvalsprincip Fördel Nackdel
Intresseprincipen Snabb och enkel urvals- process. Engagerade människor medverkar. Ingen blir utesluten.
Gruppens sammansättning riskerar bli ensidig.
Relevansprincipen Processen kan bli mer
fokuserad och effektiv när endast berörda deltar.
Tidskrävande att utreda vilka grupper som är berörda. Grupper som inte blivit utvalda kan känna sig uteslutna.
Representations- principen
Strategin blir ett uttryck för hela befolkningen och inte enbart vissa grupper. Gruppen kan få mandat att fatta beslut. Strategin uppfattas som legitim.
Förutsätter utredning om befolk- ningens sammansättning. Det tar tid att komma till koncensus i hetero- gena grupper. Människor som inte direkt berörs av planen medverkar.
Områdesprincipen Processen blir en lokal ange-
lägenhet. Urvalsprocessen kan bli snabb och enkel.
Besökare, turister och företagare som inte är mantalsskrivna i området riskerar att bli uteslutna. Gruppens sammansättning kan bli ensidig.
Figur 8: För- och nackdelar med fyra olika urvalsprinciper.
Intresseprincipen innebär att alla som visar engagemang och vill vara med
integreras i processen.
Relevansprincipen innebär att alla aktörer som på ett tydligt sätt berörs av till
exempel landskapsstrategin får vara med. Detta förutsätter att länsstyrelsen först kartlägger vem som äger, brukar, nyttjar och beskådar landskapet. Det behöver
också utredas vilka föreningar med anknytning till landskapsvård som finns i området.
Representationsprincipen innebär att det viktigaste kriteriet i urvalsprocessen
är att få en jämn ålders- och könsfördelning. Det handlar också om att värva del- tagare med olika yrken, etniskt ursprung och intressen. Den bakomliggande tanken är att gruppens sammansättning ska spegla befolkningens sammansättning.
Områdesprincipen, slutligen, innebär att alla invånare i ett avgränsat geo-
grafiskt område får vara med i processen. Då kan alla fast boende i en församling, by eller kommun komma att medverka.
Det är sällan lämpligt att begränsa sig till att enbart använda en urvalsprincip. Det beror på att intresseprincipen alltid måste beaktas, eftersom det är svårt att driva processer med medverkande som inte är engagerade. Områdesprincipen bör också finnas med i de flesta fall, eftersom en landskapsstrategi oftast omfattar en begränsad yta. Relevansprincipen behöver alltid beaktas när markägare ska involveras. Representationsprincipen används främst för att justera gruppernas sammansättning om den blivit snedfördelad efter det att alla intressenter i det aktuella området fått möjlighet att delta.
I pilotprojekten för regionala landskapsstrategier tillämpades intresse-,
områdes- och relevansprinciperna. Erfarenheterna från pilotprojekten visar dock att det är betydelsefullt att också använda representationsprincipen, annars tenderar män i övre medelåldern att bli överrepresenterade61.
Samtidigt är det viktigt att betona att representationsprincipen är mer angelägen i vissa situationer än i andra. Den är mest betydelsefull i situationer där definitiva beslut fattas, det vill säga när beslutsmakten används. Det är i regel i slutet av arbetet, men kan också inträffa vid andra tillfällen, till exempel inledningsvis, när avgörande beslut om processen fattas.
Förslagsvis utgår länsstyrelsen från samtliga fyra urvalsprinciper när deltagare väljs ut till arbets- och tvärgrupperna. Inledningsvis annonserar man i den lokala dagstidningen och inbjuder intresserade i det aktuella området till informations- möte. Under slutet av mötet skickar man ut en lista, där personer som vill delta i arbets- och tvärgrupperna skriver upp namn, telefonnummer/e-post, yrke, ålder och vilken uppgift de vill arbeta vidare med. Avslutningsvis analyserar styrgruppen listan utifrån representations- och relevansprincipen.
Om det till exempel visar sig att ungdomar är underrepresenterade kan man behöva överväga en riktad värvning inom denna grupp, till exempel via skola eller ungdomsföreningar. På liknande sätt bör personer som på ett tydligt sätt berörs av arbetet, men inte finns med på listan, få en personlig förfrågan per brev eller e-post. Länsstyrelsen kan komplettera med andra urvalskriterier. Det är exempelvis lämpligt att också ta hänsyn till vilka perspektiv och kunskaper och vilken expertis som deltagarna i de olika arbetsgrupperna har.
Urvalsprinciper bör också tillämpas när ett underlag eller en landskapsstrategi ska gå ut på remiss. Förslagsvis skickas det då ut till organisationer som
representerar de grupper som berörs av dokumentet (relevansprincipen). Jord-
61
brukarnas synpunkter förmedlas av den lokala LRF-avdelningen, allmänhetens åsikter av samhällsföreningar och så vidare. I praktiken innebär ett process- orienterat arbetssätt alltså att myndigheten utgår från en lämplig blandning av urvalsprinciper, delvis styrd av vilken typ av process det är frågan om och i vilken fas den befinner sig.
METODER FÖR DELTAGANDE
Det finns en rad etablerade metoder som kan fungera som inspiration för hur olika aktörer kan involveras i planeringen av deltagandeprocessser. I figur 9 beskrivs de övergripande dragen i några av de metoder som används i dag. Det är dock bara ett litet urval av tillvägagångssätt och kombinationsmöjligheter.
Benämning Beskrivning
Lokal strategisk planering Inledningsvis utreds områdets förutsättningar och viktiga problem och frågor. Sedan formuleras en vision och därefter diskuteras åtgärder som måste till för att nå den. Avslut- ningsvis beskrivs det hur genomförandet ska gå till62.
Charettemetoden En intensiv metod där berörda personer samlas under flera dagar för att utforma kreativa strategier, med den uttalade ambitionen att nå slutmålet innan arbetet är avslutat63.
Public hearing Öppna forum där medborgares åsikter samlas in och diskuteras. Under mötena kan man också överlägga och förhandla64.
Medborgarpanel Kan användas för att få en bredare bild av allmänhetens syn på beskrivningar och föreslagna åtgärder. Panelen bör vara ganska stor för att fylla sin funktion och kan organiseras på olika sätt, till exempel genom att man delar in den i mindre grupper för att skapa bättre kommunikation.
Multipla arbetsgrupper Flera parallella arbetsgrupper och tvärgrupper bildas, som tar fram underlag till strategin.
Åtgärdsplansprocess Baserat på ett gemensamt mål diskuteras vad som behövs för att nå dit och hur centrala faktorer påverkas65. Utifrån det kunskapsunderlag som deltagarna tar fram formuleras ett konkret åtgärdsförslag.
Fältvandring och studiebesök Genom att deltagarna vandrar eller på annat sätt rör sig i det område som diskuteras kan olika perspektiv på en och samma miljö medvetandegöras. På plats kan gruppen till- sammans skapa en rik bild, förklara effekter, påvisa värden och svara på frågor.
Figur 9: Exempel på metoder som skapar högre grad av deltagande i processer.
Var och en av metoderna som beskrivs i figur 9 innehåller i sin tur särskilda verktyg, exempelvis arbetsgrupper. Andra aktiviteter som ofta används i del- tagandeprocesser är stormöten, arbetsseminarier och interaktiva hemsidor. Ett väl beprövat verktyg är också visionsskapande övningar av olika slag som går ut på att 62 Moseley, 2003. 63 Nyström, 1999. 64 Nyström, 1999. 65 Thorell, 2005 a; Thorell, 2008.
ta reda på deltagarnas önskemål om landskapets utveckling66. I pilotprojekten för regionala landskapsstrategier arrangerades föreläsningar med intressanta teman, workshops, studiecirklar, seminarier och informationstorg67.
Figur 10 visar sammanfattningsvis hur styrgruppen behöver fördjupa sig i upp- draget och anger hur det på bästa sätt anpassas till lokala förhållanden och rådande förutsättningar. Förståelse för Förståelse för ramvillkoren - uppdraget - resurserna - samverkanspotential - etc. pr - oblemområdet
tolkning och tillämpning av generella mål i en lokal kontext
Det dominerande förhållningssättet kommer att prägla allt från tolkning av uppdraget till val av ansats, metodik och
den faktiska processledningen Val av ansats - baserat i olika behov av att skapa engagemang, lärande,
konflikthantering, etc.?
Val av metodik - beslut om övergripande faser (tids- och aktivitetsplan), metoder för deltagande, etc.
Val av verktyg - förslag på konkreta arbetssätt och aktiviteter, plats
och tid för genomförande, kommunikation, etc.?
Att agera i realtid, dvs förmågan att skapa handlingskraft i en situation som kännetecknas av
osäkerhet och komplexitet
Figur 10: Utgångspunkter och val i planeringsfasen.
Avgränsning och målformulering
Från utgångspunkterna (figur 10 ) väljer man syfte och ambitionsnivå för både process- och kunskapsarbetet. Man väljer också aktiviteter och metoder eller verktyg.
Att välja syfte och ambitionsnivå handlar om att bestämma vilka mål och vilket fokus arbetet och processen ska ha. Vad ska uppnås? Är det viktigast att skapa lärande, så mycket engagemang som möjligt eller kan man gå rakt på sak och utveckla konkreta beslutunderlag för att gynna den biologiska mångfalden? Syftet och ambitionsnivån blir styrande för de efterföljande stegen i processen, där val av aktiviteter avser vad som behöver göras för att nå syftet på den beslutade
ambitionsnivån.
66
Moseley, 2003.
67
Grundas i pilotlänens utvärderingar, rapporterna från pilotverksamheten av regionala landskapsstrategier.
Aktivitetsvalet anknyter till det fortsatta arbetets övergripande struktur och vad det ska läggas tid på: att titta tillbaka i tiden, analysera dagens situation eller diskutera den önskvärda framtiden.
Val av verktyg eller metoder relaterar i sin tur till hur aktiviteterna ska genom- föras. Under tiden som pilotprojekten för regionala landskapsstrategier drevs visade det sig att det är viktigt med en intensiv projektstart. Detta innebär att två eller tre dagar enbart ägnas åt att definiera uppdraget och komma fram till en gemensam värdegrund.
OVAN- OCH UNDERIFRÅNPERSPEKTIV I MÅLFORMULERINGEN
Det är viktigt att låta externa aktörer komma till tals och att lyssna på och beakta deras förslag. På så sätt kan målförslag komma fram som är förankrade i deras visioner och det lokalsamhälle de verkar i. Innan ett sådant möte genomförs bör dock myndigheten ha fört en diskussion om hur långt olika intressenters utgångs- punkter ska bemötas. I vilken grad får deltagarnas mål styra arbetets inriktning? Vad gör man om de centrala och lokala målen inte står i samklang med varandra?
Om man redan från början klargör dessa frågor får processledaren förutsätt- ningar att hantera balansen mellan ovan- och underifrånperspektiv.
Det har tidigare nämnts att ett landskapsstrategiskt arbetssätt behöver genom- syras av ett ovanifrån- och underifrånperspektiv, det vill säga ett samverkans- perspektiv. I detta sammanhang är det viktigt att målen om hållbart nyttjande och bevarande av biologisk mångfald är så konkreta att många människor känner sig berörda – att de också i fortsättningen till exempel ska kunna höra fågelkvitter runt husen och njuta av vackra hagmarker. Det kan då också vara fördelaktigt att vara öppen för att integrera andra landskapsvärden och utvecklingsfrågor i arbetet. MÖJLIGA MÅLFORMULERINGAR
När utgångspunkter och syfte har förtydligats kan målen för arbetet konkretiseras. Erfarenheter från pilotverksamheten har visat att det är viktigt med tydliga och uppföljningsbara mål och etappmål. Det underlättar uppföljningen och samman- ställningen av resultat under arbetets gång och i dess slutfas.
Det gör det också lättare att kommunicera framgångar och resultat med de medverkande under arbetets gång. Tydliga mål och delmål är dessutom ofta en förutsättning för att man ska kunna beskriva hur resultaten ska komma till använd-