Postlagens reglering av möjligheterna att

Regler om tystnadsplikt

Regleringen om tystnadsplikt i 2 kap. 14 § postlagen innebär att den som i postverksamhet har fått del av eller tillgång till vissa uppgifter som gäller befordran av brev, inte obehörigen får röja eller utnyttja vad denne därigenom har fått veta. Tystnadsplikten omfattar såväl upp-gifter som rör ett särskilt brev som befordras inom verksamheten, som andra uppgifter som rör en enskild persons förbindelse med

1 I Handelsrådet ingår representanter för organisationerna Svensk Handel, Arbetsgivarföreningen

SOU 2021:29 Ökade möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter

verksamheten när det gäller befordran av brev. Tystnadsplikten gäller inte i förhållande till avsändaren eller mottagaren av brevet. För upp-gifter om en enskild persons adress gäller tystnadsplikten endast om det kan antas att ett röjande av adressen skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men.

Tystnadsplikten gäller inte för uppgifter som hänför sig till beford-ran av paket.

Den som bryter mot tystnadsplikten kan straffas för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § BrB (se 2 kap. 18 § postlagen).

Reglerna om tystnadsplikt hindrar inte att enskilda inom post-verksamheten lämnar s.k. avidentifierade uppgifter till brottsbekämp-ande myndigheter. Det finns således inte något sekretessrättsligt hinder mot att anställda inom postverksamheten lämnar information till polisen och rådgör med polisen kring hur olika frågor bör hanteras, så länge det inte går att identifiera vilket eller vilka brev som avses eller vem uppgifterna avser. Det är således möjligt att i allmänna ordalag diskutera en situation med en företrädare för t.ex. Polismyndigheten.

Obehörighetsrekvisitet

Tystnadsplikten enligt postlagen begränsas av ett obehörighets-rekvisit. Om tystnadsplikten efterges av den enskilde eller om det av föreskrifter följer att uppgifter ska lämnas ut är utlämnandet inte brottsligt (se prop. 1993/94:38 s. 86 f.).

Det är därmed tillåtet att röja uppgifter som det annars råder tystnadsplikt för, om den enskilde som uppgifterna rör har samtyckt till det (jfr 10 kap. 1 § och 12 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400], OSL). Ett samtycke behöver inte vara uttryckligt. Också ett tyst, s.k. presumerat, samtycke godtas (se t.ex. prop. 1980/81:28 s. 23).

Det är också tillåtet att lämna ut uppgifter som det råder tystnads-plikt för om utlämnandet följer av lag eller annan författning. Bestäm-melser som bryter tystnadsplikten finns intagna i 2 kap. 15 § post-lagen (se nedan). I 4 kap. 18 § tulpost-lagen (2016:253) och 12 § post-lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen) föreskrivs också att ett befordringsföretag ska anmäla till Tullverket, om det i före-tagets verksamhet uppkommer en misstanke om att en försändelse

Ökade möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter SOU 2021:29

innehåller narkotika, vapen, ammunition eller explosiv vara som kan tas i beslag enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugg-lingslagen). I begreppet befordringsföretag innefattas postbeford-ringsföretag. Regleringen gäller således även för Postnord och andra postoperatörer i de fall dessa hanterar försändelser från utlandet.

Det finns också bestämmelser i brottsbalken som har företräde framför tystnadsplikten och således kan göra att ett utlämnande av uppgifter inte är straffbart.

Underlåtenhet att avslöja ett förestående eller pågående brott

Av 23 kap. 6 § första stycket BrB följer att den som underlåter att i tid anmäla eller annars avslöja ett förestående eller pågående brott ska, i de fall det är särskilt föreskrivet, dömas för underlåtenhet att avslöja brottet. Underlåtenhet att avslöja brott är alltså straffbelagt endast i de fall där detta särskilt föreskrivits. Regler om straffansvar för underlåtenhet att avslöja brott finns för t.ex. terroristbrott, mord, dråp, grov misshandel, människorov, olaga frihetsberövande, rån, grov skadegörelse, mordbrand och penningförfalskning. Ansvar för underlåtenhet att avslöja brott är dock inte särskilt föreskrivet när det gäller t.ex. narkotikabrott eller vapenbrott.

Att anmäla brottet till Polismyndigheten är den åtgärd som i första hand bör komma i fråga. Avslöjande på annat sätt, t.ex. genom meddelande till den som hotas av brottet, är dock tillräckligt för ansvarsfrihet för underlåtenhet att avslöja brott.

Det som ska anmälas eller avslöjas är ett förestående eller pågå-ende brott. Ett brott som har fullbordats är som regel inte längre förestående eller pågående. Om gärningspersonen har gjort vad som krävs för ett fullbordat brott men effekten ännu inte inträffat, anses brottet fortfarande vara pågående.

Med brott förstås i bestämmelsen, liksom i övrigt i brottsbalken, en gärning som uppfyller de objektiva och subjektiva rekvisiten för straffbarhet. Ansvar för underlåtenhet att avslöja brott förutsätter alltså att gärningen har fortskridit så långt att den är straffbar som fullbordat brott, straffbart försök eller straffbar förberedelse eller stämpling, samt att brottet kan avslöjas utan fara för den handlande eller för någon annan.

SOU 2021:29 Ökade möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter

Straffet för den som underlåter att anmäla eller annars avslöja brott är detsamma som för den som medverkat endast i mindre mån till sådant brott. Dock får inte i något fall högre straff än fängelse två år dömas ut.

Bestämmelserna om underlåtenhet att anmäla eller annars avslöja brott innebär att en enskild inom postverksamheten för att undgå straffansvar i en viss situation kan bli tvungen att göra en polisanmälan.

Vid bedömningen av hur bestämmelserna i 23 kap. 6 § BrB förhåller sig till sekretesslagstiftningen har det ansetts att reglerna i brotts-balken har företräde (se t.ex. prop. 1981/82:186 s. 92 och SOU 2018:65 s. 172). Skyldigheten att anmäla brott gäller således även för personal inom postverksamheten och denna skyldighet anses bryta tystnads-plikten.

Nöd

Brottsbalkens bestämmelser om nöd ger aktörerna inom postverk-samheten viss möjlighet att på eget initiativ lämna ut uppgifter som omfattas av tystnadsplikt i syfte att avvärja brott. Enligt 24 kap. 4 § BrB utgör nämligen en gärning som någon begår i nöd ett brott endast om den med hänsyn till farans beskaffenhet, den skada som åsamkas annan och omständigheterna i övrigt är oförsvarlig. Nöd föreligger när fara hotar liv, hälsa, egendom eller något annat viktigt av rättsordningen skyddat intresse. Nödrätt kan föreligga exempel-vis för att avvärja en fara för allmänna intressen. Det krävs inte att det föreligger ett påbörjat eller överhängande angrepp, utan det är tillräckligt att en fara för ett sådant angrepp är nära förestående eller tämligen nära förestående (se NJA 2017 s. 872). Bestämmelsen inne-bär att en i nöd företagen gärning utgör brott endast om den som handlat i nöd gått för långt och överskridit gränsen för nödrätten.

En användning av nödbestämmelsen innebär dock i formell mening att en brottslig gärning i form av brott mot tystnadsplikten först begås, som i det enskilda fallet bedöms inte utgöra ett brott om den har begåtts i nöd och inte är oförsvarlig.

JO har uttalat att möjligheterna att tillämpa bestämmelserna om nöd torde vara begränsade när fråga är om brytande av sekretess.

Endast i vissa fall torde det kunna komma i fråga att godta en sådan åtgärd under hänvisning till att nöd förelegat (se JO 1993/94 s. 461).

Ökade möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter SOU 2021:29

I det aktuella fallet rörde det sig om att avslöja ett allvarligt hot om att en namngiven polis skulle dödas. Hotet hade framställts i ett brev. JO fann att omständigheterna varit sådana att en nödsituation förelegat och att det funnits fog att bryta sekretessen angående brevets innehåll och överlämna det till Polismyndigheten.

Bestämmelser i postlagen som bryter tystnadsplikten

Tystnadsplikt inom enskild verksamhet anses i annan lagstiftning inte hindra att misstankar om allvarliga brott framförs till polisen (se t.ex. prop. 1981/82:186 s. 26 och prop. 2011/12:171 s. 20). I förarbe-tena till postlagen uttalade dock regeringen att ett utlämnande av uppgifter för vilka det råder tystnadsplikt enligt postlagen, inte borde kunna få ske från postverksamheten på eget initiativ utan en-dast på begäran (se prop. 1993/94:38 s. 87). Således följer av 2 kap.

15 § andra stycket postlagen att den som bedriver postverksamhet på begäran ska lämna uppgifter som rör misstanke om brott till åklagar-myndighet, Polismyndigheten eller någon annan myndighet som har att ingripa mot brottet, om det för brottet inte är föreskrivet lindri-gare straff än fängelse i två år. För att en postoperatör ska få lämna ut uppgifter med stöd av regleringen krävs således både misstanke om ett brott för vilket det inte är föreskrivet mindre än två års fängelse och att det finns en uttrycklig begäran om utlämnande från en brottsbekämpande myndighet. Prövningen av om en uppgift ska läm-nas ut ska göras av den begärande myndigheten.

Konsekvenser av regleringen

Bestämmelserna i 2 kap. 15 § postlagen medger inte att en aktör inom postverksamheten på eget initiativ kontaktar en brottsbekämpande myndighet, om aktören misstänker att ett brev innehåller en olaglig vara. Således kan t.ex. inte ett postombud som misstänker att ett brev innehåller narkotika informera Polismyndigheten om detta.

Det är inte heller tillåtet för personal inom postverksamheten att meddela Polismyndigheten om att ett visst rekommenderat brev har hämtats ut med hjälp av en misstänkt förfalskad id-handling. Inte heller har Postnord rätt att kontakta Polismyndigheten i det fall ett brev går sönder i en sorteringsmaskin och ett vapen faller ut.

Efter-SOU 2021:29 Ökade möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter

som det i de angivna exemplen svårligen kan anses vara fråga om en nödsituation enligt 24 kap. 4 § BrB och inte heller regleringen om underlåtenhet att anmäla eller avslöja brott i 23 kap. 6 § BrB är tillämplig, är ett utlämnande av uppgifter till brottsbekämpande myn-digheter i de angivna fallen straffbart som brott mot tystnadsplikten.

En konsekvens av regleringen är att beställare och säljare av narko-tika eller andra olagliga varor i princip ostört kan skicka dessa varor med brev inom Sverige. De anställda inom postverksamheten är också tvungna att hantera försändelserna. Dessutom försvåras möjlig-heterna att lagföra dem som använder sig av förfalskade eller stulna id-handlingar.

I det tidigare nämnda målet vid Skaraborgs tingsrätt om bl.a.

narkotikaförsäljning via Darknet, har det framkommit att personal inom postverksamheten fattat misstankar om olaglig hantering långt innan de åtalade brotten uppdagats. Av förundersökningen framgår att personal inom postverksamheten har reagerat på mängden för-sändelser som har skickats till den adress som använts för distribu-tion av narkotika. Personal har även känt en konstig doft från brev ställda till adressen och fattat misstankar. På grund av tystnadsplikten i postlagen har personalen dock varit förhindrad att lämna uppgifter om detta till Polismyndigheten. Ärendet uppdagades i stället av en slump i samband med ett rutiningripande.

Det har kommit till utredningens kännedom att det i viss utsträck-ning förekommer att personal inom postverksamheten kontaktar brottsbekämpande myndigheter och lämnar uppgifter om misstänkta brevförsändelser m.m. utan att det är fråga om någon nödsituation eller liknande. Som har angetts ovan är anledningen till det ofta moraliska överväganden och att personalen inte vill medverka till spridning av t.ex. narkotika. Förfarandet innebär att personal inom postverksamheten bryter mot tystnadsplikten enligt postlagen och gör sig skyldig till brott.

För att uppgifter som omfattas av tystnadsplikt enligt postlagen ska få lämnas ut till brottsbekämpande myndigheter på begäran, krävs alltså misstanke om ett brott för vilket det lindrigaste straffet är två års fängelse (2 kap. 15 § andra stycket postlagen). Denna s.k.

tvåårsregel innebär att uppgifter endast kan lämnas ut om miss-tankarna gäller ett brott för vilket det lägsta straff som föreskrivs är tämligen högt. Bestämmelsen kan användas av brottsbekämpande myndigheter för att hämta in uppgifter som rör ett misstänkt grovt

Ökade möjligheter att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter SOU 2021:29

narkotikabrott eller en misstänkt grov narkotikasmuggling, men är inte tillämplig om misstanken rör ett narkotikabrott av normal-graden eller narkotikasmuggling av normalnormal-graden. Regleringen kan inte heller användas för att hämta in uppgifter om ett misstänkt dopningsbrott, inte ens om det är fråga om ett grovt sådant. Det är inte heller möjligt att använda bestämmelsen för att hämta in upp-gifter om försändelser som misstänks innehålla t.ex. hälsofarliga varor. Tvåårsregeln medför därmed svårigheter för de brottsbekäm-pande myndigheterna i deras arbete med att bekämpa bl.a. handeln med missbrukssubstanser via internet.

6.3 Tidigare behandling av frågor om tystnadsplikt