Problembakgrund - Företagande i kommuner

1. Inledning

1.1. Problembakgrund

1. Inledning

Kapitlet kommer inledningsvis ge en bakgrund till ämnet, som efterföljs av en problemformulering, där problematiken inom företagande och kommunalt näringsliv diskuteras. Kapitlet avslutas med ett syfte, frågeställning och en avgränsning av ämnet.

1.1. Problembakgrund

Företagande är en viktig del i ett lands ekonomi eftersom det fungerar som en drivkraft till en ökad tillväxt, men i Sverige är andelen som startar företag relativt låg i jämförelse med andra länder (Tillväxtverket 2019). Problematiken med den låga etableringstakten är att utvecklingen även styr mot mer outsourcing och offshoring. Vilket gör det än mer viktigt för Sverige att kunna utvecklas och anpassas till vad som möjliggör fortsatt tillväxt, speciellt på lokal nivå (Henrekson

& Stenkula 2007). Sverige skiljer sig även från andra länder i det avseende att det just på lokal nivå finns större möjlighet att påverka näringslivet, eftersom kommuner har en så kallad självbestämmanderätt (Ds2015:43). Det finns 290 kommuner i Sverige och varje kommun har enligt regeringsformen självstyre sedan 1974, vilket innebär att de arbetar och tar egna beslut i den specifika kommunen.

Bohlin (2016) beskriver en kommun som en juridisk person. Den kan ses som en slags sammanslutning eller medlemskap, vilken endast kan upplösas genom beslut av regering. Varje kommun sköter det kommunala intresset och har till viss del fri bestämmanderätt, men den kan inte vara obegränsad eftersom stat och kommun måste kunna anpassa sig allt eftersom samhället utvecklas. När det kommer till själva näringslivspolitiken ligger det visserligen inom det statliga ansvarsområdet, men det lokala näringslivet skall uppmuntras på kommunal nivå̊. 1991 blev det även stadgat i lag, enligt 2 kap. 8 § Kommunallagen (1991:900), att kommuner enklare skulle få kunna främja näringslivet. Vad det innebär är inte helt utformat, även om det står skrivet i lag. Detta kan resultera i en viss variation mellan kommuner och då även förutsättningarna förknippade med företagande (Karlsson & Nyström

2007). Det har dock skett en förskjutning mot att bli en mer lokal fråga, eftersom ett uppmuntrande näringsliv visat sig ge effekter på den regionala ekonomin (Bengtsson & Melke 2015). En hållbar utveckling av främjandet av företagande kräver däremot en viss planering ifrån kommunerna (Andersson et al. 2013).

Under det senaste decenniet har den offentliga förvaltningen gjort en del förändringar inom sektorisering, decentralisering och privatisering, vilket har lett till olika samarbeten mellan privata organisationer och kommuner. Samtidigt som de nationella besluten förflyttas längre upp och påverkas mer av internationella förutsättningar (Montin 2015). Detta kan skapa ytterligare problem då nationella policys inte alltid är anpassade till regional nivå. En nationell agenda ses inte alltid som ett behov i en specifik kommun och blir då snarare en utmaning och mer arbete för kommunen (Vingare 2018). Kommunernas självbestämmanderätt innebär dessutom att det är lokalt folkvalda kommunpolitiker som påverkar styrningen i kommuner. Vilket ytterligare kan skapa skillnader i vilka insatser och uppdrag som prioriteras och i sin tur ger olika förutsättningar för företagare beroende på kommun (Blume 2006). Det är även det politiska näringslivet som utformar allmän målstyrning i kommunen (Björkstedt 1998). Under 1970-talet kom det en del kritik mot det statsstyrda, byråkratiska och ineffektiva styrsättet vilket gav upphov till att kommunerna fick mer rörelsefrihet. Eftersom de offentliga organisationerna i stor utsträckning är utformade utifrån byråkrati och principer, finns det dock alltid en risk att nya tendenser av rutiner och normer inte uppmuntras (Lægreid &

Christensen 2007). Samtidigt som svensk förvaltningspolitik har fått fler inslag av benämningen granskning på senare år, där statliga myndigheter har etablerats för att utvärdera och jämföra kommunerna i olika hänseenden (Montin 2015). Hämberg (2013) menar att det beror på just otydlig och ineffektiv reglering inom offentlig verksamhet. Det är därmed inte bara intressant för beslutfattare i Sverige att se till hur ett samhälle uppmuntrar egenföretagande och identifiera den bästa policyn, utan det handlar följaktligen också̊ om hur kommuner skapar och bibehåller ett gynnsamt företagsklimat (Roman et al. 2018). Således är kommunernas roll inom utvecklingen av välfärden viktig och hur organisationen fungerar får i sin tur effekt på hur det går i kommunen.

3 1.2. Problemdiskussion

Debatten kring hur Sverige skall öka sitt företagande har sedan länge fokuserats på makroekonomiska åtgärder, men det växer en medvetenhet kring effekten av marknadernas mikroekonomiska åtgärder (Heyman et al. 2019). Karlsson och Nyström (2007) lyfter just att det är viktigt att den offentliga sektorn arbetar med främjandet av företagande i både ett internationellt och lokalt perspektiv. Det kräver dock ett ökat fokus av vilka förutsättningar som utformar en bra näringslivsdynamik utifrån ett övergripande mål (Björkstedt 1998). Det har diskuterats åtskilliga lösningar på problemet att öka företagandet, såsom särskilda nämnder och organisationer i kommunerna (Montin 2015). Det är däremot tveksamt om fördelarna med utkontraktering av tjänster till privata organisationer överväger kommunens möjligheter (Björkstedt 1998). Det är inte heller nödvändigtvis en ökning av insatser som leder till ökad tillväxt eller resulterar i ökad företagsverksamhet (Henreksson & Stenkula 2007). Utan snarare ett bra lokalt näringsliv som i sin tur ger ökade inkomster, ökad arbetsmarknad, bättre företagsklimat i kommunen och så vidare (Behrenz et al. 2016). En driftig region är alltså en förutsättning för ett framgångsrikt näringsliv (Heyman et al. 2019).

Kommunens lokala förutsättningar behövs även för att attrahera företag och nyetableringar och detta påverkar i sin tur kommunens utvecklingspotential (Erlingsson & Wittberg 2018).

Det tycks finnas begränsad forskning om vikten av samverkan mellan olika sociala, ekonomiska och institutionella förutsättningar utifrån vad en kommun har möjlighet att bistå med (Svärd 2019). Därför skulle en kvalitativ studie ur ett kommunalt perspektiv kunna resultera i en ökad förståelse om vad som främjar ett lokalt näringsliv och vilka förutsättningar som ger mer respektive mindre effekt. En hel del litteratur tar upp vikten av en företagsfrämjande omgivning, men befintlig forskning och rapporter fokuserar främst på att redogöra för hur företagande får en inverkan på ekonomin eller företagsklimat i ett större perspektiv. Det finns även information tillgänglig om främjandet av företagande utifrån privata aktörers perspektiv och hur företagande främjas utifrån enskilda specifika förutsättningar (Sveriges Kommuner och Landsting 2019a; Svenskt Näringsliv 2019; Karlsson &

Nyström 2007). Det verkar däremot finnas bristande information angående övergången till företagande och hur det uppmuntras och realiseras i omgivningen på lokal nivå (Svenskt Näringsliv 2016). Speciellt när det kommer till, vad som kan uppmuntra egenföretagande ur ett kommunalt perspektiv.

Möjligheterna finns att skapa ett gott entreprenöriellt klimat och kommuner är i vissa avseenden beroende av ett framgångsrikt näringsliv (Andersson & Koster 2011). Det finns ett samspel mellan näringslivet och kommuner, och utveckling av den offentliga sektorns verksamhet är därför viktig för hur effekten av detta samspel blir. Den decentralisering som självbestämmanderätten inneburit lägger dock ett större ekonomiskt ansvar på kommunerna att finansiera fler företagsfrämjande verksamheter än innan (Bergmark & Minas 2007). Lindqvist et al. (2016) visar exempelvis på hur ett främjande av näringslivet kan anses ingå i olika avdelningar inom kommunernas ansvar, genom att de kan tillhandahålla service och behov som företagen är beroende av. Det uppkommer dock problem när dessa behov inte längre tillhandahålls av kommuner utan av privata verksamheter. Trots att näringslivet är beroende av kommunen till viss del så är det relativt lätt för företag att omlokalisera sin verksamhet. Vilket presenterar en viss asymmetri i näringslivet för kommuner, eftersom de är beroende av företagen men flyttar över beroende förhållandet på fler privata aktörer.

Därför är det särskilt intressant att se till kombinationen av förutsättningar utifrån en kommuns möjligheter, eftersom det lokala näringslivet skiljer sig åt kommuner emellan (Svenskt Näringsliv 2019). Precis som Institutet för tillväxtpolitiska åtgärder (2019) lyfter, så är utmaningen för kommuner att skapa tillväxt på en regional nivå utifrån de förutsättningar som finns. De faktorer som behandlas i studien utgår från vad befintlig litteratur lyfter som betydelsefulla i främjandet av företagande och är; institutionell struktur, lokala förutsättningar, arbetslöshet, utbildning, tillgången till kapital och sociala nätverk (Företagarna 2016; Hansson

& Norrman 1996; Carrasco 1999; Evans & Leighton 1990; von Greiff 2009; Fritsch och Falck 2007; Semerci och Cimen 2017).

5 Van de Ven (1993) argumenterar även för hur olika externa faktorer ofta studeras oberoende av varandra, istället för att fungera som en gemensam insats. Westlund et al. (2013) argumenterar också för hur lokala faktorer försummas i de flesta studier som försöker förklara variationer i egenföretagande. En främjande omgivning kan dessutom utvecklas genom värderingar, kultur och attityder till företagande och företagande, vilket en kommun har förutsättningar för att skapa (Fredin 2014).

Därför kan denna studie möjligen bidra till en annan infallsvinkel om samverkan, mellan förutsättningar för företagande och näringsliv, utifrån en kommuns perspektiv.

1.3. Syfte

Syftet med uppsatsen är att beskriva relationen mellan nyföretagande och kommunalt näringsliv. Studien inriktas på faktorer som begränsar eller möjliggör ett främjande näringsliv och analyseras utifrån ett kommunalt perspektiv.

Förhoppningen är att öka förståelsen om varför företagande är relativt lågt i Sverige utifrån en annan synvinkel och identifiera vilka förutsättningar eller faktorer som kan vara viktiga inom en kommun för att påverka näringslivet på lokal nivå.

1.3.1.Frågeställning

• Hur ser relationen ut mellan valda faktorer och kommuners initiativ i näringslivet, vilka skillnader respektive likheter finns det?

1.4. Avgränsningar

Eftersom detta är ett examensarbete inom Civilekonomprogrammet finns det begränsningar i tid och utrymme, vilket medfört en avgränsning i vilka områden i näringslivet vi valde att ta med. Det görs även en avgränsning vid personliga faktorer eftersom det utförts en del studier inom entreprenörers karaktärsdrag såsom ålder, kön, civilstånd, etnisk bakgrund etcetera. Då dessa inte är vitala för vår uppsats, har vi valt att göra en avgränsning här. De faktorer som är mer intressanta för oss är snarare vilka utomstående faktorer som kommuner kan påverka för att

individer skall ta steget att starta företag, vilket i sin tur har en inverkan på ett lokalt näringsliv.

Företagande som begrepp är brett och definitionerna gällande egenföretagare, nyföretagare och entreprenörer går isär. Studien kommer inte att göra skillnad mellan begreppen utan enbart det faktum att ett företag har startats. Företagare ses ofta som den som rent konkret har ett företag och står som risktagare, medan en entreprenör i större utsträckning förverkligar idéer, oavsett risker eller förutsättningar (Szaban & Skrzek-Lubasinska 2018). Andra anser dock att egenföretagare och entreprenörer kan ingå i en samexisterande definition eftersom det handlar om att driva verksamheter (Szaban & Skrzek-Lubasinska 2018).

1.5. Disposition

Uppsatsens första kapitel består av en inledning där ämnet beskrivs och problematiseras, därefter lyfts syfte och avgränsningar. Efterföljande kapitel lyfter relevant teori och bakgrund i ämnet, som anses vara av vikt för att kunna genomföra och analysera uppsatsen. Kapitel tre handlar om metodval och en beskrivning om varför uppsatsen utförts på det vis den gjorts, samt så lyfts och diskuteras olika kvalitetsmått. Empirin hittas i kapitel fyra där datainsamlingen presenteras. Vidare analyseras empirin i kapitel fem med kopplingar till den teori som presenterats i kapitel två. Kapitel sex består av slutsatsen där syftet diskuteras och huruvida studiens resultat motsvarade förväntningarna av arbetet.

2. Bakgrund och teoretiska utgångspunkter

I kapitlet lyfts teori men även bakgrund i ämnet för att enklare kunna analysera studiens empiriska resultat utifrån ett kommunperspektiv. Kapitlet delas upp i ett antal faktorer, vilka i akademisk litteratur lyfts som betydelsefulla för främjandet av företagande; institutionell struktur, lokala förutsättningar, arbetslöshet, utbildning och kunskap, tillgång till kapital, kontaktnät. I kapitlet lyfts även outsourcing och exempel på styrning i offentliga organisationer för att ge en bakgrund om möjligheter och förutsättningar inom kommunernas organisation, vilket sammankopplas med institutionella förutsättningar utifrån Sveriges struktur.

2.1. Institutionell struktur

En framträdande anledning till att Sverige inte utmärker sig inom nyföretagande kan bero på institutionella regler och lagar. Semerci och Cimen (2017) diskuterar regeringar och institutioners makt i att stimulera företagande och de menar att landet ifråga, överlag kan få ett bättre ekonomiskt klimat om faktorer som uppmuntrar till nyföretagande införs. Semerchi och Cimen (2017) delar upp faktorer i individuella- och miljöfaktorer. Dessa är sedan ytterligare uppdelade i mikro-faktorer och makrofaktorer. Företagsmiljön är en viktig beståndsdel när det kommer till nyföretagande och regeringen har då en roll i att främja eller hindra betingelser som skapar denna (Semerci och Cimen 2017). Erlingson och Wittberg (2018) argumenterar dessutom att trots en stark lagstiftning så krävs en transparens inom offentliga organisationer för att de skall fungera effektivt, men denna är inte så tydlig inom näringslivet. Speciellt när det blir allt vanligare att offentliga organisationer använder sig av outsourcing av tjänster. I Sverige har egenbestämmanderätten möjliggjort en sådan förändring och det är varierande hur mycket kommunerna använder sig av outsourcing och hur väl den fungerar (Johansson 2008). Johansson (2008) menar dessutom att det är oklart i vilken omfattning som offentliga organisationer överväger beslut och kostnader angående tjänster. Genom att använda sig av outsourcing kan det leda till ökad effektivitet,

bättre kvalitet och mindre kostnader. Problemet med outsourcing är dock att mestadels av litteraturen om effekten härleds från privata organisationer, där det saknas påverkan av lagstyrning av offentlig verksamhet (Christofoli et al. 2010).

De senaste två decennierna har outsourcing varit en del av offentlig verksamhet och en anledning till detta har varit att traditionella styrsätt blivit ifrågasatta som effektiva, men risken blir att organisationen förlorar en del av kontrollen över tjänsten eller aktiviteten (Johansson 2008). Tjänster som den offentliga verksamheten har autonomi över är skola, barnomsorg, äldreomsorg, sjukvård, kultur, infrastruktur och tekniska tjänster (Johansson 2008). Det är däremot mindre tydligt i vilket omfång näringslivet struktureras i kommuner (Björkstedt 1998).

Svårigheter uppkommer när kontrollering av outsourcing skall bedömas eftersom tjänsterna tillhandahålls av externa aktörer (Das & Teng 2001). En möjlighet att motarbeta denna risk är att använda sig av operationell och ekonomisk styrning (Svärd 2019).

2.1.1.Kommunen som organisation – begränsningar och möjligheter

När det kommer till vad som är rättfärdig praxis inom främjandet av näringslivet för en kommun, så är det olika beroende på vad situationen kräver och framförallt vad lagen och EU-rättens regler om statsstöd säger. Däremot kan understödjande insatser inom kommunens förvaltningsuppgifter, som exempelvis att tillhandahålla resurser för näringslivet, vara gott nog grundande för nya verksamheter (Bohlin 2016). Westlund et al. (2014) menar att Sveriges kommuner har lagt extensiv energi på att främja just nya lokala företag, men att det varierar beroende på kommun.

Elert (2014) argumenterar för att olika variabler dessutom limiterar hur förutsättningarna blir för företag, exempelvis påverkar tillgång till kunskap och arbetskraft. Dock menar han att även styrning och struktur i institutionella organ har en påverkan på hur förutsättningarna ser ut för företagare (Elert 2014). Eftersom kommuner är självstyrande i den bemärkelse att de har viss autonomi över skatt, reglering och så vidare, så har de även en förutsättning att skapa en främjande omgivning för företagare.

9 2.1.2. Skattens inverkan

Sverige har en av de högsta skatterna i förhållande till många andra länder. 1983 kom inkomstskattens marginalskatt så högt som 90 procent (Andersson & Klepper 2013). Dessa skillnader i skatt påverkade investerare att välja länder där avkastningen är bättre och personer var mindre benägna att starta företag i Sverige (Andersson & Klepper 2013). Gurley-Calvez och Bruce (2013) beskriver också hur skatt är ett medel att påverka individers val av sysselsättning och kan användas som ett tydligt verktyg i att uppmuntra fler till att bli egenföretagare. I internationella jämförelser har Sverige som sagt en relativt låg rankning när det kommer till nyföretagande och Elert (2014) menar att detta kan bero på dels den höga skatten men även på grund av en strikt institutionell ram. Sveriges byråkrati kan enligt Elert (2014) ha en negativ inverkan på beslutsprocessen i att starta företag. Han menar även att det beror på hur väl kommuner kanaliserar utbudet av entreprenörer och inte kvantiteten av entreprenörer.

Kommunernas egenbestämmanderätt innebär även att styrningen i organisationen reformeras på lokal nivå (Johansson 2008). Däremot är miljön i offentliga organisationer idag oviss och vikten av att ha en flexibel, effektiv och välformulerad operationell verksamhet är mer än viktigt (Svärd 2019). Dock finns det restriktioner på vad en kommun har möjlighet att främja, vilket sätter begränsningar på organisationen och i Sverige har större delen av offentlig verksamhet löst detta genom att outsourca sina tjänster till mer eller mindre privata aktörer. Denna typ av styrning kopplas samman med New Public Management (NPM). Sedan 1980 har offentligt styrande organ lagt ned energi på New public management i Europa. Det finns däremot bristande forskning om hur effektivt systemet är i Sverige (Lægreid

& Christensen 2007). NPM är en modell som handlar om att offentliga organisationer bör reformera sin operation mer likt en privat organisation, det vill säga stärka mätning av prestanda, öka trycket för konkurrens, fokusera mer på kostnader, resultatuppföljning, etcetera. Meningen med NPM är att det skall uppmana till ansvar och effektivitet (Svärd 2019). Det finns en del begränsningar

på relationen mellan individen och offentliga organisationer, därför väljer många kommuner att lyfta ur näringslivsfunktionen ur den kommunala organisationen för att skapa ett smidigare system för administration och stöd till enskilda företag. Detta ger dock i sin tur upphov till ett problem med styrning, eftersom verksamheten väljer att köpa tjänster hos andra aktörer och fråntas därmed styrningen i det aktuella området. Denna outsourcing av tjänster beror till mestadels på grund av kostnader, det är billigare att köpa tjänsterna hos andra aktörer (Lægreid &

Christensen 2007).

2.1.3.Politisk påverkan i näringslivet

En annan aspekt av styrning på lokal nivå är det politiska. Vilket har en inverkan på hur många nya företag som skapas, på grund av att det finns en relation till hur samhället utvecklar en företagande omgivning (Elert 2014). Om fler nya företag skapas och är framgångsrika, kommer även en positiv attityd från institutioner att växa fram (Fredin 2014). Dock har strukturen i Sverige gett incitament till att det blir konkurrens om företagsetableringar mellan kommuner (Pierre 1992). Trots att den regionala politiken utvecklats en del och EU:s utvecklingspolitik lett till mer samverkan på regional nivå, så är det inte alla kommuner som samverkar mellan gränserna. En globalisering har lett till att det regionala har en större inverkan, eftersom en avreglering av marknaden gör att det lokala regionerna måste utveckla omgivningen (Gossas 2008).

2.2. Lokala förutsättningar

Det lokala området har betydelse när det kommer till nyföretagande och det finns flertalet exempel som visar på att nya entreprenöriella aktiviteter frodas i företagskoncentrerade områden, exempelvis Stuttgart i Tyskland, Silicon Valley etcetera (Mueller 2006). Desto fler företag det finns i ett område, desto mer information finns tillgänglig för företagare (Mueller 2006). Områden där nyföretagarmiljön frodas, leder till många start-ups, vilket i sin tur bidrar med innovation och drivande tillväxt i regionen (Capello & Lenzi 2016). Däremot menar

11 Andersson & Klepper (2013) att det kan vara svårt som nyföretagare att växa och konkurrera i områden som är specialiserade och kapitalintensiva. I Sverige är dessutom många framgångsrika företag äldre och startades innan 1970 – talet.

Däremot menar Fritsch och Storey (2014) att personer som tidigare arbetat i områden där egenföretagande är vanligt, i större utsträckning startar företag själva, speciellt sett till om de tidigare företagen varit fruktsamma. En lokal kännedom och kontakter i ett nätverk kan bidra till att utbud och efterfrågan utvärderas i effektivare grad, vilket i sin tur bidrar till en mer effektiv fördelning av företagets resurser (Freire-Gibb & Nilsson 2014). Enligt Backman och Karlsson (2017) är de bakomliggande faktorerna till valet av område för placering av ett företag, inte uteslutande styrt av utbud och efterfrågan. Utan det kan till viss del bero på entreprenörens kunskaper om området och dennes trygghet i att starta ett företag i en välkänd miljö. Fritsch och Storey (2014) visar på hur individer i större utsträckning startar en verksamhet där denne bor eller tidigare har varit anställd.

Enligt Freire-Gibb och Nielsen (2014) ökar även sannolikheten för företagets överlevnad när en etablering sker i ett område där entreprenören känner igen sig.

När det kommer till kommuners möjlighet att skapa lokala förutsättningar, menar Elert (2014) att självbestämmanderätten ger möjlighet att bygga en infrastruktur

In document Företagande i kommuner (Page 9-0)