Regeringsformen

Det allmänna ska enligt 1 kap. 2 § andra stycket RF verka för goda förutsättningar för hälsa. Vilka offentliga organ som ansvarar för hälso- och sjukvården är dock inte grundlagsreglerat utan framgår primärt av vanliga lagar. Ansvaret för utförandet av hälso- och sjuk-vården ligger hos regioner och kommuner, som behandlas vidare nedan.

Att regioner och kommuner finns och är centrala i det svenska stats-skicket framgår av RF. Den kommunala självstyrelsen har en central ställning i Sverige och utgör en viktig del i det demokratiska syste-met. Av 1 kap. 1 § andra stycket RF framgår att den svenska folk-styrelsen vid sidan av ett representativt och parlamentariskt statsskick förverkligas genom kommunal självstyrelse. Sverige har även ratifi-cerat Europakonventionen om kommunal självstyrelse. Konventio-nen är inte svensk lag, men konventioKonventio-nens innehåll motsvaras främst av regleringen i RF om den kommunala självstyrelsen och av bestäm-melser i KL (Lundin och Madell, 2021).

Att Sverige är indelat i kommuner på lokal och regional nivå fram-går av 1 kap. 7 § RF. Kommuner på regional nivå benämns i övrig lag-stiftning som regioner. Utöver dessa bestämmelser är det framför allt regelverket om normgivningsmakten i 8 kap. RF samt regelverket om kommunerna i 14 kap. RF som reglerar grunderna för den kom-munala självstyrelsen och hur kommunernas och regionernas verk-samhet ska regleras.

Grunderna för landets indelning i kommuner och regioner och den kommunala självstyrelsen är således grundlagsreglerad i RF. Där-emot är varken regionindelningen eller detaljer kring ansvarsfördel-ningen mellan staten och kommuner och regioner reglerad i

grund-SOU 2021:71 Gällande rätt

landet mellan staten och kommuner och regioner präglas av en hel-hetssyn där dessa aktörer samverkar på olika områden för att nå gemen-samma samhälleliga mål. I takt med att samhället förändras måste också ansvarsfördelningen mellan stat och kommun kunna ändras (prop. 1973:90, KU 1973:26, rskr. 1973:265, KU 1974:8, rskr. 1974:19).

Detta innebär att riksdagen kan lägga till, ändra, och ta bort ålig-ganden och befogenheter för kommuner och regioner utan att ändra RF. Hur sådana förändringar ska göras finns det bestämmelser om i 8 och 14 kap. RF.

Av 8 kap. 2 § 3 RF framgår att föreskrifter som gäller grunderna för kommunernas (inklusive regionernas) organisation och verksam-hetsformer, för den kommunala beskattningen, kommunernas befo-genheter i övrigt samt deras åligganden ska meddelas genom lag.

Enligt 8 kap. 3 § RF får dock riksdagen i lag bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter på detta område, med vissa undantag, exempel-vis föreskrifter om skatt. Om riksdagen bemyndigat regeringen att meddela föreskrifter på ett visst område, kan riksdagen enligt 8 kap.

10 § RF också medge att regeringen i sin tur bemyndigar en statlig myndighet att meddela föreskrifter. Vid bemyndiganden till reger-ingen bör de hänsyn som den kommunala självstyrelsen kräver beak-tas, bemyndiganden bör därför ske med försiktighet och inte göras vidare än nödvändigt (prop. 2009/10:80). Enligt 12 kap. 4 § RF får vidare förvaltningsuppgifter överlämnas till kommuner.

Ytterligare reglering om kommunerna finns i 14 kap. RF. Kapitlet innehåller övergripande bestämmelser om grunderna för kommu-nernas verksamhet samt viss precisering om den kommunala självsty-relsen. I 14 kap. 1 § RF fastslås att den kommunala beslutanderätten utövas av valda församlingar. Av 14 kap. 2 § RF följer att kommu-nerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse samt övriga angelägenheter som bestäms i lag på den kommunala själv-styrelsens grund. Av bestämmelsen framgår alltså att kommuner och regioner bland annat sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse. Detta tar sikte på sådana angelägenheter som kommu-ner och regiokommu-ner själva kan ta initiativ till och som tar sin utgång-punkt i det lokala eller regionala allmänintresset och som preciseras i KL. Denna initiativrätt kan också sägas vara kärnan i den kommu-nala självstyrelsen (prop. 1973:90). Därtill sköter kommuner och regio-ner även sina övriga angelägenheter som bestäms i lag på den kom-munala självstyrelsens grund. Det innebär att all kommunal verksamhet

Gällande rätt SOU 2021:71

som är särskilt reglerad i olika lagar sköts på den kommunala själv-styrelsens grund (prop. 2009/10:80). Det tar framför allt sikte på sådana åligganden som staten ålagt kommunerna.

Inom detta område ryms många olika verksamheter som är special-reglerade i lag, vilket hälso- och sjukvården är ett exempel på. Att kommuner och regioner sköter sådan verksamhet på den kommu-nala självstyrelsens grund innebär inte att kommuner och regioner är helt fria i dessa verksamhetsgrenar. Lagar och andra föreskrifter anger såväl skyldigheter för kommuner och regioner som övriga ramar för verksamheten. Utrymmet för kommunalt och regionalt själv-bestämmande är således mindre inom dessa specialreglerade områden än på det område som grundar sig på det lokala eller regionala all-mänintresset. Hur detaljerade reglerna är och hur stort utrymmet för lokala och regionala skillnader är varierar mellan de olika verk-samheterna. Regelverkens innehåll och därmed det reella utrymmet för kommunalt och regionalt självbestämmande är också möjligt att förändra över tid, vilket också är avsikten med dagens reglering i RF.

Av 14 kap. 3 § RF följer vidare att inskränkningar i den kommu-nala självstyrelsen ska vara proportionerliga. Det innebär att inskränk-ningar i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett inskränkningen.

Om flera alternativ finns för att nå samma mål bör det alternativ som lägger minst band på kommunerna väljas (prop. 2009/10:80). Kort efter att bestämmelsen infördes utformade Statskontoret på uppdrag av regeringen underlag för hur proportionalitetsprincipen kan tilläm-pas (Statskontoret, 2011a). Enligt Statskontoret består proportiona-litetsbedömningen av två grundläggande komponenter. Det ena är en analys av vilka konsekvenser förslag till ny lagstiftning får för den kommunala självstyrelsen. Det andra är en avvägning mellan de kom-munala självstyrelseintressena och de nationella intressen som för-slaget ska tillgodose.

Utformningen i RF är således tänkt att säkerställa att den kommu-nala självstyrelsen beaktas vid beslut som innebär inskränkningar i den kommunala självstyrelsen. Den slutliga bedömningen av hur en proportionalitetsbedömning faller ut görs dock av riksdagen i sam-band med att den tar ställning till förslaget. Riksdagen har då att ta ställning till om förslaget är nödvändigt med hänsyn till de ändamål

SOU 2021:71 Gällande rätt

Lagrådet enligt 8 kap. 21 § 5 RF höras. Lagrådets bedömning utgör en del av underlaget när riksdagen tar ställning till ett förslag.

Den kommunala självstyrelsen är alltså en för statsskicket viktig princip och grunderna för den kommunala självstyrelsen är reglerade i RF. De exakta gränserna för ansvarsfördelningen mellan stat och kommun och region och det reella utrymmet för kommunalt själv-bestämmande är dock inte grundlagsreglerade. I stället ställer en lång rad lagar och föreskrifter upp åligganden och andra skyldigheter för kommuner och regioner. Innehållet i och omfattningen av dessa åliggan-den och skyldigheter kan variera över tid, något som regleringen i RF också medger.