Samverkan mellan personal är en företeelse som har nått stor legitimitet i arbetet inom den offentliga sektorn (Bergmark och Lundström, 2008b). Det finns få invändningar mot samver-kan som överlag anses som ett ändamålsenligt sätt att utföra arbetet på. Inte minst från statligt håll som för fram samverkan som en ”nödvändig förutsättning för en effektivt fungerande välfärdsstat” (ibid:70). Samordning och samverkan mellan huvudmännen betonas från statligt håll och betraktas som en viktig del i arbetet med att erbjuda stöd som utgår från ett helhets-perspektiv (SOU 2000:114; Socialstyrelsen, 2009c). I denna uppfattning och framställning av samverkan som en slags ledstjärna blir det i det närmaste omöjligt att vara negativ till samver-kan (Bergmark och Lundström, 2008b). Istället uppfattas samversamver-kan som ett resurstillskott och ett vanligt argument är att man genom samverkan uppnår mer än om varje aktör arbetar var för sig (ibid.); det skapas ett mervärde genom samverkan. Denna inställning har de allra flesta personer som jag har mött i projekten och intervjuat, det är knappast någon som pratar om samverkan på ett negativt sätt, även om samverkan inte fungerar så som personerna önskar i praktiken.
Trots en uppfattning om att samverkan överlag är en positiv företeelse finns det många exempel i olika rapporter, utvärderingar och utredningar, av bland annat Socialstyrelsen, där
15Evidensbaserad praktik handlar om: ”verksamhetsnära arbete som integrerar brukarens erfarenheter och önskemål, de professionellas erfarenheter och den bästa tillgängliga vetenskapliga kunskapen” (Jergeby och Sundell, 2008:15). Dessa tre kunskapskällor integreras och är lika viktiga, men kan i olika situationer ha olika stor betydelse (ibid.)
samverkan i praktiken inte fungerar tillfredsställande. En stor del av det som skrivs om samverkan handlar om sådant som underlättar eller försvårar samverkan. Stor vikt läggs vid organisatoriska, kulturella och professionella faktorer och skillnader mellan dessa. Mer ovan-ligt är det att effekterna av samverkan studeras, exempelvis vad gäller brukares välbefinnande (Bergmark och Lundström, 2008b). Vid den genomgång som jag har gjort av rapporter och utvärderingar från i huvudsak Socialstyrelsen, framgår att det är faktorer som kan begränsa och möjliggöra samverkan som beskrivs. Materialet till rapporterna hämtas ofta från enkäter, intervjuer och fokusgrupper med anställda inom de organisationer som samverkar i det dagliga arbetet.
I denna genomgång av rapporterna och utvärderingarna framkommer att begränsningar i samverkan handlar om att det är olika organisationer med olika strukturer och skilda sätt att arbeta för att behandla och vårda människor, och att det finns tendenser till att ett perspektiv kan dominera i samverkan, till exempel det medicinska eller som visas längre fram i kapitlet, det straffrättsliga perspektivet. I flera av rapporterna beskrivs att organisationers ansvarsgränser och uppdrag är otydliga. Det finns även otydligheter kring ekonomiska aspekter, till exempel vad gäller kostnads- eller budgetansvar och budgetgränser. Regelverk som inte överensstäm-mer eller är otydliga, svårigheter med dokumentation, brister i informationsöverföring mellan olika aktörer och mellan olika nivåer i organisationerna (som mellan den politiska nivån och chefsnivån eller chefsnivå och utförarnivå), samt avsaknad av en samordnad planering för enskilda individer, begränsar samverkan. Ytterligare hinder som framkommer är otillräckliga resurser både i egna och andras verksamheter, svårighet att få tillgång till en viss behandling som exempelvis avgiftning och abstinensbehandling inom missbrukar- och beroendevården, eller tillgången till vårdplatser för utredning och diagnostik inom psykiatrin. Det handlar även om att få alla aktörer att ta ansvar, att delta med sin specifika kompetens och att prioritera de gemensamma träffarna, det vill säga att delta fullt ut i och att avsätta tid för samverkan. Perso-nalbyten, bristande förankring och stöd från ledningen, att samverkan inte efterfrågas på ett tydligt sätt, ovanan att samarbeta och inställning till samarbete kan också begränsa samverkan.
(Se till exempel Socialstyrelsen, 2001; 2008; 2009a; 2009b; Socialstyrelsen och Socialpedago-giska institutet, 2005; Socialstyrelsen och Länsstyrelserna, 2006; Rikspolisstyrelsen et al., 2008).
Även Danermark och Kullberg (1999) sammanfattar tidigare studier och nämner ett antal faktorer på organisationsnivå som hämmar och som gynnar samverkan, vilka har stora likheter med det som framkommer i min genomgång. Faktorer som hämmar samverkan är, enligt Danermark och Kullberg (1999:55):
- Vagt formulerade mål.
- Olika kunskapstraditioner och professionella mål.
- Olika ekonomiska intressen.
- Skilda organisatoriska strukturer.
- Oklar ansvarsfördelning.
- Asymmetrisk relation mellan de samverkande.
- Skild etisk praxis.
- Dålig samordning.
- Hög personalomsättning.
- Stor arbetsbelastning.
Ett exempel om otydlig ansvarsfördelning beskrivs i den översyn av missbruks- och beroen-devården som Socialdepartementet redovisar i direktiv 2008:48. Där beskrivs att det finns
stora brister i samverkan trots de statliga satsningar som gjorts för att förbättra samverkan, bland annat satsningen på förstärkt vårdkedja i samband med tvångsvård vid missbruk och beroende. Tvångsvård vid missbruk och beroende sker med stöd av lagen om vård av miss-brukare i vissa fall (SFS 1988:870), LVM. Även oklarhet var den ekonomiska ansvarsfördel-ningen går och att detta i praktiken varierar mellan olika kommuner och landsting har en tendens att begränsa samverkan. Områden där gränserna är oklara är bland annat abstinens-behandling och när det gäller personer med samsjuklighet bollas de ofta mellan verksamheter och organisationer (ibid.). Ett annat exempel där flera av dessa begränsningar för samverkan framkommer är i det uppdrag som Socialstyrelsen och Socialpedagogiska institutet har haft tillsammans med Statens skolverk och Specialskolemyndigheten, som handlade om att tydlig-göra ansvarsfördelningen och effektivisera samverkan mellan huvudmännen när det gäller barn och unga med omfattande funktionsnedsättningar. De projekt som redovisas i deras rapport handlade om vikten av en helhetssyn i arbetet och att barn och unga skall få insatser i
”rätt tid” och att de ”överensstämmer med deras faktiska behov” (Socialstyrelsen och Social-pedagogiska institutet, 2005:19). En slutsats som dras i rapporten är att samverkan och ansvarsfördelning å ena sidan påverkar varandra och att en tydlig ansvarsfördelning kan tydliggöra vad varje part bidrar med i samverkan, eller omvänt, när samverkan fungerar bra i praktiken är också ansvarsfördelningen tydlig. Å andra sidan kan en tydlig ansvarsfördelning medföra att verksamheterna ”avgränsar och definierar bort vad som inte är det egna ansvaret”
(ibid:48). Individuell planering nämns som ett exempel på ett fungerande arbetssätt för att ansvarsfördelningen skall tydliggöras och samverkan förbättras (ibid.).
På samma sätt som det framkommer faktorer som kan begränsa samverkan kan dessa faktorer också beskrivas som möjligheter för samverkan; det handlar om hur personal i praktiken kan göra för att få samverkan att fungera. Till exempel kan bristfällig förankring hindra ett påbör-jat samverkansarbete, men samma situation kan beskrivas som att, när det finns en tydlig och stark förankring av samverkansarbetet underlättas samverkan. Bristande förankring kan således förklaras som begränsningar och tydlig förankring som möjliggörare för samverkan. Med exempel från Danermarks och Kullbergs (1999) genomgång handlar faktorer som främjar samverkan om närhet mellan verksamheterna, om samordnade eller samlokaliserade verksam-heter, samt att gemensamma utbildningar för de anställda genomförs (ibid.). Liknande erfa-renheter framkommer i min genomgång av rapporter och utvärderingar, där möjligheter för samverkan handlar om att gemensamma avtal – samverkansavtal, riktlinjer, rutiner och över-enskommelser om till exempel betalningsansvar eller andra ansvarsfrågor – som reglerar samverkan också gynnar samverkan. Ett annat område som berörs i flera av rapporterna är vikten som läggs vid att personal och chefer möts över organisationsgränserna, exempelvis är gemensamma träffar, verksamhetsplaneringar, behovsinventeringar, fortbildningar och utbild-ningar sådana aktiviteter som underlättar samverkan, delvis för att det bidrar till att bygga nätverk mellan anställda från olika organisationer. (Se till exempel Socialstyrelsen, 2005;
2007d; 2009; Socialstyrelsen och Socialpedagogiska institutet, 2005a; Socialstyrelsen och Länsstyrelserna, 2006; Länsstyrelsen i Västra Götaland och Socialstyrelsen, 2006; Rikspolis-styrelsen et al., 2008).
Erfarenheterna av samlokalisering av verksamheter beskrivs av Rikspolisstyrelsen et al. (2008), där försök till samlokaliserade verksamheter har genomförts av polis, åklagare, socialtjänst, barnmedicin, rättsmedicin samt barn- och ungdomspsykiatrin, för att stödja barn och unga som utsatts eller misstänks ha utsatts för allvarliga brott. Med en sådan verksamhet skall inte barnet behöva besöka fler ställen än denna verksamhet. Det skall vara enkelt för personalen från de olika organisationerna att utbyta information mellan varandra. Det som förbättras
under försöksverksamheternas vara är att samsynen har ökat genom gemensam kompetens- och metodutveckling, så också förståelsen för andras arbetsuppgifter och den lagstiftning som styr verksamheterna, och det har blivit en större öppenhet i samverkan mellan de anställda. I rapporten redogörs även för några av de erfarenheter som har begränsat samverkan, vilka handlar om att det tar tid att etablera och komma igång med samverkan, som kan bero på verksamheternas förhistoria, att den organiserade ledningssamverkan (styrgrupper eller mot-svarande) har varit mest aktiva i inledningsfasen av arbetet, samt att inte samtliga verksamhe-ter hade formaliserat samverkan i avtal och att där det fanns avtal angavs syfte med verksam-heten snarare än målen med den. Vidare uppgavs att vissa aktörer inte deltog fullt ut i försöksverksamheterna, vilket kunde bero på: ”resursbrist, bristande förankring och stöd hos ledningen eller att man inte efterfrågats på ett tydligt sätt, … olika syn på behovet av med-verkan i vissa delar” (Rikspolisstyrelsen et al, 2008:61). Det var främst hälso- och sjukvårdens medverkan som deltagarna saknade. Dessutom upplevdes ansvars- och kostnadsfördelningen otydlig eftersom den gemensamma verksamheten saknade gemensam finansiering, det straff-rättsliga perspektivet tenderade att dominera i samverkan där förhör med barn fokuserades samt att sekretessreglerna behövde bli tydligare och bättre stämma överens mellan verksam-heterna (ibid.).
Sammanfattning
Det här kapitlet gett en bakgrund för de förutsättningar som de organisationer som deltar i uppsatsens fallstudier arbetar under. Utvecklingen inom socialtjänsten och landstinget vad gäller såväl psykiatrin som missbrukar- och beroendevården har medfört en nödvändighet för organisationerna att samverka. Staten är en aktör som förespråkar samverkan och samordning inte minst för att individen skall få ett stöd som utgår från de behov som han eller hon har;
stödet skall utgå från ett helhetsperspektiv där de medicinska och de sociala behoven beaktas samtidigt. Denna centrala styrning innebär en inriktning i arbetet för en förbättrad och utökad samverkan och samordning, som handlar om att socialtjänst och landsting ges möjlig-het att skapa och utarbeta en förståelse för det gemensamma och gränsöverskridande arbetet, genom bland annat projekt- eller försöksverksamheter.