Samhälle,
system och miljöstyrning
En diskussion om synergier,
konfl ikter och hållbarhet i miljöarbetet
Rapport 5266 • mars 2003 Denna rapport ger en systematisk överblick och analys av problem i arbetet
med att förverkliga de nationella miljökvalitetsmålen för att visa vilka faktorer som är väsentliga för möjligheterna att uppnå ekologisk hållbarhet. Syftet med rapporten är att identifi era problemen, inte att lösa dem.
Rapporten är tänkt att användas i det fortsatta arbetet med att nå miljömålen. Den är avsedd för dem som arbetar med utvärderingar och analyser av miljömålsarbetet, och kan också bli ett underlag för forskningen. Dessutom är den av intresse för alla som vill sätta sig in i hinder och möjligheter att nå miljömålen.
Rapport 5266 • mars 2003
Samhälle,
system och miljöstyrning
ISBN 91-620-5266-7 ISSN 0282-7298 Naturvårdsverket
Samhälle,
system och miljöstyrning
En diskussion om synergier,
Beställningar Ordertelefon: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se Postadress: CM Gruppen Box 110 93 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln NATURVÅRDSVERKET Tel: 08-698 10 00 (växel) E-post: upplysningar@naturvardsverket Postadress: Naturvårdsverket, 106 48 Stockholm ISBN 91-620-5266-7.pdf
ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2003 Grafi sk form: IdéoLuck AB
Tryck: CM Digitaltryck AB Elektronisk publikation
Förord
Arbetet med att uppnå ekologisk hållbarhet framstår som alltmer centralt. I många länder ägnar man mycket tid och möda åt att förbättra miljön. I Sverige fastställdes de nationella miljökvalitetsmålen med därtill hörande delmål av Riksdagen hösten 2001. Arbetet med att förverkliga dem pågår för närvarande runt om i statsförvaltningen. Ett viktigt led i det arbetet är att följa upp och utvärdera hur det löper. Inte minst Naturvårdsverket har här ett ansvar.
I denna rapport ges en systematisk överblick och analys av problem i arbetet att förverkliga de nationella miljökvalitetsmålen för att visa vilka faktorer som är väsentliga för möjligheterna att uppnå ekologisk hållbarhet. Konfl ikter mellan miljömål och andra samhälleliga välfärdsmål utgör hinder, men i de fall olika mål samverkar underlättas miljöarbetet avsevärt. Rapporten syftar till att identifi era problemen, inte till att lösa dem. Den grundläggande ansatsen är systemteorin, med begrepp hämtade både från matematik och samhällsvetenskap.
Rapporten är tänkt att användas i det fortsatta arbetet med att nå miljömålen. Den är i första hand avsedd för dem som arbetar med utvärderingar och analyser av miljömålsarbetet, och kan också bli ett underlag för forskningen. Den intresserade allmänheten kan dessutom få information om hinder och möjligheter i arbetet för en bättre miljö, ett arbete som har stor betydelse för välfärden i samhället.
Rapporten har skrivits av Stig Wandén. Flera personer inom Naturvårds-verket har bidragit med synpunkter och kommentarer.
Förord 3
Sammanfattning 6
1. Inledning och syfte 7
2. Resultatstyrning av statliga verksamheter 9
3. Metoder 11
4. Den statliga sektorn som ett målorienterat system 19
5. Miljömål 25
6. Potentiella målkonfl ikter och synergier 28
7. Slutsatser 43
Litteraturförteckning 48
Sammanfattning
Syftet med rapporten är att ge en systematisk överblick och analys av problem i samband med arbetet att förverkliga de nationella miljökvalitetsmålen, för att visa vilka faktorer som är väsentliga för möjligheterna att uppnå ekologisk hållbarhet. Rapporten syftar till att identifi era problem, inte till att lösa dem. Den grundläggande ansatsen är systemteorin, med begrepp hämtade från både matematik och samhällsvetenskap.
En utgångspunkt för analysen är att målstyrning har införts som en styrprincip för hela den svenska statsförvaltningen, vilket innebär att den statliga sektorn kan uppfattas som ett målorienterat beslutssystem. Men det innebär att ett antal problem kommer i fokus. För det första kan målstyrningen kompliceras av att olika statliga verksamheter ofta har mycket olika, men ändå sammanhängande mål. Således ansvarar regeringen för övergripande mål som full sysselsättning och ekonomisk tillväxt, medan andra mål rör enskilda verksamheter som bedrivs av ett fåtal myndigheter och en tredje sorts mål gäller alla eller nästan alla statliga verksamheter. Exempel på de senare är miljömål, jämställdhetsmål och integreringsmål. En sista grupp mål är så kallade processmål såsom effektivitet, öppenhet och lagenlighet, som rör hur verksamheter ska bedrivas. För det andra är miljömålen inte välstrukturerade, eftersom några gäller utsläppsnivåer, andra rör användningen av naturresurser och andra åter handlar om naturtillstånd. Det innebär att somliga mål (t.ex. utsläppsmål) blir medel att nå andra mål (t.ex. naturtillstånd). För det tredje, och som en konsekvens av de två första faktorerna, är det svårt att systematiskt identifi era potentiella konfl ikter och synergier mellan miljömålen och andra statliga mål, vilket är väsentliga faktorer när det gäller att uppnå en hållbar utveckling. Men en systematisk genomgång resulterar i hypotesen att målkonfl ikter ofta orsakas av att olika verksamheter ökar i volym (mätt i fysiska eller monetära termer), medan synergier snarare beror på att verksamheter genomförs på ett mer effektivt sätt. Mycket litet forskning har hittills gjorts för att belysa den hypotesen. Här föreslås att hypotesen ska prövas i konkreta, individuella fall och inte med abstrakta makroanalyser.
Nyckeord: Miljöpolitik, målkonfl ikt, synergi, dilemma, hållbar utveckling,
1. Inledning och syfte
Arbetet med att nå miljömålen framstår alltmer som centralt. Naturvårdsverket och andra verk ägnar mycket tid åt det och har också i varierande utsträckning utrett och utvärderat olika aspekter på miljömålsarbetet. Tanken är nu att mer systematiskt diskutera samspelet mellan miljömål och övriga samhälleliga välfärdsmål: synergier, konfl ikter och dilemman i miljömålsarbetet. 1 En ökad insikt om det kan vara
ett underlag inte bara för Naturvårdsverkets arbete, utan också för de fördjupade utvärderingar som Riksdagen beställt av det nyinrättade Miljömålsrådet. Diskussionen bygger på en samhällsvetenskaplig grundval och är i första hand avsedd för dem som arbetar med utvärderingar och analyser av miljömålsarbetet.
För att systematiskt diskutera de komplicerade målfrågorna i ett samhällsvetenskapligt perspektiv, behövs en struktur som utgångspunkt. Vi har valt en systemteoretisk ansats som kan ge en översiktlig bild av mängden faktorer inom miljöarbetet och de komplicerade sammanhang som består mellan dem. Dessutom kan man anknyta till pågående systemforskning och dra nytta av dess resultat. Men arbetet utgör inte någon egen utvärdering och syftar inte till att ge ny empirisk kunskap, snarare en ny och klar bild av befi ntlig kunskap.2 Vi har således byggt vår kartläggning av tänkbara
synergier och konfl ikter mellan de statliga målen på en genomgång av befi ntliga dokument: budgetpropositioner, miljöpropositioner, regleringsbrev och rapporter från Naturvårdsverket och andra statliga myndigheter.
Översikten leder till hypotesen att miljöpolitikens målkonfl ikter ofta beror på att berörda verksamheter i samhället får en sådan volym att de hotar miljön på olika sätt, medan synergier kan uppstå genom att
1 Vi tar inte upp så kallade interna synergier och konfl ikter mellan olika miljömål. Miljömålsrådet
har gett IVL och SMHI i uppdrag att analysera sådana interna samband.
2 Den amerikanske fi losofen Charles Sanders Peirce skiljer mellan tre slags vetenskapliga metoder:
deduktion som innebär att man som i matematiken drar slutsatser från givna premisser eller axiom, induktion som innebär att man generaliserar utifrån ett begränsat antal iakttagelser och abduktion
som innebär att man ser kända fakta på ett nytt sätt, i ett nytt perspektiv. Denna PM utgör en form av abduktion.
verksamheterna bedrivs mer effektivt och resurssnålt. Hypotesen kan vara en utgångspunkt för konkreta analyser av de den omdebatterade frågan om ekologisk modernisering, dvs. i vad mån det är möjligt att någotsånär smärtfritt omvandla samhället i ekologiskt hållbar riktning: kan en effektivare miljövård motverka effekterna av ökad produktion och konsumtion i samhället?
I rapporten ger vi först en bakgrund med två avsnitt som handlar dels om statlig styrning (avsnitt 2), dels om den valda analysmetoden, nämligen systemteorin (avsnitt 3). Sedan kommer två avsnitt om statliga mål, först om den statliga sektorn som ett målorienterat system (avsnitt 4), varpå speciellt miljömålen står i centrum (avsnitt 5). Därefter diskuterar vi målkonfl ikter och synergier mellan miljömål och andra välfärdsmål (avsnitt 6). Avslutningsvis drar vi några slutsatser om frågor som framtida utvärderingar kan ta upp (avsnitt 7).
2.
Resultatstyrning av statliga verksamheter
Det första bakgrundsavsnittet anger utgångspunkten för projektet, nämligen hur de statliga verksamheterna styrs. Det fi nns i princip två olika sätt att redogöra för det. Det första sättet är att presentera den formella beslutsordningen, som bygger på statsmakternas beslut om befogenhetsfördelning och som anknyter till statsbudgeten och de mål som fastslås där. Mål, ansvar, kontroll, uppföljning och rationalitet är då nyckelord. Det andra sättet innebär att man beskriver de faktiska besluts- och samarbetsvägar som de statliga myndigheterna och andra i praktiken följer. Nyckelorden blir bl.a. intressen, samordning, nätverk och socialpsykologi.
I verkligheten behövs både formella ansvarsstrukturer och informella samarbetsformer. I detta bakgrundsavsnitt håller vi oss till det gällande formella styrsystemet som en utgångspunkt för diskussionen om miljömålen. I framtida utvärderingar kan det vara skäl att gå in på de informella samarbetsformerna.
Riksdagen och regeringen har således beslutat om hur styrningen av statliga verksamheter ska gå till. Den innebär i princip att politikerna bestämmer vad som ska göras medan myndigheterna får ansvaret för det detaljerade verkställandet. Detta kallas vanligtvis ”resultatstyrning”.1
Den är alltså ett sätt att förverkliga demokratisk styrning i ett komplext samhälle. De folkvalda politikerna pekar ut riktningen utan att behöva behärska genomförandets svårigheter. Det svenska samhällsskicket med självständiga myndigheter anses väl lämpat för ett sådant decentraliserat beslutsfattande.
Närmare bestämt ska enligt Riksdagen och regeringen2 samtliga statliga
verksamheter styras genom att de får mål, som ansvariga myndigheter sedan
1 Ibland används också termerna ”målstyrning” och ”mål- och resultatstyrning”. Vi håller oss till
termen ”resultatstyrning” som används i regeringens skrifter. Termen ”målstyrning” reserveras ibland för sådan resultatstyrning som inte har försetts med resursramar.
2 Se Konstitutionsutskottets betänkande 2000/01:KU23, Finansutskottets betänkande 2000/01:
FIU24, Regeringens skrivelse (2000/01:151) Regeringens förvaltningspolitik samt Finansplanen i budgetpropositionen 2000/01. En sammanfattning fi nns i skriften Utvecklingen av den ekonomiska
styrningen i staten – Nästa steg … av Regeringskansliet. Bakomliggande utredningar är Utvärdering och vidareutveckling av budgetprocessen (SOU 2000:61) och Ekonomisk styrning för effektivitet och transparens (Ds 2000:63).
ska uppnå inom fastställda resursramar. Regeringen kallar detta ”styrning med mål och resursramar i en verksamhetsstruktur”. Statsbudgeten delas således in i utgiftsområden, som i sin tur består av politikom-råden, verksamhetsområden och, på myndighetsnivån, verksamhetsgrenar. Politikområden, verksamhetsområden och verksamhetsgrenar får i de fl esta fall långsiktiga mål och resursramar. I och med att myndigheterna får ökat ansvar för genomförandet av verksamheterna, kan de också bättre utnyttja möjligheterna att rationalisera sitt arbete och använda sina pengar på ett mer effektivt sätt. Riksdag och regering kan enligt reformens syften kontrollera att deras avsikter förverkligas eftersom de statliga verksamheterna ska följas upp och utvärderas. Detaljstyrning av myndigheternas arbete i form av bland annat expensanslag och löneanslag blir överfl ödig.
Regeringen har vidare betonat att den statliga sektorn omfattar en stor mängd verksamheter och åtaganden, vars syfte, karaktär och förutsättningar varierar. Resultatstyrningen måste därför anpassas till olika behov, eller med regeringens ord ”verksamhetsanpassas”. En intressant fråga är i vad mån förutsättningarna för resultatstyrning är uppfyllda för miljövården och vad som händer när så inte är fallet.
Resultatstyrningen förutsätter att politikerna formulerar mål – och dessutom motiverar och konkretiserar dem – varefter myndigheterna verkställer dem. Systemet bygger på att målen följs upp och utvärderas. Det kan i sin tur leda till att man ställer upp nya, mer realistiska mål eller till att strävan mot målen blir mer effektiv.
Åtskillnaden mellan de politiska organens och myndigheternas uppgifter innebär för just miljöområdet att man kan skilja mellan miljöpolitik och miljövård: miljöpolitiken rör hur miljömålen ska avvägas mot andra samhälleliga mål, medan miljövården handlar om hur myndigheter, kommuner och andra kan uppnå miljömålen på bästa sätt. På samma sätt: införandet av nya miljöstyrmedel (miljölagar, miljöskatter o.d.) bestämmer ambitionsnivån i miljöarbetet och tillhör därför miljöpolitiken, medan användandet av dem tillhör miljövården. Naturvårdsverkets uppgift är således miljövård, samtidigt som regeringen begär att verket – som underlag för politiska bedömningar - ska belysa konfl ikterna mellan miljömål och andra samhällsmål. Vi använder termen miljöarbete som ett sammanfattande begrepp för miljöpolitik och miljövård.
3.
Metoder
I det andra bakgrundsavsnittet presenteras vår grundläggande begrepps-apparat för en samhällsvetenskaplig analys av mångfalden statliga mål. För att diskutera målen och styrningen är det fruktbart att tillgripa en systemansats, som bygger på den framväxande systemteorin. Den innebär kort sagt att man beskriver och analyserar komplicerade områden i deras
helhet på ett systematiskt sätt: helhet och systematik är alltså nyckelord i
sammanhanget. Ansatsen ter sig fruktbar inte minst inom miljöområdet med dess varierande kopplingar till samhälle och natur, och till politikens målformuleringar, förverkligande och återkopplingar. Dessutom kan man ansluta till befi ntliga forskningsresultat inom systemteorin för att diskutera väsentliga aspekter på miljöarbetet.
Mycket har skrivits om systemteori, men man kan schematiskt skilja mellan två slags teorier: matematisk systemteori och samhällelig systemteori.
3.1 Den matematiska systemteorin
Denna har sina rötter i matematik och datalogi, och utgör grunden för systemansatsen i dess helhet. Dess grundsyn sammanfattas ibland i formeln
S = (e, R)
där S står för systemet, e står för de element som omfattas av S, och R står för den eller de relationer som består i S mellan e. Ett systems tillstånd är samlingen av värden hos element och relationer i ett givet ögonblick. Ett systems utveckling är förändringen av dess tillstånd över tiden.
System kan vara abstrakta eller tolkade. Abstrakta system är rent matematiska objekt, medan tolkade system uppfattas som delar av verkligheten: samhällsekonomin, ett fi skbestånd, solsystemet osv. Det brukar betonas att valet av tolkade system inte entydigt bestäms av verkligheten, utan också beror på hur vi väljer att avgränsa och tolka olika delar av omvärlden. Det hänger i sin tur samman med hur vi uppfattar de problem vi vill behandla, dvs. om vi ser de intressanta problemen i infl ation och arbetslöshet, i fi skens överlevnad eller i tyngdlagens inverkan på kroppar. För vårt vidkommande är det fruktbart att tolka systemet så att det omfattar staten i allmänhet och miljöarbetet i synnerhet.
System kan inte gärna omfatta allting. Det är därför viktigt att klart avgränsa system, särskilt tolkade sådana, vilket innebär att varje system får en omgivning. Systemens samspel med sin omgivning kan vara avgörande för hur systemet fungerar. För att exempelvis förstå hur ett ekosystem fungerar måste man veta hur det (både systemet själv och dess element: växter och djur) samspelar med klimat, vattendrag, höjder och andra faktorer i omgivningen.
Systemen S, elementen e och relationerna R kan ha olika egenskaper. I den matematiska systemteorin är dessa egenskaper oftast möjliga att uttrycka i matematiska termer. Några egenskaper är väsentliga inte minst för miljöarbetet:
Ett system är självorganiserande om det själv kan förändra sitt tillstånd. Exempel: ett levande ekosystem.
Ett självorganiserande system är resilient i den mån det inte förlorar sina egenskaper efter en störning. Ofta lägger man till villkoret att det ska behålla egenskapen att vara adaptivt (lärande). Observera att resiliens inte nödvändigtvis är önskvärd: förorenade vatten och diktaturer kan vara resilienta. Men om ett system är resilient på ett önskvärt sätt sägs det vara hållbart. En intressant fråga är om exempelvis ekosystem har en enda eller fl era olika hållbara utvecklingsvägar.
Ett systems egenskaper (relationer) kan vara additiva, dvs. om varje element eller delsystem i systemet har en egenskap så kan hela systemet sägas ha egenskapen. Om exempelvis varje verksamhet i ett samhälle är miljövänlig, är hela samhället miljövänligt. Icke-additiva egenskaper gäller bara enskilda element eller delsystem: även om varje företag är lönsamt kan man inte säga att samhällsekonomin i dess helhet är lönsam. Andra egenskaper kallas emergenta (eller holistiska) om bara systemet men inte dess element kan ha dem, t.ex. att vara i jämvikt.
Ett system är kontrollerbart eller styrbart om en aktör kan påverka det efter önskan genom att förändra dess tillstånd. Exempel: en samhällsekonomi är (åtminstone delvis) styrbar, men frågan är om ett ekosystem kan påverkas så som man önskar. Ju mer en aktör kan påverka ett system, desto mer kontrollerbart är det.
o
o
o
Några emergenta egenskaper hos system är viktiga för vår analys. Ett system kan vara mer eller mindre komplext, något som kan vara av intresse inte minst för miljövården som ju strävar efter att uppnå hållbara system. Det fi nns fl era olika defi nitioner för den egenskapen, t.ex. att ett systems komplexitet är längden på den kortaste beskrivningen av systemet (ju längre beskrivning, desto mer komplext system), eller att osäkerheten i systemet är ett mått på dess komplexitet, eller att ett system är komplext om det är icke-lineärt och oförutsägbart. Allmänt sett är ett system mindre styrbart ju mer komplext det är, vilket alltså gör det svårare att påverka det med olika styrmedel för att uppnå hållbarhet.
Ytterligare en egenskap hos system är att de ofta kan ses i olika skala, dvs. delas in i delsystem, som i sin tur kan delas in i sådana. Skalorna kan vara funktionella, geografi ska och tidsmässiga. Vilken skala man studerar ett system i är viktigt, särskilt för analyser av komplexitet och styrbarhet. Det hänger samman med att tidsförloppen kan vara olika i olika skalor: långsamma strukturella skeenden kan kombineras med snabbare lokala. Systemteorin betonar att decentralisering kan vara ett sätt att hantera komplexitet, något som inte minst miljövården utnyttjar.
En tredje viktig emergent egenskap är om systemet omfattar sin iakttagare. Det gör exempelvis termodynamiska system, vars egenskaper ibland beror på hur det iakttas (Heisenbergs osäkerhetsrelation anger således att partiklars egenskaper påverkas av att man iakttar dem: om man mäter partiklars hastighet kan man inte ange deras lägen och om man mäter deras lägen kan man inte ange deras hastighet). Iakttagaren är i så fall en viktig del av systemet. Ett annat exempel är att en utvärderare kan utgöra en aktiv del av utvärderade samhälleliga system: därigenom kan systemen bli lärande. Andra gånger är förstås en iakttagare inte en del av systemet, vare sig detta är påverkbart (t.ex. kemiska processer) och överhuvudtaget inte påverkbart (planeternas rörelser i solsystemet).
En fjärde emergent egenskap hos system är deras orientering. Input-output
system visar hur exempelvis materia eller energi går in i systemet och sedan
lämnar det. Inom fysiken beskrivs ofta system på det sättet. Målorienterade
system anger hur systemet försöker nå ett eller flera mål. Sådana system
beslutande (med regler för hur elementen bör bete sig eller påverkas för att leda till i någon mening ”bästa” beslut) eller självorganiserande (ett ekosystem kan sägas sträva efter överlevnad och balans mellan de arter som ingår i det). Den statliga sektorn är som vi sett numera målorienterad, och kan karaktäriseras som ett målorienterat beslutssystem.1
Matematisk systemteori kan tillämpas på så olika system som Newtons mekanik, termodynamiken och biologiska system, som alla skiljer sig åt vad gäller antalet element, de relationer som består mellan dem och systemens egna emergenta egenskaper. Systemteorin gör det möjligt att matematiskt härleda olika samband mellan systemens, elementens och relationernas egenskaper. På så vis kan man också precisera olikheterna mellan olika slags system.
3.2 Den samhälleliga systemteorin
Den samhälleliga systemteorin har sina rötter i statsvetenskapen, men också i så skilda forskningsfält som ekonomin och den strukturalistiska språkvetenskapen. Den uttrycks mer sällan i matematiska termer, men bygger ytterst på den matematiska systemteorins begrepp. Särskilt inom ekonomin fi nns det delar på vilka de begreppen är tillämpliga, till exempel makroteorin som behandlar samhällsekonomins emergenta egenskaper jämvikt, stabilitet och tillväxt. Det är numera populärt inom en del samhällsvetenskaper att beskriva samhället som ett dynamiskt och komplext system som befi nner sig i ständig obalans – men det rör sig då oftast om allmänna synsätt, inte om kvantifi erade analyser. I andra delar av samhällsvetenskaperna anses den matematiska systemteorin vara för snäv för att fånga alla egenskaper hos människornas beteende.2
1 Detta är inte självklart. Vedung och Román (2002) uppfattar den offentliga sektorn som ett
input-output system, vilket kan vara fruktbart när man vill beskriva mer i detalj hur den sektorn arbetar. Att se staten som ett målorienterat system har den fördelen att uppmärksamheten dras till vilka mål som styr verksamheterna och hur de fungerar. En djupare fråga blir också aktuell: hur ska begrepp som ”mål” och ”moraliskt värde”, som ”stat” och ”individ” defi nieras? Men det faller utanför vår uppgift att undersöka de fruktbara komplikationer sådana begreppsdiskussioner skulle leda till.
2 Däremot skulle den samhälleliga systemteorin nog vinna på om den tydligt utgick från klara
defi nitioner av den matematiska systemteorins grundbegrepp såsom ”system”,”element”, ”omgivning”, ”komplexitet”, ”orientering” och ”styrbarhet”.
uppfattning (speciellt tydligt representerad av den tyske statsvetaren Niklas Luhmann) är att samhället består av en mängd helt olika delsystem, vart och ett med sina egenskaper och sitt språkbruk: byråkratier, rättsväsen, industrin, jordbruket, universiteten … Det fi nns enligt Luhmann inte någon enhetlig idé bakom mängden olikartade samhälleliga delsystem. Med andra ord, det fi nns inte något privilegierat perspektiv på samhället, speciellt inte något ekologiskt perspektiv. Det hänger samman med att delsystemen är självorganiserande (jämför ovan), dvs. var för sig utvecklar sina egenskaper och beteenden. Luhmann anser att detta beror på att kommunikationen, som är den centrala relationen i samhälleliga system, utvecklas olika i olika delsystem, vilket begränsar resonansen mellan dem. En annan förklaring är att de enskilda människorna beter sig olika i olika sammanhang och därmed själva skapar olika sociala system.
Samspelet mellan system och aktörer är mycket uppmärksammat i samhällsdebatten. Aktuella systemfrågor är särskilt hur marknadsekonomin fungerar (där de politiska åsikterna går isär) och vad som är en rättvis fördelning av välfärd, nationellt och internationellt. Sådana systemfrågor visar sig ha betydelse för miljöarbetet.
Vilken roll individerna spelar i i de sociala systemen är också en viktig fråga, inte minst för miljövården. Inom vissa marxistiska teorier, liksom inom Luhmanns tidigare teorier, hävdades att individerna spelar en mycket liten eller ingen roll alls, medan delsystemen lever sitt eget liv: i marxistiska teorier ansågs således relationerna mellan samhällsklasserna vara det avgörande. Men andra teorier tillmäter individerna stora möjligheter att påverka och förändra samhällssystemen, exempelvis genom att påverka egna och andras beteenden genom information och annat agerande. Hit hör olika former av den så kallade sociala konstruktivismen, och även Luhmann kom senare till uppfattningen att individerna har en viktig roll. Det tar sig bland annat uttryck i att delsystemen inte är entydigt bestämda utan beror på hur individerna tolkar dem och agerar i dem.
Begreppet styrbarhet (eller kontrollerbarhet) blir tydligtvis intressant i detta sammanhang. Det kopplas till aktörer: aktörer kan styra en verksamhet om de kan förändra den efter önskan. En central fråga för miljövården är alltså i vad mån aktörer i olika roller kan göra att miljömålen uppfylls bättre. När
går det och när gör opåverkbara eller svårpåverkbara faktorer att det inte går?
3.3 Mer om innebörden för miljömålsarbetet
Som framgått kan många av systemteorins begrepp användas för att precisera miljöproblem av olika slag. I detta avsnitt tar vi upp ytterligare några exempel på det, innan den egentliga analysen begynner i följande avsnitt.
För miljöpolitiken – avvägningen mellan miljömål och andra samhälleliga mål – är det nödvändigt att skilja mellan synergier och målkonflikter hos målorienterade samhälleliga system. Synergi råder mellan två åtgärder som leder till samma mål. Konfl ikt råder mellan två åtgärder, varav den ena leder till ett mål som den andra motverkar.3
Ett exempel på synergi är när ett företag sparar pengar genom att spara energi: miljömål och lönsamhet går då hand i hand. Mer generellt hävdas ibland att en bättre miljöteknik kan ge svensk industri konkurrensfördelar.
Ett exempel på målkonfl ikt är den mellan regional utvecklingspolitik (som har målet ”väl fungerande och hållbara arbetsmarknadsregioner med god servicenivå i alla delar av landet”) och miljöpolitik. Geografi ska orsaker gör att Norrland behöver mer energi än resten av landet, inte bara till sin tunga industri (gruvor, järnverk, massafabriker) utan också för bostadsuppvärmning och resor. Miljöskäl talar därför för energiskatter i olika former för att dämpa energianvändningen i norr. Men samtidigt fi nns det regionalpolitiska skäl för att det norrländska näringslivet ska gynnas och infl yttningen dit ska stimuleras. Så sker också: statliga transportstöd, investeringstöd av skilda slag och nedsättning av energiskatter används för den regionala utvecklingen – samtidigt som de i sin nuvarande form ofta kan motverka miljömålen (ett undantag är stöd till miljöinvesteringar). Regionalpolitiska mål har alltså i detta fall fått större tyngd än miljömålen.4
Målkonfl ikter kan vara olika lätta att lösa. En del konfl ikter kan helt
3 Begreppet konfl ikt analyseras mer i detalj i Wandén Målkonfl ikter och styrmedel.
4 I Långtidsutredningen 2003, bilaga 11 Fördelningseffekter av miljöpolitik, ges å andra sidan
enkelt bero på ineffektivitet: ett dåligt utformat styrsystem eller ineffektiv användning av resurserna. Men de kan också gå att lösa genom bättre teknik, exempelvis bättre reningsteknik för att minska utsläpp eller mer miljövänliga varor. Konfl ikter som inte inom rimlig tid kan lösas med högre effektivitet eller bättre teknik kallas äkta målkonfl ikter – de är alltså de svåraste att lösa.
En speciell form av konfl ikt är ett dilemma, som inte kan lösas genom en kompromiss: man måste antingen välja det ena målet (åtgärden) eller det andra målet (åtgärden). I den meningen kan dilemman sägas vara olösliga. Ett exempel på ett dilemma är valet mellan att vara vegetarian och köttätare. Man måste antingen ta avstånd från att man dödar djur till människoföda eller godkänna det; godkänner man det bara ibland har man därigenom förkastat det första alternativet. Annars är det normalt att man kompromissar i konfl ikter: man tar lite av det ena målet och lite av det andra, exempelvis sänker kraven på full sysselsättning och accepterar en viss infl ation – om valet står mellan full sysselsättning och låg infl ation. I det följande använder vi termen ”konfl ikt” när man kompromissar (när det är fråga om mer eller mindre) och ”dilemma” när man inte kan kompromissa (när det är fråga om antingen eller). Distinktionen visar sig viktig vid avvägningsdiskussioner (se slutavsnittet 7).
Det är också nödvändigt att skilja mellan potentiella (möjliga) och aktuella (verkliga) synergier, konfl ikter och dilemman. Ett exempel. En potentiell konfl ikt består mellan skogspolitikens olika mål i och med att ett skogsområde kan användas för antingen det ena eller det andra ändamålet: för att maximera produktionen eller för att bevara den biologiska mångfalden. Men ibland är miljöhänsynen så begränsade (rör små och perifert placerade nyckelbiotoper) att de inte hindrar produktionen, och då blir det inte någon aktuell målkonfl ikt. Andra gånger är kalhyggena ett hot mot den biologiska mångfalden, som i Bråtafallet nyligen: en verklig målkonfl ikt.
Särskilt när vi står inför konfl ikter och dilemman blir det också viktigt vilka aktörer som bestämmer (vid synergier vill alla samma sak och då spelar den saken mindre roll). När är det centrala, regionala eller lokala myndigheter som ska avgöra lösningen av konfl ikter? Statliga eller privata aktörer? I
vilken skala är olika miljöproblem lättast lösbara? Frågan om ansvars- och uppgiftsfördelningen i det statliga systemet kommer i centrum. En tanke inom systemteorin är att svårstyrbara komplexa system bör delas upp i delsystem så att beslutsfattandet decentraliseras.
Begreppet ”lärande system” är väsentligt i detta sammanhang. Det handlar om hur organisationer – genom de aktörer som utgör organisationerna – är adaptiva och lär sig, av direkta egna erfarenheter eller av den allmänna kunskapsutvecklingen i samhället. Systemen observerar då sig själva och kan därigenom bli självorganiserande. Ju lättare system har att lära sig och anpassa sig till nya situationer, desto mer resilienta är de. Den frågan är uppenbarligen av vikt för arbetet med miljömål, där ansvariga aktörer måste lära sig av eventuella tillkortakommanden och motverka dem i framtiden. Uppföljning och utvärdering är en nödvändighet för en lärande organisation.
4. Den statliga sektorn som ett målorienterat system
Efter dessa två inledande avsnitt ska vi i detta och följande avsnitt se hur systemansatsen kan användas för att analysera miljömålsarbetet. Eftersom arbetet med miljömålen (både den miljöpolitiska avvägningen mot andra samhälleliga mål och miljövårdens arbete med att förverkliga miljömålen inom olika politikområden) är väsentligt för rapporten, är det då naturligt att utgå från den statliga sektorn som det relevanta systemet. Tillämpar vi systemteoretiska begrepp från de två slagens systemteori gäller då följande:
(I) den statliga sektorn utgör ett system (II) systemets delsystem är verksamheter
(III) systemets element är aktörer
(IV) systemet styrs av legala, sociala, ekonomiska, institutionella och andra regler
(V) varje verksamhet har ett eller fl era mål (verksamhetsmål)
(VI) systemets viktigaste relation eller ”drivkraft” är aktörernas strävan
att nå målen
(VII) den strävan förverkligas på olika sätt (centrala styrmedel, planering
i olika former, enskilda aktörers medverkan).
Den statliga sektorn har med vår avgränsning verksamheter som delsystem och aktörer som element. Verksamheterna är statsbudgetens innehåll. De indelas som nämndes ovan i utgiftsområden, politikområden, verksamhetsområden och verksamhetsgrenar. Aktörerna är människor, eller rättare sagt, människor i sina roller inom bland annat Riksdag, regering och statliga myndigheter.
Systemet ”den statliga sektorn” bör ses mot sin omgivning. Den statliga sektorn är således en del av den offentliga sektorn som tillsammans med den privata sektorn utgör samhället. Samhällets omgivning är miljön. Kännetecknande för verksamhetsmålen (inklusive miljömålen) inom den statliga sektorn är att de inte bara gäller just den sektorn utan ofta dess omgivning. Arbetet med miljömålen går exempelvis ut på att påverka samspelet mellan den statliga sektorn, resten av samhället och miljön,
medan rättsväsendets mål gäller samhället i dess helhet. Den statliga sektorn verkar alltså ofta utanför sig själv.
Det är väsentligt att skilja mellan statliga verksamheters volym och innehåll. Volymen, dvs. hur omfattande verksamheten är, kan mätas i pengar (omsättning eller anslag) eller i fysiska termer (arbetstimmar, transportarbete, avsaluvolym osv). Innehållet, dvs. hur verksamheten bedrivs, kan anges på olika sätt: i termer av dess syften, regler för hur arbetet ska bedrivas, arbetsformer (t.ex. grad av centralisering), teknisk nivå (teknisk utrustning och dess prestanda) osv. Exempelvis uppgick vägtrafi kens transportarbete – mätt i fysiska termer - år 1999 till 97,6 miljarder personkilometer vad gäller persontransporter och till 32,8 miljarder tonkilometer vad gäller godstransporter (volym), medan målen för Vägverkets verksamhetsgrenar var ett tillgängligt transportsystem, hög transportkvalitet, trafi ksäkerhet, en god miljö, en positiv regional utveckling och – kopplat till dessa mål – fullföljande av investeringar och förbättringar på det nationella stamvägnätet, utveckling av vägtrafi kledning samt effektiv drift av det statliga vägnätet (innehåll). Särskilt innehållet beskrivs i större detalj i regleringsbrevet och än mer i Vägverkets egna planer.
För en överblick och analys av i vad mån de många olika statliga målen kan påverka miljömålsarbetet behöver man dela in dem, vilket kan ske på olika sätt. Det kan i förstone tyckas lämpligt att dela in dem antingen efter någon aspekt på deras innehåll, exempelvis om de gäller människor, företag, rättvisa, miljö eller dylikt, eller efter deras omfattning: hela samhället, staten, en eller ett par sektorer, kommuner osv. Men sådana sakliga indelningar möter den svårigheten att många statliga mål går in i varandra och överlappar varandra vad gäller både innehåll och omfattning. I stället väljer vi en mer formell, organisatorisk indelningsgrund, nämligen vem som har ansvaret för målen. En fruktbar – om än inte matematiskt exakt - indelning av de statliga verksamhetsmålen är således den mellan
systemmål som hanteras av statsmakterna och statsbudgeten i dess helhet, produktionsmål som hanteras av en eller ett fåtal myndigheter, hänsynsmål
som ska hanteras av många eller alla myndigheter och processmål som gäller hur det statliga arbetet ska utföras. Några ord om de olika slagens mål.
a) Systemmålen, som väsentligen utgörs av målen för den ekonomiska
element. Det övergripande målet för den ekonomiska politiken är full sysselsättning och ökat välstånd genom god och uthållig ekonomisk tillväxt. Sunda offentliga fi nanser, stabila priser och en väl fungerande lönebildning är enligt regeringens budgetproposition för 2003 grundläggande förutsättningar för att målet ska kunna nås. Övriga ekonomisk-politiska mål ska bidra till detta mål: en rättvis fördelning och regional utveckling. Det ska således vara två procents överskott i de offentliga fi nanserna över en konjunkturcykel, vilket gör att statsutgifterna måste hållas under det s.k. budgettaket. Utgifterna för bland annat hälsovård, sjukvård, social omsorg, statsskuldsräntor, internationellt bistånd och miljövård måste därför begränsas.
b) Produktionsmålen, som vardera hanteras av en eller ett fåtal myndigheter,
avser enskilda verksamheter inom samhället, inom den offentliga sektorn, inom staten eller inom den privata sektorn. Hit hör ”traditionella” mål för områden som skogsbruk (som har både ett produktionsmål och ett miljömål), livsmedelspolitik (som syftar till en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar livsmedelsproduktion som dessutom ska vara efterfrågestyrd: jordbruks- och livsmedelsföretagens produktion ska styras av konsumenternas efterfrågan), näringsliv (”främja en hållbar ekonomisk tillväxt och ökad sysselsättning genom fl er och växande företag”),
landsbygdspolitik (ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling
av landsbygden, inklusive sysselsättning och tillväxt), konsumentpolitik (med de fem målen konsumentinfl ytande, god hushållning, säkerhet, god miljö och god kunskap hos konsumenterna), bostadspolitik (väsentligen att alla ska ges förutsättning att leva i goda bostäder till rimliga kostnader och i stimulerande byggmiljö inom hållbara ramar), försvar (bevara vårt lands fred och självständighet), kommunikationer (där transportpolitiken har målet att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet, vilket innebär delmål som ett tillgängligt transportsystem, hög transportkvalitet, trafi ksäkerhet, en positiv regional utveckling och en god miljö, och där dessutom varje verksamhetsområde som vägar, järnvägar osv. har sina mål) och energi (särskilt ”att på lång och kort sikt säkra tillgången på el och annan energi på internationellt konkurrenskraftiga villkor”). Myndigheternas egna verksamheter bidrar till dessa mål, samtidigt som statens politik inom respektive område normalt gäller hela samhället.
Till produktionsmålen kan man också räkna mål för verksamheter utanför den statliga sektorn som får stöd av staten i form av exempelvis internationellt bistånd, allmänna bidrag till kommunerna (”goda och likvärdiga förutsättningar för kommuner och landsting att uppnå de nationella målen inom olika verksamheter”), företagsstöd och skattenedsättningar.
c) Hänsynsmålen hanteras av många eller alla myndigheter och utgörs
av mål som sträcker sig över fl era statliga (eller andra) områden. Som exempel kan nämnas mål inom verksamheterna miljö, arbetsmiljö (bl.a. ”att ha ett arbetsliv med väl fungerande arbetsvillkor”), jämställdhet (”män och kvinnor ska ha samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter inom livets alla områden”) och integrationspolitik (bland annat lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter, en samhällsgemenskap med samhällelig mångfald som grund samt ömsesidig respekt och tolerans). Hänsynsmålen gäller i första hand enskilda verksamheter, men om samtliga statliga verksamheter uppfyller ett sådant mål kan staten (och samhället) i dess helhet sägas ha nått målet. Hänsynsmålen är alltså additiva. Även miljönhänsyn ingår i många myndigheters produktionsmål, vilket gör att de nationella miljökvalitetsmålen kan räknas som hänsynsmål.
d) Processmålen gäller hur det statliga arbetet i princip ska bedrivas:
effektivt, med bevarande av rättssäkerheten, med erforderligt samråd, med insyn, under demokratiska former. Processmålen gäller i första hand enskilda statliga verksamheter, men kan i överförd bemärkelse vara additiva, dvs. sägas uppfyllas i hela staten om de uppfylls i varje verksamhet. Dessa mål gäller också arbetsfördelningen mellan Riksdag, regering, centrala myndigheter, regionala myndigheter och kommuner. Målet för politikområdet regional samhällsorganisation är att länen ska utvecklas så att de nationella målen får genomslag samtidigt som hänsyn tas till olika regionala förhållanden och förutsättningar. Bl.a. ska länsstyrelserna ha det övergripande ansvaret för regionalt mål- och uppföljningsarbete, och ska utföra detta arbete i dialog med kommuner, näringsliv och andra aktörer. Samtidigt är kommunerna självständiga i väsentliga avseenden: egen beskattningsrätt och budgetansvar samt planmonopol.
Vår organisatoriska indelning av de statliga målen gäller alltså vem som ansvarar för dem, men den är fruktbar såtillvida att den kopplar målen till andra egenskaper. Det framgår av tabell 1:
Tabell 1 Olika slags statliga mål
Systemmål Produktionsmål Hänsynsmål Processmål
Riksdag och regering huvudansvariga
En eller ett fåtal myndigheter ansvariga
Många myndigheter ansvariga, med ibland oklar ansvarsfördelning
Gäller alla myndigheter som var och en ansvarar för sin verksamhet Ska förverkligas av statsverksamheten i dess helhet Ska förverkligas av ”mogna” statliga verksamheter Ska förverkligas av relativt ”omogna” statliga verksamheter
Ska förverkligas inom varje statlig verksamhet
Avser hela samhället, inte dess delar (emergens)
Avser enskilda verksamheter i systemet och är normalt inte additiva Avser enskilda verksamheter i systemet, men är additiva Avser enskilda verksamheter i systemet, men är additiva
Gäller hela samhället, men normalt inte avgränsade målgrupper
Har rätt tydligt avgränsade målgrupper Har rätt otydliga målgrupper Myndigheterna själva är målgrupp Formuleras ofta i resurstermer, dock utan resursramar
Har resursramar Har normalt inte resursramar
Har normalt inte resursramar Realekonomiskt: hela statsbudgeten Realekonomiskt: konsumtion och investeringar, men även transfereringar Realekonomiskt: konsumtion och några investeringar samt ett fåtal transfereringar (typ miljöskatter)
Realekonomiskt: inte relevant (berör alla kategorier)
De olika målen skiljer sig åt i fl er avseenden än dem som visas i tabellen. Systemmålen är som antytts ofta kvantifi erbara och möjliga att uttrycka i matematiska termer, medan produktionsmålen gäller för skilda verksamheter med olika förhållanden. De påminner i så måtto om Luhmanns olikartade delsystem. Men som vi ska se har en del myndigheter också i uppgift att bidra till systemmålen. Hänsynsmålen skär på ett annat sätt än produktionsmålen och exemplifi erar därför också tanken att det inte fi nns något enhetligt perspektiv för hela staten. Processmålen rör hur aktörer inom myndigheterna ska bära sig
1 Åtskilliga preciseringar och förtydliganden återstår att göra. Rättssektorns mål kan tyckas
additiva (om varje statlig verksamhet bedrivs på ett rättsenligt sätt, kan staten i sin helhet anses rättsenlig). Men man kan undra om inte rättssektorns övergripande mål är processmål (allt bör ske på ett rättsenligt sätt), medan diverse delmål (för kriminalvård, polisväsen etc.) snarare är icke-additiva produktionsmål.
åt (samarbeta, bevara rättssäkerheten, vara tydliga och dylikt) och pekar därmed på individuella aktörers betydelse i systemen. De gäller också den principiella ansvarsfördelningen mellan olika nivåer i statsförvaltningen. Det kan fi nnas anledning att förfi na eller modifi era den rätt översiktliga tabellen 1. I avsnitt 6 antyder vi hur man kan gå vidare och beskriva olika egenskaper hos de statliga verksamhetsmålen utifrån systemansatsens begrepp.1 Men först ska vi i nästa avsnitt diskutera hur miljömålen
5. Miljömål
För att fortsätta med systemansatsen inom just miljöområdet diskuterar vi olika egenskaper hos målen i delsystemet Miljösektorn. Det är inte bara så att det fi nns många miljökvalitetsmål (15 på det 16:e), utan dessa tar dessutom fasta på fem olika faktorer när det gäller att formulera delmål. Faktorerna, som sammanfattas i tabell 2, är följande:
Användning av en naturresurs: användningen av mark och vatten ska
exempelvis inte ge negativa konsekvenser.
Upprättande av planer eller åtgärdsprogram: till exempel ska det senast år
2009 fi nnas åtgärdsprogram för vatten.
Utsläppsnivåer: ett exempel är att de vattenburna kväveutsläppen söder om
Ålands hav senast 2010 ska ha minskat med 30 % från 1995 års nivå. Hit räknar vi också utsättning av djur och växter.
Effekter på människor: ett exempel är att antalet människor som utsätts för
trafi kbullerstörningar ska ha minskat med 5 % mellan 1998 och 2010.
Naturtillstånd, belastning eller halter: exempelvis ska minst 12000 hektar
våtmarker och småvatten anläggas eller återställas i odlingslandskapet fram till år 2010, och trenden mot ökad försurning av skogsmark ska vara bruten före dess.
Tabell 2 Faktorer som de olika miljökvalitetsmålens delmål bygger på (Källor: miljöpropositionen 2000/01:130 och klimatpropositionen 2001/02:55)
Målfaktorer / Miljökvalitetsmål
Användning av en naturresurs
Upprättande av planer el. program
Utsläppsnivåer Effekter på människor Naturtillstånd, belastning eller halter Begränsad klimatpåverkan X Frisk luft X X Bara naturlig försurning X X Giftfri miljö X X X Skyddande ozonskikt X Säker strålmiljö X X X X Ingen övergödning X X
Levande sjöar och vattendrag X X X Grundvatten av god kvalitet X X Hav i balans, levande kust och skärgård X X X X Myllrande våtmarker X X X Levande skogar X X X Ett rikt odlingslandskap X X X Storslagen fjällmiljö X X
God bebyggd miljö X X X X
Man noterar att de ”gröna” delmålen ofta bygger på faktorerna Användning av en naturresurs, Upprättande av planer och Naturtillstånd, belastning eller halter, medan de ”blå” delmålen i högre grad bygger på faktorn Utsläppsnivåer.1 Att Uppnåendet av naturtillstånd, belastning 1 Lars Emmelin har påpekat att arbetet med de gröna delmålen bygger på en planeringskultur där
Plan- och bygglagen samt samråd är väsentliga instrument, medan arbetet med de blå delmålen snarare hör hemma in en ingenjörskultur där tekniska lösningar ter sig mest naturliga. Se Emmelin “Management Cultures in the Nordic Environmental Administration”, 1999.
Tabell 3 Olika delmåls syften
Delmål av typen: syftar till förändring av:
Användning av en naturresurs samspelet mellan verksamheter och omgivningen
Upprättande av planer eller program styrmedel inom systemet Den offentliga sektorn
Utsläppsnivåer verksamheter i samhället (produktionssidan) och aktörers beteenden (konsumtionssidan) Effekter på människor verksamheters och aktörers påverkan på aktörer
(människors hälsa) Naturtillstånd, belastning eller halter omgivningen
eller halter är ett genomgående delmål är väl naturligt för miljöpolitiken. Den sortens delmål jämte Användningen av en naturresurs ter sig som slutmål, medan målfaktorerna Utsläpp och Upprättande av planer snarare har karaktären av medel att nå dessa slutmål. Man kan med andra ord se delmål av typen Naturtillstånd, belastning eller halter som ett huvudmål och de övriga målfaktorerna som medel eller delmål att uppnå detta mål. För att gå vidare och något konkretisera resonemangen om styrning kan man utifrån tabell 2 klassifi cera de nationella miljökvalitetsmålens delmål efter vad i systemet (delsystem, element, relationer eller omgivning) som de syftar till att påverka och förändra:
Detta resonemang belyser innebörden av miljövårdens strävan att påverka och styra så att miljömålen nås. Delmålen inom systemet Den statliga sektorn syftar till förändringar av dess olika delar och – i sista hand – omgivningen. Vi vill alltså förändra systemets delar (verksamheter), element (aktörernas beteenden) och relationer för att nå önskade resultat i omgivningen/miljön, och för den delen även i aktörernas hälsa. Tabellen kan användas för att precisera vilka faktorer som underlättar och försvårar miljöarbetet.
6. Potentiella
målkonfl ikter och synergier
I detta avsnitt ska vi använda de olika mål- och systembegreppen för att kartlägga tänkbara potentiella målkonfl ikter och synergier i miljömålsarbetet. Det sker mot bakgrund av vad som sagts om statlig resultatstyrning med koncentration till miljöområdet.
Den drivande faktorn bakom alla målorienterade beslutssystem är som framgått strävan att förverkliga målen. Det gäller därför att mer i detalj belysa hur målen fungerar och klargöra sambanden mellan de olika slagens mål – systemmål, produktionsmål, hänsynsmål och processmål – för att se hur de kan samspela. Intressanta frågor är vilka huvudsakliga potentiella konfl ikter och synergier som det fi nns det mellan åtgärder som leder till de fyra slagens mål – dilemman diskuteras i avsnitt 7 – och om man kan fi nna något mönster i den bilden. Det går att ställa upp några hypoteser som är värda att pröva. Observera att vi tar upp konfl ikter och synergier mellan miljömål och andra samhällsmål, s.k. externa målkonfl ikter. Interna målkonfl ikter mellan olika miljömål har nyligen utretts av IVL och SMHI. Vi diskuterar i tur och ordning situationen för var och en av de fyra grupperna av statliga mål.
a) Systemmålen hanteras ju av statsmakterna och statsbudgeten i dess
helhet till skillnad från produktionsmål som hanteras av en eller ett fåtal myndigheter och hänsynsmål som hanteras av många eller alla myndigheter. Men i fl era fall har som sagt enskilda myndigheter fått i uppdrag att verka för systemmål. Näringspolitiken, som NUTEK och ytterligare ett par myndigheter ansvarar för, har som produktionsmål att bidra till systemmålet Hållbar ekonomisk tillväxt och ökad sysselsättning, nämligen genom fl er och växande företag. Ibland nämns ett systemmål för ett politikområde mer i bakgrunden, utan att det öppet anges som ett mål för verksamheten. Ett exempel är skogspolitiken som enligt 1993 års skogpolitiska beslut ska bidra till den ekonomiska politikens, syssel-sättningspolitikens och regionalpolitikens mål, dock utan att detta sägs i uppräkningen av de skogspolitiska produktionsmålen. Livsmedelspolitiken och landsbygdspolitiken har liknande målstruktur. I transportpolitikens produktionsmål ingår att främja tillgänglighet och hög transportkvalitet, men dessutom nämns systemmål som rättvisa, välfärd, sysselsättning och
regional balans i den senaste trafi kpolitiska propositionens inledning (2001/02:20). Konsumentpolitiken har inte något uttalat systemmål, men systemmålen Ökad välfärd och Rättvis fördelning kan anses tillämpliga även vad gäller konsumtionen, eftersom denna är jämförelsevis låg för eftersatta grupper i samhället. Mer om samspelet mellan systemmål och produktionsmål nedan.
Ofta ställs systemmål mot såväl produktionsmål som hänsynsmål i det årliga budgetarbetet. Summan av kostnaderna för statens verksamheter får inte bli för stor, eftersom det kan leda till bristande samhällsekonomisk balans (jämför budgetproblemen på 1990-talet). Sådana frågor är förstås centrala i den ekonomiska politiken. En mer djupgående potentiell konfl ikt mellan systemmål och miljömål ligger i att det övergripande kravet på full sysselsättning kan innebära ökade industriella aktiviteter, transporter och avfallsmängder som kan försvåra miljövården. Frågan om ekonomisk tillväxt och god miljö är förenliga är förstås central men ännu obesvarad – vi återkommer i slutavsnittet till den frågan. Ovan i avsnitt 3.3 påpekades vidare att målet Regional utveckling kan strida mot miljömålen.
b) Produktionsmålen är som framgått mångskiftande och kan hänga
samman med miljömålen på olika sätt.
En första grupp produktionsmål har överhuvudtaget ingen direkt koppling till miljömålen, exempelvis mål inom politikområdena social omsorg, studiestöd, statsskuldräntor, Rikets styrelse, samhällsekonomisk och fi nansiell förvaltning, EU-avgiften samt invandrar- och fl yktingpolitik – politikområden som tillsammans står för en stor del av statsutgifterna, nästan 60%.
En andra grupp produktionsmål kan vara förenliga med och stödja miljömålen: till exempel kan forskning och utbildning samt skolväsendet öka kunskaperna om miljöfrågor, och såväl försvarets skyddsarbete som det internationella biståndet kan ges en miljöinriktning. En god miljö kan också bidra till en bättre folkhälsa. I sådana fall rör det sig alltså om synergier mellan miljömål och andra välfärdsmål.
Denna grupp produktionsmål kan stå i volymmässig samklang med miljömålen. Ökade satsningar på utbildning och forskning om miljön
kan gynna miljövården. Ett omvänt samband gäller folkhälsomålen, som kan gynnas av ökade satsningar på miljövården. Målet för politikområdet folkhälsan är att folkhälsan (med mått som förväntad medellivslängd, dödlighet, sjuklighet och självupplevd hälsa) ska förbättras för de grupper som är mest eftersatta ur hälsosynpunkt, vilket gör att miljövården måste bidra till jämlikheten för att synergierna ska förverkligas.
En tredje grupp produktionsmål rymmer som ofta påpekats potentiella konfl ikter likaväl som synergier med miljömålen. Det rör sig väsentligen om mål för fysiska aktiviteter inom näringsliv och infrastruktur. Till de i debatten mest uppmärksammade hör målen för politikområdena skogspolitik, transportpolitik, näringspolitik, regional utvecklingspolitik, utrikeshandelspolitik, konsumentpolitik, energipolitik, livsmedelspolitik och landsbygdspolitik. Även försvarets användning av materiel och anläggningar och arbetsmarknadspolitiken kan vålla komplikationer. Man kan också nämna aktiviteter som får bidrag från statsbudgeten, exempelvis vissa bidrag till kommuner och bostäder. Sammantaget svarar dessa politikområden för uppemot en femtedel av statsbudgeten.
Vi har gått igenom budgetpropositioner och regleringsbrev och kartlagt ett antal viktiga potentiella konfl ikter mellan miljömål och andra verk-samhetsmål (systemmål och produktionsmål för den tredje gruppen). Kartläggningen bygger i första hand på Naturvårdsverkets rapport
Samordning och målkonfl ikter, som i sin tur återger resultaten av intervjuer
med tjänstemän vid berörda verk (dock före införandet av de nu gällande nationella miljökvalitetsmålen). Rapporter från IVL och SMHI samt från Miljömålsrådet (se litteraturförteckningen) har också beaktats. Dessutom har konfl ikter i fl era fall påpekats i massmedia. I tabell 4 anges för varje aktuell sektor vilket slag av miljömål (enligt tabell 3) som avses, vilket miljömål det gäller, vilka andra mål som berörs och slutligen vad det är i sektorns verksamhet som riskerar att motverka miljömålen: volymen eller innehållet.
Tabell 4 Några viktiga potentiella konfl ikter mellan miljömål och andra mål
Politikområde Slag av Miljömål
Miljömål Andra mål Slag av effekt
Skogs-politik
Naturtillstånd Bevarad biologisk mångfald (genom begränsad avverkning)
Ekonomisk tillväxt, ökad sysselsättning och regional balans; stödja glesbygdens sysselsättning; ge god avkastning (genom högre avverkning) Volym (avverkad skog) Skogs-politik Användning av naturresurs Ytterligare 900000 ha skyddsvärd skogsmark ska undantas från skogsproduktion till år 2010 ” Volym (avverkad skog) Transport-politik
Utsläpp Utsläpp av CO2, NOx, SOx och VOC (genom begränsad trafi k)
Hög transportkvalitet, välfärd, sysselsättning (genom mer trafi k) Tillgänglighet (genom förbättrat vägnät) Volym (transportarbete) Innehåll (bättre vägar) Transport-politik
Naturtillstånd Natur- och kulturmiljö (genom begränsad trafi k)
Positiv regional utveckling (genom mer trafi k)
Volym (transportarbete särskilt i glesbygden) Transport-politik Utsläpp, an-vändning av naturresurs Kretsloppsanpassning (genom begränsad trafi k)
Hög transportkvalitet, välfärd, sysselsättning (genom mer trafi k)
Volym (transportarbete) Bostads-politik Användning av naturresurs
Bl.a. delmål inom målen begränsad klimatpåverkan, ingen övergödning, grundvatten av god kvalitet
(genom begränsat byggande)
Bostadsförsörjning, balanserad regional utveckling
(genom mer byggande)
Volym (energi, syssel-sättning, bygg-volym) Närings-politik Användning av naturresurs, utsläpp
Bl.a. delmål inom målen begränsad klimatpåverkan, giftfri miljö, ingen övergödning, bara naturlig försurning, grundvatten av god kvalitet (beroende på bransch)
(genom begränsad industriell utbyggnad och begränsad trafi k)
Ekonomisk tillväxt och ökad sysselsättning genom fl er och växande företag
(genom ökad industriell utbyggnad och mer trafi k)
Volym (främst energi, sysselsättning, transportarbete, avfall, utsläpp) Regional utvecklings-politik ” ”
Väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med god service- nivå i alla delar av landet
(genom ökad industriell utbyggnad och mer trafi k)
”
Utrikeshandel
” ”
(genom restriktioner på utrikeshandeln)
Tillväxt och utveckling i Sverige genom att främja öppen handel och avveckla handelshinder (genom ökad handel och mer trafi k)
Volym
(som ovan, särskilt transportarbete
Politikområde Slag av Miljömål
Miljömål Andra mål Slag av effekt Konsument-politik Användning av naturresurser, utsläpp,natur-tillstånd eller halter
Bl.a. delmål inom målen begränsad klimatpåverkan, giftfri miljö, grundvatten av god kvalitet (genom begränsningar av konsumtionen)
Ökat välstånd och rättvis fördelning: systemmål som inte uttalat sagts gälla för konsumtionen (genom ökad konsumtion)
Volym (varuproduktion, transportarbete, energi) Energipolitik Användning av naturresurser, utsläpp
Bl.a. delmål inom målen begränsad klimatpåverkan, giftfri miljö, ingen övergödning, bara naturlig försurning, grundvatten av god kvalitet (genom begränsad energiproduktion och använd-ning)
Trygga energitillgången på kort och lång sikt
(genom ökad energiproduktion och energianvändning) Volym (energi) Livsmedels-politik, Lands-bygdspolitik Användning av naturresurser, utsläpp, natur-tillstånd eller halter
Delmål främst inom målen rikt odlingslandskap, myllrande våtmarker, ingen övergödning, vidare levande sjöar och vattendrag, grundvatten av god kvalitet, hav i balans, giftfri miljö samt storslagen fjällmiljö.
Ängar, betesmark, små biotoper, kulturbärande landskapselement
(genom begränsad verksamhet på landsbygden)
Säkra tillgången på livsmedel (SJV, LMV), tillgodose konsumenternas intressen (LMV), balanserad regional utveckling, rennäring, långsiktig fi skeriavkastning
(genom ökad verksamhet på landsbygden)
Volym (yta odlad mark, transportarbete, energi, sysselsättning osv) Försvars-politik Användning av naturresurser, utsläpp
Delmål främst inom målen begränsad klimatpåverkan, giftfri miljö
(genom begränsad verksamhet)
Försvarsberedskap genom användning av materiel, anlägg-ningar, transporter samt ammunition
(genom ökad verksamhet)
Volym (främst transportarbete, energi och mängd använd ammunition) Tabell 4 fortsättning
Tabellen innebär som sagt inte att det verkligen föreligger målkonfl ikter inom denna grupp av politikområden. Vi har inte undersökt vilka konkreta konsekvenser de tänkbara motsättningarna har, eller om det är möjligt att undvika dem med högre effektivitet eller med bättre teknik. Men tabellen ger underlag för att ställa upp några hypoteser.
En första hypotes är att miljöpolitikens målkonfl ikter i hög grad beror på att
verksamheterna i de aktuella politikområdena får en sådan volym att de hotar miljön på olika sätt. Så gott som alla effekter (kolumnen längst till höger)
har volymkaraktär. Verksamheterna har nämligen en fysisk innebörd och ju mer omfattande denna är desto större miljöeffekter. Verksamheterna styrs som framgår av både systemmål och produktionsmål. Intrycket är att systemmålen spelar en större roll, inte minst därför att de ligger bakom åtskilliga produktionsmål (”ökat välstånd”, ”ökad sysselsättning”). Ibland blir de potentiella målkonfl ikterna mindre synliga eftersom de avgörande systemmålen mer eller mindre ”döljs” bakom produktionsmålen.
Som synes gäller de potentiella målkonfl ikterna vid den tredje gruppen produktionsmål främst faktorerna Användning av naturresurser och Utsläpp, men även Naturtillstånd, belastning eller halter förekommer. Med andra ord, potentiella målkonfl ikter verkar ofta bero på att man vill påverka samspelet mellan verksamheter och omgivning respektive verksamheter i samhället och aktörers beteenden (enligt tabell 3). 1
Ser man på synergier i samband med den tredje gruppen produktionsmål har Naturvårdsverkets rapport Samordning och målkonfl ikter visat att de ofta innebär effektivitetsvinster och därmed är innehållmässiga: ett bättre och mer effektivt bedrivande av verksamheterna sparar både pengar, råvaror och energi. Några exempel framgår av tabell 5:
1 I sammanhanget kan noteras att, enligt dåvarande miljöminister Kjell Larsson i en TV-intervju
våren 2002, miljöarbetet stöter på svårigheter betydligt oftare på den blå sidan än på den gröna. Det hänger samman med att utsläppsnivåer och användning av naturresurser i väsentlig grad berör industriella och industrirelaterade verksamheter.
Politikområde Politikområdets egna mål Miljömål Slag av effekt
Transportpolitik Billigare transporter och transportförsörjning genom effektivare bilmotorer
Mindre utsläpp av CO2, NOx, SOx och VOC
Innehåll
(effektivare motorer)
Bostadspolitik Bättre bostadsförsörjning genom tätare bebyggelse.
Billigare bostäder genom energieffektivitet.
Mindre utsläpp genom färre resor.
Mindre energiåtgång och därmed mindre utsläpp.
Innehåll
(tätare bebyggelse, energieffektivitet)
Näringspolitik Lättare för företagen och därmed förutsättningar för ökad tillväxt genom effektivare produktion och slutna kretslopp (mindre åtgång av material och energi)
Ökade konkurrensfördelar genom bättre miljöteknik
Mindre utsläpp i produktionen
”
Innehåll
(effektivare produktion med lägre input)
Innehåll + volym (ökad export)
Regional utvecklingspolitik Regional utveckling genom regionala tillväxtavtal
Regional utveckling med bl.a. miljömål
Innehåll (ändrad inriktning på regional utveckling)
Konsumentpolitik Ökat välstånd genom ändrade och billigare kostvanor: mer grönsaker och mindre kött.
God kunskap hos konsumenter Mindre läckage av närsalter Ökad efterfrågan på miljöanpassade varor Innehåll (ändrade kostvanor) Innehåll (ändrat konsumtionsmönster) Energipolitik Säkrad energiförsörjning
genom mer förnybar energi och småskaliga energikällor, energieffektivisering
Mindre utsläpp Innehåll
(ändrade metoder för energiförsörjning)
Jordbrukspolitik Säker och billig tillgång till livsmedel genom ett mer effektivt jordbruk
Bl.a. mindre läckage av närsalter
Innehåll (ändrade jordbruksmetoder) Skogspolitik Välskött skog Biologisk mångfald Innehåll
I exemplen visas till övervägande del innehållseffekter. Det förekommer visserligen också volymmässiga synergier, till exempel den nämnda om miljöteknik och konkurrensfördelar och vidare att en produktiv och växande skog bidrar till kolbindningen.1 Men på det hela taget fi nns det
skäl att bygga ut den första hypotesen med en andra hypotes, nämligen att
målkonfl ikter huvudsakligen orsakas av att olika verksamheter får större volym, medan synergier ofta uppstår genom att verksamheternas innehåll bedrivs mer effektivt och resurssnålt.
Detta kastar också ljus över vikten av en god miljövård. Miljövården går ju ut på att påverka verksamheternas innehåll så att vi bättre når miljömålen. Inom stat, kommuner och näringsliv arbetar miljövården också med att åstadkomma synergier, så att olika verksamheter bedrivs på ett mer miljövänligt sätt – något som framstår som allt mer betydelsefullt ju allvarligare de volymmässiga målkonfl ikterna blir. Frågan om en hållbar utveckling är möjlig kan formuleras så: kan en effektivare miljövård inom olika politikområden motverka effekterna av ökad produktion och konsumtion i samhället?
Men vad eller vem bestämmer då volymen på verksamheterna inom de berörda politikområdena? Det är tydligtvis olika med det. Ibland är det staten, ibland efterfrågan på marknaden – dvs. vad folk vill göra och ha – som spelar störst roll när det gäller att bestämma volymen. Man kan i stora drag dela in de berörda politikområdena från tabell 4 i fyra grupper alltefter i vad mån staten direkt kan styra deras investeringar och konsumtion (realekonomiska kategorier) – alltså bortsett från statens möjligheter att regleringsvägen påverka dessa verksamheter.
1 Ovan i samband med den andra gruppen produktionsmål nämndes andra volymmässiga
synergier, nämligen när ökade satsningar på utbildning och forskning om miljön gynnar miljömålen och omvänt när ökade satsningar på miljömålen gynnar folkhälsomålen. Dessa verksamheter har nämligen inte samma fysiska karaktär som verksamheterna inom den tredje gruppen produktionsmål, vilket gör att volymökningar inte i sig innebär någon nämnvärd miljöförstöring.
1. Staten bestämmer både konsumtion och investeringar inom politikområdet och därmed verksamhetsvolymen. Det gäller
försvaret.
2. Staten bestämmer investeringarna men väsentligen inte kon-sumtionen. Hit hör transportpolitiken och energipolitiken. Båda sektorerna styrs dock i hög grad av företagens och hushållens efterfrågan.
3. Staten påverkar i begränsad utsträckningar investeringarna och i lägre grad konsumtionen. Hit hör skogspolitiken, politiken, näringspolitiken, den regionala utvecklingspolitiken och konsumentpolitiken, där i samtliga fall utbud och efterfrågan på marknaden i hög grad styr de samhälleliga verksamheternas omfattning. Transfereringar från EU förekommer också i vissa fall.
4. Staten påverkar i icke oväsentlig utsträckning transfereringarna och därmed verksamhetsvolymen. Det gäller utrikeshandelspoli-tiken och jordbrukspoliutrikeshandelspoli-tiken, vilken senare är en del av medelspolitiken. För jordbrukstransfereringarna spelar förstås även EU en viktig roll. Båda politikområdena är i hög grad frågestyrda.
Som synes är de berörda samhälleliga verksamheterna i stor utsträckning efterfrågestyrda, vilket begränsar statens handlingsfrihet. Men det är förstås inte bara de realekonomiska aspekterna som är viktiga. Även andra hänsyn spelar in. Vill man skära ned de aktuella verksamheternas volym för att bättre tillgodose miljömålen, drabbas inte bara verksamheterna. Dessutom riskerar man att nedskärningarna tar sig fördelningspolitiskt ogynnsamma former, eftersom somliga grupper kan drabbas hårdare än andra av nedskärningarna – naturligt nog eftersom en av statsbudgetens huvudsakliga uppgifter just är att gynna eftersatta grupper. Skär man exempelvis ned konsumtionsnivån i samhället kan ekonomiskt svaga grupper drabbas.
c) Hänsynsmålen riskerar tydligtvis att råka i konfl ikt med vissa
produktionsmål. Risken kan förstärkas av egenskaper hos hänsynsmålen. Således kan deras organisatoriska löslighet (inga resursramar, många
