i EU 2009
Naturvårdsverkets bedömning av möjliga insatser
rapport 5800 • fEbrUari 2008
andra halvåret 2009
Naturvårdsverkets bedömning av möjliga insatserBeställningar
Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se
Postadress: CM-Gruppen, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln
Naturvårdsverket
Tel: 08-698 10 00, fax: 08-20 29 25 E-post: natur@naturvardsverket.se
Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se
ISBN 978-91-620-5800-5.pdf ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2008 Elektronisk publikation Tryck: CM Gruppen AB, Bromma
Förord
Naturvårdsverket fick i regleringsbrevet för år 2007 i uppdrag av regeringen att uppdatera den rapport som verket lämnade till regeringen i oktober 2006 angående ”Svenska miljöprioriteringar i EU 2007-2009”. Uppdraget har i samråd med Miljö-departementet tolkats som att i första hand fördjupa analysen inom fem identifiera-de miljöområidentifiera-den.
Projektledare har varit Leif Bernergård. Kristoffer Darin-Mattson och Loïc Viatte har deltagit i arbetet med rapporten. I övrigt har också ett stort antal experter inom verket lämnat underlag inom sina respektive expertområden.
Innehåll
FÖRORD 3 INNEHÅLL 5 SAMMANFATTNING 6 SUMMARY 8 1. INLEDNING 10 2. LÄGET FÖR MILJÖFRÅGORNA I EU 11 3. IDENTIFIERADE MÖJLIGA PRIORITERADE OMRÅDEN 133.1 Klimatfrågor 13 3.2 Havsmiljö 17 3.3 Biologisk mångfald 20 3.4 Hållbar utveckling 24 3.5 Kemikalier 27 4. ÖVRIGA MILJÖFRÅGOR 34 4.1 Luftfrågor 34
4.2 Transporter och miljö 37 4.3 IPPC-direktivet 39 4.4 Vattenförvaltning 42 4.5 Hållbar stadsutveckling 45 4.6 Den tillverkande industrins utflyttning till U-länder 46 4.7 Några horisontella miljöfrågor 47
Sammanfattning
Miljöfrågorna, och särskilt klimatfrågan, har ökat i betydelse det senaste året såväl in-ternationellt, inom EU som i Sverige. Naturvårdsverket anser att miljöfrågorna bör ha en framträdande plats under det svenska ordförandeskapet i EU andra halvåret 2009. Det svenska ordförandeskapet har särskilda förutsättningar i och med att ett nytt parla-ment och en ny kommission tillträder under denna höst, dessutom kan det nya fördraget ha trätt i kraft.
Stora insatser kommer att krävas för att klara ordföranderollen såväl internt inom EU som internationellt och i bilaterala möten med viktiga länder. Naturvårdsverket bidrar redan idag med ett omfattande stöd till Regeringskansliet i detta arbete. Detta gäller särskilt klimatkonventionen där Naturvårdsverket biträder Regeringskansliet med ex-pertkunskap och stöd genom att delta i arbetet i EU:s olika expertgrupper, både till-sammans med deltagare från Regeringskansliet och på egen hand. Under ordföran-deskapet kommer Sverige att behöva förbereda, leda och hantera underlag i anslutning till dessa expertgruppsmöten.
Naturvårdsverket anser att klimatfrågan kopplad till energifrågan blir den enskilt störs-ta och viktigaste miljöfrågan vid tiden för det svenska ordförandeskapet. Frågan bör även bli en av huvudfrågorna för Europeiska rådet. Både på den internationella arenan och på EU:s interna arena ser klimatfrågorna under perioden för Sveriges ordföran-deskap ut att vara i mycket viktiga och kritiska lägen. Beslutet i Bali vid klimatkonven-tionens partsmöte att inrätta en förhandlingsgrupp med ett intensivt mötesschema och ett mål att avsluta arbetet år 2009 ger en tydlig ram för klimatförhandlingarna.
De internationella klimatförhandlingarna är en tung arbetsuppgift för EU:s ordförande-länder. Förberedelser inför partsmötet i Köpenhamn hösten 2009 och EU-samordning under mötet är mycket resurskrävande. Inom ramen för förberedelserna kommer ett stort antal bilaterala möten med andra parter att behöva hållas.
Inom havsmiljö är Naturvårdsverkets bedömning att EU-kommissionen inte kommer att lägga fram några ytterligare lagstiftningsförslag än de idag redan kända. Det vore önskvärt om kommissionen kunde ta initiativ till att knyta ihop skilda politikområden, som har stor påverkan på havsmiljön. Sverige arbetar intensivt inom våra havsområden, med tyngdpunkt på Östersjön, för att visa hur ett tvärsektoriellt arbetssätt kan fungera internationellt. Särskild kraft ägnas åt att få Östersjöregionen att fungera som ett regi-onalt förvaltningsområde enligt det marina direktivet. I detta arbete är åtgärder utifrån BSAP (Baltic Sea Action plan) särskilt viktiga.
Bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald bör vara en prioriterad fråga för det svenska ordförandeskapet. Det gäller framför allt uppföljningen av målet att senast år 2010 hejda förlusten av biologisk mångfald. En halvtidsuppföljning av detta mål presenteras på EU-nivå under 2008.
Inom hållbar utveckling bedömer vi att underlag kan tas fram vad avser hållbar pro-duktion och konsumtion. De insatser som görs inom klimat, biologisk mångfald, trans-porter, sektorsintegrering och hållbar stadsutveckling bedöms också kunna tjäna som underlag till processer inom hållbar utveckling.
Kemikaliefrågorna har stått i fokus för EU:s miljöpolitik under senare år. Perioden 2007 till 2009 kommer att präglas av konsolidering och genomförande av fattade beslut, främst Reach-förordningen. Några viktiga lagförslag kan dock bli aktuella att hantera. Det gäller bekämpningsmedel (biocider), ozonnedbrytande ämnen samt kemikalier i elektronik och byggprodukter. Sverige bör också prioritera att lyfta någon aktuell fråga med anknytning till Reach för diskussion på seminarium eller workshop. Tänkbara ämnen är nanoteknik, samordning mellan kemikalie-, varu- och avfallsregler samt sub-stitutionsprincipen.
Flera andra viktiga processer inom EU och internationellt där EU är part väntas ligga för beslut under det svenska ordförandeskapet. Detta gäller till exempel förhandlingarna om EU:s nya takdirektiv (NECD) för luftföroreningar, revideringen av Göteborgsproto-kollet under FN:s luftvårdskonvention och IPPC-direktivet för större miljöfarliga verk-samheter. Inom transportsektorn förväntas ett antal frågor bli aktuella, som transporter-nas klimatpåverkan, nya bilars koldioxidutsläpp, avgaskrav för motorer till tunga bilar och strategiförslag kring stadstrafiken. Sverige bör ha beredskap att fullfölja behand-lingen av alla frågor, vare sig de är svenska prioriteringar eller ej.
Summary
Environmental issues, in particular the climate, have gained in importance over the past year both internationally, at EU level and in Sweden. The Swedish Environmental Pro-tection Agency (EPA) considers that environmental issues should be high on the agenda of the Swedish EU presidency in the second half of 2009.
Conditions for the Swedish presidency are special in that a new European Parliament and Commission will take office during the autumn concerned. What is more, the new Treaty may have entered into force by then.
Major efforts will be necessary to handle the task of ensuring the presidency, both inter-nally in the EU, internatiointer-nally and in bilateral meetings with key countries. The Swed-ish EPA already provides extensive support to the SwedSwed-ish Government Offices (minis-tries) in relation to such work. This applies in particular to the UN Climate Convention, where the Swedish EPA assists the Government Offices with expertise and support by participating in the work of the EU’s various expert groups, both alongside representa-tives from the Government Offices and on its own. During its EU presidency, Sweden will have to prepare and lead the meetings of such expert groups as well as manage their supporting documentation.
The Swedish EPA considers that the climate, in conjunction with energy, will be the single largest and most important environmental issue at the time of the Swedish presi-dency. This issue should also be one of the main matters dealt with by the European Council. Both internationally and on the internal EU arena, the climate issues can be expected to be at a very critical juncture during Sweden’s presidency. In fact, the parties to the Climate Convention decided at their meeting in Bali to establish a ‘Bali Action plan’ with an intensive schedule of meetings and a 2009 deadline. This decision sets an explicit framework for climate negotiations.
International climate negotiations represent a major task for the countries holding the EU presidency. The work necessary to prepare the meeting of parties in Copenhagen in the autumn of 2009 and to ensure coordination among EU member states during this meeting will require considerable resources. A large number of bilateral meetings with other parties will have to be held as part of preparations.
In the field of the marine environment, the Swedish EPA’s assessment is that the European Commission will not present any legislative proposals in addition to the ones which are known today. It would be desirable for the Commission to initiate efforts to forge stronger links among various policy areas which all have a major impact on the marine environment. Sweden is working intensively in its marine regions, focusing in particular on the Baltic Sea, to show how such a cross-sectoral approach could work internationally. Special energy is devoted to making the Baltic Sea function as a re-gional management area in accordance with the Marine Strategy Directive. In this con-text, action based on the Baltic Sea Action Plan (BSAP) will be particularly important. The preservation and sustainable use of biological diversity should be a priority issue for the Swedish presidency. This applies above all to the follow-up of the objective that the loss of biological diversity should be halted by 2010. A mid-term follow-up of this objective will be presented at the EU level in 2008.
In the field of sustainable development, the Swedish EPA is of the opinion that back-ground documents can be produced as regards sustainable production and consumption. The work done in the fields of the climate, biological diversity, transports, sectoral inte-gration and sustainable urban development should also be able to provide input to proc-esses relating to sustainable development.
Chemicals issues have been at the centre of the EU’s environmental policy in recent years. The 2007–2009 period will be characterised by the consolidation and implemen-tation of decisions already taken, above all the REACH Regulation. Even so, there may be a number of important legislative proposals to deal with. Possible subjects of such proposals include biocides, ozone-depleting substances and chemicals included in elec-tronic appliances and construction products. Sweden should also make it a priority to ensure that a topical issue related to REACH is made the subject of discussion at semi-nars or workshops. Possible such issues include nanotechnology; coordination of rules on chemicals, products and waste; and the substitution principle.
Several other important processes within the EU and at the international level with the EU as one of the parties are expected to be up for decisions during the Swedish presi-dency. This applies, for instance, to the negotiations on the EU’s new ceiling directive on air emissions (NECD), the revision of the Gothenburg Protocol of the UN Conven-tion on Long-range Transboundary Air PolluConven-tion (LRTAP) and the IPPC Directive on environmentally hazardous major installations. In the transport sector, a number of is-sues are expected to come to the fore, such as the climate impact of transports, CO2
emissions from new cars, exhaust standards for the engines of heavy vehicles and pro-posals for a strategy on urban traffic. Sweden should be prepared to complete the treat-ment of all issues, whether or not they represent Swedish priorities.
1. Inledning
Naturvårdsverket har i regleringsbrevet för år 2007 i uppdrag att uppdatera den rapport som verket lämnade till regeringen i oktober 20061. Formuleringen av uppdraget är: Naturvårdsverket skall, i syfte att ytterligare underlätta förförberedelserna för Sveriges ordförandeskap i EU hösten 2009, uppdatera Naturvårdsverkets rapport 5619 i ljuset av utvecklingen i EU:s miljöarbete under 2007. I den mån så erfordras skall uppdraget utföras efter samråd med Kemikalieinspektionen och andra berörda myndigheter. Upp-draget redovisas senast den 31 december 2007.
I denna redovisning har vi koncentrerat arbetat på ett fördjupat underlag inom fem om-råden, som av Miljödepartementet preliminärt diskuterats som tänkbara svenska priori-teringar. De fem områdena är:
- klimat - havsmiljö
- biologisk mångfald - hållbar utveckling - kemikalier
För att ge möjlighet till samråd med Kemikalieinspektionen och andra berörda myndig-heter samt för att ge aktörer och intressenter möjlighet att lämna underlag öppnade ver-ket i oktober en webbkonsultation om EU-prioriteringar. I en första fas öppnade vi för kommentarer till viktiga frågor att ta upp i rapporten. Vi fick 22 svar i denna första fas av konsultationen. I en andra fas gav vi möjlighet att lämna kommentarer på ett utkast till rapport. I denna andra fas fick vi 21 svar, dessutom tillkom ett antal svar efter utsatt tid. I bilaga 1 framgår vilka bidrag som lämnats.
Vi har också fört en regelbunden beställardialog med Miljödepartementet.
1
2. Läget för miljöfrågorna i EU
Under andra halvåret år 2006 skedde en påtaglig förändring av läget för miljöfrågorna i EU-arbetet. Från att ha varit en lågt prioriterad fråga under några år kom ett uppenbart ökat intresse för främst klimatfrågorna, som en följd av Sternrapporten2, IPCC:s nya
rapporter och Al Gores film ”En obekväm sanning”. Detta har fortsatt under år 2007 och ytterligare förstärkts, t.ex. genom Nobelpriset till IPCC och Gore. Denna utveckling hade knappast varit möjlig om inte EU under lång tid spelat en ledande roll i de interna-tionella klimatförhandlingarna. Klimatfrågan kommer att fortsätta att vara dominerande på miljöagendan de närmaste åren, både vad gäller de internationella förhandlingarna och EU:s egen klimatpolitik. Detta är än mer tydligt efter beslutet i Bali vid klimatkon-ventionens partsmöte i december 2007 att påbörja förhandlingar om ett nytt klimatavtal som ska avslutas år 2009.
Hur denna starka betoning av klimatfrågan påverkar övriga miljöfrågor är tveksamt. Det kan utnyttjas som en hävstång för andra miljöfrågor, men det finns också en risk för att övriga miljöfrågor prioriteras ner eller glöms bort helt. Ett flertal av de bedömare Na-turvårdsverket haft kontakt med menar dock att det stora intresset för klimatfrågor i huvudsak är positivt även för övriga miljöfrågor. Det finns också en stark koppling mellan klimatfrågan och många andra miljöfrågor. Om synergierna utnyttjas väl så kan det övriga miljöarbetet ha en fördel av en sådan hävstångseffekt och klimatfrågans star-ka uppgång gagnar då allt miljöarbete.
En stor del av EU:s aktuella miljöarbetet sker mot bakgrund av EU-målet att minska den administrativa bördan för företagen med 25 % till 2012 (Better Regulation). Den svenska regeringen har samma procentuella mål men arbetet ska vara genomfört senast 2010. I Sverige samordnas regelförenklingsarbetet av Näringsdepartementet, som via de olika fackdepartementen beställer åtgärdsförslag och följer upp verksamheten. Det poli-tiska intresset för ”better regulation” har varit stort de senaste åren inom EU och kom-mer sannolikt att bestå några år till, inte minst mot bakgrund av målformuleringarna som sträcker sig till år 2012. Många har välkomnat initiativet som ett led i en effektivi-sering av miljöarbetet medan andra snarare ser detta som en möjlighet att minska på miljöambitionerna.
Kommissionens beslut om att varje mer omfattande förslag till ny rättsakt ska ha en konsekvensbedömning (Impact Assessment) tillämpas nu alltmer systematiskt. Fortfa-rande är det dock en bristande balans såtillvida att det främst är miljöförslag som kon-sekvensbedöms. Dessa konsekvensbedömningar spelar en allt större roll även i rådets och parlamentets behandling, så de har i praktiken blivit en del av förhandlingarna. Krav börjar också framföras på att rådet och parlamentet måste lägga fram konsekvens-bedömningar av sina egna större ändringsförslag.
Det internationella arbetet väger allt tyngre i EU:s miljöarbete, vilket är mycket tydligt i bl.a. klimatarbetet. Regionala och globala förhandlingsprocesser länkas alltmer ihop med EU:s lagstiftningsarbete. Samverkan mellan den interna och externa rådsarbets-gruppen för miljö (WPE resp. WPIEI) har därför stärkts.
2
Ett stort antal av de frågor som behandlas i rådet ärvs från tidigare ordförandeskap. Sverige måste därför ha en beredskap att fullfölja behandlingen av dessa frågor, vare sig de är svenska prioriteringar eller ej.
Det svenska ordförandeskapet äger rum andra halvåret 2009. Det är under en period då ett nytt EU-parlament just har tillträtt3 och en ny kommission tillträder. Den nuvarande
kommissionen förväntas därför inte komma med några nya större förslag under sin sista tid, troligen kommer de sista förslagen senast i mars 2009. Parlamentets arbete kommer i praktiken att upphöra kring april 2009 inför valet i juni. Även det nya fördraget som har antagits av Europeiska rådet4, men måste godkännas av samtliga medlemsländer,
kan innebära vissa förändringar, vilka dock inte bedöms vara så stora på just miljöom-rådet. Den nya kommissionen tillträder hösten 2009 och kommer kort efter sitt tillträde att anta sitt nya femårsprogram. Det ger det svenska ordförandeskapet vissa möjligheter att t.ex. genom rådsslutsatser påverka kommande års miljöarbete.
Sammantaget ger en tillträdande kommission, ett tillträdande parlament och ett nytt fördrag speciella förutsättningar för det svenska ordförandeskapet. Dessa speciella för-utsättningar kan vara positiva i den mån de ger bättre förför-utsättningar för en långsiktig agenda och en känsla av nystart.
Inom ministerrådet har ett ökat samarbete med grupper om tre ordförandeskap påbör-jats. Den grupp som Sverige tillhör består för övrigt av Frankrike (andra halvåret 2008) och Tjeckien (första halvåret 2009). En översiktlig arbetsplan för de tre ordförandeska-pen ska presenteras senast 1 juni 2008. Ett antal möten mellan dessa länder har redan hållits. Hittills har framför allt insatser inom klimatområdet behandlats. Sverige kom-mer också att ha visst samarbete med Spanien som tar över ordförandeklubban vid års-skiftet 2009-2010.
Sverige har ett grundmurat rykte i EU som pådrivande i miljöfrågor. Det gör att det kommer att finnas stora förväntningar på att Sverige även vid det kommande ordföran-deskapet tar en aktiv ledning av miljöarbetet såväl internt inom EU som i internationella förhandlingar.
3
Val till Europaparlamentet äger rum i juni 2009. 4
3. Identifierade möjliga prioriterade
områden
3.1 Klimatfrågor
Miljömål: Begränsad klimatpåverkan
• Klimat- och energifrågorna blir en huvudfråga under det svenska ordfö-randeskapet.
• Ett nytt globalt protokoll för utsläppsminskningar efter år 2012 är den tyngsta politiska frågan.
• I anslutning till Sveriges ordförandeperiod finns en möjlighet att genom-förandet av EU:s klimatpolitik kommer att slutförhandlas, där bl.a. handelssystemet efter år 2012 ingår.
3.1.1 Bakgrund
Internationella agendan
Hotande klimatförändringar och snabbt ökande växthusgasutsläpp dominerar både den svenska, europeiska och globala miljödebatten. Klimatfrågan diskuteras vid i stort sett varje politiskt toppmöte med syfte att skapa en internationell överenskommelse att för-stärka arbetet mot klimatförändringar och anpassningen till den klimatförändring som inte kan undvikas då nuvarande klimatavtal löper ut 2012. För att klara detta krävs en överenskommelse under hösten 2009, d.v.s. under det svenska ordförandeskapet.
FN:s Klimatkonvention
FN:s ramkonvention om klimatförändringar UNFCCC (United Nation Framework Con-vention on Climate Change) är ramverket för den internationella klimatpolitiken. Kli-matkonventionens slutmål är att koncentrationen av växthusgaser i atmosfären ska sta-biliseras på en nivå som förhindrar en farlig mänsklig störning av klimatsystemet. Målet bör nås inom en tidshorisont som tillåter ekosystemen att anpassa sig naturligt till kli-matförändringarna och som säkrar att livsmedelsproduktionen inte hotas samt som möj-liggör en hållbar ekonomisk utveckling. Representanter för de länder som undertecknat klimatkonventionen träffas på särskilda partskonferenser (Conference of the Parties, COP) varje höst och vid mötet hösten 2009 i Köpenhamn behöver ett beslut fattas som stärker genomförandet av konventionen och som kan ta vid då nuvarande åtaganden i Kyotoprotokollets första åtagandeperiod löper ut 2012. Sverige som ordförande i EU har då rollen att ansvara för EU:s talan under dessa förhandlingar, vilket innebär att se till att en EU-gemensam position finns framme samt också att se till att förhandlare finns utsedda (handplockade inom EU-kretsen) och att dessa får det stöd de behöver.
Förberedelserna inför Köpenhamnsförhandlingarna är redan igång
Ett alltmer intensifierat arbete pågår att förbereda och bädda för ett framgångsrikt beslut i Köpenhamn, vid COP 15. Under klimatkonventionens partsmöte i Bali , COP 13, be-slutades att påbörja förhandlingar om ett nytt klimatavtal, som ska avlutas år 2009.
Dis-kussionerna förs i ett stort antal fora, förutom EU-internt och i de processer som Kli-matkonventionen skapat5 också vid olika högnivåmöten G8 + 5 mötena6 (s.k.
Gleneag-lesprocessen), FN:s Generalsekreterares möte för regeringschefer, APEC7, Bushs
initia-tiv för ”Major Economies (Emitters)”8 samt vid de flesta bilaterala möten på hög nivå.
Europeiska Rådet och miljörådet fastställer löpande inriktningen för det internationella klimatarbetet via rådsslutsatser. Löpande koordinering sker sedan inom EU:s Working Party on International Environmental Issues/Climate Change som till sitt stöd har ett antal expertgrupper med expertis inom respektive förhandlingsområde, såsom skogsfrå-gor, utvecklingssamarbete, teknologifrågor etc.
EU-agendan
EU lanserade år 2000 sitt klimathandlingsprogram, ECCP (European Climate Change Programme) för att utveckla en strategi för hur man skulle kunna klara sina åtaganden i Kyotoprotokollet. Man organiserade arbetsgrupper inom områdena flexibla mekanis-mer, energitillförsel, energikonsumtion, transporter, industri (inklusive en grupp för fluorerade gaser) samt forskning. EU:s övergripande mål för integrerade klimat- och energipolicy fastställdes under våren 2007. Rådet9 beslutade då bl.a. att EU till år 2020
ska minska sina utsläpp av växthusgaser med minst 20% (och 30% om andra länder gör motsvarande ansträngningar inom ramen för en multilateral överenskommelse) beräknat på 1990 års nivå samt fastställde ett bindande mål att andelen förnybar energi ska utgöra 20% av energikonsumtionen år 2020. Inom EU ska dessutom andelen biobränslen i fordonsbränslen uppgå till 10 % år 2020. Implementeringen av detta sker genom att via rättsakter besluta om fördelning av bördor och införandet av åtgärder. Kommissionen kommer att i januari 2008 presentera sitt förslag till hur dessa mål ska fördelas mellan medlemsstater för vidare behandling i rådet och parlamentet. Dagens bedömning är att en första läsning i Parlamentet skulle kunna ske tidigast våren 2009. Vår bedömning är därför att också dessa frågor kan hamna på Sveriges bord.
EU utnyttjar den möjligheten som FN:s Klimatkonventions flexibla mekanismer erbju-der att kostnadseffektivt minska utsläppen. I januari 2005 startade den Europeiska han-deln med växthusgaser (EU-ETS) såsom det första systemet med många deltagande länder och sektorer för global utsläppshandel i enlighet med Dir.2003/87/EC, som träd-de i kraft 2003. Enligt direktivets Art.30 har en översyn av hanträd-delssystemet gjorts med syfte att göra förbättringar inför den handelsperiod, som påbörjas 2013. Efter en konsul-tativ process under våren 2007 kommer ett förslag om utformningen av utsläppshandeln efter 2012 att presenteras i det samlade paket av klimat- och energiåtgärder, som Kom-missionen lämnar i januari 2008.
5
Dialogue on long-term cooperative action to address climate change by enhancing implementation of the Convention samt Ad Hoc Working Group on Further Commitments for Annex I Parties under the Kyoto Proto-col.
6
Under Storbritanniens senaste ordförandeskap i G8 lanserades i Gleneagles ett arbetsprogram för att mins-ka klimatpåvermins-kan främst från energiproduktion och via energieffektivisering. IEA( International Energy Agen-cy) fick i uppdrag att utveckla och driva detta arbete för att sedan återrapportera resultatet vid senare G8-möten. En sådan uppföljning gjordes hösten 07 och Japan, som har ordförandeskapet i G8 under 2008, aviserar att ett av deras prioriterade frågor kommer att vara klimatfrågan. G8+5 avser en vidgad krets länder omfattande även de snabbt växande utvecklingsländerna.
7
APEC står för Asian Pacific Economic Cooperation med medlemmar belägna runt stilla havet dvs. Asiatiska länder såsom Kina, Japan, Korea, etc., Nordamerika, Nya Zeeland och Australien.
8
Kallas ibland även Major Economies Initiative. Utgör de största ekonomierna som också täcker huvuddelen av alla utsläpp. Målsättningen för detta initiativ är att presentera en gemensam vision för arbetet och att också precisera åtaganden från de olika länderna (dock ej bindande sådana utan endast målsättningar). Resultatet av denna process förs in i FN:s klimatförhandlingar under 2008.
9
European Climate Change Programme II, ECCP II, med fokus på klimateffekter och klimatanpassning påbörjades år 2005 och sommaren 2007 publicerade Kommissionen en grönbok om anpassning. Denna är under hösten ute på remiss i medlemsländerna varefter Kommissionen kommer att arbeta vidare med att utveckla den
EU-gemensamma strategin för anpassning. Huvudfokus är en anpassning av EU-länderna till de oundvikliga klimatförändringar som vi ser kommer att inträffa. En strategi för hur EU ska hantera anpassning inom de internationella klimatförhandlingarna har utvecklats inför COP 13 i Bali.
Med tanke på att hållbarhetsstrategin (SDS, Sustainable Development Strategy) ska ha en större översyn hösten 2009 under det svenska ordförandeskapet kommer därmed klimatfrågan även att behandlas vid Europeiska rådets decembermöte.
3.1.2 Svenska prioriteringar
Naturvårdsverket bedömer att klimatfrågan kopplad till energifrågan blir den enskilt största och viktigaste miljöfrågan vid tiden för det svenska ordförandeskapet. Frågan bör även bli en av huvudfrågorna för Europeiska rådet. Stora insatser kommer att krävas för att klara ordföranderollen såväl internt inom EU som internationellt i klimatkonven-tionen och i bilaterala möten med viktiga länder. Sverige kommer som del av trojkan att representera EU i G8-möten10 under hela 2009. Både på den internationella arenan och
på EU:s interna arena ser klimatfrågorna under perioden för Sveriges ordförandeskap ut att vara i mycket viktiga och kritiska lägen.
De internationella klimatförhandlingarna är en tung arbetsuppgift för EU:s
ordförande-länder. Det gäller särskilt under andra halvåret då partsmöten med klimatkommissionen äger rum. Förberedelser inför partsmötet och EU-samordning under mötet är mycket resurskrävande. Inom ramen för förberedelserna kommer ett stort antal bilaterala möten med andra parter att behöva hållas. Partsmötet under det svenska ordförandeskapet blir det första med representanter från den nya administrationen i USA. Under ordföran-deskapet bör Sverige ordna en klimatrelaterat möte/konferens i enlighet med utvecklad praxis för de uppgifter ett ordförandeskap bör ta på sig.
Ett förslag är att verka för att EEA, European Environment Agency, tar fram s.k. ”sektorrapporter” för transport och energiområdet till 2009.
Genomförande av EU:s klimat- och energipolitik
Kommissionen presenterar sitt förslag till implementering av EU:s klimat- och energi-politik i januari 2008. Det kan eventuellt bli så att slutförhandlingarna av detta paket äger rum i tiden kring Sveriges ordförandeskap.
3.1.3 Vad bör Naturvårdsverket göra?
Naturvårdsverket bidrar redan idag med att ge stöd till Regeringskansliet i såväl det internationella klimatarbetet som i det EU-interna arbetet. Inom det internationella kli-matarbetet biträder Naturvårdsverket regeringskansliet med expertkunskap och stöd
10
EU representeras inte enbart av de medlemsländer som ingår i G8 utan har också sin egen representant via respektive ordförandeskap.
genom att delta i arbetet i EU:s olika expertgrupper, både tillsammans med deltagare från Regeringskansliet och på egen hand.
Vi bedömer att efter beslutet i Bali (december 2007) kommer förhandlingsarbetet att trappas upp och ett stort antal workshops och möten kommer att behöva hållas, vilket innebär att arbetet i EU:s expertgrupper kommer att behöva organiseras så att vi har en struktur som ger EU goda förutsättningar att bidra i processen. Under ordförandeskapet kommer Sverige att behöva förbereda, leda och hantera underlag i anslutning till dessa expertgruppsmöten. Naturvårdsverket bidrar redan med omfattande stöd till Regerings-kansliet och är berett att fortsätta med dessa insatser.
Naturvårdsverket bör inför ordförandeskapet ha producerat lämpligt informationsmate-rial, som kan stödja processen. Det kan också bli aktuellt för Naturvårdsverket att pre-sentera svenska erfarenheter, exempelvis rörande ekonomiska styrmedel, i anslutning till egna eller andras konferenser.
Naturvårdsverket har också föreslagit en Klimat- luftvårdskonferens under Sveriges ordförandeskap i EU hösten 2009. Mål för denna aktivitet är att lyfta frågan om kopp-lingen mellan klimatfrågor och luftföroreningsfrågor för att öka kostnadseffektiviteten vid utvecklingen av åtgärder och styrmedel. Genom att göra denna koppling hoppas vi intressera de utvecklingsländer som idag har svåra luftföroreningsproblem och som har stora utsläpp av växthusgaser (exempelvis Kina) att se hur man kan vidta åtgärder som ger fördelar för flera områden d.v.s. minskar både luftföroreningar och utsläpp av växt-husgaser. Förhoppningen är att detta skulle kunna bidra som ett smörjmedel i klimatför-handlingsprocessen.
Valt exempel är transportområdet som ger upphov till besvärliga luftföroreningar och där man ser kraftiga utsläppsökningar av växthusgaser.
3.2 Havsmiljö
Miljömål: Hav i balans samt levande kust och skärgård samt Ingen övergödning
3.2.1 Bakgrund
Havet har långt in på 1900-talet betraktats som mer eller mindre ”osårbart”. De kustnära områdena har sedan mycket lång tid tillbaka varit prioriterade för etablering av bostäder och fritidshus. Tidigt började havet även att användas som den ”slutliga lösningen” för olika typer av avfall. Till detta kommer även effekterna av alla de landbaserade aktivite-ter som mer eller mindre avsiktligt påverkar havsmiljön genom avrinning eller direkta utsläpp. Därför bör havsmiljöarbetet vara starkt kopplat till arbetet med vattenförvalt-ning11. Allt detta speglar att människan än idag har alltför fragmentarisk kunskap om hur ekosystemen i havet fungerar, och därmed saknas förmågan till en korrekt riskana-lys12.
De negativa konsekvenserna blir alltmer uppenbara i havsmiljön och är så omfattande att de uppenbart även får storskaliga negativa samhällsekonomiska följder. Eftersom både orsakerna till och följderna av dagens havsmiljösituation är komplexa, bör ansat-sen för att lösa problemen sökas tvärsektoriellt och tvärvetenskapligt.
Sverige har varit drivande i många frågor inom Helsingforskonventionen om Östersjöns marina miljö (Helcom). Dess ”Baltic Sea action plan” (BSAP)13 är ett bra exempel på en bredare ansats. Sverige har sedan några år tillbaka en ambitiös inställning att så långt som möjligt förstå och undersöka de marina systemen såväl vid som under ytan. En stor del av arbetet syftar till att utveckla en ”ekosystemansats”, vilket egentligen bara är ett nytt sätt att uttrycka mänskliga aktiviteter på naturens villkor. Stora delar av arbetet bedrivs dessutom i internationellt samarbete, genom bl.a. Helcom.
11Se vidare avsnitt 4.4 om ”vattenförvaltning”.
12Beskrivs utförligt i boken ”Förändringar under ytan”, Monitor nr 19. 13 Antogs i Krakow, Polen, 15 november 2007.
• De stora frågor som kräver EU:s medverkan är i första hand fiske och jordbruk.
• Sverige bör särskilt lyfta fram sitt internationellt uppmärksammade politiska miljömålsarbete, i kombination med de konkreta åtgärdsin-riktade agendorna inom det marina området, Baltic Sea Action Plan och den nationella havsaktionsplanen. Sakfrågorna framgår av dessa agendor.
• Sverige bör ha målsättningen att engagera andra aktörer än de tradi-tionella i havspolitiken. Utgångsläget är utmärkt med den kommande ”Sternrapporten för havsmiljö”, regeringsuppdragen om samhälls-ekonomisk information om Östersjön och avgiftssystem för minskad tillförsel av närsalter till havet samt det nyligen inrättade Stockholm resilience center.
Sedan några år har ekonomiska förutsättningar successivt arbetats in i miljöarbetet. Försök till kostnads-/nyttoberäkningar på begränsade ekosystemstjänster har gjorts, likaså har system för utsläppshandel prövats i olika former. Nicholas Sterns arbete an-gående klimatfrågor har tagit ett ytterligare steg med det breda ekonomiska angreppssät-tet, som även innefattar en ekosystemansats, vilken medför att ett fullbordat tvärsektori-ellt angreppssätt införs. Den svenska regeringen har genom ett regeringsuppdrag om samhällsekonomisk beskrivning av Östersjön14, visat en möjlig strategisk väg att
ut-veckla Sterns arbete specifikt på havsmiljöområdet.
Under 2009 har det nya marina direktivet kommit så långt att det med stor sannolikhet ska omsättas i praktiken. Sverige med sin långa kuststräcka har ett särskilt intresse av hur direktivet tillämpas. Av särskilt intresse är hur direktivet ska fungera i relation till ramdirektivet för vatten, även här har Sverige stora nationella intressen som bara kan lösas internationellt.
Under det svenska ordförandeskapet har den maritima strategin troligen utvecklats långt och strävan bör vara en nära samverkan med Sjöfartsverket för att så långt möjligt få ett regelverk som är anpassat till övrigt havsrelaterat arbete. Detta arbete bör inledas sna-rast eftersom det behöver samordnas med Frankrike och Tjeckien.
Under andra halvåret 2009 har troligen arbetet med EU-kommissionens förslag till stra-tegi för invasiva (skadliga) främmande arter, kommit så långt att Sverige bör agera för att föra arbetet vidare.
De allmänna dragen liksom de svenska prioriteringarna i Naturvårdsverkets rapport om svenska miljöprioriteringar i EU 2007-200915 står sig fortfarande, med det viktiga un-dantaget att havsmiljöpolitiken bedöms ligga högre på dagordningen i dag.
EU-kommissionen kommer inte att lägga fram några ytterligare lagstiftningsförslag än de idag kända och i Naturvårdsverkets rapport 5619 redan nämnda. Det vore önskvärt om kommissionen kunde ta initiativ till att knyta ihop skilda politikområden, som alla har stor påverkan på havsmiljön, främst fiske, jordbruk, transport (sjöfart) m.m. Den sektorsindelade politik som idag bedrivs, återspeglas direkt i medlemsländerna och skapar därigenom en oförmåga att arbeta tvärsektoriellt. Arbetet med att föra viktiga miljöfrågor framåt håller därför sannolikt ett väsentligt lägre tempo än vad som är möj-ligt med tvärsektoriellt arbetssätt.
3.2.2. Svenska målsättningar under ordförandeskapet 2009
Sverige bör inte se som sin främsta uppgift under sin ordförandeperiod att lösa konkreta miljöproblem utan målet bör vara att reformera havsmiljöarbetet och anvisa ett nytt arbetssätt. I syfte att söka långsiktiga lösningar på havsområdet bör Sverige ta initiativ till en konkret handlingsplan på det marina området. Verket anser att det bör bli en högt prioriterad fråga under den kommande kommissionens mandatperiod. Sverige bör verka för att så blir fallet.
Ambitionen blir då att i större utsträckning än tidigare visa på ekosystemens funktioner och processer som utgångspunkt för människans behov av ett friskt och levande hav, ur
14
RU 2007/23. 15
olika perspektiv. Den övergripande målsättningen är att involvera nya aktörer i en eko-nomiskt orienterad ekosystemansats.
− Resultatet av ovannämnda regeringsuppdrag RU 2007:23 om samhällsekonomisk beskrivning av Östersjön har analyserats och en fortsättning pågår, som än tydligare visar de ekonomiskt positiva incitamenten i att ekosystemansatsen används vid all förvaltning av havsresurserna. Sverige använder resultaten från arbetet i EU, för att reformera arbetet på havspolitikens område. Målet är att aktörer i ett brett perspek-tiv, inte bara miljösektorn, ser värdet i att ekonomiskt värdera havets resurser med utgångspunkt i ekosystemansatsen.
− Sverige har kommit långt i flera av de grundläggande
undersökningar-na/inventeringarna av havsområden och visar internationellt hur viktigt detta är som underlag för bedömning av såväl skyddsvärden som ekonomiska värden.
− Havsmiljöutredningens slutrapport i april 200816 har förhoppningsvis resulterat i en
tydlig åtgärdsinriktad havspolitikorganisation i Sverige. Detta används som argu-ment för att få de olika regelverken att samverka internationellt inom havspolitiken. Sverige pekar särskilt ut vikten av att de sektorer som omfattas av de skilda regel-verken, förs samman i en operativt fungerande samverkan.
− Sverige arbetar särskilt intensivt inom sina havsområden, med tyngdpunkt på Öster-sjön, för att visa hur ett tvärsektoriellt arbetssätt kan fungera internationellt. Särskild kraft ägnas åt att få Östersjöregionen att fungera som ett regionalt förvaltningsom-råde enligt det marina direktivet. I detta arbete är åtgärder utifrån BSAP särskilt vik-tiga.
3.2.3 Initiativ från Naturvårdsverket
• Miljöekonomi: Internationell workshop/seminarium i samarbete med Stockholm resilience center, med utgångspunkt i Stern-rapporten, och regeringsuppdragen om samhällsekonomisk havsinformation och avgiftssystem för bättre havsmiljö som kan inkludera utsläppsrätter17.
• Övergödning: Internationellt seminarium om övergödningsmiljömålet, där Sverige som värdland initierar en diskussion om åtgärder.
16
M 2006:05 samt Dir. 2007:67. 17
3.3 Biologisk mångfald
Miljömål: Ett rikt växt och djurliv, Ett rikt odlingslandskap, Levande skogar, Myllrande våtmarker, Levande sjöar och vattendrag, Storslagen fjällmiljö, Hav i balans samt le-vande kust och skärgård
3.3.1 Bakgrund
Vid Göteborgstoppmötet 2001 antogs ett mål om att senast år 2010 hejda förlusten av biologiska mångfald. Även vid världstoppmötet i Johannesburg 2002 blev detta en hu-vudfråga och ett globalt 2010-mål antogs. Det är i dagsläget mycket osannolikt att dessa mål nås.
Då 2010 närmar sig får frågan ökad aktualitet. Hur målet mer exakt kommer att hanteras på internationell nivå är svårt att förutse. Vad som dock är klart är att de fjärde nationel-la rapporterna till Convention on Biodiversity (CBD) kommer, i linje med beslut vid 8:e partsmötet, fokusera på uppföljningen av 2010-målet (beslut VIII/14). Såväl
EU-länderna som EU (genom Kommissionen) har till uppgift att rapportera till CBD våren 2009. Det mest rimliga är att man konstaterar att målet inte har nåtts men att vissa fram-steg har gjorts, och genomför en analys över vad som behövs mer för att
hej-da/signifikant begränsa förlusten av biologisk mångfald. Mindre önskvärda alternativ är att man försöker tysta ner utvärderingen eller att man tolkar om målet för att komma fram till att det har nåtts.
Sverige och EU har drivit och bör fortsatt driva linjen att det behövs en ordentlig utvär-dering som kan ligga till grund för det fortsatta arbetet. Det är därför angeläget att bio-logisk mångfald även fortsättningsvis är en prioriterad fråga som hålls levande på den internationella arenan, även om det under Sveriges ordförandeskap förmodligen är för tidigt att dra slutgiltiga slutsatser om 2010-målet och därför inte är politiskt möjligt att konstatera att vi inte har nått målet.
I slutet av maj 2006 presenterade kommissionen ett meddelande om biologisk mång-fald18 med en bilagd åtgärdsplan19 som innehåller cirka 150 åtgärder som bör
18 ”
Meddelande från Kommissionen att stoppa förlusten av biologisk mångfald till 2010 – och därefter att upprätthålla ekosystemtjänster för mänskligt välbefinnande”. KOM/2006/0216 slutlig (eller COM/2006/0216 final).
• Biologisk mångfald förblir en högt prioriterad fråga under de kom-mande åren, inom EU bl.a. genom uppföljning av Kommissionens meddelande och åtgärdsplan (halvtidsuppföljningen presenteras för den avgående kommissionen i november 2008).
• 2008 års halvtidsöversyn av den gemensamma jordbrukspolitiken blir viktig från miljösynpunkt.
• Under det svenska ordförandeskapet kommer viktiga beslut behöva förberedas inom EU och inom konventionen för biologisk mångfald inför uppföljningen av 2010-målet samt arbetet därefter.
• Bevarandet av den biologiska mångfalden i den marina miljön är av stor vikt för Sverige.
ras på gemenskapsnivå och/eller i medlemsstaterna. I aktionsplanen betonas bl.a. att det handlar om att planera för biologisk mångfald i landskapet som helhet genom förbättrad samhällsplanering och sektorsintegrering och genom omstyrning av jordbruksstöd och strukturfonder.
I sitt meddelande konstaterar EU-kommissionen att variationen av växter och djur fort-sätter att minska, trots vissa framsteg, och att EU måste vidta många åtgärder för att nå 2010-målet. Kommissionen vill för detta ändamål utnyttja de existerande instrumenten (bl.a. Natura 2000-nätverket) snarare än att skapa nya. Under perioden 2007-2009 foku-serar EU-arbetet på genomförandet av åtgärdsplanensom är bifogad till meddelandet samt på uppföljningen. De flesta medlemsländerna har en positiv inställning till medde-landet generellt, men det har varit svårt att få till stånd en mer detaljerad dialog om åtgärderna.
Mål 1 i meddelandet handlar om att utveckla Natura 2000-nätverket både genom att komplettera det och förvalta områdena samt genom att göra nätverket mer samman-hängande, bl.a. för att kunna motstå eller anpassa sig till klimatförändringens effekter. Det är viktigt att notera att Art- och habitatdirektivet20 samt Fågeldirektivet21 handlar om mycket mer än Natura 2000-nätverket, bl.a. innehåller båda direktiven generella bestämmelser om artbevarande, som hittills har varit lite i skuggan av Natura 2000. Mål 2 och 3 kan sägas handla om generella hänsyn och hållbart nyttjande av biologisk mångfald i terrestra (och limniska) respektive marina miljöer. De har tydliga kopplingar till verktyg såsom landskapsplanering, skogspolitik och den gemensamma jordbrukspo-litiken (CAP) m.m.
Mål 4 syftar bl.a. till bättre hänsyn till biologisk mångfald i den fysiska planeringen, t.ex. i miljökonsekvensbedömningar (MKB).
Kommissionen arbetar nu med ett program för prioriterade åtgärder för att stödja den biologiska mångfaldens anpassning till klimatförändringen inom EU som ska presente-ras 2008.I juni 2007 lämnade Sverige in sin nationella genomförande- och tillstånds-rapport enligt artikel 17 i Habitatdirektivet. Det stora flertalet medlemsländer lyckades inte hålla denna deadline och i dagsläget (november 2007) saknas fortfarande rapporter från flertalet medlemsländer. Kommissionens avsikt är att analysera rapporterna under 2008 och räknar med att lämna en rekommendation under 2009 om vissa revideringar av Annexen, något som Sverige bör stödja och ha beredskap för att hantera som EU-ordförande. Kommissionen har uppgett att en allmän översyn av Habitat- och Fågeldi-rektivetblir aktuell tidigast efter 2010.
Den europeiska miljöbyrån EEA har tagit fram 26 indikatorer för att följa upp 2010-målet för den biologiska mångfaldenoch därefter. EEA räknar med att presentera en utvärdering, baserad på dessa indikatorer, av 2010-målet år 2010. Under 2008 sjösätter EEA även ett nytt projekt, Eureca (European ecosystem assessments) som ska redovisas år 2012 och som är en europeisk version av det s.k. Millennium ecosystem assessment, d.v.s. den världsomfattande analys, beställd av FN:s generalsekreterare år 2000, av hur 19 SEC(2006) 621.
20Rådets direktiv 1992/42/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. 21Rådets direktiv 1979/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar.
förändringar i ekosystemen och deras funktioner påverkar människan samt hur dessa kan bevaras och nyttjas hållbart.
EU:s framtida arbete med biologisk mångfald beror i hög grad på nästa halvtidsöversyn av CAP som äger rum år 2008 och särskilt den eventuella ökningen av landsbygdspro-gramandelen av budgeten. Det är värt att notera att Catherine Day, kommissionens ge-neralsekreterare, har sagt att ”lantbrukets framtid ligger i att bevara ekosystemtjänster”. EU-kommissionen har startat ett projekt för att analysera miljöeffekterna av tvärvillko-ren, dvs. att delar av jordbruksstödet villkoras på grund av tillämpningar av diverse EU-direktiv på miljöområdet.
Nära knutet till biologisk mångfald är frågan om hållbart nyttjande av naturresurser, en allt viktigare fråga även inom EU.
3.3.2 Svenska prioriteringar
Bevarandet av den biologiska mångfalden, inklusive i den marina miljön, kommer att förbli en prioriterad miljöpolitisk fråga inför 2010. De starka kopplingarna till andra centrala miljöfrågor såsom klimatförändringen och användningen av naturresurser, produktions- och konsumtionsmönster bör göra biologisk mångfald till en huvudfråga för Sveriges ordförandeskap. Sverige borde söka få fram rådsslutsatser, eventuellt i samband med hållbar utveckling, som ger EU möjligheter att inför 2010 agera interna-tionellt. En annan uppgift för Sverige kan bli att börja arbeta att ta fram ett förhand-lingsmandat inför kommande partsmöte i CBD.
Det är angeläget att frågan hålls levande så att uppföljningen av 2010-målet och utvär-deringen av vidtagna åtgärder hamnar högt på den internationella politiska agendan år 2010, samt med tanke på Brasiliens förslag att anordna ett ”Rio+20”-toppmöte år 2012. Det kommer även vara möjligt för Sverige att föra in frågan i den översyn av EU:s håll-barhetsstrategi som ska äga rum under hösten 2009. Sverige bör driva att uppföljning och utvärdering sker efter principen att tillgängligt vetenskapligt (och annat) underlag ska användas, och att det i avsaknad av underlag får göras ”best expert judgements”. Erfarenheterna från medlemsländernas rapportering enligt artikel 17 (se ovan) bör sam-manställas av Kommissionen och tas tillvara i 2010-uppföljningen.
Den halvtidsöversyn av Kommissionens åtgärdsplan för biologisk mångfald som förut-ses kommer att vara avslutad före det svenska ordförandeskapet. Eftersom en ny kom-mission tillträder och ett nytt parlament väljs under hösten 2009 bör Sverige se till att föra upp den även på den nya agendan.
Sverige bör aktivt bygga vidare på utvärderingen av aktionsplanens mer samhällsge-nomgripande aspekter såsom sektorsintegrering och bevarande och hållbart nyttjande i landskapet i stort, två områden som Sverige har arbetat med under lång tid. Inom ramen för detta bör man t.ex. ta upp frågan om generella naturvårdshänsyn i jord- och skogs-bruk och olika sätt att nå dit (t.ex. genom lagstiftning, EU-program eller certifiering). Det kan noteras att de båda naturvårdsdirektivens styrka utanför de utpekade Natura 2000-områdena generellt sett är tämligen svagt (undantaget vissa artbevaranderegler). När 2010-målet har gått ut bör ett eller flera nya mål med förslag till åtgärder för att nå dem sättas upp. Arbetet med detta bör påbörjas redan före 2010, och har i praktiken redan börjat (bl.a. sträcker åtgärdsplanen till Kommissionens meddelande sig till 2013), men det är viktigt att man även tar hänsyn till det som kommer fram vid
halvtidsutvär-deringen 2008 samt de slutgiltiga utvärderingarna på EU- och global nivå som presente-ras under 2010 eller kort därefter. Sverige har drivit linjen att det är viktigt att sätta ett visionärt mål för att lyfta frågan politiskt, men att detta mål bör sättas med tillräckligt lång tidshorisont för att inte uppfattas som orimligt eller orealistiskt. Det är bra om detta mål kan kompletteras med konkreta delmål som har en tydlig koppling till det över-gripande målet. Viktigt är att målen blir lätta att följa upp och att sektorsintegrering får fullt genomslag. Sveriges miljömålssystem har rönt internationell uppmärksamhet och torde kunna fungera som inspiration till arbetet med målet för biologisk mångfald efter 2010. Ett eventuellt toppmöte i Brasilien 2012 kan vara ett bra tillfälle att sätta nya mål, för 2020 eller 2025.
Under varje ordförandeskap äger ett s.k. naturvårdsdirektörsmöte rum. Det är ett forum för att diskutera frågor om naturskydd och biologisk mångfald i informella former. Ett sådant möte bör också äga rum i Sverige under andra hälften av 2009. Det är naturligt att 2010-målet, och det/de nya mål som bör ersätta detta, då är frågor som bör stå i fo-kus.
Andra halvåret 2009 kommer också att präglas av föreberedelserna för ett partsmöte inom ramen för konventionen om biologisk mångfald (COP 10) som äger rum under första halvåret 2010. Sverige har, som EU-ordförande, en viktig roll i att leda arbetet med EU:s ställningstaganden inför partsmötet och bör börja förbereda detta så fort som resultaten från COP 9 (maj 2008) föreligger. En viktig fråga på COP 10 blir rapporte-ringen av 2010-målet (se ovan).
Sveriges nio första nationalparker bildades, som de första i Europa, år 1909. 2009 blir därmed 100-årsjubileum för de europeiska nationalparkerna. Detta kommer att upp-märksammas genom att Sverige under hösten 2009 arrangerar den årliga EUROPARC- konferensen, som kommer att ha 100-årsfirandet som tema. Konferensen är planerad att hållas i Strömstad i anslutning till att Kosterhavets nationalpark invigs.
Ett område där Sverige kommit långt, och som har stark koppling till målet om biolo-gisk mångfald, är det svenska arbetet med Åtgärdsprogram för hotade arter. Detta skulle kunna vara ett lämpligt tema för ett särskilt möte.
3.4 Hållbar utveckling
Miljömål: alla
3.4.1 Bakgrund
Europeiska rådet antog en första strategi för hållbar utveckling vid mötet i Göteborg år 2001. Den utökades med en yttre dimension år 2002 vid Europeiska rådets möte i Bar-celona. Principerna och målen för en hållbar utveckling - ekonomiskt välstånd, social rättvisa, miljöskydd och internationellt ansvar - bekräftades på nytt av Europeiska rådet i juni 2005 då det antog riktlinjer för en hållbar utveckling.
En ny, reviderad hållbarhetsstrategi antogs av Europeiska rådet den 16 juni 2006. Stra-tegin innehåller sju huvudutmaningar och ett stort antal målsättningar, operativa mål och insatser som kommer att styra den framtida utformningen och genomförandet av politiken kring de negativa tendenserna inom miljöområdet samt EU:s ekonomiska och sociala utmaningar. EU:s strategi för hållbar utveckling bildar den övergripande ram inom vilken Lissabonstrategin är drivkraften för en mer dynamisk ekonomi med sin förnyade inriktning på tillväxt och sysselsättning. I båda strategierna erkänns att de ekonomiska och sociala målen samt miljömålen kan förstärka varandra, och därför bör utvecklas tillsammans.
Kommissionen kommer att vartannat år (med början i september 2007) lägga fram en lägesrapport om genomförandet av strategin i EU och medlemsstaterna. Sverige och övriga medlemsländer har skickat en rapport till kommissionen om vilka mål och åtgär-der landet har som svarar upp mot hållbarhetsstrategin. Europeiska rådet ska se över framstegen och prioriteringarna i december vartannat år (med början 2007) på grundval av kommissionens lägesrapport.
Av de sju huvudutmaningarna är fyra tydligt kopplade till miljöaspekter. − klimatförändringar och ren energi
− hållbar transport
− bevarande och förvaltning av naturresurser − hållbar konsumtion och produktion
3.4.2 Insatser inom arbetsområdet hållbar utveckling
Klimatförändringar och ren energi
Se avsnitt 3.1 och 4.1.
Hållbar transport
Se avsnitt 3.1 och 4.2.
Bevarande och förvaltning av naturresurser
Se avsnitt 3.2 och 3.3.
• De insatser som görs inom klimat, biologisk mångfald, transpor-ter, sektorsintegrering och hållbar stadsutveckling bedöms kunna tjäna som underlag till processer inom hållbar utveckling.
Hållbar konsumtion och produktion (HKP)
Hållbara konsumtions- och produktionsmönster (HKP) tas upp i ett eget insatskapitel i EU:s strategi för hållbar utveckling. Operativa mål för HKP har antagits av medlemssta-terna i rådet. Målsättningen är att:
• hantera den sociala och ekonomiska utvecklingen inom ramen för vad ekosys-temen kan tåla och bryta kopplingen mellan ekonomisk tillväxt och miljöförstö-ring.
• förbättra miljömässiga och sociala prestanda för produkter och processer samt uppmuntra näringslivet och konsumenterna att ta till sig dessa
• sträva efter att senast år 2010 uppnå en genomsnittlig EU-nivå i fråga om miljö-anpassad offentlig upphandling som är lika hög som den som för närvarande uppnåtts i de medlemsstater som nått längst
• försöka öka EU:s andel av den globala marknaden för miljöteknik och miljöin-novation
Rådet har lagt en beställning till kommissionen om att presentera en handlingsplan för HKP 2007. Denna planeras till våren 2008. Handlingsplanen blir därför viktig att hante-ra, kanske främst under 2008, men sannolikt även under 2009.
Under 2009 ska kommissionen ta fram ett EU-gemensamt inspel till FN:s arbete med hållbar produktion och konsumtion
(den s.k. Marrakechprocessen)
inom ramen för Commission on Sustainable Development (CSD). Sverige (Miljödepartementet) leder för närvarande arbetet inom arbetsgruppen Hållbara Livsstilar inom Marrakechproces-sen. Sverige har inte någon nationell handlingsplan för HKP utan avvaktar kommissio-nens handlingsplan.Svenska prioriteringar inom HKP
Under hösten 2007 presenterade kommissionen ett bakgrundsdokument och förslag till handlingsplan för hållbar konsumtion och produktion som även inkluderar hållbar in-dustriell utveckling.22 Sverige stödjer förslaget att ta fram en gemensam handlingsplan för hållbar konsumtion och produktion och hållbar industriell utveckling, men anser att nuvarande utkast behöver konkretiseras betydligt genom en tydlig vision, tydliga mål, konkreta åtgärder och uppföljningsmått.
Naturvårdsverket anser att, för att vi ska kunna nå miljömålen och framför allt klimat-målet, målet om giftfri miljö och målet om ingen övergödning, krävs att konsumtions- och produktionsmönster förändras inte bara i Sverige utan i stora delar av världen.23
EU:s handlingsplan för HKP utgör en möjlighet att samordna och förstärka EU-gemensamma insatser för att åstadkomma detta.
Naturvårdsverkets insatser inom HKP
Svenska erfarenheter av åtgärder och styrmedel för att förändra konsumtionsmönster, t.ex. avseende klimatpåverkan, kan vara av intresse att lyfta fram inom EU. Det är vik-tigt att bättre få in konsumtionsperspektivet i klimatarbetet bl.a. genom att söka kvanti-fiera utsläppen av växthusgaser till följd av nationell konsumtion.
22
Bakgrundsdokument: http://ec.europa.eu/enterprise/environment/sip.pdf. 23
Strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp-underlag till miljömålsrådets fördjupade utvärdering av miljö-kvalitetsmålen, dec 2007.
Naturvårdsverket bidrar redan idag med att ge stöd till regeringskansliet i det internatio-nella och europeiska HKP-arbetet. I det fortsatta arbetet kommer Naturvårdsverket att bistå Miljödepartementet med underlag i EU:s arbete med att ta fram en handlingsplan för HKP och regeringens rapportering och arbete inom CSD.
Naturvårdsverket ser goda möjligheter att lyfta fram statens roll och ansvar för att mins-ka miljöpåvermins-kan från offentlig konsumtion och verksamhet under ordförandesmins-kapet. Sverige har uppnått relativt goda resultat och har förhållandevis lång erfarenhet av mil-jöanpassad offentlig upphandling och användning av miljöledningssystem inom statliga myndigheter. Det pågående arbetet med att ta fram konsumtionsmål för offentlig upp-handling24 av utvalda produktgrupper kan vara intressant att lyfta till EU-nivån.
Naturvårdsverket har gjort relativt stora FoU-satsningar på att ta fram kunskap för att förbättra miljömässiga prestanda för produkter utifrån en helhetssyn (Naturvårdsverkets forskningsprogram FLIPP) och för att ta fram underlag och policy för att förändra hus-hållens miljöpåverkan (Naturvårdsverkets forskningsprogram SHARP) under 2003-2008 (totalt ca 50 MSEK).25 Resultatet från dessa satsningar ska redovisas under 2008
och förväntas kunna bidra till att utveckling av en policy för HKP både nationellt och inom EU. Naturvårdsverket föreslår någon form av kommunikationsaktivitet, jämför t.ex. ”Bridging the gap”, under ordförandeskapet för att presentera och nyttiggöra forskningsresultaten bland EU-aktörer inom HKP.
24
Regeringens skrivelse 2006/07:54 25
3.5 Kemikalier
Miljömål: Giftfri miljö, God bebyggd miljö
• Aktuella förhandlingsfrågor på dagordningen under ordföran-deskapet kan vara bekämpningsmedel (biocider), ozonnedbrytande ämnen samt kemikalier i elektronikprodukter och byggprodukter . • Vi bör ta initiativ till att lyfta någon aktuell fråga med anknytning
till Reach för diskussion på seminarium eller workshop. Tänkbara ämnen är nanoteknik, samordning mellan kemikalie-, varu- och av-fallsregler samt substitutionsprincipen.
3.5.1 Aktuella frågor år 2007-2009
Reach
Kemikaliefrågorna har stått i fokus för EU:s miljöpolitik under senare år. Perioden 2007-09 kommer att präglas av konsolidering och genomförande av fattade beslut, främst Reach-förordningen26 som antogs i december 2006 och började gälla 1 juni
2007. En första rapport om erfarenheterna av Reach kommer att lämnas först 2012. EU:s kemikaliemyndighet i Helsingfors, (ECHA) inledde sin verksamhet under 2007 och kommer att byggas upp successivt under de kommande åren. ECHA kommer att få stor betydelse för att ta fram s.k. vägledningsdokument på kemikalieområdet.
Sverige hör till de länder som är mest pådrivande inom EU på kemikalieområdet, och kommer att möta förväntningar om att tillsammans med andra aktiva länder visa på färdriktningen inför framtiden. Vi kan därför anta att det finns en förväntan på oss att vi ska ta någon form av initiativ i form av möten/seminarier med anknytning till Reach under ordförandeskapet.
Ett tänkbart sådant initiativ gäller substitutionsprincipen. Att byta ut ämnen med särskilt farliga egenskaper mot säkrare alternativ är en omdiskuterad sakfråga i REACH och saken kommer att aktualiseras i de nya reglerna om växtskyddsmedel. Sverige ses som en förebild på området och svenska erfarenheter efterfrågas ofta i de internationella sammanhangen. Erfarenheter av substitutionsarbetet skulle kunna redovisas t.ex. vid en konferens under ordförandeskapsperioden som också skulle kunna ta upp hur principen kan användas i företagens eget miljöarbete, t.ex. med utnyttjande av Kemikalieinspek-tionens prioriteringsguide PRIO.
Bekämpningsmedel
Kommissionen lade i juli 2006 fram ett förslag till en ny förordning om växtskyddsme-del27, som ska ersätta nuvarande EG-regler i direktiv 91/414/EEG. Förslaget är
omfat-tande och är delvis kontroversiellt. Det kompletteras av ett förslag till tematisk strategi för bekämpningsmedel och förslag till ett nytt direktiv om hanteringen av
26Europaparlamentets och Rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), EG nr 1907/2006.
27 ”Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om utsläppande av växtskyddsmedel på markna-den”, KOM(2006) 388 slutlig.
ningsmedel28, bl.a. i form av krav på nationella planer om att begränsa miljöpåverkan.
Förhandlingar om dessa förslag påbörjades under hösten 2006 och har fortsatt under hela 2007. EU-parlamentet beräknas besluta om sina ändringsförslag, resultat av första läsningen, i december 2007 och rådet under 2008. Det är inte sannolikt att rådet kom-mer att acceptera alla parlamentets ändringar, varför en andra läsning komkom-mer att ske. Om inte heller denna leder till enighet måste förlikning ske, vilken kan komma att av-slutas under det svenska ordförandeskapet. Tidpunkten för förlikning beror emellertid på när rådet kommer fram till en gemensam ståndpunkt och hur lång tid det tar innan kommissionen lägger fram sitt ändringsförslag.
EU har också omfattande regler i direktivet om biocider29, som är bekämpningsmedel
som inte kan hänföras till växtskyddsmedel. Ett förslag från kommissionen om en över-syn av direktivet väntas komma under 2008, och således är det relativt troligt med råds-förhandlingar om biocidförslaget under Sveriges ordförandeskapsperiod.
WEEE och RoHS -direktiven
Under 2008 kommer kommissionen enligt nuvarande planer att lägga fram förslag om revidering av direktivet om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter (WEEE)30.
Revideringen av direktivet om restriktioner för farliga ämnen i elektriska och elektro-niska produkter (RoHS)31 kan komma att slutbehandlas under Sveriges ordförandeskap.
Genomförandekommittén inom kommissionen har aviserat att kommissionen ska lämna förslag på ett reviderat direktiv under hösten 2008.
Byggprodukter
Byggproduktdirektivet 89/106/EEG ska ses över och kommissionen väntas lägga fram ett förslag under 2008. Den svenska regeringen har framfört synpunkter till kommissio-nen om behovet att förbättra regleringen av miljöaspekterna i direktivet. Behandlingen av kommissionens förslag i rådet bör vara en prioriterad fråga.
GHS (klassificering och märkning)
FN har antagit ett globalt system för klassificering och märkning av kemikalier (GHS) i syfte att skydda människor och miljö från skadliga effekter av kemikalier, bistå länder som saknar sådana system och underlätta den internationella handeln med kemikalier. Vid världstoppsmötet för hållbar utveckling32 (WSSD) enades världens länder om att införa GHS i form av nationella eller regionala rättsakter senast 2008.
GHS kommer att införas i EU i form av en ny förordning för klassificering, märkning och förpackning av kemiska ämnen och blandningar. Kommissionens förslag till för-ordning33 presenterades i juli 2007 och diskussioner i rådsarbetsgruppen inleddes hösten
28
KOM(2006) 372 respektive 373 slutlig.
29Europaparlamentets och Rådets direktiv 1998/8/EG av den 16 februari 1998 om utsläppande av biocidpro-ducter på marknaden, Direktiv 1998/8/EG.
30Europaparlamentets och Rådets direktiv 2002/96/EG av den 27 januari 2003 om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter (WEEE).
31 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2002/95/EG av den 27 januari 2003 om begränsning av använd-ningen av vissa farliga ämnen i elektriska och elektroniska produkter (RoHS).
32 World Summit on Sustainable Development, Johannesburg, Sydafrika, 26/8-4/9 2002.
33 Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar samt ändring av direktiv 67/548/EEG och förordning (EG) nr 1907/2006 – KOM (2007) 355 slutlig.
2007. Parlamentet kommer att diskutera förslaget i början av 2008 och kan yttra sig i sin första läsning i slutet av våren 2008. Det finns vissa förhoppningar om en överenskom-melse mellan rådet och parlamentet i den första läsningen, vilket skulle underlätta till-lämpningen av vissa av kraven i Reach eftersom dessa regelverk är nära sammankopp-lade. Förordningen föreslås ersätta de nuvarande ämnes- och preparatdirektiven34 från 1
juni 2015 men innehåller också övergångsregler för tiden 1 december 2010-1 juni 2015. Arbetet med att utarbeta en vägledning till klassificering, märkning och förpackning enligt den föreslagna förordningen inleddes i oktober 2007 och planeras att vara avslutat i januari 2009. Förordningen är mycket viktig för information om kemikaliers farliga egenskaper till konsumenter och användare och den europeiska lagstiftningen baserad på GHS kan komma att få stor internationell betydelse.
Om en tidig överenskommelse nås mellan rådet och parlamentet kommer frågan inte att vara aktuell under det svenska ordförandeskapet.
Samordning mellan avfallsregler och kemikalieregler
På avfallsområdet presenterades den tematiska strategin för avfall hösten 200535. Det
nya ramdirektivet om avfall som nu behandlas väntas bli slutförhandlat under 2008. En internationell konvention inom IMO om fartygsskrotning är under utarbetande. Målet är att den ska antas under 2009 (se ytterligare information under internationellt arbete). När avfall upphör att vara avfall är en brännande fråga i TAC-grupperna och kan vara av sådan kaliber att det tas upp i rådsslutsatser.
Kommissionen ska även under perioden 2007-2009 se över undantagen från kravet på destruktion av långlivade organiska föroreningar, POP-ämnen, som finns i avfall och där halten ligger över gränsvärdet för lågt POP-innehåll i förordning 850:2004 om lång-livade organiska föreningar. Översynen ska vara klar före den 31 december 2009. Inom varuområdet förbereds ett meddelande om hållbara konsumtions- och produk-tionsmönster (HKP), se vidare kapitel 3.4. Ett område där det finns tydliga brister i EU:s nuvarande arbete är kopplingen mellan kemikalie-, varu- och avfallspolitiken. Att för-bättra samordningen mellan dessa områden skulle bidra till att uppnå hållbara konsum-tions- och produktionsmönster. EU:s regler om varor är ofta otillräckliga när det gäller hantering av kemikalieaspekter (särskilt miljöaspekterna). På avfallsområdet blir beho-vet av en samordning med kemikaliereglerna allt tydligare när avfallet blir en del i ett kretslopp, där avfall återvinns och blir till råvaror på nytt. För närvarande pågår ett arbe-te inom EU med att se över avfallsreglerna som ett led i den arbe-tematiska straarbe-tegin. Sverige skulle kunna bidra till en process där man mer systematiskt diskuterar samordningen mellan dessa områden, t.ex. genom ett seminarium och/eller ett politiskt initiativ som tar sin utgångspunkt i beröringspunkter mellan REACH, avfallsstrategin och IPP.
Ozonnedbrytande ämnen
Förordningen 2037:2000 om ämnen som bryter ner ozon ska förhandlas om. Kommis-sionen räknar med att presentera ett förslag till ny förordning hösten 2008. Rådsför-handlingar kommer med största sannolikhet att ske under det svenska ordförandeskapet.
34
67/548/EEG resp. 1999/45/EG.
35Taking sustainable use of resources forward: A Thematic Strategy on the prevention, and recycling of waste, COM(2005) 666 final, Brussels, 21.12.2005.
