Masteruppsats i offentlig förvaltning [HT 2014]
Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet Therese Basmanji
Linda Segerfelt
Handledare: Johan Berlin Examinator: Rolf Solli
Samverkan eller konflikt?
- en studie om domänteorins tillämpning på lokal nivå.
2
Förord
Vi vill tacka vår handledare Johan Berlin för att ha bidragit med värdefulla synpunkter och en exemplarisk handledning med mycket engagemang.
Vi vill även rikta ett stort tack till våra respondenter som tagit sig tid att intervjuats och därmed möjliggjort uppsatsen.
Sist men inte minst vill vi tacka våra familjer för det fantastiska stöd och uppmuntran de gett under våra år på Göteborgs universitet.
Göteborg i januari 2015
Therese Basmanji & Linda Segerfelt
3
Sammanfattning
En av stora organisationers största utmaningar är att få verksamheten och dess medlemmar att gå åt rätt håll. Att styra en stor organisation, som den offentliga sektorn, är komplext. Vid organiseringar av stora verksamheter, behöver ledningen kommunicera med tusentals anställda som befinner sig i olika verksamheter och på olika nivåer. Skolan är ett exempel på en stor organisation i kris som består av flera olika nivåer och med många anställda. Den svenska skolan befinner sig i ett kritiskt läge och blir allt sämre. En välfungerande skola är av stor vikt för varje samhälle och dess medborgare.
Syftet med studien är att bidra med förståelse till varför konflikter och oenighet kan uppstå på den offentliga arenan och vilka effekter detta kan få på den lokala verksamheten. För att uppfylla syftet och besvara våra forskningsfrågor gjordes en fallstudie där datainsamling skett genom intervjuer. Intervjuerna utgjordes av politiker, tjänstemän och lärare i en medelstor kommun i Västra Götalands län. Med syfte att besvara studiens forskningsfrågor utformades intervjufrågorna med utgångspunkt i Kouzes och Mico’s (1979) Domänteori.
Empirin visade att domänerna samverkar på flera olika sätt och på flera nivåer.
Politiker och tjänstemän i kommunen samverkar och kommunicerar via ett samrådsmöte varje månad. Det finns ingen samverkan eller kommunikation mellan politiker och lärare. Konflikter uppstår mellan domänerna på grund av domänernas olika karaktärsdrag, de många leden i organisationen och målkonflikter. Effekter av detta är att domänerna inte har samma vision för skolan och att målen inte når hela vägen ut i verksamheten.
Studien har visat att domänteorin till viss del kan tillämpas på vår studie. Problemen i vår studerade kommun har visat sig kunna förklaras av styrglapp i organisationen, där svårigheter i samverkan föreligger.
Nyckelbegrepp: domänteori, organisation, samverkan, konflikter, effekter, styrglapp, domänglapp, skolan.
4
Innehållsförteckning
1. Inledning 6
1.1 Problemformulering 8
1.2 Syfte och frågeställningar 9
1.3 Disposition 10
2. Teoretisk referensram 12
2.1 Domänteori 12
2.2 Tidigare forskning 15
2.3 Kritik mot domänteori 21
2.4 Konstruktion och användning av analysverktyget 22
3. Skolan 24
3.1 Den offentliga sektorn 24
3.2 Skolans organisering 24
3.3 Skollagen 26
3.4 Kommunaliseringen 27
3.5 PISA 28
4. Metod 29
4.1 Design 29
4.2 Urval 30
4.3 Datainsamlingsmetod 30
4.4 Avgränsningar 32
4.5 Etiskt hänsynstagande 32
4.6 Validitet och reliabilitet 33
4.7 Trovärdighet och generaliserbarhet 34
4.8 Intervjutillfällena 35
4.9 Korrigeringar 35
4.10 Bearbetning av insamlad data 35
4.11 Tolkning av empiri 35
4.12 Analys empirisk data 36
4.13 Publicering av forskning 36
5. Empiri 38
5.1 Kort om den undersökta kommunen 38
5.2 Vem är vem? 39
5.3 Presentation av respondenterna 39
5.4 Politiker 40
5.5 Tjänstemän 45
5.6 Lärare 50
5.7 Sammanfattning av empiri 54
6. Analys 55
6.1 Samverkan 55
6.2 Konflikter 57
6.3 Effekter 59
6.4 Hur tar domänernas samverkan sig uttryck i verksamheten? 60
7. Avslutande diskussion 63
7.1 Vidare diskussion 65
7.2 Slutsatser 66
7.3 Tillbaka till tidigare studier 68
5
7.4 Studiens begränsningar 69
7.5 Studiens bidrag 70
7.6 Förslag till vidare forskning 70
Referenslista 71
Bilagor 74
Bilaga 1: Informationsbrev till respondenter 74
Bilaga 2: Samtyckesbrev 75
Bilaga 3: Intervjuguide 76
6
1. Inledning
Detta kapitel beskriver vad studien handlar om och redogör för problemområde, studiens syfte, forskningsfrågor och disposition.
Stora organisationer ställs inför många utmaningar. En av dessa utmaningar är att få verksamheten och dess medlemmar att gå i samma riktning. Med detta tillkommer en del problem, som författarna Forssell och Westerberg (2007) menar bottnar i att organisationer är komplexa till sin natur. Desto större organisation, desto svårare blir det att bevaka vad som händer och sker (Forssell & Westerberg 2007:118). Den mänskliga faktorn har stor betydelse för vad som sker i organisationer. Människor är inga datorer eller maskiner utan de arbetar utefter sitt eget sätt som bestäms av individens preferenser, utbildning och erfarenheter. Den mänskliga faktorn skapar ett så kallat ”styrglapp” i organisationen. Styrglapp är differensen mellan ledningens avsikt med styrningen och det faktiska utfallet av styrningen, vilket varierar mellan organisationer och situationer (Forssell & Westerberg 2007:119f). Det pågår ständiga styrförsök i organisationer med avsikt att minska det så kallade styrglappet.
Ytterligare en orsak bakom styrglappet finns inhyst i organisationsstrukturen. Det finns problem i alla organisationsstrukturer som kan vara svåra att lösa. För att komma tillrätta med organisationsproblem verkställs omorganiseringar (Forssell &
Westerberg 2007:134).
Att styra en stor organisation, som exempelvis den offentliga sektorn, är svårt (Forssell & Westerberg 2007). Vid organiseringar av stora verksamheter, behöver ledningen kommunicera med tusentals anställda som befinner sig i olika verksamheter, på olika nivåer med olika kulturer (Forssell & Westerberg 2007:121f).
Samverkan är nödvändigt för att verksamheter ska kunna arbeta på ett framgångsrikt sätt (Lindberg 2009). En förklaring till varför organisationer samverkar är för att de ska uppnå något som de inte klarar av utan att samarbeta. Kreiner och Sevón (1998) menar att organisationer och deras uppdrag har under de senaste decennierna blivit mer komplexa (Kreiner & Sevón 1998 refererad i Lindberg 2009:29). Samverkan kan definieras som ett socialt fenomen där människor integrerar med varandra (Lindberg 2009:11) och syftar till att verka gemensamt för att nå mål. Vidare beskrivs samverkan skapa trovärdighet och stärker organisationers legitimitet (Hörnemalm
7
2008). Aktörer inom den offentliga sektorn anser att samverkan är en ”nyckel” till många problem för organisationer (Löfström 2001) men även ett idealt tillstånd (Berlin & Carlström 2009).
Kommunikation och information är viktigt för samverkan i en organisation.
Människor som inte vet målet med sitt arbete eller vad som förväntats av dem blir overksamma och osäkra (Åman 2011:13). I stora organisationer behöver ledningen använda sig av direkta initiativ för att nå ut till många samtidigt. Detta för att kunna styra effektivt. Möten är ett av de vanligaste sätten att styra genom kommunikation vilket ger direkt samverkan i organisationen (Forssell & Westerberg 2007:128).
Skolan är ett exempel på en stor organisation med många utmaningar som består av flera olika nivåer, med många anställda och många berörda aktörer som elever och föräldrar. Det har under senare år förts debatt om den svenska skolan, där politiker, tjänstemän och lärare diskuterat att resultaten är sämre idag än tidigare och i jämförelse med andra länder. I debatten råder oenighet kring hur skolan bör styras. I frågan om att återförstatliga skolan råder stor splittring. I en ESO rapport skriver Åman (2011) att den svenska skolan är i kris och menar att den är i en process av nedåtgående kvalitét (Åman 2011:8). Detta är problematiskt eftersom skolan är en verksamhet som berör hela samhället. Skolan är i ständigt fokus, dels eftersom vi alla gått i skolan dels för att den formar framtida medborgare. Detta innebär att skolverksamheten har stort politiskt inflytande som ständigt utsätts för debatt, förväntan och åsikter (Höög & Johansson 2010). När en ström av uppgifter och förväntningar ställs på skolan hotas lärarnas huvudsakliga yrkesuppgift (Larsson &
Löwstedt 2010: 14).
I skolverksamheter pågår alltjämt reformer för att förbättra elevers resultat, som syftar till att förändra skolans struktur och hur verksamheten ska arbeta (Höög & Johansson 2010). Viljan att förändra skolverksamheten är stark i hela Europa, inte bara i Sverige.
Förslagen om hur skolan kan förändras till det bättre kommer inte bara från skolmyndigheter och politiker, utan även från lokala intressenter (Larsson & Löwstedt 2010:193f). I rapporten ”Effekterna av en dåligt organiserad skola” från lärarnas riksförbund skrivs det att lärarkåren vill ha en förändring av skolan. De menar att den svenska skolan har försämrats de senaste åren vilket har gett uttryck i sämre kunskapsresultat hos eleverna och ökad arbetsbelastning hos lärarna. Lärare får i
8
praktiken mindre tid över till eleverna vilket är problematiskt då de inte kan hjälpa eleverna på bästa sätt (Lärarnas riksförbund 2012).
1.1 Problemformulering
Den offentliga sektorn präglas av olika hierarkiska nivåer, där beslut och implementering sker i flera olika steg. Eftersom det är en verksamhet som består av flera nivåer är det viktigt att förstå interaktionen mellan dessa, både inom och utom organisationen. För att förstå detta introducerade författarna Kouzes och Mico (1979) domänteorin, som syftar till att beskriva människovårdande organisationer vilka innefattar hälso- och sjukvård, omsorg samt skola. Teorin fokuserar på de tre nivåerna i den offentliga sektorn: den politiska nivån, den administrativa nivån och service nivån. Tidigare forskning visar att den offentliga förvaltningens organisering i människovårdande organisationer kan skapa konflikter mellan de olika nivåerna, eftersom de sinsemellan har olika karaktärsdrag (Kouzes & Mico 1979). Dessa konflikter kan uppkomma på grund av att domänernas synsätt är olika vilket kan resultera i att det som en domän ser som en lösning, kan ses som ett problem i en annan domän. Domänernas starka karaktärsdrag skapar en känsla av identitet för de som är verksamma inom samma domän, vilket resulterar i att skillnaderna mellan domänerna växer. Detta minskar samhörigheten mellan de tre olika domänerna och friktion uppstår (Kouzes & Mico 1979). De olika domänernas perspektiv kan leda till att resultaten man önskar implementera på en verksamhet misslyckas. Idealt är det politikerna som är beslutsfattarna, den administrativa nivån implementerar och verkställer besluten och servicedomänen arbetar nära medborgarna. För detta krävs kommunikation mellan domänerna eller en tydlig fördelning av uppgifter.
Den offentliga debatten om skolan har visat att den svenska skolan befinner sig i ett kritiskt läge och blir allt sämre. Sverige har lämnat topplaceringen och befinner sig i en nedåtgående spiral (Åman 2011). Detta är ett problem för Sverige som nation. En välfungerande skola är av stor vikt för varje samhälle och dess medborgare. Det är avgörande för elevernas möjligheter att utvecklas till framtida medborgare och i sin tur bidra till samhällsekonomin (Åman 2011). Skolan påverkar individens möjligheter och är ett kraftfullt verktyg för att uppnå jämnare fördelning av det framtida välståndet (Åman 2011). Att den svenska skolan verkar bli allt sämre i internationella
9
jämförelser är ett problem, inte bara för eleverna. Det är ett problem för lärarna och även läraryrket hotas när skolan får sämre rykte. Under de senaste tio åren har de faktiska kunskaperna bland eleverna i Sverige sjunkit kraftigt i internationella jämförelser vilket får oss att undra, hur kommer Sveriges skolresultat se ut om ytterligare fem eller tio år?
Skolan som institution är i ständigt behov av förändring och dess kritiska situation är inget nytt fenomen utan har i över ett sekel ansetts vara i behov av förändring. Många reformer och idéer för att förbättra skolan har funnits, men tyvärr har dessa inte fungerat i praktiken. Skolreformens historia har ett förflutet av löften som inte förverkligats (Åman 2011:11). Vad kan detta bero på? Kan skolans problem förklaras av den komplexitet som råder mellan domänerna? Vad är problemet med en bristande interaktion och kommunikation mellan domänerna? Det är ett problem för att människor som inte kommunicerar med varandra i organisationen vet inte vilka mål de arbetar efter eller vad som förväntas av dem. De blir initiativlösa och passiva vilket kan verka negativt för en verksamhet. Det är av stor vikt att studera Sveriges offentliga förvaltning och dess organisering, för medborgarnas bästa och samhällets välfärd (Åman 2011). Utbildning är centralt för ett samhälles fortsatta existens. Utan utbildade medborgare försämras nationens välstånd och har svårare att konkurrera internationellt (Höög & Johansson 2010:15).
1.2 Syfte och frågeställningar
Det finns ett antal studier (se Dappen & Gutkin 1986 samt Forbes & Prime 2000) som visar att den offentliga förvaltningens organisering i människovårdande organisationer kan leda till problem och konflikter mellan domänerna. Dessa studier har tillfört en förståelse för vikten av domänernas kommunikation och samverkan för den offentliga verksamhetens uppgift, vilket är att verka för samhällets bästa. Kouzes och Mico (1979) beskriver i sin teori att de tre domänerna ligger i konflikt, alla har olika mål som de strävar efter att uppfylla vilket leder till att domänernas olika interaktioner bidrar till oenighet och konflikt. Hur tar sig detta i uttryck i verksamheten? Vad har domänernas samverkan för betydelse för offentliga organisationer och dess verksamheter? Hur tillämplig är Kouzes och Mico’s domänteori?
10
Genom att studera domänernas samverkan och interaktion vill vi bidra till forskningen med ett praktiskt exempel. Vi har därför valt att studera den lokala nivån och dess organisering, för att undersöka hur domänerna samverkar, om det föreligger konflikter mellan domänerna och vilken påverkan deras samspel har på den offentliga sektorns verksamheter. För att undersöka detta har vi valt skolan som undersökningsenhet, vars problematik med försämrade resultat har varit omdebatterat i media den senaste tiden. Syftet med studien är att undersöka hur domänerna samverkar, varför det kan uppstå konflikter mellan domänerna och vilka effekter detta kan få på den lokala verksamheten. Gemensamt för tidigare forskning, som nämndes ovan, är att de alla omfattas av de tre nivåerna: politiker-, administrativa- och servicedomänen. Ytterligare en gemensam faktor är att samverkan och konflikter domänerna emellan har lyfts fram och studerats.
Studien utgår från Kouzes och Mico’s (1979) domänteori för människovårdande organisationer. Frågeställningarna har utformats med inspiration från teorin och ställs upp nedan:
- Hur samverkar domänerna?
- Varför uppstår konflikter mellan domänerna?
- Vad har domänernas samverkan för effekt på den lokala verksamheten?
1.3 Disposition
De resterande delarna av studien disponeras i följande. I nästkommande kapitel ges en presentation av studiens teoretiska referensram och tidigare studier samt kritik mot Kouzes och Mico’s (1979) domänteori. Kapitlet avslutas med en konstruktion och användning av studiens analysverktyg. I kapitel 3 beskrivs bakgrunden till skolans organisering. Här redogörs för den offentliga sektorn, skolans organisering, kommunaliseringen, skollagen och PISA. Kapitel 4 beskriver metodvalet för studien.
Kapitlet presenteras i en före, under och efter del, där vi redogör för hur vi gått tillväga för insamling och bearbetning av data under studiens gång. I kapitel 5 presenteras empirin, som beskriver och sammanställer resultatet av respondenternas
11
uppfattningar om samverkan, konflikter och effekter. I kapitel 6 analyserar vi empirin med hjälp av studiens teoretiska ram och analysverktyg. I studiens avslutande kapitel återkommer vi till syftet och besvarar våra frågeställningar. Här förs en avslutande diskussion och slutsats, för att sedan återgå till tidigare forskning. Vi diskuterar studiens begränsningar, presenterar studiens forskningsbidrag och avslutar med ett förslag till vidare forskning.
12
2. Teoretisk referensram
I detta kapitel presenteras Kouzes och Mico´s (1979) domänteori, som ligger till grund för studiens syfte och frågeställningar. Här presenteras även tidigare forskning om hur domänteorin använts samt kritik mot domänteorin. Kouzes och Mico’s (1979) domänteori ligger till grund för studiens analysverktyg vars utformning och tillämpning beskrivs i slutet av kapitlet.
2.1 Domänteori
Teorier är viktiga komponenter för mänskligt beteende som utvecklas för att organisera och beskriva erfarenheter, förutspå konsekvenser av framtida beteende och för att bättre kontrollera kraven som influerar den mänskliga sfären (Kouzes & Mico 1979:450f). Vad är domänteori? Kouzes och Mico (1979) introducerade begreppet domänteori som ett sätt att se på Human Service Organizations (HSO), vilka exempelvis utgörs av sjukhus, skolor och vårdhem. Domänteorin syftar på ett område för inflytande som en social enhet gör anspråk på (Kouzes & Mico 1979:455).
Författarna konstruerar en teori som menar att HSO omfattas av tre domäner: den politiska domänen, den administrativa domänen och service domänen. Varje sfär fungerar genom sina styrande principer, framgångs mått, strukturella ordning och arbetsmetod. Varje domän ger upphov till skilda normer i hur legitimitet uppnås inom en och samma organisation. Detta leder till att de tre domänernas interaktioner präglas av oenighet och strävan mot olika håll (Kouzes & Mico 1979:456).
Figur 1. De tre domänerna i ett flernivåsystem.
Politiska domänen
Administrativa domänen
Servicedomänen
13
Den politiska domänens roll är att formulera organisationens policys och bestämma dess strategi. Denna domän består av valda eller utsedda representanter i ett lokalt samhälle, där styrprinciperna utgår ifrån ideologi, det vill säga mandat ifrån väljarna.
Framgången här mäts i termer av rättvisa, där man endast tar opartiska politiska beslut. Strukturen är representativitet och arbetsmetoderna, genom vilka politiska beslut fattas, innefattar förhandlingar och röstning. Den administrativa domänen verkar genom de styrande principerna av hierarkisk kontroll och samordning.
Förvaltningens uppgift är att implementera välfärdsinsatser, upprätthålla rutiner, regler, rättsäkerhet och likabehandling. Denna domän försöker att rationalisera organisationen genom kostnadseffektivitet som sin framgångsfaktor. Domänen är byråkratisk till strukturen och man tillämpar linjära arbetsmetoder. Service domänen präglas av styrprinciper om autonomi och självreglering. Uppgiften är att hjälpa utsatta individer och grupper i samhället samt arbeta för bättre levnadsvillkor.
Framgångsmåtten är kvalitét på vården och professionella standards med fokus på förbättring av människors levnadsvillkor och livssituationer. Viktigt är att kvaliténs standarder är knutna till processen och inte till produkten. Här arbetar man individuellt med kundspecifika problemlösningar som utgörs av vetenskaplig kunskap och kompetens (Kouzes & Mico1979:457f). Figur 2 illustrerar huvuddragen för varje domän.
Politikerdomänen Administrativa
domänen Servicedomänen
Principer Medborgares
samtycke
Hierarkisk kontroll och koordination
Autonomi Självreglering
Framgångsmått Rättvisa Kostnadseffektivitet
och effektivitet
Kvalitét på service Goda standarder
Struktur Representativ
Deltagande
Byråkratisk Kollegial
Arbetsmetod Röstning
Förhandla Förmedling
Linjära tekniker och verktyg
Kundspecifik Problemlösande
Figur 2. De olika domänernas karaktärsdrag (Kouzes & Mico 1979:458).
14
Varje domän har skilda uppdrag med skild struktur. Enligt författarna saknas en övergripande identitet mellan domänerna vilket gör att man saknar en gemensam vision att sträva efter. De olika domänerna har skilda perspektiv, önskemål och åtgärdsplaner. De bortser även från tillgänglig information från de andra domänerna, vilket bidrar till att var och en av domänerna blir avskärmade till att utforma sitt tänk utefter domänens tillgängliga information. I och med domäners skilda perspektiv uppstår en maktkamp vilket bidrar till kollision (Kouzes & Mico 1979:459). Ett exempel på en sådan kollision är att den administrativa domänen betonar vikten av kostnadseffektiva mål medan professionen ser till kvalitetsmål. Professionen är beroende av ekonomiska resurser, men får en begränsad budget tilldelad att agera utefter. Enligt Kouzes & Mico (1979) finns lösningar för ett sådant scenario. Genom att involvera en mångfald representanter från de olika nivåerna i en domänintegrerad utvecklingsgrupp kan erfarenhetsutbyte bidra till konfliktlösning (Kouzes & Mico 1979:463ff). I dagens samhälle fyller varje domän en viktig funktion, då de i viss mening agerar som ett organisatoriskt kontroll och balanssystem. Författarna menar vidare att det är viktigt att domänerna behåller sin egen identitet och integritet för att samhällets behov skall delges. Effektiviteten kommer bestämmas av i vilken utsträckning domänerna kan utveckla gemensamma syften och enas om en lämplig strukturell och teknisk passform. Ett angreppssätt på denna problematik är att skapa samarbetsvilliga processer och säkerhetsorganisationer. Här menar författarna på att en fjärde domän skulle kunna skapas för att öka samarbetet och gemensam strävan.
Denna domän skulle präglas av en informell struktur med få nivåer av auktoritet och en representation av de andra domänerna (Kouzes & Mico 1979).
Författarna lyfter fram ytterligare sju olika faktorer som särskiljer domänerna ifrån varandra, vilka beskrivs nedan.
Åtskilda identiteter: De tre domänerna har alla olika framgångsmått, arbetsmetoder, strukturer och principer vilket separerar domänerna och ger dem olika identiteter.
Detta leder till en minskad sammanhållning inom organisationen, eftersom olikheterna domänerna emellan kan riskera att hämma en gemensam vision för verksamheten.
Rashomon effekten: Denna effekt är fundamental för alla HSO’s och innebär att aktörerna för de olika domänerna samlar information för att skapa fördelar i deras
15
arbete. Däremot riskeras det i processen att undgå information från de andra domänerna. Där ofta en domäns lösning, blir en annan domäns problem.
Olika normer: Varje domän följer olika normer vilket kan resultera i oförenliga beteenden domänerna emellan. Detta innebär att beteenden som accepteras i en domän, är helt oacceptabla i en annan. När domänerna inte kommer överens om ett godtyckligt beteende, försvagas möjligheten till nära relationer.
Oenighet: Domänernas olika karaktärsdrag harmoniserar inte med varandra. Här kommer de olika målen för verksamheten i konflikt med varandra, där de olika domänernas framgångsmått inte passar ihop. Exempelvis rättvisa genererar inte kostnadseffektivitet som i sin tur inte nödvändigtvis resulterar i god service kvalité.
Maktkamp: Ledare inom offentliga organisationer har inte samma makt som ledare inom vinstdrivande företag. I den offentliga sfären vill servicedomänen vara självstyrande. Även ledningen i tjänstemannadomänen vill ha makt men är underordnade politikerna i systemet. Det pågår en maktkamp mellan de tre domänerna, de ser inte sig själva som en enda organisation som arbetar mot samma mål.
Olika förändringsfaktorer: Domänerna tenderar att ge olika respons till omvärldens påtryckningar och försöker parera dessa till den egna domänens fördel. Det som kan skapa stabilitet för en domän kan orsaka instabilitet för en annan.
Osäkerhet: Organisationer som bygger på olika domäner, uppfattningar med skilda strukturer och normer riskerar att råka ut för oförutsägbara och svårhanterliga situationer. HSO’s måste lära sig att klara av situationer av tvivel och osäkerhet, även om det är påfrestande. Författarna menar att det är genom denna osäkerhet som man kan tala om situationen utan att rimlig förklaring uppstått.
2.2 Tidigare forskning
Leon D Dappen och Terry B Gutkin (1986) menar i sin artikel Domain Theory:
Examining the Validity of an Organizational Theory With Public School Personnel,
16
på att det finns ett tilltagande intresse i att förstå den offentliga skolan som ett organisatoriskt system. Eftersom denna institution har allvarliga problem. Det måste riktas mer uppmärksamhet på organisationsfrågor eftersom lärarna som profession inte kan ha en vid och meningsfull påverkan. Författarna menar att en stor del av problematiken endast kan uppklaras genom att ingripa på organisationsnivåerna (Dappen & Gutkin1986:257).
Domänteorin utvecklades i syfte att belysa organisatoriska fenomen som finns i human service organisationer (HSO). Dappen och Gutkin (1986) menar att Kouzes och Mico’s (1979) föreställningar om att dessa HSO’s befinner sig i tre domäner politiker-, administrativa- och servicedomänen, hjälper till att förklara och förutse beteenden, såväl i grupp som individuellt. Dappen och Gutkin (1986) menar att domänteorin kan appliceras på offentliga skolor och att teorin förklarar många av de konflikter och oenigheter som uppkommer på arenan. Författarna exemplifierar detta genom att påvisa att denna oenighet är förväntad från politikerdomänen medan den administrativa domänen ser det som ett hot mot organisationens stabilitet och servicedomänen ser det som ett ingripande från de icke-professionella (Dappen &
Gutkin 1986:258).
Syftet med Dappen och Gutkin’s (1986) artikel var att bedöma giltigheten av domänteorins grundläggande principer. Författarna genomförde två studier. Den första studien skapade ett tillförlitligt frågeformulär baserat på domänteorin som skulle analysera de tre olika domänernas karaktärsdrag vilka består av principer, framgångsmått, struktur och arbetsmetod. Den andra studien använder sig av detta frågeformulär för att avgöra om domänerna verkligen skiljer sig från varandra som Kouzes och Mico (1979) gör ett antagande om. Resultaten av forskningen indikerar att skolan är i enlighet med vad Kouzes och Mico (1979) gör ett antydande om.
Skolan är uppdelad i flera domäner. Här representerar politikerdomänen samhället där framgångsmåtten är att vara rättvis vilket innebär att man måste förhandla och rösta.
Den administrativa domänen är ansvarig för att sköta skoldistrikten och försöker att anta en byråkratisk modell som involverar metoder av koordination och hierarkisk kontroll. Här mäts framgångsmåtten i termer av kostnadseffektivitet och effektivitet.
Servicedomänen, professionen, verkar för eleverna och känner starkt för att vara självreglerande. Framgångsmåtten här mäts i kvalitén och i professionell standard med komplement till flexibla metoder (Dappen & Gutkin 1986:262).
17
På ett konceptuellt plan kan domänteorin hjälpa till och vidga förståelsen för sammanhanget där de arbetar och de människor som de arbetar med genom att tillhandahålla praktiskt och konkret komplement till det tankesätt som dominerar de flesta analyser av vuxet beteende inom skolans arena. Domänteorin fokuserar på att belysa hur systematiska krafter arbetar på ett förutsägbart vis för att forma organisationens perspektiv, attityd och motivation.
På ett konkret plan kommer de tre domänerna att utvärdera deras tjänster utifrån olika perspektiv. Domänteorin föreslår att de tre nivåerna strukturerar sina idéer så att de stämmer överens med karaktärsdragen annars kommer de att möta motstånd från de aktörer som påverkas. Därmed anses domänteorin ge essentiella kunskaper i viktiga frågor så som konflikter och konfliktlösning (Dappen & Gutkin 1986:263), vilket är något som Schmuck, Runkel, Arends J och Arends A (1977) uppmärksammade:
”Conflicts are ubiquitous within school organizations”
(Schmuck et al. 1977:190).
Domänteorin antyder att de olika domänerna i HSO's kommer att hamna i konflikt på grund av deras olika karaktärsdrag. Domänteorin menar att konflikter är en del av naturens ordning. I skolmiljön är det enkelt att identifiera de skillnader som skulle kunna leda till konflikter och författarna (1986) illustrerar detta i ett exempel, som föreställer ett hypotetiskt skoldistrikt som är intrasslat i en konflikt rörande utvecklingen av regler gällande kroppslig bestraffning i klassrummen. Här menar Dappen och Gutkin (1986) att de olika domänernas styrande egenskaper kan vara en bidragande faktor till missförstånd och spänningar. Lärarna, servicedomänen, som känner att en stark och professionell autonomi och självreglering är fundamentalt för att tillhandahålla en hög kvalitét på undervisningen, kan argumentera kraftigt för flexibilitet och för ett mindre restriktivt regelverk. Rektorer och övriga administratörer, administrativa domänen, som understödjer hierarkiska och byråkratiska synsätt, kan anse att kontroll och strikta regleringar är basalt dels för att skydda eleverna från skolpersonal som missbrukar sin makt, dels för att skydda skoldistriktet från eventuella stämningar. Styrelseledamöterna, politiker domänen, som skulle vara särskilt försiktiga med samtycke, kan motsätta sig förslag från både den administrativa- och servicedomänen till fördel för samhället och deras röst.
18
Det centrala i exemplet är att ofta offentliggörs inte konflikterna mellan de olika nivåerna utan istället fokuserar den offentliga diskussionen troligen på effektivitet, legitimitet och moral av kroppslig bestraffning. Genom att tydliggöra domänernas olika perspektiv möjliggörs en bättre förståelse för rötterna till konflikten.
Domänteorin ger möjliga riktlinjer för att utforma organisatoriska ingripanden för konfliktlösning. Genom att belysa hur en konflikt kan uppstå understryker domänteorin vikten av att se motståndarnas perspektiv i konflikten. Domänteorin föreslår möjligheten att skolan som arena lär sig konceptet bakom teorin. Detta skulle kunna leda till att skolpersonalen ser till de andra domänernas perspektiv och att uppmärksamheten riktas mot det systematiska och organisatoriska aspekterna av problemen, snarare än relationer mellan människor (Dappen & Gutkin 1986:263f).
Avslutningsvis menar författarna att det behövs ytterligare forskning på området för att avgöra om lärare, administratörer och styrelseledamöter agerar på ett sätt som är förenligt med domänteorin. Författarna lägger fram två förslag på vad framtida forskare bör undersöka:
“a) Personnel within intact schools rather than sampling persons from the policy, management, and service domains in different school systems; and (b) other types of school personnel to see whether they identify primarily with the policy, management, or service domains. It would be particularly interesting to know how school psychologists view themselves”. (Dappen & Gutkin 1986:264).
Tom Forbes och Neil Prime’s (2000) artikel Changing domains in the management process: imaging services managers in the post-1990 National Health Service undersöker en grupp av röntgenologer som utvecklat ledarroller mot bakgrund av 1990's reform av National Health Service (NHS), vilket har lett till att ett flertal kliniska professionella rör sig mot den administrativa domänen (Forbes & Prime 2000:178). Studien är av jämförande karaktär där 25 engelska och skotska röntgenologchefer intervjuades. Av intervjuerna urskildes ett antal teman som utvecklades i samband med att gå ifrån en klinisk professionell till en klinisk manager
19
och analyserades med hjälp av domänteorin. Dessa teman bestod av ledarskap, ledarstil, yrkesfärdighet, konflikter mellan roll av både chef och professionell, rollförändringar (Forbes & Prime 2000).
Artikeln syftar att bidra till den framväxande litteraturen som studerar övergången från en klinisk roll till en förvaltande roll. För att underlätta förståelsen av denna övergång använder författarna sig av domänteori som beskrivs av Kouzes och Mico (1979) och anpassas av Edmonstone (1982). Kouzes och Mico (1979) studerade Human Service Organizations (HSO's), som definierats av Hasenfeld och English (1974) som:
“ The set of organizations whose primary function is to define or alter a person's behavior, attributes or social status in order to maintain or enhance his well being”. (Hasenfeld
& English 1974:1).
HSO's kan återfinnas på många arenor men associeras framför allt med människovårdande organisationer (Forbes & Prime 2000:180).
Författarna (2000) lokaliserar domänteori inom NHS. Gordon Smith (1984) applicerade domänteorin för att förklara NHS säregenhet, vilket beskrevs som ett svagt och antagonistiskt förhållande mellan de tre domänerna. Där brist på samband och ledarprinciper av hierarki och kontroll är ett resultat av att varje domän karaktäriseras av olika värden (Forbes & Prime 2000:181). John Edmonstone (1982) använder domänteorin i relation till NHS för att förstå steget mellan domänerna.
Vidare diskuterar han de faktorer som separerar och frånkopplar de tre domänerna och främjar enskilda identiteter, vilka förhindrar strävan mot en gemensam vision och skadar samhörigheten (Edmonstone 1982). Resultatet av studien visar på att röntgenologchefer bildar en "hybrid chefsroll" som utvecklats inom en föränderlig NHS, vilket har lett till spänningar. Övergången från servicedomänen till den administrativa har inte varit helt lätt för undersökningsgruppen. De har omfattats av viktiga frågor som rollkonflikt, utvecklande ledarstil och avsaknad av ledarskapsträning och utveckling (Forbes & Prime 2000).
Studien beskriver en undersökningsenhets erfarenheter och åsikter i samband med att de tog på sig en ny chefsroll med bakgrund mot ett föränderligt NHS. Studien
20
påvisade inga skillnader mellan de två länderna i förändringsprocessen, utan båda uppvisade att röntgenologer har tydliga rötter i sin profession, servicedomänen, och kom till insikt om vikten av detta i sitt ledarskap. Trots att det skett ett domänskifte såg röntgenologerna inte sig själva som chefer. Deras profession och roll förstärktes i deras bakgrund som läkare vilket genomsyrade deras ledarstil. Många av respondenterna ansåg att erfarenheten gjorde dem till bättre chefer än de som plockats in från andra områden (Forbes & Prime 2000:185). Domänskiftet innebar inte en fullständig flytt från servicedomänen till den administrativa domänen utan röntgenologerna antog chefsuppgifter men var kliniska chefer vilket innebar att de upplevde konflikter och anspänningar mellan de två domänerna samtidigt som de hanterade rollförändringen. De var också i positionen att bli mer delaktiga i beslutsprocessen gällande den nationella hälsoservicen, vilket ansågs som positivt eftersom servicedomänen har isolerats från denna arena (Forbes & Prime 2000).
Stefan Morén, Björn Blom och Marek Perlinski (2012), verksamma vid Umeås universitet, forskar om domänteorin i sin artikel Domänteori för utveckling av socialt arbete i offentlig sektor- en utveckling. I detta papper undersöker de villkoren för socionomers professionsutövning i offentlig sektor. Relationen mellan profession, politik och förvaltning är en central del i diskussionen. Denna relation utvecklas till en domänteori för det sociala arbetets organisationer. Socialt arbete bedrivs i politiskt styrda offentliga organisationer, benämnda som förvaltningar i Sverige (Morén, Blom
& Perlinski 2012:2ff). De tre domänerna har alla olika befattningar och uppdrag men de binds samman och är i samverkan med varandra. Den politiska domänens uppgift är att utöva en övergripande styrning utifrån deras ideologiska utgångspunkter. Den administrativa domänens uppgift är att genom en byråkratisk styrning implementera politikernas beslut i verksamheten. Professionsdomänen som i denna studie utgörs av socialarbetare och särskilt socionomer har till uppgift att genom sin erfarenhet och professionella kunskap genomföra insatser i förvaltningen som verkar för människors bästa (Morén et al. 2012:7). Författarna menar att dessa sinsemellan olikartade domäner utövar en påverkan på varandra i form av makt och inflytande. Politiken kan styra professionsdomänen via förvaltningen, men professionerna kan i sin tur ha effekt över politiken. Förhållandet mellan de tre domänerna är inte bara väsentlig inom socialtjänsten. Den är även central när det gäller socialt arbete i skolan eller i hälso -och sjukvårdsorganisationer (Morén et al. 2012:8).
21
Författarna lägger till en fjärde domän till de enskilda organisationsenheterna, den institutionella domänen. De menar att lokala förhållanden för organiseringen av socialt arbete påverkas av en övergripande institutionell styrning. Den institutionella domänen syftar till att på olika sätt villkora och styra de övriga domänerna. Den fjärde domänen handlar om ideal för styrning, kunskapssyner och teknologier som styr i samhället. Dessa legitimeras av centrala institutioner som exempelvis riksdagen och socialstyrelsen. De styr hur de enskilda organisationerna verkar. Den institutionella domänen kan dels utgöras av övergripande formella strukturer som reglerar samhällets organisering av välfärd. Domänen skapar institutionella krav som enskilda förvaltningsenheter rättar sig efter (Morén et al. 2012: 11f). Författarna har i sin text framfört en vidareutveckling av domänteorin för organiseringen av socialt arbete i offentlig sektor. Författarna vill med sin text öppna upp för en förståelse hur den professionella domänen inom socialtjänsten påverkas av politik, förvaltning och institutionella villkor i samhället (Morén et al. 2012:15).
2.3 Kritik mot domänteori
Kouzes och Mico's (1979) domänteori kan anses vara ofullständig, där domänernas gränser är för hårt definierade eller knutna till ett visst sammanhang. I Storbritannien har forskarna Forbes och Prime (2000) sett att a) människor verksamma i servicedomänen flyttat sig till den administrativa domänen, b) chefer inom den administrativa domänen flyttat till den politiska domänen, c) professionella har flyttat in i den politiska sfären. Därför kan domänernas gränser bli oklara, i synnerhet servicedomänen och den administrativa domänen (Forbes & Prime 2000:186).
Morén et al. (2012) menar att Kouzes och Micos domänteori från 1979 innehåller ett antal begränsningar som är av stor vikt. Domänteorin utgår från människovårdande organisationer. Det servicetänkande som bedöms föra samman dessa arenor säger inte mycket om relationsarbetet som är centralt och typiskt för socialt arbete. Annan kritik mot domänteorin är att begreppet offentlig förvaltning som används i Sverige reduceras i domänteorins modell. Det blir en fråga om ledning (administrativa domänen). Kouzes och Micos teori omnämner inte hur organisationer och förvaltningar på lokal nivå influeras av institutionella villkor i samhället. Vidare
22
problematiserar inte teorin att servicedomänen är en fråga om professioner vilket ger domänen ett särskilt värde (Morén, Blom & Perlinski 2012:9).
Staffan Johansson belyser ytterligare en begränsning med domänteorin, vilket är frågan huruvida teorin är applicerbar på den svenska välfärdsmodellen. Teorier som berör “human service organizations” (HSO) tillämpas på det amerikanska välfärdsystemet vilket skiljer sig ifrån det svenska. Man kan därför fråga sig om det behövs teorier som är mer lämpliga för de svenska förhållandena? (Johansson 2003:84f).
2.4 Konstruktion och användning av analysverktyget
Vi har med avstamp i domänteorin identifierat centrala begrepp som beskriver de tre domänernas karaktärsdrag. Därefter har vi plockat ut begrepp som förklarar domänernas olikheter och vad som skiljer dem åt. Vi kommer analysera empirin med hjälp av teorin utifrån tre centrala fält: samverkan, konflikter och effekter.
Analysverktyget kartlägger studiens teoretiska referensram och används i syfte att undersöka om domänteorin kan tillämpas på ett verkligt fall. Kouzes och Mico (1979) menar på att det finns en föreställning om att dessa tre domäner ligger i konflikt, där deras olika interaktioner bidrar till oenighet. Vi vill undersöka hur detta tar sig uttryck i praktiken och med hjälp av analysverktyget belysa hur domänerna samverkar och om det föreligger konflikter mellan dessa samt vilka effekter detta kan få på den lokala verksamheten.
23
Politikerdomänen Representativt, rättvisa, målformulering, bestämma strategi, förhandling,
medborgares samtycke, röstning.
Administrativa domänen Hierarkisk kontroll, samordning, likabehandling, effektivitet, kostnadseffektivitet, byråkratisk.
Servicedomänen Autonomi, självreglering, arbetar för bättre levnadsvillkor, kvalitét, professionell standard, vetenskaplig kompetens.
Särskiljandet av domänerna Olika identiteter, minskad sammanhållning, olika normer, målkonflikt, maktkamp, oenighet, osäkerhet, vision, domänseparation.
Modell 1. Analysverktyg
24
3. Skolan
I detta avsnitt beskrivs bakgrunden till skolans organisering. I kapitlet redogörs den offentliga sektorn, skolans organisering, kommunaliseringen, skollagen och PISA.
Detta avsnitt syftar till att förstå skolans kontext.
3.1 Den offentliga sektorn
Sverige är en modern välfärdsstat och demokrati med en stor offentlig sektor (Bengtsson 2010:7). Politiken har en viktig uppgift i demokratin, vilket är att driva medborgarens intresse. Uppgiften ligger även i att bevara ett rättssäkert system genom myndigheter som bedrivs på ett säkert sätt, för att på så vis erhålla medborgarnas förtroende. Offentlig förvaltning är den organisation av myndigheter vars uppgift är att bereda och implementera folkvalda politikers beslut. Offentlig sektor ansvarar för grundläggande välfärdstjänster till medborgarna som exempelvis barnomsorg, äldreomsorg, utbildning och hälso-och sjukvård (Bengtsson 2010:17ff).
Förvaltningspolitiken i Sverige bygger på tre centrala principer: demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Politiken ska styra den offentliga förvaltningen genom framröstade politiska representanter som en majoritet av väljarna röstat fram.
Förvaltningen ska vara folkstyrd, lagstyrd och ska arbeta effektivt (Bengtsson 2010:
69f).
3.2 Skolans organisering
Ansvarsfördelningen av skolan mellan stat och kommun utgår från det som generellt gäller för statens förhållande till den lokala nivån. Enligt regeringsformen (SFS 1974:152) utgår all offentlig makt i Sverige från folket, vilket i sin tur förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick med ett kommunalt självstyre.
Riksdag och regering har det övergripande nationella ansvaret för skolans resultat och utveckling, där riksdagen stiftar lagar och regeringen förordningar för skolan. Detta syftar till att garantera en likvärdig nationell utbildning med hög kvalitet. Staten granskar och utvärderar skolorna genom myndigheter (Ek 2012). Statens förvaltningsmyndighet Skolverket styr och följer upp kommunerna för att försäkra att de ansvarar för innehållet i utbildningen för att ge alla medborgare rätt till utbildning och en likvärdig verksamhet av god kvalitet (Skolverket 2009). Skolinspektionen är
25
en myndighet vars uppdrag är att granska skolor och har tillsynsansvar för alla Sveriges skolor (Skolinspektionen 2014).
Skolans huvudman, vilket i de kommunala skolornas fall är kommunen, ansvarar för att utbildningen genomförs enligt dessa mål med särskilda bestämmelser enligt skollagen (Feldt 2011).
Kommunens högsta ledningsorgan har den kommunala huvudmannens uppdrag att ansvara för skolverksamheten enligt skollagen och kommunallagen (SFS 2010:800). Det innebär att det är kommunfullmäktige, och i praktiken dess beredningsorgan kommunstyrelsen, som är mottagare av statens uppdrag. Den politiska kommunledningen kan utse en eller flera nämnder för att fullgöra de statliga uppdragen för skolverksamheten. Ledningen ska fastställa mål och riktlinjer för kommunens verksamheter samt fördela ekonomiska resurser till nämnderna som ansvarar inför kommunfullmäktige, som i sin tur har huvudmannaansvar inför staten.
Det pedagogiska arbetet vid en skolenhet ska enligt skollagen ledas och samordnas av en rektor. Utifrån riksdagens och regeringens nationella mål och riktlinjer samt med de förutsättningar kommunen ger är det rektorer och lärare som i samarbete med eleverna ska ge skolarbetet innehåll samt precisera de nationella målen för undervisningen. Utöver detta har rektorn och den enskilda skolan ansvaret att utveckla och förbättra undervisningen (Åman 2011). De lokala huvudmännen bär ett viktigt ansvar för skolverksamheten. De bör se till att mål nås och att utbildningen håller en bra kvalitet (Ek 2012:62f). Det ska i varje kommun finnas en eller flera nämnder som enligt skollagen, 2 §, ska verkställa kommunens uppgifter (Skollagen 2010:800).
I USA har nämndernas roll diskuterats sedan 1970-talet. Deborah Land (2002) studerade dessa på 2000-talet med fokus på utbildningsnämndens betydelse för skolelevers studieresultat, som mättes via betyg. Hon kom fram till att utbildningsnämnder som var av den framgångsrika karaktären hade ett fokus på skolelevers resultat, på skolpolitiken, goda insikter i skolornas verksamhet, god samverkan med skolchefen och den politiska ledningen i kommunen samt ägnade mycket tid åt att följa upp och utvärdera (Land 2002).
Håkan Myrlund (2010) menar på att det finns ett samband mellan styrning och skolpolitik. Där begreppet skolpolitik definieras som:
26
Politisk handlingsinriktning, de målsättningar som en kommunal utbildningsnämnd fastställer för skolverksamheten i en kommun och de resurser som de tilldelar verksamheten. (Myrlund 2010:205).
Utbildningsnämndens ingripande för att påverka skolan och dess resultat kan beskrivas som skolpolitik. Beslut kan exempelvis utgöras av fördelning av resurser och verksamhetsplaner men även uppföljning och utvärdering (Myrlund 2011). Enligt Hall och Löfgren (2006) bör skolpolitiken vara detaljerad och konkretiserad, vilket innebär att alla berörda parter skall veta vilka mål som skall nås och i vilken utsträckning målen nått upp till. Detta betyder att de mål som kommuniceras ska vara realistiska. I praktiken handlar om att utbildningsnämnden skall förmedla tydliga mål till skolpersonalen (Hall & Löfgren 2006).
3.3 Skollagen
Skollagen (SFS 2010:800) innehåller grundläggande bestämmelser om skolan sedan 1986. Det har skett ett antal förändringar och idag ligger det största ansvaret hos kommunerna. Den 1 juni 2011 började den nya skollagen att gälla (Skollagen 2010:800). Innan detta tillämpades 1985 års skollag (Skollagen 1985:1100 refererad i Ek 2012:65). Skollagen innefattar föreskrifter för hur Sveriges skolor skall arbeta.
Alla skolor omfattas av denna lag, från förskola till vuxenutbildning. Här regleras rättigheter och skyldigheter för elever, förmyndare och huvudmän, där riksdagen är den beslutande makten över skollagen (Skollagen 2010:800).
Viktiga grunder för skolverksamheten slås fast i skollagens första kapitel. Bland annat likvärdighetsprincipen som innebär att alla elever ska erbjudas en likvärdig utbildning. Här regleras även skolans två uppdrag, kunskapsuppdraget och värdeuppdraget. Alla elever ska av skolan ges kunskaper och färdigheter. Skolan ska gynna elevernas utveckling till ansvarskännande människor och samhällsmedborgare (Ek 2012:65). All verksamhet i skolan ska genomdrivas i enlighet med grundläggande demokratiska värderingar (Ek 2012; Lindgren 2008).
Skollagen slår fast rätten till utbildning för alla barn i Sverige men även skolplikten. Det regleras i skollagen att kommunen i egenskap av huvudmän ansvarar för att skolverksamheten genomdrivs enligt nationella riktlinjer och mål. Kommunen
27
har samtidigt relativt fria händer att utforma verksamhetens organisering. Det ska i alla kommuner finnas en plan för hur man ska arbeta för att nå de internationella målen och hur verksamheten ska utarbetas. Alla skolor har även krav på sig att visa upp en kvalitetsredovisning vilket regleras i en förordning (SFS 1997:702). Denna förordning fastställer att alla skolor och kommuner varje år ska redovisa huruvida man nått upp till de nationella målen för skolan. Om man inte nått upp till målen så bör det beskrivas i redovisningen vilka insatser man avser att vidta för att nå upp till målen (Lindgren 2008:29f).
Skollagen kompletteras med en mängd andra skolförfattningar som reglerar skolväsendet. Det finns för varje skolform läroplaner som också benämns som förordningar. I läroplanerna beskrivs mål som verksamheten strävar efter att uppnå.
(Ek 2012:65f).
3.4 Kommunaliseringen
Syftet med kommunaliseringen av skolan var att öka kvaliteten och effektiviteten i skolans verksamhet (SOU 2014:5). En centralstyrd skola hade svårigheter att lösa problem, som möjlighet att ge vissa elever den hjälp i skolan som de behöver. Det fanns även brister med disciplinen i skolan. Kommunaliseringen skulle möjliggöra anpassningen av skolan efter lokala behov. Under 1970- och 80-talet genomfördes undersökningar vars avsikt var att arbeta mot ett mer decentraliserat ansvarsförhållande för skolväsendet (SOU 2014:5). Denna decentralisering skedde stegvis från 1970-talet fram till den slutgiltiga kommunaliseringen 1991. Det behövde ges ett större handlingsutrymme till lärare och rektorer för att dessa skulle kunna anpassa utbildningen efter enskilda individers behov. Detta skulle organiseras genom att det fanns en lokal huvudman som för skolan hade mandat att fördela personal eller ekonomiska resurser där de behövdes. Kommunaliseringen 1991 som motiverades av tre propositioner, medförde att kommunerna fick ett koncentrerat verksamhetsansvar för skolan (SOUS 2014:5) Huvudansvaret för grund och gymnasieskolan flyttades från staten till kommunerna. Kommunen blev en ny arbetsgivare för lärartjänsterna och annan skolpersonal. Läraryrket hade innan denna reform varit statligt reglerad.
Staten skulle ställa upp nationella mål för skolan och genom statlig tillsyn kontrollera att dessa mål efterföljdes. Syftet med detta var att garantera den internationella likvärdigheten i skolan. En minskad detaljstyrning som ersätts med mål och
28
resultatstyrning ansågs leda till en mer resurseffektiv och rationell verksamhet. År 1993 förändrades även statsbidragssystemet vilket gav kommunerna befogenhet att bestämma över fördelningen av resurser mellan skolan och annan kommunal verksamhet (SOU 2014:5).
Larsson och Löwstedt (2010) menar att denna decentralisering gjorde så att enskilda skolenheter styrs under ett marknadstänk. Skolverksamheten har antagit organisationslika och företagsliknande former. Det ekonomiska ansvaret för skolan decentraliserades, skolorna konkurrerar om eleverna och man mäter föräldrarnas kundnöjdhet. Skolorna ska även ha ledningsgrupper, lokala styrelser och verksamhetsledare (Larsson & Löwstedt 2010:193f). Sveriges skolor ses inte längre mer som ett och samma utbildningsväsende utan som lokala enheter som självständigt kan influera elevers lära och sociala fostran. Skolan som samhällsinstitution påverkas av denna dagordning, påverkan sker även på skollednings och lärares möjligheter att förändra verksamheten (Larsson & Löwstedt 2010:195).
3.5 PISA
PISA som står för Programme for International Student Assessment är ett OECD- projekt. OECD är en organisation som står för ekonomiskt samarbete och utveckling.
PISA är en internationell studie som vart tredje år mäter skolelevers förmågor inom de tre kunskapsområdena läsning, matematik och naturvetenskap. Undersökningen syftar till att mäta 15-åringars kapacitet att analysera och resonera tankar och idéer, vilket ger möjligheten att jämföra internationellt och över tid. Fördelen med PISA är att den ger regelbundna mätningar av resultat och trender samt har avsikten att upptäcka kunskapsskillnader. Syftet är att ge politiker goda underlag om hur elevers kunskapsförmågor ser ut, så de kan upptäcka styrkor respektive svagheter i landets utbildningssystem. Detta för att skapa en förbättrad skola (Skolverket 2014).
