UPPSATSER
Kulturgeografiska institutionen
Att planera för gemenskap
En studie av kommunalt arbete mot segregation
Lina Westlund
ABSTRACT
Westlund, L. 2020. Att planera för gemenskap: En studie av kommunalt arbete mot segregation.
Uppsatser Kulturgeografiska institutionen, Uppsala universitet. Masteruppsats i kulturgeografi
30hp, VT20
I syfte att uppmärksamma avståndet mellan det kommunala antisegregationsarbetets ambition och implementeringen på lokal nivå har jag i denna studie identifierat hur kommunala samhällsplanerare ser på sina egna och på samhällsplaneringens förutsättningar att motverka segregation. För att studera hur den statliga nivån kan understödja det kommunala arbetet har de kommunala erfarenheterna jämförts med regeringens nationella strategi mot segregation. Med en aktörsdriven utgångspunkt, har jag genomfört telefon- och mailintervjuer med samhällsplanerare i 13 större tätortskommuner. Intervjustudien har också berikats med textanalysanalys av kommunala strategidokument. Resultatet visar att kommunala tjänstepersoner motiveras arbeta mot segregation då den antingen upplevs skapa en orättvis fördelning av förutsättningar eller då segregationen upplevs skapa en delad och socialt ohållbar stad. De strategier som tillämpas för att arbeta mot segregationen är att blanda upplåtelseformer och bostadstyper samt att överbrygga fysiska barriärer, skapa mötesplatser och stråk. För blandningsstrategierna upplevs det kommunala markinnehavet och lagstiftning kring upplåtelseform som en begränsning. Vidare lyfts att politiskt initiativ, budget och resurser, kunskap och den relativt småskaliga nyproduktionen som hinder för arbetet. Den nationella strategin utgår från en liknande problembild som de kommunala planerarna, och lyfter även vissa åtgärder som kan underlätta arbetet.
Nyckelord: Segregation, boendesegregation, kommunal samhällsplanering, antisegregations-arbete, social hållbarhet
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
1 INLEDNING 4
1.1 Syfte och frågeställningar 6
1.2 Disposition 6
1.3 Teoretisk utgångspunkt 7
1.4 Svensk bostadspolitik – en historisk överblick 9
2 TIDIGARE FORSKNING 13
2.1 Vad är segregation? 13
2.2 Vad skapar och driver segregationen? 14
2.3 Varför ska segregationen motarbetas? 17
2.4 Vad kan göras för att minska segregationen? 21
3 METOD 28
3.1 Urval och urvalskriterier 28
3.2 Metodval och praktiskt genomförande 29
3.3 Material och analysmetod 32
4 DEN NATIONELLA STRATEGIN MOT SEGREGATION 35
4.1 Strategins utgångspunkter 35
4.2 Delmålet boende 37
5 DET KOMMUNALA ARBETET MOT SEGREGATION 39
5.1 Så tar sig segregationen uttryck i staden 39
5.2 Det skapar och driver segregationen 41
5.3 Därför ska segregationen motverkas 42
5.4 De kommunala målsättningarna 43
5.5 Strategier, arbetssätt och åtgärder 45
5.6 Hinder och begränsningar 48
6 DISKUSSION 51
6.1 Problemet segregation 51
6.2 Den socialt ohållbara delade staden 54
6.3 Bostadssegregationen som objekt för insatser och åtgärder? 55
6.4 Framtidens arbete mot segregation 55
1 INLEDNING
Med anledning av det upptrappade gängvåldet de många dödsskjutningar som ägde rum hösten 2019 medverkade Sveriges statsminister Stefan Löfven i november samma år i en uppmärksammad Agenda-intervju. I intervjun, som kretsade kring frågan om vad statsministern och regeringen skulle göra för att minska kriminaliteten i de så kallade ’utsatta områdena’, menar Löfven att: ”Den organiserade brottsligheten beror på segregation, att det har tillåtits
fortgå allt för länge. Det viktigaste vi gör här är att minska skillnaderna i vårt samhälle”
(Holmberg & Jansson, 2019). Löfven ser alltså en tydlig koppling mellan segregation, organiserad brottslighet och ett samhälle med stora skillnader och fortsätter sedan med att säga: ”Men det hade det varit oavsett vem som hade bott där, om det var så att du hade satt dit
människor som var födda i Sverige under samma förutsättningar, så får du samma resultat”
(ibid, 2019). I en samhällsdebatt med allt tydligare rasistiska undertoner, tar Löfven alltså avstånd från etniskt kulturella förklaringsmodeller till kriminalitetens uppkomst och pekar istället på problemets socioekonomiska, materiella och strukturella grunder. Låg sysselsättning och hög arbetslöshet i de utsatta områdena lyfts som anledningen till att segregationen uppstått och arbetslösheten är enligt Löfven avgörande. För att den negativa utvecklingen ska brytas krävs, enligt statsministern, ett starkt samhälle med hög efterfrågan på arbetskraft där vuxna är i arbete och barn ser sina föräldrar gå till jobbet (ibid, 2019). Detta är i sig intressant, och det som uppfattades som att Löfven avskrev de senaste årens stora invandring som del av förklaringen till problemens uppkomst fick stor medial uppmärksamhet. Men jag som geograf fastnar framför allt vid citatets där och dit. Vilket där, vilket dit? Vilken är denna plats och hur påverkar den de människor som bor där?
”Minskad segregation, jämlika uppväxt- och levnadsvillkor och goda livschanser för alla”, det är målet för svenskt nationellt arbete mot segregation (Regeringskansliet, 2018, s. 3). Skrivningen kommer från Regeringens långsiktiga strategi för att minska och motverka
segregation (Regeringskansliet, 2018), den strategi som anger vägen framåt för det nationella
Bestämmelserna syftar till att, med hänsyn till den enskilda människans frihet, främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer.” (PBL kap 1§1)
I och med Sveriges antagande av de Globala målen, Agenda 2030 år 2015, har ytterligare fokus riktats mot hållbarhetsfrågan. På både nationell, regional och kommunal nivå återkommer hållbarhetsperspektivet och de 17 globala målen i strategidokument och planer. De Globala målen utgår från hållbarhetsbegreppet i stort och syftar till att utrota fattigdom, stoppa klimatförändringar samt till att skapa fredliga och trygga samhällen (Regeringskansliet, 2016a). Hållbarhetsarbete är med andra ord viktigt på alla nivåer i samhället. Att skrivelsen om jämlika och goda sociala levnadsförhållanden i PBL påminner om skrivelsen i målet mot segregation, att ge jämlika uppväxt- och levnadsvillkor och goda livschanser till alla visar på att samhällsplaneringen dels har en viktig roll att spela för arbetet mot segregation, men också för arbetet mot ett hållbart samhälle.
Den nationella strategin mot segregation har fem prioriterade områden: utbildning, arbetsmarknad, demokrati och civilsamhälle och brottslighet och boende. Vart och hur människor bor i staden kan, precis som Löfven antar i de inledande citaten, ha stor påverkan på och få konsekvenser för de andra fyra prioriterade områdena. Skillnader i skolresultat, sysselsättning, samhälleligt deltagande och kriminalitet är alla centrala delar av segregationsdebatten och knyts oftast till vissa, utpekade bostadsområden. I strategin anges främst hur regeringen kan arbeta för att underlätta för och påverka andra aktörer i arbete för att motverka och minska segregationen. Som innehavare av planmonopolet och det övergripande ansvaret för lokal stadsutveckling, måste kommunerna ses som en viktig och stark aktör. De äger mark och bostadsföretag och de beslutar om bostadsförmedlingar (Andersson m.fl., 2007, s. 13).
Jag vill undersöka vilka problemformuleringar som driver arbetet, vilka begränsningar och hinder som finns i det och hur regeringens nationella strategi kan understödja det kommunala antisegregationsarbetet. Jag är framförallt intresserad av hur arbetets initiala ambitioner skiljer sig från själva implementeringen. Med förhoppningen att komma nära och förstå de utgångspunkter, antaganden och problemformuleringar som driver arbetet kommer det kommunala segregationsarbetet studeras utifrån ett aktörsdrivet perspektiv, utifrån perspektivet från kommunala planerare i en strategisk roll.
1.1 Syfte och frågeställningar
I syfte att uppmärksamma avståndet mellan det kommunala antisegregationsarbetets ambition och implementeringen på lokal nivå, vill jag i denna uppsats identifiera hur kommunala samhällsplanerare ser på sina egna och på samhällsplaneringens förutsättningar att motverka segregation. För att studera hur den statliga nivån kan understödja det kommunala arbetet ämnar jag vidare att knyta de kommunala erfarenheterna av segregationsarbete till den nationella strategin mot segregation.
Guidande i arbetet är följande frågeställningar:
- Varför bör segregationen motverkas enligt kommunala samhällsplanerare?
- Vilka handlingsstrategier finns inom den kommunala samhällsplaneringen för att motverka segregation?
- Vilka hinder och/eller begränsningar upplever kommunala samhällsplanerare i utvecklandet och implementeringen av dessa strategier?
- Hur kan den nationella strategin för att motverka segregation vara ett stöd i det fortsatta kommunala arbetet?
1.2 Disposition
1.3 Teoretisk utgångspunkt
Då hållbarhetsbegreppet och dess innebörd är centralt dels för samhällsplaneringen i allmänhet, men för planering mot segregation i synnerhet tycker jag att det kan vara en bra teoretisk utgångspunkt för denna studie. Vanligast är att hållbar utveckling delas in i de tre dimensionerna, ekologisk, ekonomisk och social. Centralt för hållbarhetstanken är det holistiska perspektivet, för att utvecklingen ska kunna ske på ett hållbart sätt krävs att alla dimensionerna samspelar (Legeby, 2015, s. 34). Att som jag kommer göra, avgränsa mig till att bara studera segregationen utifrån den sociala dimensionen kan således kritiseras. Jag vill därför tydliggöra att både ekonomisk och ekologisk hållbarhet båda kan vara viktiga för att förstå segregationsproblematiken. Till skillnad från de ekologiska och ekonomiska hållbarhetsdimensionerna, som länge diskuterats, är sociala hållbarhet är ett begrepp som först under senare år fått mer uppmärksamhet. I de kommunala policydokument, utvecklingsplaner och budgetar jag studerat, diskuteras segregationsrelaterade problem ofta med skrivningar om socialt utanförskap och social hållbarhet (se även Legeby m.fl., 2015, s. 239). Med anledning av detta kommer jag i det fortsatta arbetet därför ta avstamp i just denna aspekt av det större hållbarhetsperspektivet.
Intressant nog finns ingen definition av den sociala hållbarhetdimensionen, i både den vetenskapliga diskursen och i den praktiska tillämpningen finns en osäkerhet kring hur den sociala dimensionen av hållbar utveckling ska förstås (Gustavsson & Elander, 2013, s. 8). Det finns som Eva Gustavsson och Ingemar Elander (2013, s. 10) uttrycker det inget ”socialdioxid” att mäta och lagstifta kring. Vad som kan anses socialt hållbart är i stor utsträckning kontextbundet (Braide Eriksson, 2016, s. 25). Det är istället vanligt att lyfta fram andra begrepp och aspekter som kan sägas karaktärisera ett socialt hållbart samhälle eller bostadsområde. Begreppet fungerar på så sätt som en uppsamlare av andra begrepp som socialt kapital och sociala nätverk (Högberg, 2015, s. 23). Ett annat sådant begrepp är mångfald, vilket har kommit att ses som en förutsättning för en rättvis och hållbar stad (Loit, 2014, s. 15). Mångfalden tar sig utryck dels i den fysiska staden i form av en blandning av bostadstyper, av takhöjder och av arkitekturtyper (Fainstein, 2005, s. 9) och dels i form av en social blandning av människor (Loit, 2014, s. 15).
1.3.1 Social rättvisa
Den första dimensionen av social hållbarhet ska enligt Dempsey m.fl. (2011, s. 293) dels förstås utifrån en rättvis fördelning av resurser, men i en urban kontext är ett rättvist samhälle också ett samhälle utan social och fysisk exkludering där ingen utesluts från att delta ekonomiskt, socialt eller politiskt i samhället. Dempsey m.fl. (2011, s. 293) menar att social orättvisa och ojämlikhet manifesterar sig i det urbana i områden som präglas av fattigdom, sämre levnadsstandard och sämre tillgång till service. En rättvis tillgång till service, skolor, vård och grönytor är således en förutsättning för social hållbarhet. Detta sätt att se på rättvisa utgår från själva fördelningen av samhällets resurser. Den rättvisa fördelningen kan vidare delas in i de överlappande kategorierna, ekonomisk, social och politisk rättvisa. I ett samhälle som är rättvist i alla de tre bemärkelser är både inkomster, livschanser, makt och friheter rättvist fördelade (Mels & Mitchell, 2013, s. 4; Sultana, 2015, s. 128).
Rättvisa kan också studeras med utgångspunkt i process eller utkomst. Dessa två perspektiv kommer ofta i konflikt med varandra då en rättvis process nödvändigtvis inte behöver leda till en rättvisa utkomst och vice versa (Mels & Mitchell, 2013, s. 5). Många teorier inom planering handlar om själva beslutsfattarprocessen, om demokrati och rättvisa i planprocessen (Fainstein, 2010, s. 24). Men trots att de senaste årens planering har gått i en allt mer deliberativ riktning med medborgardeltagande och en öppnare planprocess har skillnaderna i samhället ökat. Till viss del kan denna ökade ojämlikhet kopplas till statligt och kommunalt agerande (Fainstein, 2010, s. 35). Tillsynes orättvisa handlingar som att riva bostäder och begränsa tillgången till offentliga rum för de redan exkluderade och ekonomiskt svaga görs enligt Susan Fainstein (2010, s. 3) med motiveringen att på lång sikt göra det bättre för majoriteten av befolkningen. En verkligt rättvis fördelning av resurserna måste enligt Fainsteins (2010, s. 37) Just City-modell därför istället innebära att policyutfall leder till ett bättre utfall för de som skulle hamna i fattigdom om staten inte intervenerade. Materiella och ickemateriella resurser måste enligt Fainstein därför fördelas på ett sätt så att de som redan har det bra inte förfördelas. Fainstein (2015, s. 261) pekar på att både rättvisa i processen och rättvisa i utfall är viktiga delar av rättvisa men då de båda perspektiven står emot varandra bör rättvisa i utfall stå över en rättvis process. I Just City-modellen (2010, s.15) krävs också att vissa värden, som demokrati, jämlikhet, mångfald, tillväxt och hållbarhet finns för att en stad ska uppnå en lägsta nivå av rättvisa och kunna anses ’just’.
icke-materiella resurser men också utifrån Fainsteins utgångspunkt, att en rättvis fördelning bör förstås som en fördelning som gagnar de mest utsatta i samhället.
1.3.2 Det sammanhållna samhället
Den andra dimensionen, samhällets samanhållning och motståndskraft, relaterar till samhällets förmåga att upprätthålla sig självt (Dempsey m.fl., 2011, s. 293). Detta brukar också benämnas resiliens och syftar till samhällets förmåga att möta olika typer av utmaningar. Ett sammanhållet samhälle eller bostadsområde antas ha större förmåga att klara kriser än ett samhälle som präglas av segregation och socialt utanförskap (Legeby, 2015, s. 34). Dempsey m.fl. (2011, s. 294) bryter ner dimensionen om det sammanhållna samhället i fem mindre, mätbara dimensioner: social interaktion/sociala nätverk, deltagande i kollektiva grupper och samhällets nätverk, samhällsstabilitet, stolthet/platskänsla samt trygghet och säkerhet. Social interaktion och sociala nätverk, är enligt Dempsey m.fl. (2011, s. 294) avgörande dels för byggandet av sociala skyddsnät men också för att skapa en känsla av tillit och välmående. Deltagande i civilsamhället och lokala föreningar är även det viktigt för att bygga det sociala kapitalet och kan exempelvis ta sig utryck i demokratiskt deltagande och engagemang i olika lokala föreningar och aktiviteter. Samhällsstabilitet relaterar till kvarboendegrad och flyttmönster, för att få ett stabilare bostadsområde är det bra om det finns personer som bott i området under en längre tid. Låg kvarboendegrad och hög omflyttning kan också ses som ett symptom på att något gått fel i området. Stolthet för området och platskänsla ses som nära kopplat till den fysiska miljön och är viktigt för känslan av tillhörande med sitt bostadsområde och sina grannar. Nedskräpning, skadegörelse och negligerat underhåll av offentliga platser och byggnader antas ha negativ effekt för platskänslan vilket i sin tur kan påverka graden av deltagande och interaktion mellan boende. Upplevelsen av trygghet och säkerhet i ett område är nära kopplade till social interaktion och deltagande och därför en grundläggande förutsättning för den sociala hållbarheten i området (Dempsey m.fl., 2011, s. 294–297). Som vi kommer se i nästföljande kapitel, återkommer både rättviseperspektivet och dessa, för en hållbar stad viktiga, dimensioner i forskningen om segregation. De kommer senare också vara viktiga för att förstå det kommunala antisegregationsarbetet.
1.4 Svensk bostadspolitik – en historisk överblick
För att sätta in det nationella och kommunala antisegregationsarbetet i en bredare bostadspolitisk kontext, vill jag i detta avsnitt kort presentera den utvecklingen av svensk bostadspolitik och bostadsmarknad som skett under 1900-talet. Avsnittet tar start i byggandet av folkhemmet och visar hur utvecklingen lett fram till dagens situation. Kapitlets tematiska indelning följer de ideologiska skiften Karin Grundström och Irene Molina (2016) identifierar i svensk bostadspolitik mellan åren 1930–2015.
housing’, utan istället arbetat för att bostäder ska vara tillgängliga för alla. Att utjämna skillnaderna mellan olika grannskap, snarare än att minska fattigdomen i vissa utpekade områden har varit en viktig strategi (Holmqvist & Bergsten, 2009, s. 480).
1.4.1 Folkhemmet, 1930–1974
1930 kan ses som startpunkten på den socialdemokratiska omvandling av det svenska samhället som kommit att benämnas Folkhemmet. I centrum av detta projekt stod bostaden. Med en av Europas sämsta bostadsstandarder och en stor bostadsbrist fanns det i Sverige ett stort behov av nya, moderna bostäder. Under de närmsta fyra decennierna byggdes rekordmånga bostäder och nådde sin kulmen då en miljon bostäder byggdes mellan åren 1965–1974 (Grundström & Molina, 2016, s. 320–323). Efterkrigstidens bostadsbyggande var en del av den större, generella, långsiktiga välfärdspolitiken (Boverket, 2007, s. 49) och karaktäriserades av tanken på universell rätt till bra boende (Grundström & Molina, 2016, s. 331). Förutom bostädernas låga standard sågs också stadens rumsliga delning utgöra ett rättviseproblem. Delning innebar att vissa medborgare fick bättre tillgång till lokal service och bra bostäder än andra. Lösningen bestod i att med en uttalad social dimension bygga bra bostäder med närhet till skolor och lokala centrum (Urban, 2016, s. 184). I de nybyggda områdena i stadens utkanter skulle alla få ett bättre boende och tillgång till central service (Borevi, 2001, s. 291). Grannskapen byggdes med en förhoppning att människor skulle mötas i sin vardag och därför känna större närhet till och förståelse för varandra (Urban, 2016, s. 184).
1.4.2 Avregleringen av bostadsmarknaden, 1974–2006
strategier för att göra nybyggda bostadsområden mer blandade i bebyggelsestrukturen. Syftet var att på så sätt också få en mer socialt blandad befolkning (Urban, 2016, s. 183).
Trots att den socioekonomiska segregationen alltså uppmärksammades redan på 1970-talet fortsatte segregationen att öka. 1970-talets kritik av de storskaliga miljonprogramsområdena och den segregation detta byggande lett till var främst inriktad på den socioekonomiska delningen av staden (Boverket, 2007, s. 81). Under 1980–1990 talet kom bostadspolitiken och arbetet mot segregation istället att riktas mot den ökande etniska segregationen (Grundström & Molina, 2016, s. 327) och sågs som ett tecken på ett splittrat samhälle (Urban, 2016, s. 184). I Bostadskommittén SOU 1986:5 pekas vissa hushåll ut som ’problemhushåll’:
Vad som menas med problemhushåll är inte alltid klart. Ibland betonas problemen för de boende, ibland bostadsförvaltningens problem. Resurssvaghet, ofta i kombination med andra saker som t.ex. många barn, endast en förälder eller utländsk härkomst anses vara utmärkande drag för problemhushåll. Ett annat utmärkande drag anses vara ett avvikande levnadssätt, antingen så att de är direkt störande eller i övrigt uppfattas som starkt avvikande. (SOU 1986:5, s.74–75)
drivkrafter: individens fria val, skillnader mellan olika hushåll gällande ekonomiska och sociala kontaktnät samt allmänna förhållanden på bostadsmarknaden som exempelvis stadens fysiska struktur och bostadsförmedlingarna (Borevi, 2001, s. 314). I utredningen utvecklas inte problemformuleringen kring segregationen, något som enligt Borevi (2001, s. 317) berodde på att den offentliga debatten om segregation vuxit sig så stor att vidare förklaringar ansågs överflödiga. De åtgärder som föreslogs riktades både mot den fysiska och den sociala miljön. På grund av den låga efterfrågan på bostäder och den låga byggtakten sågs ingen lösning i den det nybyggda segmentet. Istället lyftes vikten av en sammanhållen politik på alla nivåer. Segregationsfrågan sågs inte längre som en allmän bostadspolitiskfråga utan istället som en storstadspolitisk fråga. Därför föreslogs lokala utvecklingsprogram och riktat, statligt stöd till utsatta områden (Borevi, 2001, s. 319).
1.4.3 2006 och framåt
2 TIDIGARE FORSKNING
Nutida forskning om segregation kan grovt delas in i den forskning som studerar själva segregationsprocesserna, i den som studerar processernas effekter och i den som studerar de åtgärder och policys som vidtagits för att motverka segregationsprocesserna och segregationen (Andersson & Holmqvist, 2019, s. 9). För att läsaren på ett bra sätt förstå själva problemet segregation och den kontext i vilken den kommunala planeringen mot segregation befinner sig, vill jag i detta kapitel presentera denna forskning. Min ambition är att i detta kapitel beskriva och förklara vad segregation är, vad som skapar och driver den, vilka effekter segregationsprocesserna får samt vilka åtgärder och strategier som kan minska den.
2.1 Vad är segregation?
Ett av uppsatsens grundläggande begrepp är segregation, det vill säga åtskillnaden av grupper utifrån olika egenskaper (Andersson m.fl., 2007, s. 9). Åtskillnaden kan vara tvingade, men uppstår oftast som konsekvens av andra samhällsprocesser (Browne, 2019). De egenskaper som brukar åsyftas är demografiska, socioekonomiska eller etniska. En segregerad stad är alltså en stad där invånarna skiljs åt utefter demografiska skillnader som ålder, kön, hushållstyp, utifrån klasstillhörighet och resurstillgångar eller utifrån etniska, religiösa och kroppsliga skillnader (Andersson m.fl., 2017, s. 4). Segregationen kan ta sig uttryck i fördelningen av barn över olika skolor, på arbetsmarknaden eller i var människor bor. Den sistnämnda, boendesegregation innebär alltså människor som skiljer sig utifrån ovan nämnda egenskaper, bor i olika delar av staden (Andersson & Holmqvist, 2019, s. 11). Boendesegregationen har en rumslig grund, då olika gruppers hem åtskiljs i det urbana rummet. Men också segregation utan koppling till boende har en rumslig dimension. Segregationen innebär en delning, en åtskillnad och en socialgeografisk separering som syns i det fysiska landskapet (Andersson, 1999). Legeby, Pont, och Marcus (2015) betonar därför vikten av att se bortom enbart boendesegregationen. Istället menar Ann Legeby (2013, s. 2) att vi bör prata om urban segregation. Istället för att bara se boendesegregationen i sig är det viktigt att studera hur vi lever våra liv i staden, vilka vi möter och hur vi interagerar. I hur stor utsträckning lever vi parallella liv och på vilket sätt skapar och reproducerar stadens fysiska strukturer detta?
Vi kommer senare titta närmare på forskningen kring varför segregation uppstår, de negativa konsekvenser den medför och vad som kan göras för att motverka den, men jag vill redan nu uppmärksamma läsaren på att segregationen inte kan ses som ett enkelt, statiskt tillstånd. Delningen av staden uppstår inte ur intet, istället bör segregationen betraktas som en process. Strategier för att motverka segregation kan därför riktas mot olika delar av processen (Andersson & Holmqvist, 2019, s. 33). Segregationsprocesser, likt andra processer får vissa utfall och resultat och bör därför betraktas som både en process och som ett resultat av samma process (Franzén, 2001, s. 25). För att förtydliga kommer jag i uppsatsen använda
segregationsprocesser när själva processen åsyftas och segregation när det istället är
beslutsfattare att fokusera på ’förlorarsidan’ av segregationsprocesserna. Vissa delar av staden, som exempelvis de resurssvagare, invandrartätare, förorterna ses då som segregerade. I forskningen betonas istället hur segregation alltid är en process som skapas i och berör hela staden (Andersson, Bråmå och Hogdal, 2009, s. 12).
2.2 Vad skapar och driver segregationen?
Utifrån tre förklaringsmodeller kommer jag i detta avsnitt beskriva varför segregation uppstår och drivs vidare. Den första förklaringsmodellen utgår från individens preferenser och handlande. Den andra modellen betonar istället hur individens restriktioner på boendemarknaden begränsar handlande vilket resulterar i vissa boendemönster. Den sista ansatsen utgår istället från hur stadens fysiska utformning påverkar och startar segregationsprocesser.
2.2.1 Individens preferenser
Ett sätt att studera segregationsprocesser är utifrån ett aktörsperspektiv. Det är viktigt att här skilja mellan institutionella aktörer som kan påverka den materiella strukturen och hushållen eller individen som aktör. De senare ska enligt Roger Andersson m.fl. (2007, s. 12) förstås utifrån perspektiv som behov, preferenser och restriktioner. Ett viktigt antagande för att förklara segregationen utifrån individen eller hushållen som aktör är att människor föredrar att bo nära andra som liknar dem. På 1980- och 1990-talet var detta en vanlig förklaring till den etniska segregationen. Segregationen sågs som en konsekvens av att invandrade personer frivilligt isolerade sig från majoritetssamhället genom att utifrån kulturella preferenser bosätta sig nära andra av samma etniska bakgrund (Vetenskapsrådet, 2018, s. 32).
Idag har fokus istället riktats mot den resursstarka majoritetsbefolkningen handlingsmönster på bostadsmarknaden (Vetenskapsrådet, 2018, s. 32). I en amerikansk kontext kallas detta white
avoidance, eller i en mer drastisk form white flight, och är en viktig faktor för att förklara
resursstarka individer väljer bort dessa områden till fördel för andra fördjupar därför områdesstigmatiseringen och skapar en process där bostadssegregationen återskapar sig själv (Andersson & Holmqvist, 2019, s. 28).
2.2.2 Individens restriktioner
Att etnisk bakgrund och socioekonomisk ställning har ett starkt samband får alltså stora konsekvenser för hur boendesegregationen tar sig utryck. Individer med större resurser tar beslut baserade på preferenser som i sin tur baseras på bland annat etniska skillnader. Men också avsaknaden av handlingskraft påverkar boendemönstren. Idag förklaras den etniska segregationen främst utifrån skillnader i socioekonomiska resurser (Alm Fjellborg, 2018). Resurssvagare grupper, som invandrade personer, har större ekonomiska restriktioner och därför mindre möjlighet att själva välja vart de ska bosätta sig i staden. Segregationen förstärks då resursstarkare grupper, som tidigare påtalats, aktivt väljer att bosätta sig i andra delar av staden (Holmqvist & Bergsten, 2009, s. 487).
Boende i attraktiva områden är en begränsad vara på marknaden och därför kraftigt konkurrensutsatt. Att de ekonomiska resurserna är ojämnt fördelade i samhället leder till att individer åtskiljs utifrån sin ekonomiska styrka på bostadsmarknaden (Andersson & Fransson, 2001, s. 93). I denna strukturella ansats läggs fokus alltså på individens restriktioner snarare än på individens preferenser. Resurssvaga personer bor med andra ord inte i fattiga bostadsområden för att de vill bo där utan för att de inte har något annat val (Andersson & Holmqvist, 2019, s. 12). Susanne Urban (2016, s. 195) menar att segregationen drivs på av förändringar och skillnader i inkomster, vilket stöds av Simone Scarpas (2016) undersökning av boendesegregationens utveckling i Sverige mellan 1991–2010 som visar på att det är de växande inkomstskillnaderna som drivit och förvärrat segregationen. Scarpas (2016) studie visar att de fattiga områdena blivit fattigare och de rikare områdena rikare. Inkomstgapet mellan bostadsområden har med andra ord följt samma mönster som inkomstgapet mellan individer, vilket skapat och förvärrat segregationen. Även om de selektiva, preferensstyrda flyttmönstren skulle upphöra kommer segregationen därför öka så länge också inkomstskillnaderna ökar. I teorin kan segregationen därför bara sluta existera först då inkomstojämlikheterna helt utjämnats (Andersson & Holmqvist, 2019, s. 19). Segregationen kan ses som ett symptom på att vissa grupper, till följd av begränsade resurser och/eller diskriminering, har sämre förutsättningar på marknaden (Borevi, 2001, s. 296).
2.2.3 Stadens fysiska utformning
upplåtelseformer har olika tillträdesvillkor kommer befolkningen också sorteras utefter dessa. En bostadsmarknad där olika typer av hushåll är ojämnt spridda över olika typer av bostadssegment brukar benämnas segmenterad. På en starkt segmenterad bostadsmarknad påverkar tillträdesvillkoren olika grupper på olika sätt vilket ger dem olika möjlighet att få olika typer av boenden (Skifter Andersen m.fl., 2016, s. 3). Sorteringen beror främst på inkomst. Ju högre inkomst ett hushåll har desto troligare är det att det bor i en äganderätt. På samma sätt ger en lägre inkomst högre sannolikheten att hushållet bor i hyressegmentet av marknaden (Andersson & Holmqvist, 2019, s. 37).
Segmenteringen påverkar i sin tur bostadssegregationen om de olika bostadssegmenten är ojämnt fördelade över staden. Den strikta uppdelningen mellan upplåtelseformer i miljonprogrammet har på sikt exempelvis kommit att förstärka bostadssegregationen (Andersson & Fransson, 2001, s. 103–104). Efter oljekrisen på 1970-talet uppstod, till följd av sviktande efterfrågan, ett överskott av miljonprogrammets bostäder vilket ledde till en omflyttning av storstädernas invånare. Medelklassen flyttade från de nyligen slutförda miljonprogrammen till småhusområden och stadens centrum som nu fått en ny hög status och attraktivitet. Detta ledde till en fördjupning av den socioekonomiska segregationen vilken under 1990-talet också kom att påverka den etniska segregationen (Andersson m.fl., 2017). Invandrare är överrepresenterade i hyresrätter, som i sin tur är ojämnt rumsligt fördelade i staden och mellan bostadsområden (Skifter Andersen m.fl., 2016). Även unga och ensamstående med lägre inkomster är hänvisade till hyressegmentet på bostadsmarknaden, vilka alltså är koncentrerade till vissa områden (Andersson m.fl., 2017). Hur boendesegmenten är fördelade geografiskt i det urbana rummet utgör således ett av grundvillkoren för segregationsprocesserna, även om det som visats tidigare, inte kan ses som hela förklaringen bakom segregationen (Andersson m.fl., 2009, s. 13).
2.3 Varför ska segregationen motarbetas?
Som vi tidigare sett antas segregationsprocesserna leda till en socialt ohållbar stad (Dempsey m.fl., 2011). Att segregationen är negativ och därför bör motverkas kan förstås utifrån tanken om en rättvis fördelning. En negativ konsekvens av boendesegregation är att olika invånare i staden får olika tillgång till service. Den spatiala delningen av staden leder till att resursstarkare individer får bättre tillgång till bra bostäder, samhälls- så väl som kommersiell service, god närmiljö och kommunikationer än resurssvaga individer. När olika grupper har olika tillgång till dessa värden uppstår ett rättviseproblem, situationen är med andra ord orättvis och bör därför motverkas (Urban, 2016, s. 188). Nära detta resonemang finns också argumentet att förutsättningar, i den segregerade staden, fördelas på ett orättvist sätt. Segregationen är med andra ord negativ då den påverkar individens livchanser på ett orättvist sätt. Men innan jag går djupare in på detta individperspektiv och hur själva grannskapet påverkar individen, vill jag först lyfta hur segregationen antas påverka själva samhället och kollektivet.
2.3.1 Segregationens negativa effekter för samhällets samanhållning och stabilitet
Ett annat argument för att arbeta mot segregation är att den leder till ett splittrat samhälle med ökade klyftor. En segregerad stad ses som ett hot mot samhällets grundläggande samanhållning. Separationen av människor i rummet antas leda till människor får mindre insyn i andra människors livssituation, vilket i sin tur antas minska förståelsen och empatin för andra människor och öka avståndstagande från de med avvikande egenskaper från de egna. Avsaknaden av umgänge mellan barn från olika bakgrund leder till bristande social träning vilket i sin tur förvärrar klyftorna mellan samhällets individer. I ett sådant splittrat samhälle antas också att känslan av delaktighet och det demokratiska deltagandet minska. Om solidariteten i samhället går ner, om människor i lägre grad följer lagen, röstar och betalar skatt rubbas själva välfärdsstatens fundament (Borevi, 2001, s. 302; Urban, 2016, s. 189). Det finns därför ett kollektivt samhällsintresse av att skapa en socialt blandad stad (Borevi 2001:298). När skillnaderna i samhället blir för stora uppstår en känsla av att något farligt snart kommer att ske. Denna rädsla knyts ofta till de utsatta områdena i städernas förorter (Franzén, 2001, s. 28,41) vilket, som vi i ett senare avsnitt (2.4.2) kommer se, leder till riktade satsningar mot dessa problemområden.
Målet om minskad boendesegregation kan komma i konflikt med individens fria val. Om segregationens drivkraft endast förklaras utifrån individens preferenser och handlingar står alla insatser för att motverka boendesegregationen i direkt konflikt mot dessa val och leder till en inskränkning av individens frihet (Borevi, 2001, s. 296). Det uppstår alltså en spänning mellan välfärdsstatens ambition om individuell frihet och jämlikhet och ambitionen att uppfylla kollektiva mål och intressen (Andersson m.fl., 2016, s. 7). Samtidigt är det inte bara kollektivet som förlorar på segregationen, även för individen kan åtskillnaden få stora negativa effekter.
2.3.2 Segregationers negativa effekter för individens livschanser
effekter i exempelvis anställningsintervjuer (Pinkster, 2009, s. 9). En negativ bild av ett område kan också leda till att privata aktörer väljer bort nödvändiga investeringar i området eller nekar boende i området huslån (Andersson & Musterd, 2005, s. 380). Den varierade tillgången till service och andra värden och kvaliteter är självklart också negativt för de individer som får sämre tillgång till dessa. I områden där de boende har sämre ekonomiska förutsättningar påverkas exempelvis det lokala utbudet av varor och tjänster av den lägre köpkraften (Massey & Denton, 1993). Sämre skolgång, boendemiljöer, offentliga rum, ökad otrygghet och tillgänglighet till kommunikationer och grönområden påverkar individens liv och livschanser. Forskning av Murie och Musterd (2004, s. 1456) visar att det bostadsområde vi bor i också är viktigt för upplevelsen av socialt utanförskap. Området kan därför påverka individens livskvalitet även om själva orsaken till det sociala utanförskapet ligger utanför områdets gränser. Men kanske kan också själva området i sig förstärka det sociala utanförskapet, inte bara upplevelsen av det. Ett viktigt antagande bakom argument för att motverka segregation är att själva bostadsområdet i sig kan få effekter för de som bor där. Genom negativa
grannskapseffekter antas segregationens negativa konsekvenser förstärkas i vissa delar av
staden.
2.3.3 Grannskapseffekter
Van Kempen och Bolt (2012, s. 4) ställer frågan som är central för de forskare som studerar grannskapseffekter. I vilken utsträckning påverkar det område vi bor i oss vårt liv, vår ställning på arbetsmarknaden och vår inkomst? De senaste årens forskning är inte entydig i sina resultat, med mycket pekar på att våra grannar och vart vi bor i viss mån verkar ha en påverkan på våra livschanser. För resursstarka grupper har hushållens geografiska fördelning i staden positiva effekter, medan de blir negativa för de med mindre resurser och sämre förutsättningar (Andersson m.fl., 2017). Antagandet är alltså att de direkta sociala och fysiska omgivningen påverkar individuella utkomster som barns utveckling, hälsa och arbetslöshet. Var vi bor påverkar vilka vi möter, var våra barn går i skolan1 och hur vi ser på världen (Pinkster, 2009, s.
7).
Att mäta och bevisa grannskapseffekter är svårt (Andersson & Holmqvist, 2019, s. 9). Inom forskningen används ofta själva grannskapet, eller bostadsområdet som en indikator på social närhet. Utgångspunkten är att ett område innehåller olika sociala nätverk mellan de som bor där. Utifrån detta undersöks hur olika utfall varierar mellan grannskap. Den varians som därefter kvarstår tillräknas de sorteringsfaktorer som inte kunnat kontrolleras för samt till de mekanismer som kan knytas till själva grannskapet, det vill säga grannskapseffekter (Urban, 2016, s. 190). Trots att forskningen på grannskapseffekter varit omfattande under det senaste decenniet finns det fortfarande lite forskning på själva mekanismerna bakom effekter. Att det finns ett samband mellan vart vi bor och hur vårt liv utvecklas finns har kunnat fastslås, men
1 För ett svenskt exempel på hur det fria skolvalet påverkar skolsegregationen, skolresultaten och hur skolvalen
själva mekanismen är svårare rent metodologiskt att mäta (Andersson m.fl., 2017; Pinkster, 2009; Urban, 2016).
Forskningen är inte helt entydig gällande grannskapseffekternas existens och styrka. I framförallt Europa har grannskapets effekter ansetts betydligt svagare än andra individuella faktorer som inkomst, skolgång och föräldrars värderingar (Ellen & Turner, 1997, s. 834). Trots detta tyder ändå det mesta på att vissa effekter finns, om än svaga (van Kempen & Bolt, 2012, s. 4). Från studier av svenska registerdata ser Eva K Andersson och Bo Malmberg (2018) exempelvis relativt starka resultat på att individer som bor i de resurssvagaste områdena där många i omgivningen motar socialbidrag själva löper högre risk att bli fattiga i vuxen ålder. På samma sätt tyder studien på att det finns ett starkt samband mellan att växa upp i en av de mest resursstarka delarna av staden och att ha en hög inkomst i yngre medelåldern. Studien visar på att det just är i de extremt resursstarka, och i de extremt resurssvaga områdena som effekterna är stora. I en svensk kontext är det också belagt2 att det är svårare att som arbetslös komma i
arbete om många i det närmaste grannskapet är arbetslösa. Effekten märks tydligare i mindre områden än i hela stadsdelar vilket indikerar att individens direkta närhet till andra grannar påverkar. Sammansättningen av människor från olika inkomstgrupper tycks spela större roll än etnisk eller utbildningsmässig sammansättning. Mycket tyder på att det är själva sysselsättningen som är central. Personer som invandrat till Sverige och under en längre tid bott i ett område med hög koncentration av andra minoritetsgrupper, har exempelvis en sämre inkomstutveckling an andra. Den etniska klustringen har också tydligare negativa effekter i områden där arbetslösheten är hög (Andersson m.fl., 2009, s. 46; se även Pinkster, 2009, s. 8). Att resultaten mellan olika studier varierar kan också bero på att olika grupper påverkas olika av sitt grannskap. Galster, Andersson och Musterd (2010) ser exempelvis tydliga resultat på att ett socioekonomiskt blandat bostadsområde har en positiv påverkan på inkomsterna för män med lågavlönade deltidsarbeten men inte lika stark påverkan på yngre kvinnor, 24–30 år. Alla påverkas alltså inte på samma sätt av ett blandat bostadsområde. Olika typer av grannskapseffekter verkar också på olika nivåer. På den lokala nivån har exempelvis endogena effekter som socialisering en större verkan medan stigmatisering verkar på stadsdelsnivå (Andersson & Musterd, 2010). Välfärdsstaten kan också antas påverka hur starka grannskapseffekterna blir. I Sverige kompenseras exempelvis brist på lokal service med riktade välfärdssatsningar mot skola, sjukvård och arbetsmarknaden (Galster m.fl., 2010, s. 2920). Det är viktigt att påpeka att det inte finns en deterministisk relation mellan bostadsområdet och individuella utkomster. Det är inte själva bostadsområdet som skapar negativa effekter som arbetslöshet, men redan existerande sociala ojämlikheter som skapas på en makronivå kan förvärras på grannskapsnivå (Pinkster, 2009, s. 8). Eller som Sako Musterd (2002, s. 140) på ett bra sätt uttrycker det:
[…] while social processes may become manifest in a certain residential stock in a neighbourhood, as rising levels of social segregation or as local spatial concentrations of poverty, that does not necessarily imply that they are also caused by or being problems of the housing stock or of the neighbourhood composition.
De endogena effekterna uppstår i mötet mellan grannar. Forskning som pekar på denna effekt har sin grund i teorier och socialisation och hur barn och unga påverkas av sin uppväxtmiljö (Andersson m.fl., 2009, s. 45). Dessa teorier om socialisering utgör en central del i litteraturen om grannskapseffekter. En viktig tanke är att avsaknaden av ’goda förebilder’ och närvaron av ’dåliga förebilder’ skapar en negativ socialisering och negativa normer. Ett exempel kan vara att lokala kriminella visar upp vissa statussymboler, som dyra bilar och kläder, och får på så sätt barn i området att romantisera en kriminell karriär framför den formella arbetsmarknaden (Pinkster, 2009, s. 10). Det kan också innebära att som George Galster (2007, s. 21) exemplifierar, ett vandaliserande ungdomsgäng påverkar andra unga att göra samma sak. Den negativa socialiseringen kan leda till att unga hoppar av skolan, till ökad arbetslöshet, ökad kriminalitet och till att våld normaliseras. Forskning tyder på att tonåringar påverkas mer av sina vänner än yngre barn eftersom de inte längre är lika beroende av den egna familjen (Ellen & Turner, 1997, s. 840). Speciellt unga män tycks vara mer mottagliga för att forma sina attityder och beteenden efter andra unga i området (Galster m.fl., 2010, s. 2918).
Den etniska segregationen ses ofta som hindrande för individens integration i samhället och som en risk för ökad marginalisering (Dhalmann & Vilkama, 2009). Det finns ett antagande om att en stor homogen koncentration av personer med små resurser och dåliga förutsättningar i ett bostadsområde ytterligare kommer ha negativ effekt på möjligheten att integreras i samhället (Andersson & Musterd, 2005, s. 379). Boendesegregation antas alltså leda till icke-integration (Roelofs & Salonen, 2019, s. 8). Grannskapet antas förse individen med sociala nätverk och genom dem fördelar som kontakter in på arbetsmarknaden eller viktig information. Avsaknad av tillgång till sociala nätverk påverkar alltså individen negativt. En social blandning i ett område antas leda till bättre socialt nätverk och nya möjligheter till interaktion för de boende än en homogen befolkningsstruktur (Andersson & Musterd, 2005, s. 380; Pinkster, 2009, s. 9). Om istället många arbetslösa personer bor i samma område kan negativa effekter uppstå (Urban, 2016, s. 189).
omflyttningarna större än i resursstarkare, homogena områden, vilket kan vara en förklaring till att de sociala nätverken är svagare i resurssvagare än i resursstarkare områden. Samtidigt som själva bostadsområdet är viktigt för individen är det också viktigt att komma ihåg att sociala nätverk skapas under en persons hela liv. Studier tyder på att människor knyter kontakter med sina grannar, men att de flesta människors sociala band går lågt utanför de geografiskt avgränsade bostadsområde. Sociala nätverk är inte lokalt isolerade och resurssvaga områden rymmer ett rikt både internt och externt socialt liv. Personer som bor i heterogena områden har större generella sociala nätverk än de som bor i homogena områden med hög kvarboendegrad (Urban, 2016, s. 192).
Segregationen får alltså konsekvenser för både samhället och individen. Den bidrar till att befästa och förstärka ojämlikheter. Sammanfattningsvis visar forskningen om boendesegregation att det är värre att vara fattig i ett utsatt område än att vara fattig någon annanstans (Pinkster, 2009, s. 7). Då grannskapseffekterna har en förstärkande kraft finns det, som Roger Andersson och Emma Holmqvist (2019, s. 10) utrycker det ”av välfärdspolitiska
skäl anledning att försöka bryta segregationen”. I nästa avsnitt kommer åtgärder för göra just
detta diskuteras och exemplifieras.
2.4 Vad kan göras för att minska segregationen?
Svenskt antisegregationsarbete kan delas upp i tre olika typer av strategier: flyktingplacering, strategier för blandat boende och områdesutveckling i utsatta områden (Andersson m.fl., 2010, s. 239). Flyktingplacering och regleringar och lagstiftning om asylsökandes boendeval (som exempelvis EBO-lagen) är viktigt på den kommunala nivån, och lokala beslut i frågan kan få stor påverkan för den etniska spridningen mellan och inom kommuner. Då denna uppsats främst fokuserar på strategier som implementeras inom planeringen av den urbana miljön kommer jag dock enbart redogöra för de två senare strategierna.
Olika typer av policy och strategier kan implementeras beroende på viken del av segregationsprocessen man ämnar påverka (Andersson & Holmqvist, 2019, s. 33). Att försöka få bostadsområdena mer socialt blandade i syfte att motverka negativ socialisering, öka förekomsten av positiva förebilder och stärka lokala nätverk kan exempelvis göras genom att blanda bostadsstocken. Genom att satsa på upprustningar, nybyggnation och omvandlingar förväntas områdets attraktivitet och tillgänglighet förändras och den sociala mixen öka (Andersson & Musterd, 2005, s. 381).
2.4.1 Blandat boende
socio-ekonomiska bostadssegregationen i statistisk mening upphöra. Eftersom en total utjämning av inkomstskillnaderna i få fall varken är ett politiskt mål eller särskilt enkelt att åstadkomma, speciellt på den kommunala nivån, har en viktig strategi för att motverka segregation fokuserat på den senare lösningen, att blanda befolkningen (Andersson & Holmqvist, 2019, s. 19). Tankar om socialisering, stigmatisering och positiva fördelar av blandade sociala nätverk har varit en utgångspunkt i många strategier och policys. Vanligt är att politiker angriper segregationsproblemet genom strategier för blandat boende. Ofta utgår dessa strategier från ett specifikt område och syftar till att öka den sociala blandningen i detta område (Musterd & Andersson, 2005, s. 764).
Centralt för blandningsstrategierna är sambandet mellan segregation och segmentering. En ojämn fördelning av hushåll över bostadsområdena antas alltså ha ett samspela med den ojämna fördelningen av hushåll över olika bostadstyper och upplåtelseformer. I grunden finns alltså ett antagande om att en blandning i bostadsstocken ska leda till en blandning i befolkningen. Att blanda bebyggelse och upplåtelseformen blir därför ett verktyg för att uppnå mål om en blandad befolkning (Andersson & Holmqvist, 2019, s. 39). Målet med att uppnå en socialt blandad befolkning bygger i sin tur på det tidigare utforskade antagande att resursstarkare grupper genom sina större nätverk och som förebilder kan påverka resurssvagare i en positiv riktning (Alm Fjellborg, 2018, s. 100; Sarkissian, 1976; Urban, 2016, s. 189–190). En blandad befolkning antas öka tryggheten, ge alla lika möjligheter, främja sammanhållningen, öka deltagandet i samhället och förbättra människors livschanser (Bergsten & Holmqvist, 2013, s. 289; Musterd & Andersson, 2005, s. 761).
En ’socialt blandad befolkning’ kan innebära olika saker i olika kontexter. I många länder har tyngden legat på att åstadkomma blandning av människor med olika etnisk bakgrund. I Sverige har strategin istället riktats mot att blanda människor från olika socioekonomiska grupper (Holmqvist & Bergsten, 2009, s. 481). Som vi tidigare sett kan detta förklaras med antagandet att den socioekonomiska och etniska segregationen samverkar. Genom att rikta insatserna mot den socioekonomiska segregationen förväntas även en etnisk blandning ske eftersom den etniska segregationen till stor del förklaras utifrån socioekonomiska skillnader (Holmqvist & Bergsten, 2009, s. 487). De senare årens ökade fokus på den etniska segregationen har dock lett till att fokus även för svenska blandningsstrategier har skiftat från socioekonomisk blandning, till en blandning av etniska minoriteter och majoritetsbefolkningen (Holmqvist & Bergsten, 2009, s. 481).
Blandning av upplåtelseform, lägenhetsstorlek, bostadstyp och prisnivå har eftersträvats i både nybyggnation och ombyggnation (Holmqvist & Bergsten, 2009, s. 483). Svenska blandningsstrategier är alltså indirekta, en blandning i bostadsstocken antas leda till en blandning i befolkningen (Andersson & Holmqvist, 2019, s. 34). Ett viktigt mål har varit att ge förutsättningar till människor att själva välja vart och hur de vill bo och på så sätt skapa social blandning. Segregationens orsak antas med andra ord inte vara individens preferenser, utan istället att individens valmöjligheter inskränkts på grund av inbyggda begränsningar på marknaden (Holmqvist & Bergsten, 2009, s. 484–485). En blandning av boendetyper leder även till möjligheten för invånarna att göra bostadskarriär inom det egna boendet. På så sätt slipper människor flytta, deras nätverk bibehålls, stabiliteten ökar och den demografiska blandningen blir större (Musterd & Andersson, 2005, s. 7; van Kempen & Bolt, 2012, s. 7). Att införa och implementera strategier för att blanda bostadsstocken har alltid varit frivilliga för kommuner i Sverige. Eftersom det inte funnits någon styrande lagstiftning på området har olika kommuner kunnat prioritera strategin olika mycket. I vissa kommuner har strategin varit framträdande medan andra kommuner istället prioriterat bostadspolitiska mål som hög bostadsproduktion över mål om blandning (Andersson m.fl., 2010, s. 247).
I många europeiska länder är rivningar en strategi för att åstadkomma blandning i homogena områden. Tack vare de högra krav som fanns på miljonprogrammets bebyggelse är den svenska bostadsstocken av generellt hög kvalitet. Detta i kombination med en hög bostadsbrist och värnandet av individens frihet att välja sin egen bostad har gjort rivning till en impopulär strategi inom svensk bostadspolitik och inneburit att få byggnader som uppfördes i efterkrigstid rivits. Den strategi som istället varit vanligast i en svensk kontext är nybyggnation (Holmqvist & Bergsten, 2009, s. 484). Detta kan alltså innebära att områden med homogen upplåtelseform förtätas med en annan typ av byggnation. I större nybyggda områden finns större möjlighet att redan i ett tidigt stadie planera för en blandad bebyggelse och befolkning (Bergsten & Holmqvist, 2013).
Eftersom många städer är byggda utifrån ett ideal av separerade upplåtelseformer och nybyggnation endast utgör en liten del av det totala bostadsbeståndet är blandning genom nybyggnation en mycket långsam process. I Sveriges fall, då förändringen sker genom nyproduktion och kompletteringsbebyggelse, har strategin en planeringshorisont på 50–100 år (Andersson & Holmqvist, 2019, s. 42). En stor del av denna nybyggnation består av kompletteringsbebyggelse vilket gör policyns effekt begränsad (Holmqvist & Bergsten, 2009, s. 484). Förtätningen sker ofta på central och därmed dyr mark, vilket tillsammans med höga produktionskostnader ger höga boendekostnader. Även om hyresrätter byggs i centrala, bostadsrättsdominerade områden, riskerar därför målet om en blandad befolkning undergrävas (Andersson & Holmqvist, 2019, s. 44).
antas leda till en socialt blandad befolkning (Magnusson Turner, 2001, s. 16). Att omvandla bostäder i hyresdominerade förorter tycks både kunna öka och minska den sociala blandningen. Ofta sker en initial blandning av befolkningen, då andra befolkningsgrupper köper de omvandlade bostäderna. Efter hand gentrifieras ofta dessa områden och den ursprungliga befolkningen trycks bort i takt med stigande boendekostnader och området blir åter igen homogent (Bergsten & Holmqvist, 2013). En studie av Andreas Alm Fjellborg (2018) visar också att de som flyttar till bostadsrätter i Stockholms resurssvagare områden i stor utsträckning är låginkomsttagare, snarare än de medel-och höginkomsttagare som varit politikens ambition, vilket ytterligare medför att blandningsstrategiernas effekt kan ifrågasättas.
Eftersom själva bostadsproduktionen är avgörande för att blandningsverktyget ska fungera, varierar förmågan att implementera strategin mellan olika kommuner, städer och stadsdelar (Bergsten & Holmqvist, 2013, s. 308). Trots planmonopolet har kommunerna ingen laglig rätt att besluta om upplåtelseform på mark de själva inte äger. För att effektivt kunna genomföra blandningsstrategier är ett stort eget markinnehav därför centralt (Caesar & Kopsch, 2018, s. 1664). Mål om blandat boende kommer också i konflikt med ekonomiska mål om vinst och tillväxt (Andersson & Holmqvist, 2019, s. 44), vilket ytterligare kan försvaga strategin. För att blandningsverktyget ska fungera, menar Andersson och Holmqvist (2019, s. 56), att det är viktigt att målet genomsyrar allt planeringsarbete. Att bedöma segregationseffekten av varje plan bör vara en generell planeringssträvan, oavsett vart i staden nybyggnationen sker. Eftersom förutsättningarna är större att ett resurssvagt hushåll väljer en ny bostad i ett resursstarkt område, än tvärt om kan verktyget dock bli kraftfullare i rikare delar av staden än i de resurssvagare områden som idag ofta blir måltavla för blandningsstrategierna (Andersson & Holmqvist, 2019, s. 56). Andersson och Holmqvist (2019, s. 46–47) varnar också för att en blandad bostadsstock och boendestruktur riskerar att bli ett mål i sig snarare än ett medel för att nå en socialt blandad stad. För att strategin ska vara verkningsfull krävs därför att målet som social blandning är tydligt. För att åstadkomma en socialt blandad stad behöver fokus också riktas mot det som ger olika grupper tillträdet till olika bostadssegment. Detta kan exempelvis innebära statligt investeringsstöd till olika typer av boende. Att titta på de faktorer som påverkar boendekostnaderna och möjligheten till bolån är också viktigt för att på ett effektivare och snabbare sätt åstadkomma blandning (Andersson & Holmqvist, 2019, s. 46–47).
staden (Atkinson & Kintrea, 2000) eller på att skillnader i kultur, värderingar, livsstil och normer leder till att människor undviker varandra (van Kempen & Bolt, 2012, s. 10).
2.4.2 Områdesutveckling
Strategin om blandat boende kan ses som en tydlig insats för att förhindra de processer som skapar en boendesegregerad stad. Andra insatser riktas mot segregationens konsekvenser och kan ses som ett sätt att kompensera individen för de negativa effekter som uppstår till följd av en ensidig boendemiljö och segregation (Andersson, 2009, s. 48; Borevi, 2001, s. 299). Utifrån antagandet att en koncentration av människor som inte deltar i samhället på olika sätt kommer leda till ökning av problem i dessa områden (Andersson & Musterd, 2005, s. 384), det vill säga om grannskapseffekter kan påvisas, finns det ökad legitimitet i de insatser och investeringar som riktas mot vissa områden (Vetenskapsrådet, 2018, s. 33). I samhällsdebatter associeras segregationers negativa konsekvenser ofta med förorten. Som tidigare påtalat är berättelsen om förorten problemorienterad (Backvall, 2019), det är i förorten som de som inte integreras i samhället samlas, det är där hotet mot demokratin växer och det är där parallellsamhällen utvecklas. Utifrån dessa negativa berättelser och idéer om förortens problematik legitimeras interventioner mot vissa områden och målgrupper (Andersson m.fl., 2009, s. 46; Roelofs & Salonen, 2019, s. 8,13). Detta fokus på socialt utanförskap snarare än på social ojämlikhet har skiftat problemformuleringen från strukturella socioekonomiska orsaker bakom fattigdom till lokala specifika orsaker, vilket i sin tur öppnat upp för platsbaserade, fysiska insatser för att hantera och motverka sociala problem (van Gent m.fl., 2009, s. 64). Sedan 1990-talet har områdesbaserade insatserna därför blivit vanliga i hela Europa (van Gent m.fl., 2009, s. 54).
Områdesutveckling är ett samlingsbegrepp för olika insatser och projekt som riktas mot den
redan byggda stadsmiljön, oftast hyresdominerade, stigmatiserade områden med ’dåligt rykte’, byggda under miljonprogrammet (Roelofs & Salonen, 2019, s. 8). Ofta beror stigmatiseringen av områdena på samma faktorer som också är anledningen till att insatserna görs: hög koncentration av personer med utländsk bakgrund, med låga inkomster och låg utbildningsnivå. De etniskt segregerade förorterna ses som avvikande från majoritetssamhället, vilket ytterligare när politisk handling. Också polisens lista över ’utsatta områden’ kan spela roll för vilka områden som väljs ut för insatserna (Roelofs och Salonen 2019:15).
handlingskraft att göra, istället verkar det grundas i en genuin önskan att tackla problem som uppstått i områdena. Den största drivande faktorn tycks alltså vara att ’göra något’ för att stoppa oönskad socialisering, stigmatisering och motverka de negativa konsekvenser som uppstår i området (Andersson & Musterd, 2005, s. 383–384). Bostadsområdet och grannskapet är också en attraktiv nivå att implementera olika strategier. Andersson och Musterd (2005, s. 377–378) menar att det finns en allmän vilja hos politiker och tjänstepersoner att flytta makten närmare invånarna, göra dem mer involverade i besluten och öka den lokala demokratin. I grannskapet är det lättare att interagera med lokalbefolkningen och få den involverad, det ses som en hanterlig geografisk storlek för att implementera policy.
Under 1990- och 2000-talet har statliga satsningar lett till interventioner i områden med ett stort identifierat utanförskap. Många kommuner arbetar också själva med områdessatsningar i liknade områden (Urban, 2016, s. 185) och statliga pengar har funnits att söka för olika typer av projekt (Andersson & Musterd, 2005, s. 382). För att, från stadsplaneringens håll, komma åt problem som arbetslöshet, kriminalitet och fattigdom riktas ofta insatser mot den fysiska miljön. Upprustningar, fysisk omstrukturering, rivningar och urban utveckling är ett indirekt sätt att försöka minska problemen, sociala problem angrips med andra ord med fysiska åtgärder (Andersson & Musterd, 2005, s. 384; Urban, 2016, s. 186). Områdesutveckling kan också bestå av satsningar på att blanda upplåtelseformer i området (Urban, 2016, s. 188).
Områdesutveckling i form av fysisk ombyggnation, rivningar och renovering är synliga och relativt enkla att genomföra. Men förbättringar av det offentliga rummet får inte människor i arbete. I Sverige kan man istället säga att det är vanligare att fysiska problemen på områdesnivå angrips med sociala program, med mer direkta åtgärder. Problemen har alltid identifierats som sociala och därför också angripits med sociala åtgärder (Andersson m.fl., 2009, s. 46; Andersson & Musterd, 2005, s. 387). Sociala satsningar kan vara direkt riktade mot arbetssökande och innebära olika typer av vägledning eller praktik till ungdomar (Urban, 2016, s. 188). Satsningarna kan också riktas mot skolan (Urban, 2016, s. 186) eller för att öka delaktigheten och integrationen (Andersson & Musterd, 2005, s. 383). I Sverige har just satsningar på skolan och arbetsmarknaden varit vanliga (Andersson & Musterd, 2005, s. 387). En del i detta kan exempelvis vara att stimulera det lokala föreningslivet. Tanken är att deltagande i sociala aktiviteter leder till förbättrade sociala relationer som i sin tur skapar trygghet och social kontroll (Urban, 2016, s. 188).
Utvärderingar3av den svenska Storstadssatsningen, visar att de som fick bättre ekonomiska
förutsättningar flyttade från de områden som varit föremål för satsningar och ersattes med fattigare, ofta arbetslösa invånare (Andersson, Bråmå och Holmqvist, 2010, s. 251). Detta betyder inte att satsningarna är dåliga och att de inte kan få positiva konsekvenser för de människor som bor i områdena (Urban, 2016, s. 195). För de individer som deltar i olika sociala områdessatsningar som exempelvis jobbcoachning och praktik, kan deltagandet få stora positiva effekter (SOU 2005:29). Men om segregationen, som vi tidigare sett att mycket tyder
3 Se även Scarpa (2016) som visar att lite tyder på att områdesbaserade insatser mellan 1991-2010 i svenska
på, beror på underliggande, strukturella makroekonomiska orsaker har områdesbaserade insatser små förutsättningar att lyckas (Tunström m.fl., 2016, s. 26; van Gent m.fl., 2009, s. 55). Riktade insatser mot resurssvaga områden görs ofta för att öka sysselsättningsgraden och på så sätt inkomsterna. Problemet är att de individer som kommer i arbete till följd av satsningen ofta flyttar till resursstarkare områden och ersätts med hushåll med lägre inkomst. På grund av denna selektiva migration kan därför riktade insatser aldrig bryta ett områdes relativa position (Andersson & Holmqvist, 2019, s. 18). Därför pekar Camilla Palander (2006, s. 258–259) på vikten av att studera själva målet för de områdesbaserade satsningar, om insatserna riktas mot själva området eller de som bor där. Om målet är att bryta själva segregationen krävs att flyttmönstren och kvarboendegraden förändras. Om detta inte sker kommer segregationsprocesserna bara att fortsätta. Om ett område helt skulle lyckas vända de selektiva flyttmönstren finns istället anledning att anta att ett nytt område skulle ta det gamla områdets plats. Detta betyder att det måste ske social utjämning eller förändrade flyttmönster i hela staden för att segregationen ska brytas (se även Urban, 2016, s. 193).
När områdesutveckling och insatser riktas mot specifika delar av staden är det lätt att det strukturella grundproblemet spelas ner. Att segregationen är relationell missas då vissa platser pekas ut som felbyggda, utsatta och segregerade istället för att den geografiskt koncentrerade fattigdomen ses som en konsekvens av ökade ekonomiska klyftor och social polarisering (Andersson m.fl., 2007, s. 37–38). Andersson m.fl. (2009, s. 8) menar att detta ytterligare riskerar att stigmatisera de utsatta områdena och lägga skulden på offret, på de som drabbas av de rikas flyttmönster (se även Urban, 2016, s. 196). Att satsningar görs mot vissa områden kan alltså få effekten att stigmatiseringen ökar (Andersson & Fransson, 2001, s. 89) då geografiska, kulturella och socioekonomiska skillnader betonas och pekas ut som problematiska (Roelofs & Salonen, 2019, s. 16). I förlängningen riskerar alltså insatserna att ytterligare öka segregationen. En annan negativ konsekvens som kan uppstå till följd av områdesutveckling är gentrifiering. När förutsättningar ges för tillväxt och områden görs attraktiva för investeringar riskeras det gentrifieras och därmed ytterligare förvärra segregationen och ojämlikheten då de mest utsatta inte längre har råd att bo kvar (Andersson & Musterd, 2005, s. 385; Tunström m.fl., 2016, s. 26).
3 METOD
Studien är främst deskriptiv i sin ansats och syftar till att uppmärksamma avståndet mellan det kommunala antisegregationsarbetets ambition och dess implementering på lokal nivå, identifiera hur kommunala samhällsplanerare ser på samhällsplaneringens förutsättningar att motverka segregation och vidare att knyta detta resultat till den nationella strategi som finns för arbete mot segregation. Jag har valt att studera segregationsarbetet utifrån ett aktörsdrivet perspektiv och identifierat nyckelaktörerna som kommunala samhällsplanerare i en framförallt strategisk roll. För att studera det kommunala arbetet mot segregation har jag intervjuat nyckelaktörerna samt studerat hur kommunala mål mot segregation formulerats i strategiska dokument. I detta kapitel redogör jag för urval, för de metodval som gjorts, för hur materialet samlats in, för vilken typ av material som insamlats samt för hur detta material bearbetats och analyserats.
3.1 Urval och urvalskriterier
I staden blir fenomenet segregation ”uppmärksammat, identifierat, studerat och tolkat som
samhällsproblem” (Andersson & Magnusson Turner, 2001, s. 7). Då segregation främst är en
urban företeelse har det framförallt varit intressant att studera kommuner där urbana boendemönster förekommer. Som ett grovt mått på urbanitet valdes tätortsstorlek, detta då en koncentrerad tätortsbefolkning kan anses urbanare än en stor, men utspridd befolkning. Befolkningen i större orter har ofta en mer heterogen befolkningsstruktur vilket, tillsammans med en stor befolkning, möjliggör geografisk koncentration och isolering (Bergsten & Holmqvist, 2007). Den nedre gränsen för valda tätorter sattes till 55 000 invånare, vilket gav ett primärt urval på 23 svenska kommuner, spridda över landet (se bilaga 2). Gränsen gav ett urval av orter av urban karaktär samtidigt som urvalet breddades från Sveriges allra största städer. I ett första steg kontaktades alla de utvalda 23 kommunerna. För att nå relevanta personer på respektive kommun inleddes kontakten via mail till respektive kommuns plankontor eller kontaktcenter. Visst bortfall skedde initialt då det inledande mailet aldrig besvarades eller nådde fram till rätt person. I ett andra led föll ytterligare några kommuner bort då tillfrågade tjänstepersoner saknade tiden att delta i studien. En påminnelse skickades till de personer som visat intresse att delta i studien, vilket påverkade deltagandet positivt. Av de 23 initialt kontaktade kommunerna deltog slutligen tjänstepersoner från 13 av dem. En faktor som sannolikt påverkat deltagandet negativt är virusepidemin covid-19 och de samhällsförändringar som skedde under detta utbrott. Materialet samlades in i mars 2020 då många större förändringar skedde i både arbets- och privatlivet. Att pandemin ledde till oväntade förändringar och en nya oförutsedd arbetsbörda kan förklara visst bortfall från tjänstepersoner som innan utbrottet varit villiga att delta i studien.
