Malmö – från kvantitets-
till kvalitetskunskapsstad
Mikael Stigendal
2 augusti 2012
Författare
Mikael Stigendal
Kommissionär och professor i sociologi, Malmö högskola
Framtagen för
Kommission för ett socialt hållbart Malmö
www.malmo.se/kommission
Ett diskussionsunderlag till Malmökommissionen
Denna vetenskapliga underlagsrapport är ett diskussionsunderlag framtaget för Kommission för ett socialt hållbart Malmö. Syftet är att få till stånd en bred diskussion och medverkan kring kommissionens olika frågeställningar om hur skillnader i hälsa ska kunna minska i Malmö. Målet är att den slutrapport som ska lämnas till kommunstyrelsen i december 2012 är så väl förankrad och konkret som möjligt. Kommunstyrelsen i Malmö beslutade i november 2010 att tillsätta kommissionen, som är politiskt oberoende. Utgående från direktiven ska kommissionen ta fram ett vetenskapligt underlag som bas för politiska beslut om hur ojämlikhet i hälsa ska kunna minskas.
Fokus för slutrapporten är på så kallade sociala determinanter för hälsa och ohälsa. Vi vet att dessa deter-minanter ytterst förklarar en betydande del av de skillnader i hälsa som finns inom staden och att de går att påverka. Exempel på determinanter är de tidiga barnaåren, skolan, arbetslöshet, inkomst, delaktighet i samhället, boendemiljö, segregation och utanförskap.
Författarna till underlagen är ansvariga för innehållet. De slutsatser som redovisas i detta underlag kan inte ses som de som kommer att redovisas i slutrapporten. I slutrapporten kommer helhetsbilden, ba-serad på samtliga underlag och dialog med olika aktörer, att styra vad kommissionen till slut anser vara mest angeläget att åtgärda för att på sikt minska ojämlikheterna i hälsa i Malmö.
Synpunkter på detta underlag kan framföras till kommissionens huvudsekreterare Anna Balkfors (anna. balkfors@malmo.se) eller via hemsidan www.malmo.se/kommission där samtliga diskussionsunderlag kommer att finnas för nedladdning.
Sven-Olof Isacsson
Professor emeritus, Medicinska Fakulteten, Lunds Universitet, Skånes universitetssjukhus, Malmö.
Ordförande i Kommission för ett socialt hållbart Malmö.
Arbetet med denna rapport började i december 2011. Jag funderade mycket på vad den skulle innehålla och hur jag skulle skriva den. I den processen hade jag stor hjälp av Sanna Bang Olsson. Hon har sen också läst och kommenterat slutmanus. Stort tack till dig, Sanna, för stöd, uppmuntran samt många bra kommentarer och språkändringar. En första version blev klar i början av april. En workshop arrangerades den 16 april där deltagarna diskuterade denna version i grupper. Tack till samtliga deltagare: Anna Balk-fors, Anne Harju, Annelie Larsson, Annika Pfannenstill, Bertil Nilsson, Bim Ridder-sporre, Cecilia Bengtsson, Christer Dahlskog, Eva Renhammar, Frida Leander, Gustavo Nazar, Göte Rudvall, Hanna Cinthio, Hjalmar Falk, Håkan Larsson, Ingemar Holm, Jenny Malmsten, Jessica Hultzen, Kerstin Larsson, Leif Åhlander, Marie Köhler, Martin Grander, Minka Husic, Mujo Halilovic, Per Olof Östergren, Philip Lalander, Pia Hell-berg Lannerheim, Sadiye Altundal, Sanna Bang Olsson och Vjollca Haxha.
Jag fick många bra synpunkter. En del tyckte att rapporten var för snäv. Den borde in-begripa mer om tidigare storstadsinsatser. Det tog jag till mig och arbetade därför om hela rapporten. Jag fick hjälp av Martin Grander som gick igenom mängder av rapporter och skrev underlag till kapitlen om URBAN, Storstadssatsningen, Välfärd för alla, UR-BACT och Lilla Växthuset. Martin har sen också läst och kommenterat slutmanus. Stort tack för dina gedigna insatser, Martin. Version 2 blev klar innan midsommar. Den lästes och kommenterades omgående av Erika Pettersson och Sven-Olof Isacsson. Tack till er båda för det. Därefter skrev jag version 3 som blev klar i början av augusti. Den har sen diskuterats på möten med Stadskontorets avdelning för samhällsplanering och Folk-hälsorådet. Ett särskilt stort tack till Göte Rudvall, nybliven hedersdoktor vid Malmö högskola samtidigt med bl a Michael Marmot och Tomas Hammar. Vi har samarbetat i många år och även denna gång har Göte läst och kommenterat samt stöttat och upp-muntrat mig under hela resan.
Under 2011-12 har jag parallellt med mitt uppdrag i Malmökommissionen lett ett pro-jekt om den europeiska regionalfondens storstadsinsatser, finansierat av Tillväxtverket. Dessa två uppdrag har delvis handlat om samma saker. Jag har därför strävat efter att skapa samordningsfördelar. Det har båda uppdragen haft stor fördel av. Jag skriver detta för att klargöra förutsättningarna för denna rapport. Med den begränsade tid som har stått till mitt förfogande skulle den inte ha blivit så omfattande och detaljerad om jag inte hade kunnat samordna detta uppdrag med mitt arbete i det andra projektet. När nu slutversionen publiceras vill jag som brukligt betona att ingen annan än jag själv ska lastas för kvarvarande brister.
Innehåll
Förord 5
Sammanfattning 7
1. Inledning 8
1.1. Morgondagens städer 9
1.2. Det sociala investeringsperspektivet 10 1.3. Social hållbarhet - vad är det? 11 2. Storstadsinsatsernas decennier 13 2.1. URBAN 14 2.2. Storstadssatsningen 17 2.3. Välfärd för alla 20 2.4 URBACT 23 2.5 SÖM 26 2.6 Slutsatser 28 3. Aktuella storstadsinsatser 34 3.1. Arbete 34 3.2. Demokrati 40 3.3 Kunskap 43 3.4 Storstadsinsatser 50 3.5 Slutsatser 53
4. Tillväxt och välfärd – ett förändrat samband 55
Litteratur 58
Sammanfattning
Mitt uppdrag i Malmökommissionen gäller hur sambandet mellan tillväxt och välfärd kan förändras för att minska skillnader i hälsa. Om detta har jag skrivit en första under-lagsrapport, Malmö – de två kunskapsstäderna. Detta är min andra underlagsrapport till
Malmökommissionen. Medan den första fokuserade på problemen handlar denna om lösningarna. Mina förslag på lösningar bygger på analyser av de särskilda storstadsinsatser som under de senaste decennierna har gjorts i Malmö för att lösa problemen med de ökande skillnaderna i välfärd och hälsa.
Jag har satt in lösningarna i ett större sammanhang genom att ta hjälp av två aktuella publikationer, EU-rapporten Cities of tomorrow samt antologin Towards a social investment welfare state?. Lösningarna har tolkats utifrån ett sociologiskt perspektiv på
social hållbarhet, vilket jag också redovisar. I min första underlagsrapport beskrev jag det som att Malmö har blivit en kvantitetskunskapsstad. För att problemen med de stora skillnaderna i hälsa och välfärd ska kunna lösas måste Malmö bli mer av vad som skulle kunna kallas en kvalitetskunskapsstad. Utifrån analyserna av de senaste decenniernas storstadsinsatser har jag dragit femton slutsatser om vad som då krävs:
1. Utveckla kompetensen att definiera problemen (sid. 28) 2. Skapa bättre förutsättningar för lärande (sid. 29)
3. Ta tillvara innovationerna, även de som inte har räknats (sid. 30)
4. Öka samverkan med civilsamhället och stärk underifrånperspektivet (sid. 31) 5. Satsa på en forskning som förenar relevans och excellens (sid. 32)
6. Gör de sociala frågorna strategiska (sid. 33)
7. Flytta ut de arbetsmarknadspolitiska insatserna till platser där människor känner sig hemma (sid. 53)
8. Erkänn, stötta och dra fördel av annat arbete än förvärvsarbetet (sid. 53) 9. Demokratisera governance utifrån en långsiktig uppbyggnad av tillit (sid. 53) 10. Skapa kunskapsallianser för att utveckla kunskaperna om problemen och
potentialerna (sid. 53)
11. Utveckla ett potential- och orsaksorienterat förhållningssätt till storstads-problemen (sid. 54)
12. Förändra sambandet mellan tillväxt och välfärd så att tillväxten blir mera hållbar och inkluderande samt välfärden mera jämlik (sid. 55)
13. Förändra och utveckla samhällssystemen för att möjliggöra fler människors faktiska delaktighet (systemintegration) (sid. 55)
14. Skapa mötesplatser, dialog, kommunikation, tillit och förståelse så att fler människor kan känna sig delaktiga (social integration) (sid. 55)
15. Utveckla kunskapen om Malmös inplacering i den globala ekonomin för att bättre förstå möjligheterna såväl som utmaningarna men också göra satsningar mera realistiska. (sid. 56)
1. Inledning
I mitt uppdrag som kommissionär i Malmökommissionen ingår att ta reda på hur sambandet mellan tillväxt och välfärd kan förändras för att minska skillnaderna i hälsa. Det har jag skrivit en första underlagsrapport om som heter
Malmö – de två kunskapsstäderna.1 Den handlar om
proble-men, dvs vad det är som behöver förändras och varför. För att anknyta till den första punkten i Malmökommis-sionens direktiv har jag utifrån utmaningar gällande sociala skillnader, orättvisor och ojämlikheter analyserat orsaker och samband.2 Denna underlagsrapport 2 ska handla om
lösningarna. De lösningar som jag föreslår gäller samtliga tre områden som prioriteras i direktiven; Barn och ungas uppväxtvillkor, Demokrati och inflytande i samhället och Sociala och ekonomiska förutsättningar.
Mina förslag på lösningar kommer att bygga på lärdomar av de särskilda insatser som under de senaste decennierna har gjorts i Malmö för att lösa problemen med de ökande sociala skillnaderna. Under en tid kallades insatserna Storstadssatsningen och då med förankring i den storstads-politik som den socialdemokratiska regeringen inrättade år 1998 genom propositionen Utveckling och rättvisa – en politik för storstaden på 2000-talet (1997/98:165).3
Storstadspoli-tiken hade två huvudmål. Den skulle för det första skapa förutsättningar för en långsiktigt hållbar tillväxt och för det andra bryta den sociala, etniska och diskriminerande segregationen i storstadsregionerna. Dessa två huvudmål har varit kännetecknande för de större satsningar som har gjorts i Malmö sen mitten av 1990-talet.
För att undvika missförstånd ska jag kalla dessa satsningar för storstadsinsatser och inte storstadssatsningar. Alla har nämligen inte ingått i den nationella storstadspolitiken och kan av det skälet inte kallas storstadssatsningar. De insatser som jag ska uppmärksamma har dock haft syftena gemensamt med Storstadssatsningen, dvs att å ena sidan skapa förutsättningar för en långsiktigt hållbar tillväxt och å andra sidan minska de skillnader i välfärd som kommer till uttryck i segregation. För att återanknyta till problem-beskrivningen i Malmö – de två kunskapsstäderna har det jag
här kallar storstadsinsatser gällt konsekvenserna av sam-bandet mellan en finansdriven tillväxt och en allt ojämlik-are välfärd.4
Del 2 beskriver de större storstadsinsatserna URBAN-programmet, Storstadssatsningen, Välfärd för alla och SÖM (SydÖstra Malmö). Ett kapitel ingår också om URBACT-programmet eftersom det ursprungligen ut-gjorde en förlängning av URBAN. Malmö ledde dessutom ett av projekten i det första URBACT-programmet och har sen medverkat på flera sätt. Kapitlet om URBACT har därför ett eget upplägg och det gäller även SÖM eftersom
det blev något annat än så som det var tänkt från bör-jan. Övriga kapitel har dock samma upplägg med syften och mål, genomförande och resultat. Del 2 har en mer deskriptiv karaktär men mynnar ut i sex analytiskt grun-dade slutsatser.
Del 3 är till sin helhet mer analytisk. Där fördjupar jag mig i några aktuella fallstudier. De kopplas till arbete, demokrati och kunskap. I förhållande till de två hörnpelarna, tillväxt och välfärd, kan arbetet sägas utgöra kärnan i den ena hörnpelaren. Det framgår av Nationalencyklopedin där tillväxt definieras som ”ökning över tiden av produktionen av varor och tjänster i ett land, bruttonationalprodukten (BNP).” På samma sätt kan även den andra hörnpelaren, välfärden, sägas ha en kärna och det är inte masskonsum-tion, enligt min uppfattning, utan demokratin.5 Kunskap
kan motiveras som ett särskilt område eftersom det är så viktigt för båda hörnpelarna. Det räcker inte med att skapa en kunskapsbaserad ekonomi utan det krävs också ett kunskapsbaserat samhälle.6 Förutom förändringar av
dessa tre områden krävs det även fortsättningsvis särskilda storstadsinsatser men de måste i betydligt högre grad än tidigare bygga på lärdomarna från tidigare satsningar. I del 4 drar jag slutsatser om hur sambandet mellan till-växt och välfärd kan förändras genom förändringar av arbete, demokrati och kunskap. Jag ska dock först i den-na inledningsdel börja med att sammanfatta underlags- rapport 1, Malmö – de två kunskapsstäderna. Det ska jag
göra genom att ta hjälp av en nyligen utkommen EU-rapport, Cities of tomorrow.7 Därefter ska jag redogöra för
ett aktuellt perspektiv på lösningarna, nämligen det sociala investeringsperspektiv som i Sverige förespråkas av bl a Joakim Palme i antologin Towards a social investment welfare state? Ideas, policies and challenges.8
Jag har valt att anknyta till dessa två publikationer efter-som de har väckt stor uppmärksamhet och innehåller aktuella förslag på lösningar. Det finns mycket litteratur som kan hjälpa oss att förstå problemen. Svårare är det att hitta litteratur som handlar om lösningarna. Men det är vad dessa båda publikationer innehåller. Dessutom går de att koppla till den analys som jag har gjort i Malmö – de två kunskapsstäderna. Antologin Towards a social investment welfare state? är särskilt intressant mot bakgrund av Malmö stads
beslut om att inrätta en social investeringsfond. För att det ska bli något riktigt bra av denna fond kan den inte bara ses som en enskild åtgärd. Som redaktörerna till an-tologin själva skriver “ … the social investment approach is a ‘package deal’ and partial implementation may at best deliver partial success.”9
Men vad ska då lösningarna på problemen innebära? Vad är målet och hur ska man förstå det? Malmökommissionen ska verka för ett socialt hållbart Malmö. Det framgår av namnet. Men vad är det? Det ska jag avsluta denna första del med att resonera om utifrån ett sociologiskt perspektiv.
1.1 MORGONDAGENS STÄDER
Min rapport Malmö – de två kunskapsstäderna bygger på en
tydlig värdegrund. Det har fått några att undra om den ska uppfattas som politisk. Denna undran säger nog mer om den rådande hegemonin än om min politiska tillhörighet. Resonemangen och perspektiven i min rapport stämmer säkert inte riktigt med hegemonins anspråk på normalitet. Men vad är då normalt och vem bestämmer det? Den frågan brukar ställas för att synliggöra människors förut-fattade meningar om varandra. Men det normala handlar inte bara om hur man ser på kön, klass eller etnicitet. Det gäller också synen på kunskap, ekonomisk utveckling eller välfärd. Vi har t ex kommit att se det som normalt att be-tygen mäter kunskap. Ekonomisk tillväxt ingår också i det som anses vara normalt. Sak samma är det med välfärden. Den har kommit att likställas med individuell masskon-sumtion av varor och tjänster på marknaden.
Dessutom har det under flera decennier varit normalt att diskutera den ekonomiska utvecklingen utifrån den män-niskosyn som brukar kallas ekonomism.10 Enligt Klas
Eklund, författaren till den mest lästa läroboken i national- ekonomi, Vår ekonomi, ”accepterar de flesta ekonomer
… att människor agerar rationellt för att maximera sin nytta.”11 Det anses så självklart att man inte ens pratar
om det. Det ekonomerna påstår framställs som fritt från värderingar. Och när jag då vill prata om det och dessutom säger mig företräda värderingar kan det säkert upplevas som lite onormalt och därmed även politiskt.
Oron för att min rapport ska upplevas som politisk tror jag också speglar en eftersläpning av debatten i Sverige. Ungefär samtidigt som jag blev klar med min rapport ut-kom EU-ut-kommissionen med rapporten Cities of tomorrow. Challenges, visions, ways forward.12 Den bygger på en process
som initierades av Johannes Hahn, kommissionär i EU-kommissionen med ansvar för regionalpolitik. Hahn har också skrivit förordet. Ett femtiotal experter från olika europeiska länder, forskare såväl som erfarna praktiker, har deltagit i processen och bidragit. När jag i april 2012 deltog på ett möte i Stockholm om den kommande struk-turfondsperioden så var det just denna rapport som fram-hölls av företrädare för näringsdepartementet och EU-kommissionen. Den stod också i centrum för URBACT-programmets årskonferens i december 2012.13
Det är en innehållsrik rapport, föredömlig också eftersom den så tydligt definierar många av begreppen, t ex city, vision, value, challenge and problem, tolerance and re-spect, social innovation, samt nodes and hubs. Begreppen tillåts inte flyta omkring och betyda lite vad som helst, dvs de tillåts inte vara ”floating signifiers” som jag kallade det i Malmö – de två kunskapsstäderna.14 Problemdefinitionerna
och perspektiven i Cities of tomorrow överensstämmer till
stor del med mina egna i Malmö – de två kunskapsstäder-na. Cities of tomorrow ger t ex inte sken av att vara fri från
värderingar. ”A challenge is never neutral”, skriver förfat-tarna. ”The way it is formulated reflects values and priori-ties …”15
Som jag skriver i min rapport räcker det inte med att fokusera på bara vissa delar av Malmö. Det krävs ett hel-hetsperspektiv för att förstå varför skillnaderna i hälsa har blivit så stora. Det hävdar också Cities of tomorrow
för ”if neighbourhood problems are addressed only at neighbourhood level, the problem at hand may be moved on to another part of the city or beyond it.”16 Tillväxt,
förvärvsfrekvens och inkomstnivåer räcker heller inte långt som mått på utvecklingen.
The challenge of moving toward shared visions of holistic, sustainable development models is to a cer-tain extent the challenge of reaching a better and shared understanding of urban realities. Overall objectives need to be understood in wider terms of final objectives – e.g. sustainable quality of life and liveability – and not only in the more narrow terms of the means to get there (e.g. economic growth, employment rate, income levels).17
Centralt i det helhetsperspektiv som Malmö – de två kun-skapsstäderna argumenterar för är sambandet mellan
till-växt och välfärd. För att klara krisen under 1980- och 90-talen gjorde Malmö sig till del av den nya globala ord-ning som växte fram under 1980-talet dominerad av ett samband mellan finansdriven tillväxt och en ojämlikare välfärd. Cities of tomorrow pekar på hur finanssektorn nu
ifrågasätts allt mer.
A considerable portion of the high-level services that cities have tried to develop in recent decades has been related to the financial sector, including the legal and accounting services that feed into it. The financial sector has been considered a key part of the knowledge economy, but its utility for economies as a whole has been increasingly called into question by the financial and economic crisis.18
Malmö gjorde sig till del i denna globala ordning genom en ny typ av politik, kallad stadspolitik, som är mer re-gional än kommunal, styrs genom nätverk mer än parla-mentariska församlingar och ofta involverar näringslivet och de hårda förvaltningarna. Som Cities of tomorrow
fram-häver har denna typ av utveckling fått konsekvenser för
demokratin:
The growing complexity of political decisions and the apparent increase in global private interests’ in-fluence have led to a situation where politics seem to have become subordinate to economic interests. Consequently, ‘there is a growing perception that democratic elections seem to lose importance ( no matter who will be elected policies will be approxi-mately the same ) pushing citizens into a more and more passive role’19
Förändringarna av politiken ledde till att Malmö sattes på kartan som en framgångsrik nod i den globala kapitalis-mens utveckling men samtidigt fördjupades de tidigare klyftorna, nya samhällsgränser uppstod och samhället blev ett innanförskap. De nya samhällsgränserna har bl a visat sig i hårdare villkor på arbetsmarknaden. De stora skill-naderna i hälsa är del i denna internationella utveckling och de hänger också ihop med den finansdrivna tillväxt som har dominerat under de senaste 30 åren.20
Förståelsen av det har dock försvårats av den kunskapssyn som ligger till grund för talet om Malmö som kunskaps-stad. Det är en kunskapssyn som likställer kunskap med fakta och gör kunskap till en fråga om kvantifieringar. Underlagsrapporten Malmö – de två kunskapsstäderna
beskriver det som att Malmö har blivit en kvantitetskun-skapsstad. För att problemen med de stora skillnaderna i hälsa och välfärd ska kunna lösas måste Malmö bli mer av vad som skulle kunna kallas en kvalitetskunskapsstad. Utvecklingen i Malmö skulle då i högre grad än nu behöva bygga på den kunskapssyn som Läroplan för grundskolan, Lgr11, ger uttryck för.21 För att kunskapen
ska kunna utvecklas krävs det att olika former av kunskap får förutsätta och samspela med varandra. Fakta, förståelse, färdighet och förtrogenhet måste få balanseras och bli till helheter. Detta låter sig inte göras om det inte får ta tid och det kräver dessutom att betydligt större vikt läggs vid kunskapsutvecklingens och lärandets processer. En kunskapssyn som ligger i linje med Läroplanen lär oss att förstå betydelsen av processerna men den gör oss också uppmärksam på vikten av olika kunskaper. Det poängterar även Cities of tomorrow:
We need to work on strategies for mutual knowl-edge between all cultures present in the city: Euro-pean and non-EuroEuro-pean cultures, middle-class and working-class culture ( and poverty cultures, which are not necessarily ‘poor cultures’ ), ‘high’ and ‘low’ culture, and especially specific youth cultures.22
Syftet med Malmö – de två kunskapsstäderna är att lägga
grunden till en bred diskussion om lösningarna. Allt för ofta talar man direkt om lösningarna utan att diskutera de problem som de är tänkta att vara lösningar på. Detta menar jag är ett problem i sig. Utan genomarbetade beskrivningar och definitioner av problemen kan de så kallade lösningarna rentav bidra till att förvärra proble-men. Underlagsrapporten Malmö – de två kunskapsstäderna
är tänkt som ett bidrag till diskussionen om hur man ska förstå Malmö och vad som är problem. Min förhoppning är därmed också att den ska kunna bidra till att förändra tänkandet om Malmö vilket kan ses som en lösning i sig.
1.2 DET SOCIALA
PERSPEKTIVET
I Malmö – de två kunskapsstäderna skrev jag om hur
ford-ismens kris på 1970-talet ledde till att de keynesianska regleringsformerna omprövades och ersattes av andra. Det skedde på olika sätt runt om i Europa, beroende på historiska och institutionella förutsättningar. De skill-nader som uppstod kallade den danske forskaren Gösta Esping-Andersen för välfärdsregimer och hans teori om detta blev sen vida spridd.23 Överallt var dock nyliberal
ideologi och teori vägledande. Det innebar att social-politiken betraktades som en kostnad. Ojämlikhet ansågs vara en naturlig del i en marknad, rentav nödvändig för att motivera de ekonomiska aktörerna. Hög arbetslöshet och låg tillväxt ansågs bero på att marknaden inte var tillräck-ligt fri. Botemedlet hette avreglering. Marknaderna måste göras friare. Och människor måste stimuleras till att söka jobb, oavsett kvaliteten. Aktivering, kom det också att kallas. Trygghet var mindre viktigt. Staten skulle inrikta sig på att stödja utbudet och inte till att stärka efterfrågan, vilket hade varit kännetecknande för den keynesianska politiken.24
I mitten av 1990-talet stod det dock klart runt om i Europa att den nyliberala politiken inte fungerade så väl. Arbets-lösheten hade ökat kraftigt och begreppet socialt utanför-skap började användas för att beskriva den situation som allt fler människor hamnade i. Det ledde till en kritik mot nyliberalismen. Kritikerna samlades kring det nya pers-pektiv som utvecklades under 1990-talets andra hälft och som kom att kallas det sociala investeringsperspektivet.
Om detta handlar den nyligen utkomna boken Towards a social investment welfare state? av Nathalie Morel, Bruno Palier
and Joakim Palme. De spårar det sociala investeringspers-pektivet tillbaka till det svenska 1930-talet och makarna Myrdal, vilka förespråkade en politik som förenade effek-tivitet och jämlikhet. Det blev sen en ledande princip för den svenska välfärdsstatens utveckling.
Just detta samband mellan effektivitet och jämlikhet har inte nyliberalerna trott på. De har tvärtom sett ojämlikhet-en som drivande för effektivitetojämlikhet-en. Och just detta riktar kritiken från det sociala investeringsperspektivet in sig på. Det går att återupprätta sambandet mellan effektivitet och jämlikhet, menar forskare som Morel, Palier och Palme. Det är inte bara önskvärt för att minska ojämlikheten utan nödvändigt för att kunna hävda sig i den internationella konkurrensen. Förespråkarna för det sociala investerings-perspektivet håller med nyliberalerna om att sociala ut-gifter ska inriktas på att aktivera människor. Men till skill-nad från nyliberalismen ser det sociala investeringspers- pektivet även tryggheten som viktig. Dessutom nöjer sig inte det sociala investeringsperspektivet med vilka jobb som helst utan stor vikt läggs också vid kvaliteten på jobben. Det sociala investeringsperspektivet fick ett genomslag inom den Europeiska Kommissionen under 1990-talets andra hälft. Det kom att sätta sin prägel på the European Employment Strategy och låg till grund för Lissabon-strategin år 2000. Men som jag framhöll i Malmö – de två kunskapsstäderna innebar revideringen av
Lissabon-strate-gin år 2005 en radikal brytning.25 Nyliberalismen tog sin
revansch vilket ledde till en ensidig betoning av tillväxt.26
Det sociala investeringsperspektivet ligger i linje med mitt resonemang i Malmö – de två kunskapsstäderna om
samban-det mellan tillväxt och välfärd. Det behövs ett förändrat samband och det tycks även Morel, Palier och Palme mena när de kopplar det sociala investeringsperspektivet till den utveckling av ekonomin som brukar kallas kunskaps- baserad. De skriver inte bara om välfärden utan också om hur det sociala investeringsperspektivet ”focuses more attention on the process through which labour is trans-formed (through upskilling and learning).”27
I ett annat av antologins kapitel fördjupas kopplingen till arbetet, dvs hur tillväxten görs. Författarna Bengt-Åke Lundvall och Edward Lorenz gör en indelning i fyra typer av arbetsorganisationer, Discretionary learning (självstän-digt lärande), Lean production, Taylorist organisation och Traditional organisation.28 Dessa fyra skiljer sig
fram-för allt i två avseenden; det ena gäller inslagen av prob-lemlösning och lärande i jobbet, och det andra gäller de
förvärvsarbetandes grad av frihet i att organisera sitt ar-bete. Självständigt lärande är den typ av arbetsorganisation som innehåller mest problemlösning, lärande och frihet. Och det är denna som dominerar i de nordiska länderna. Lean production dominerar i Storbritannien, Irland och Spanien. Skillnaderna i Europa beskrivs av författarna som ganska dramatiska och “… the dramatic differences within Europe in how people learn at the workplace reflect differences in national institutional settings in rela-tion to educarela-tion and labour markets.”29
Författarna visar att det är arbetsorganisationer utformade enligt självständigt lärande som klarar sig bäst i den glo-bala konkurrensen; “… innovation thrives in countries where a big proportion of the employees are engaged in work activities involving problem solving and learning.”30
Och för att människor ska kunna lösa problem och vara intresserade av lärande krävs det en god välfärd, menar författarna. På så vis hänger tillväxt och välfärd samman. Länder med stora skillnader i välfärd, t ex Storbritan-nien och Portugal, är också de med minst problemlös-ning och lärande i jobbet. Dessa länder har därför också sämst förutsättningar för att klara sig i den internationella konkurrensen, eftersom “… growing income inequality reduces the willingness of workers to take an active part in processes of organisational learning.”31
1.3 SOCIAL HÅLLBARHET – VAD ÄR DET?
Social hållbarhet har satts som Malmökommissionens övergripande mål. Förslagen på lösningar ska leda till social hållbarhet. Men vad betyder det? Hur ska det defini-eras? Det är en sak att använda termen i politisk retorik, men betydligt högre krav bör ställas om den ska användas vetenskapligt. Den bör då bland annat ha en historia. Det har den kanske men inte som vetenskapligt begrepp inom sociologin. Den finns till exempel inte med i Sociologiskt lexikon. Den engelska motsvarigheten ”social sustainabil-ity” finns inte heller med i ”The Cambridge Dictionary of Sociology”.
Jag är också kritisk till uppdelningen i ekonomisk och social hållbarhet. Det menar jag är en tankefigur som härstammar från den neoklassiska revolutionen inom nationalekonomin på 1870-talet. Det ledde till att national- ekonomin avgränsade sig från andra samhällsvetenskaper, som Ben Fine så träffsäkert beskriver det, ”with the for-mer tending to offer an individualistic approach (econom-ic rationality) to market relations, and the latter focusing on holistic approaches to non-market relations (and/or “irrationality” in individual behaviour).”32
andra vetenskaper förväntades syssla med det sociala. Men hur skulle ekonomin kunna existera utan att också vara social, dvs utan förekomsten av sociala relationer? Uppdelningen skulle dock ändå kunna vara berättigad om man med ekonomi menar det dominerande syste-met och med det sociala syftar på de mindre strukture-rade sociala relationerna, det som t ex Jürgen Habermas kallar livsvärlden. Det kräver dock ett perspektiv som kan skilja mellan olika nivåer, t ex det som Thomas Brante företräder när han ser det som ”lämpligt att dela in ’det sociala’ i åtminstone tre nivåer, kallade makro, meso och mikro. Sociologin studerar utifrån en sådan delning in-divider och relationer mellan inin-divider, institutioner och organisationer, samhällen och relationer mellan samhällen, samt relationer mellan dessa nivåer.”33
Själv föredrar jag en indelning som baserar sig på grad av social ordning och det resulterar i åtminstone fyra nivåer, snarlika men ändå lite olika de som Brante lyfter fram. Den enklaste formen av social ordning är den sociala rela-tionen, den som t ex uppstår när vi träffas på en buss och som står och faller med dem som ingår i den. Den sociala relationen kan dock ordnas till en social struktur och det utgör nästa nivå av social ordning. Kännetecknande för den är att vi deltar genom att spela roller, t ex som lärare. Men som lärare ingår vi också i ett system, vilket befinner sig på en ännu högre nivå av social ordning vad gäller komplexitet. Församhälleligandet är den högsta och mest komplexa formen av social ordning. Det är den nivå där aktörer av olika slag försöker göra och utveckla samhällen utifrån sociala relationer, strukturer och system.
Med detta vill jag bl a ha sagt att det sociala i sig inte är ett enda stort system. Sociala system kan mycket väl existera men då ingående i det större sammanhang av sociala rela-tioner som utgör det sociala. Det sociala är mycket större än de sociala system som ingår i det eller som kanske inte alls ingår i det. I den utsträckning sociala system existerar så måste de nämligen göras. De finns inte av sig själva. Det framgår om inte annat så när ett land befinner sig i inbördeskrig. Då bryts den sociala ordningen ned och sys-temen upphör att fungera. Därmed upphör ju inte män-niskor att vara sociala. Det sociala består, men formerna för det förändras. Och allt detta finns det mycket teorier inom sociologin. ”Den enklaste definitionen av sociologi är ’läran om det sociala’”, skriver Brante i sin artikel. Utifrån ett sociologiskt tankesätt ingår ekonomin således i det sociala. Det övergripande begreppet för mig är det so-ciala eller den soso-ciala världen. Det inbegriper både soso-ciala relationer, strukturer och system av olika slag, inklusive
ekonomin. Frågan om social hållbarhet gäller således hur hela samhället hänger ihop. Jag skulle därför vilja kom-plettera social hållbarhet med social sammanhållning. Då möjliggörs en bättre förankring inom sociologin. Med inspiration från tongivande sociologer som bl a David Lockwood kan social sammanhållning i sin tur delas upp i två typer av integration; systemintegration och social integration.34 Den som t ex har ett förvärvsarbete kan sägas
vara systemintegrerad i det ekonomiska systemet. Det kan också sägas innebära att man är faktisk delaktig. Det behöver dock inte innebära att man känner sig delaktig. Känslan av delaktighet ingår i det som kallas social inte-gration. Denna distinktion skulle också kunna användas för att rättfärdiggöra uppdelningen mellan ekonomisk och social hållbarhet om man med det förra syftade på system-integration och det senare på social system-integration.
Med hjälp av dessa begrepp kan målet tydliggöras och specificeras. Målet måste vara Malmöbornas faktiska såväl som känsla av delaktighet. Malmöborna ska kunna vara både faktiskt delaktiga och känna sig delaktiga. De ska kunna vara både systemintegrerade och socialt integre-rade. Om detta lyckas och de två formerna av integration hänger ihop kan staden beskrivas som socialt samman-hållen. Om formerna för denna sociala sammanhållning dessutom är varaktiga kan staden beskrivas som socialt hållbar.
Dessa försök till begreppsliga klargöranden leder fram till den övergripande fråga som får bli styrande för de följande kapitlen. Vilka former av faktisk och känsla av delaktighet har storstadsinsatserna möjliggjort? Det är en betydligt bredare frågeställning än de som mera snävt inriktar sig på i vilken utsträckning storstadsinsatserna har lett till t ex en ökad förvärvsfrekvens eller högre betyg i skolan. Det krävs en bredare frågeställning. Annars får man inte syn på mycket av det som har varit bra med storstadsinsatserna. Och det är en hel del, kommer det att visa sig i de följande kapitlen.
Behovet av särskilda storstadsinsatser har sin bakgrund i den tidigare samhällsmodellen. Peter Billing och jag beskrev det i Hegemonins decennier som att den tidigare
sam-hällsmodellen underminerade sig själv. Dessa tendenser uppmärksammades av Olof Palme under ett besök i Malmö 1969 och han bekymrade sig för vad det skulle kunna leda till:
Malmöregionen är expansiv, storslagen i sin satsning på framtiden. Här står porten öppen mot kontinenten, här finns ett rikt kulturellt utbud, stora fritidsmöjligheter. Här lever människor gott. ... undersökningar bär vittne om en kvardröjande fattigdom, en begynnande invandrarslum. Det är härifrån vi fått rapporter om klassklyftor på det kulturella området, om tendenser till segregation på bostädernas och skolans område ... Får en utveck-ling härja s.k. fritt och om det inte förs en medveten politik, kan Malmö en dag bli en dyster plats att leva i, även för de välbeställda.35
Det var dock först 20 år senare som allvaret klargjordes i svart på vitt. Det skedde genom den statliga storstads-utredningen som tillsattes 1988 av den socialdemokratiska regeringen. Enligt direktivet skulle förslag till åtgärder utarbetas ”för att förbättra livsmiljön i storstäderna”. Om-fattande statistiska undersökningar gjordes och de visade på stora sociala skillnader. Utredningen avgränsades inte till storstäderna utan även de kringliggande kommunerna ingick. Ansvaret för utredningen i Malmöregionen delades därför av Malmö stad och Sydvästra Skånes Kom-munalförbund (SSK). En lång rad åtgärder föreslogs sen i huvudbetänkandet från 1990 på teman som bl a ”bygg ut infrastrukturen”, ”förbättra välfärden för utsatta grupper”, ”förnya den offentliga sektorn”, ”stimulera medborgar- engagemanget” och ”stärk politikens handlingskraft”. Det blev dock ingen fortsatt statlig satsning utan planer-na skrotades av den borgerliga regeringen efter dess val- seger 1991. Det var först några år senare efter de social- demokratiska segrarna i valet 1994 nationellt såväl som kommunalt som satsningarna kom igång på allvar. I samma veva gick Sverige med i EU och det möjliggjorde också satsningar. Storstadsinsatsernas epok kan sägas ha börjat då, i mitten av 1990-talet. Därefter har det gjorts många satsningar, varav en del stora. Och det är de stora satsnin-garna som jag ska inrikta mig på. Men innan dess ska jag ge en snabb överblick genom att dela in satsningarna med avseenden på huvudsaklig finansiering. Satsningarna kan delas in i tre spår; det nationella, kommunala och euro-peiska.
2. Storstadsinsatsernas decennier
Nationellt tillsatte den socialdemokratiska regeringen en särskild Storstadskommitté efter valsegern 1994 vars slutbetänkande som överlämnades 1997 låg till grund för storstadspolitiken.36 Ungefär samtidigt som
Storstads-kommittén inledde sitt arbete beslöt regeringen på initia-tiv från invandrarminister Leif Blomberg att avsätta 125 miljoner till ”särskilda insatser i invandrartäta områden”.37
Malmö tilldelades 18 miljoner av dessa så kallade ”Blom-manpengar” för särskilda insatser i stadsdelarna Hyllie och Rosengård 1996-97. Satsningarna utvärderades av en sär-skild forskargrupp och kritiken var inte nådig. ”Det blev en stor flopp”, konstaterade professor Rolf Olsson.38
För att åstadkomma bättre resultat beslöt sig den social-demokratiska regeringen för att fördjupa satsningarna men då i ett mindre antal bostadsområden. Ett av dem var Rosengård som 1998 utsågs till ett sk nationellt exempel. Stadsdelen tilldelades 115 miljoner kronor för att under en treårsperiod genomföra okonventionella insatser inom arbetsmarknad och sysselsättning, demokrati och delak-tighet samt i form av språkförskolor.39 Det nationella
exem-plet kom dock ganska snart att ingå i Storstadssatsningen. Kommunalt togs det en rad större initiativ efter valsegern 1994, bl a stadsdelsreformen. Det initiativ som det finns anledning att skriva lite mer om eftersom det i mångt och mycket kan betraktas som en föregångare till Malmökom-missionen var visionsprojektet, Vision Malmö 2000. Sju arbetsgrupper tillsattes med personer från olika kommu-nala förvaltningar såväl som från näringsliv, föreningsliv och forskarsamhälle. En av grupperna ansvarade för de sociala frågorna. Dess slutrapport innehöll tio delvision-er.40 ”Kommunen måste befrämja och ta sin utgångspunkt
i medborgarnas sociala kompetens”, hette det i den första delvisionen. En annan delvision gällde tillväxt där det stod att ”kommunen bör satsa på en form av tillväxt där varu- och tjänsteproducenter av välfärd samarbetar i lokala ut-vecklingsprojekt”. Det skulle leda till förbättrade levnads-villkor och samtidigt utvecklingsmöjligheter för regionala företag men också nya exportprodukter.
I ytterligare en vision förespråkade gruppen en social eko-nomi som skulle få existera vid sidan om den ordinarie arbetsmarknaden och ”där människor arbetar för sitt eget och andras församhälleligande”. Ersättningarna skulle ligga på samma nivå som a-kassa. I en annan av de 10 del-visionerna förespråkade gruppen en ”samhällsförankrad forskning som engagerar sig i en förutsättningslös och mångsidig dialog med människor, tar tillvara människors erfarenheter och fantasi, hjälper till vid formuleringar av kunskapsbehov, producerar och sprider samhällsrelevant
kunskap och låter samhällsförankringen bidra till forsk-ningens utveckling”.
För att förverkliga dessa delvisioner föreslog gruppen att det skulle bildas ett integrationscentrum, ”helst med re-gional förankring, men kanske till en början på kommunal nivå”. Förslaget hade sin grund i distinktionen mellan sys-temintegration och social integration. Det gällde främst ett förverkligande av delvisionen om tillväxt men i former som överensstämmer med det som numera kallas inklu-derande. Det andra huvudförslaget var att etablera lokala kunskapscentra.
Där kan invånare (till exempel föreningsengager-ade, arbetslösa, socialbidragstagare, pensionärer, eldsjälar, skolelever eller människor i allmänhet) och förvaltningsanställda få delta i ett fortlöpande arbete med kartläggning, insamling, uppbyggnad och utveckling av kunskap.41
Det blev det dock inget av. Inget i den sociala visionen förverkligades. Och då ska sägas att rapporten och dess förslag ändå hade en bred förankring. Många enskilda samt personer från kommunala förvaltningar och föreningsliv engagerades i gruppens arbete. Gruppen gjorde också en studieresa till Newcastle vilket möjliggjorde jämförelser och ytterligare stöd för förslagen.
Rapporten ”Malmö – en social vision” avslutades med ett uttalande om sambandet mellan folkhälsa och välfärd från överläkare Bertil S Hansson vid samhällsmedicinska institutionen, Universitetssjukhuset i Malmö. Han fram-höll jämlikhetsmålet som centralt och förespråkade fyra förebyggande strategier i Malmös fortsatta folkhälsoar-bete. För det första måste individerna stärkas och stöd-jas. För det andra måste bostadsområdena utvecklas till stödjande miljöer för en god hälsoutveckling. För det tredje bör tillgången till samhällelig service utvecklas. För det fjärde gäller det att främja en god ekonomisk och kul-turell utveckling, bl a genom att införa hälsokonsekvens-beskrivningar av politiska beslut.
Det tredje spåret är det som uppstår efter Sveriges inträde i EU 1994. Det första stora projekt som möjliggjordes med stöd av EU:s strukturfonder var URBAN-programmet. Det är också den storstadsinsats som denna del av rap-porten ska fördjupa sig i först. Efter URBAN har Malmö deltagit i en mängd EU-program och -projekt. Ett av dem var URBACT-programmet som också ägnas ett särskilt kapitel i denna del av rapporten. Det senaste stora sam-manhanget med EU-finansierade projekt i Malmö hette SÖM och det har nu tilldelats priset RegioStars 2012 i kategorin Citystar av den Europeiska kommissionen, DG Regio. Jag återkommer till detta nedan.
2.1 URBAN
URBAN-programmet var ett gemenskapsinitiativ från EU som startade 1994 och syftade till att skapa förutsättningar för en positiv utveckling i bostadsområden präglade av vikande attraktivitet och en negativ social och ekono-misk utveckling. URBAN-programmets övergripande mål var att anta och uppmuntra innovativa tillvägagångssätt, att främja transnationellt nätverkande och utbyte av er-farenheter samt att integrera nya tillvägagångssätt och goda metoder i nationell policy och nationella program. Totalt fanns 118 utvecklingsprogram inom URBAN 1, som omfattade nästan tre miljoner invånare och hade en total EU-finansiering på 900 miljoner euro, varav 83 % kom från EU:s regionalfond. 42 URBAN 1 (1994-99)
följdes av URBAN 2 (2000-06) där Göteborg som enda svenska stad deltog.
URBAN 1-programmet var inriktat på utvalda geografiskt sammanhållna bostadsområden där de socioekonomiska förhållandena var påtagligt sämre än för genomsnittet i den aktuella staden. Valet av programområden baserades på tre kriterier.43 Städerna skulle för det första vara större
än 100 000 invånare. För det andra skulle målområdet vara geografiskt definierat. För det tredje skulle målområdet kännetecknas av hög arbetslöshet, förfallen urban struk-tur, dåliga bostadsvillkor och brist på sociala förmåner.44
Det aktuella området i Malmö blev dessutom utvalt ut-ifrån att det hade en hög andel invandrare, låg utbildnings-nivå, stort missbruk, hög kriminalitet och hög ohälsa.45
I Sverige fick Malmö 1995, som enda svensk stad, i upp-drag från regeringen att utarbeta ett lokalt program för en URBAN-satsning. Ett antal bostadsområden i stads-delarna Fosie och Södra innerstaden valdes ut för sats-ningen: Sofielund, Augustenborg, Nydala, Almhög och en del av Möllevången. Det operationella programmet för URBAN-Malmö fastställdes av EU-kommissionen i december 1996. Totalt bidrog EU med ca 42 miljoner kronor till Malmös URBAN-program. Medfinansieringen uppgick till ca 60 miljoner kronor så sammanlagt landade finansieringen av URBAN-programmet på ca 100 miljon-er kronor.46
2.1.1 Syften och mål
Syftet med URBAN-programmet i Malmö var att ”få
till stånd förnyelse av en del av Malmö som präglas av vikande attraktivitet, hög arbetslöshet och tilltagande so-cial oro med sviktande hälsa hos stora befolkningsgrup-per”.47 Ett antal allmänna mål formulerades om ökad
försörjning, förbättrad kompetens, utveckling av närde-mokrati, förbättrad närmiljö, bättre folkhälsa och ökad
omvärldsförståelse. Kvantifieringar av dessa allmänna mål angavs men det gällde enbart arbetstillfällen, företag, ut-bildning och områdets infrastruktur.48
Enligt den strategi som formulerades skulle programmet leda till ekonomisk utveckling men inte vilken som helst utan mer specifikt ”genom att ta tillvara de kompetenta invandrarnas kunskaper för nyföretagande och internatio-nell handel, genom att utveckla nya mediaprodukter och genom att främja en önskad utveckling inom miljösek-torn.”49
De samlade åtgärderna skall utnyttjas för att skapa identitet och kulturell samhörighet i områ-det. Genom satsningar på ekologi, miljö och lokal historia, skapandet av en lokal informationsförsör-jning, mötesplatser och nätverk i bostadskvarteren kan en ny identitet och ny stark hemkänsla växa fram.50
Den som skrev det mesta av programmet var Britta Ström.51 Hon arbetade då på Stadskontoret och hade
redan då många års erfarenheter av sociala frågor i Malmö. Det var hon som hade arbetat med storstadsutredningen i slutet av 1980-talet, då visserligen under några år anställd på Sydvästra Skånes Kommunalförbund (SSK) men dess-förinnan med en tjänst i Malmö stad sedan 1971.
Jag tycker att det kom in ett nytt tänk. Dels var det kopplingen mellan fysiskt och socialt. Villkoren var att det skulle vara fysiska förändringar. Man hade ju haft upprustningar av bostadsmiljöer, bät-tre bostadsmiljöer, men i URBAN knöts det mer ihop. Dessutom kom det in mycket mer med en-treprenörskap och företagande. Det fanns villkor som man ställde som vi inte hade haft tidigare på det sättet. Genom URBAN kom också begrep-pet partnerskap in och det handlade inte bara om tjänstemän utan också om civilsamhället och andra myndigheter.52
Det var dock inga problem med detta nya tänk, menar Britta. Det fanns kontakter med t ex Möllevångsgrup-pen att bygga vidare på för att få programmet på plats. ”Sen hade vi Sofielunds Folkets Hus där det fanns en alert förening som kämpade hårt för att bevara den gam-la skolbyggnaden. Jag tror ju absolut att den byggnaden inte skulle ha stått där i dag utan URBAN för det var ju fastighetskontorets policy att riva den.”53
2.1.2 Genomförande
URBAN-programmet i Malmö pågick under åren 1997-2001.54 64 projekt genomfördes, indelade i fyra
huvud-områden: Utvecklingscentret Facklan; Kultur- och media-centrum i Augustenborgsskolan och fyra informations- lokaler; Förbättrad närmiljö och förstärkt miljömed-vetande; samt Kompetensutveckling och motivations-skapande åtgärder. Varje åtgärdsområde hade noggrant specificerats i ansökan under rubriker som bakgrund, mål, innehåll, projekturvalskriterier, förväntade effekter, kvan-titativa resultat och andra mätbara effekter.
En central del i URBAN-programmet i Malmö var etableringen av utvecklingscentret Facklan, tänkt som en ”katalysator för idéskapande och nyföretagsamhet, kom-petenshöjning, utveckling av praktiska tillämpningar.”55
Det var vid programmets start en sliten industrifastighet, placerad i korsningen Lönngatan-Lantmannagatan i Södra Sofielund. Inom ramen för programmet rustades lokalen upp av arbetslösa från det aktuella området. En företags-rådgivning etablerades för att hjälpa såväl nystartade som etablerade småföretagare i området. Vidare tillhandahölls startlokaler för nya företag i Facklan. Som ett resultat av företagsrådgivningen etablerades också ett kooperativt företag. Därutöver fanns det i Facklan tillgång till mötes-lokaler och café i huset som kunde nyttjas av hyresgästerna. Ledningen och sekretariatet för URBAN-programmet i Malmö var även placerat i Facklan.
Fyra mötesplatser samt ett kultur- och ett mediacentrum på Augustenborg etablerades. Dessa kom att utgöra UR-BAN-programmets ”ryggrad” vid sidan av Facklan. Målet för mötesplatserna var att förbättra de boendes tillgång till information om arbetsmöjligheter, arbetsmarknad och utbildningsmöjligheter samt att etablera arenor för den lokala kulturen som skulle stärka den lokala identiteten, skapa en känsla av tillhörighet och bidra till bättre förståelse mellan olika åldersgrupper och kulturer.56
På Kulturcentrum Augustenborg etablerades en biograf, Bio Augusta, i Augustenborgsskolans matsal. Media-centrum Augustenborg, placerat i Augustenborgsskolans mediaverkstad, skulle fungera som en central resurs för mediaproduktion i URBAN-området där man hoppades på samarbeten med befintliga grafiska företag. Här tänkte man sig ta fram informationsmaterial om stadsdelens his-toria och om alternativa utvecklingsstrategier för den egna stadsdelen. Mediacentret skulle också ta ansvar för en kompetensutveckling av de som engagerades i verksam-heten, även omfattandes praktik i befintliga kommuni-kations- och mediaföretag. Åtminstone 30 jobb skulle skapas inom mediasektorn som ett resultat av strategin.57
I de aktiviteter som arrangerades på de fyra mötesplat-serna – träffpunkt Möllevången, Café Urban/Träffpunkt Nydala, Mötesplats Augustenborg och Sofielunds Folkets Hus – låg fokus på lokal identitet och samhörighet. Man ar-betade med ekologi, miljö och lokal historia utifrån ett nät-verkstänkande. Underifrånperspektivet sågs som viktigt. Aktiviteterna som sattes igång var tänkta som början på en utvecklingskedja och katalysatorer för att få igång lokala aktörers agerande.
Det åtgärdsområde som gällde en förbättrad närmiljö och förstärkt miljömedvetande hade sin grund i den begrän-sade tillgången till natur och upplevelserika utemiljöer i URBAN-området. Ett behov av bostadsnära parker för att skapa boendekvalitet och möjlighet för upplevelser i området ansågs därför vara stort. Genom att utnyttja den obebyggda ytan skulle detta kunna åtgärdas. Det skulle också öka områdets attraktivitet. Tio miljöförbät-trande projekt sjösattes. Bland dessa fanns projekt för att öka miljömedvetande och kunskap hos barn och unga. URBAN-programmet samverkade också med det delvis parallella kommunala projektet Ekostaden Augustenborg som till stor del hade samma målsättning.
URBAN Malmös mål inom området kompetensutveck-ling var att stimulera boende som stod utanför arbets-marknaden att delta i utbildningsaktiviteter. Man erbjöd även utbildningsstöd till lokala företag och till aktiviteter inom mediacentret på Augustenborg. Åtgärderna förvän-tades ge effekter i form av engagemang och intresse för ut-bildning samt kompetenshöjning. Detta sågs som ett steg på vägen till egen försörjning. Man ville genom goda ex-empel på ”framtida arbetsuppgifter” inom IT, media och miljö bryta ett eventuellt motstånd mot arbetsmarknaden hos de boende man riktade sig till.
Genom att skapa och stärka sociala nätverk i området ville man bygga upp en känsla av samhörighet hos de boende och öka invånarnas vilja att ta ansvar för sitt eget område. Framförallt arbetade man tillsammans med lokala bostadsföretag kring boinflytande. Man hoppades att hyresgästerna skulle ta över ansvaret för förvaltningen i vissa fastigheter och därmed också utveckla inflytandet, vilket man menade skulle gynna den demokratiska proces-sen.58
2.1.3 Resultat
Flera av de viktigaste kvantitativa målen uppnåddes inte.59
Det slås fast av utvärderingen men samtidigt lyfter man fram en hel del positivt. Enligt utvärderingen har pro-grammet präglats av en innovativ ansats i sitt sätt att ta ett
helhetsgrepp på den lokala utvecklingen. Även vad gäller arbetssätt och de projekt/aktiviteter som genomförts finns det exempel på nytänkande, återkommer utvärder-arna till flera gånger i rapporten.
Facklan företagsrådgivning utgjorde ett enligt utvärde-ringen unikt samarbete mellan KOOP Skåne, Malmö Nyföretagarcentrum (MFC) och ALMI Skåne. Projektet var mycket framgångsrikt när det gällde att få igång nya företag där målet vida överträffades.60 Kulturcentrum
Au-gustenborg och Bio Augusta utvecklades under program-tiden till populära kulturcentrum samt välanvända fest- och möteslokaler, enligt utvärderarna. De högt satta målen för utbildningsverksamheten i Mediacentrum Augusten-borg nåddes dock inte. Det blev inte så mycket samverkan med mediaföretag eller med praktik- och arbetstillfällena kopplat till mediacentret.
När det gäller mötesplatserna framhåller utvärderingen Möllevångsgruppens lokal och Sofielunds Folkets Hus som lyckade satsningar. Där kunde man bygga vidare på tidigare strukturer, lokala verksamheter och redan etablerade nätverk. Det framhålls i utvärderingen som en framgångsfaktor. Även projektledarnas förankring och personliga nätverk beskrivs som en ”ovärderlig tillgång.” Några av mötesplatserna kom i olika former att leva vidare inom ramen för Storstadssatsningen. Utvärderingen ut- tryckte en förhoppning om att det ”därmed finns möj-lighet att de resultat som åstadkommits i URBAN- programmet kan säkras och chansen att öka att mötes-platsernas roll och betydelse för sina områden kan förstär-kas och vidareutvecklas.”61 Så blev det med Sofielunds
Folkets hus. Det har inte bara levt vidare utan blivit en viktig aktör i civilsamhället.
Beträffande insatserna inom miljöområdet blev flera URBAN-projekt inom Augustenborg integrerade i Eko-staden, bl a Musikens trädgård och Aktiv puls. NUTEK konstaterar att genomslaget av de miljöförbättrande åtgärderna bland de boende är tydligt. Samarbetet med Ekostaden Augustenborg lyfts upp som en framgångs-faktor i detta. Slutligen konstaterar man att insatserna inom området kompetenshöjning inte har uppnått målen. Att engagera långtidsarbetslösa i utbildning hade fungerat relativt bra, men kvinnorna hade man inte lyckats nå ut till. Sämst resultat visar indikatorn ”integrering av långtids-arbetslösa på arbetsmarknaden”. Flera sociala nätverk hade bildats, men målsättningen med självförvaltning i bostadshus uppnåddes inte.
2.2 STORSTADSSATSNINGEN
Storstadssatsningen var namnet på de lokala utvecklings-avtal som slöts mellan staten och sju storstadskommuner. Utvecklingsavtalen gällde 24 bostadsområden och de in-gick i den nationella storstadspolitiken som utformades 1998 genom propositionen 1997/98:165 Utveckling och rätt-visa – en politik för 2000-talet. I denna klargörs att syftet med
politiken var att utjämna de strukturella orättvisor som finns mellan olika områden, såväl mellan olika regioner i riket som mellan olika områden inom regionerna. För att uppnå detta angavs två huvudsakliga mål. För det första skulle storstadsregionerna ges goda förutsättningar för tillväxt och för det andra skulle segregationen i storstads-regionerna brytas.62
Dessa två huvudmål hade i sin tur konkretiserats i ett an-tal delmål. När det gäller tillväxten handlade dessa bland annat om att de svenska storstadsregionerna ska kunna hävda sig i konkurrensen gentemot andra europeiska storstadsregioner och att de svenska storstadsregionerna ska ha tillgång till välutbildad arbetskraft som fyller be-hoven i regionens näringsliv. Segregationsmålet bröts ner i åtta delmål som gällde höjd sysselsättningsgrad i de socialt utsatta bostadsområdena, minskat socialbidrags-beroende, stärkt ställning för det svenska språket, alla ele-vers förutsättningar för att nå målen i grundskolan, höjd utbildningsnivå bland den vuxna befolkningen, stadsde-larnas attraktivitet och trygghet, förbättrat folkhälsoläge samt ökning av demokratiskt deltagande och delaktighet i de utsatta bostadsområdena.
Dessa målsättningar skulle kommunerna uppnå med hjälp av statliga stödmedel som utbetalades till de kommuner som tecknade lokala utvecklingsavtal med staten. De ut-vecklingsavtal som skrevs mellan stat och kommun skulle innehålla lokalt framtagna mål, en åtgärdsplan, en regle-ring av de statliga och kommunala åtagandena i respektive område samt en plan för uppföljning och utvärdering.63
Malmö stad skrev avtal gällande fyra stadsdelar: Fosie, Hyllie, Södra Innerstaden och Rosengård. Stadsdelarna ansvarade själva för åtgärderna.
2.2.1 Syfte och mål
Storstadssatsningen i Malmö var uppdelad i tre huvudsak-liga områden: Arbete, skola samt demokrati och integra-tion. Storstadsarbetet i Malmö skulle enligt avtalet präglas av ”invånarnas reella engagemang och delaktighet, bredast möjliga partnerskap, en utvecklad helhetssyn samt ett långsiktigt processorienterat arbetssätt”.64 Några mål eller
riktlinjer formulerades inte centralt i Malmö stad. Istället var det upp till varje stadsdel att formulera mål och arbeta
med de metoder som man ansåg kunde fungera bäst i sammanhanget. Skillnaderna mellan stadsdelarna blev därför ganska stora. Utvärderingen av Storstadssatsningen i Malmö kom att betrakta det som fyra olika strategier.65
De fyra stadsdelarnas strategier skilde sig med avseende på målgrupp. I Fosie och Södra innerstaden vände man sig till alla boende i olika delområden. I Fosie såg man på integra-tion som ”en långsiktig verkan av de generella satsningarna på att lyfta hela områden”.66 I Södra innerstaden gick
strategin ut på att i nära dialog med invånarna öka kun-skapen om resurser och behov samt att dra nytta av denna kunskap. Genom att sammanföra människor från olika grupper och uppmuntra dem till gemensamma lokala s atsningar hoppades man kunna skapa sådan kunskap. I Hyllie och Rosengård valde man istället att fokusera på språk- respektive invandrargrupper. I Hyllie involverade man invandrare i storstadsarbetet, dels i syfte att stärka grupperna och dels för att skapa vad man kallade för ”in-terkulturell gemenskap”.67 I Rosengård var strategin att
göra invandrargrupper delaktiga, men hur aktiviteterna skulle genomföras och samordnas var mindre klart, enligt utvärderingen.
Arbetet i Storstadssatsningen i Malmö fokuserade till stor del på det andra huvudmålet i propositionen, det som gällde segregation. Tillväxtmålet kom till en början i andra hand. Riktlinjerna för arbetet i de lokala utvecklings-avtalen stramades dock upp 2001 genom tilläggsdirektivet
Det kompletterande erbjudandet. Detta innebar att storstads-
delegationen uppmanade kommunerna att stärka inrikt-ningen på tillväxt och sysselsättning, och lägga mindre vikt vid segregationsmålet.68 Det kom att få konsekvenser för
genomförandet.
2.2.2 Genomförande
På konkret nivå bestod Storstadssatsningen i Malmö av en lång rad delprojekt i de fyra stadsdelarna. Huvud- delen av medlen satsades på arbete och skola. I det första målområdet, det som gällde arbete, gjordes en betydande stadsdelsövergripande satsning på så kallade AUC, arbete- och utvecklingscentrum. AUC byggde på en långtgående samverkan mellan kommunen, försäkringskassan (FK) och arbetsförmedlingen (AF) och kan beskrivas som en lokal arbetsförmedling som bedrevs med delvis andra metoder än de gängse.69 AUC riktade sig till långtidsarbets-
lösa i de fyra stadsdelarna som remitterades från FK, AF eller socialtjänsten och som bedömdes kunna komma in på arbetsmarknaden eller påbörja reguljära studier inom ett till två år. På varje AUC arbetade 21 handläggare; 10
från arbetsförmedlingen, 10 från kommunen och en från FK. Genom ett begränsat antal klienter och individuella handlingsplaner skulle samarbetet befrämja en helhetssyn och smidigare rådgivning om utbildning, praktik och andra åtgärder. Med AUC hoppades man också kunna minska väntetiderna mellan olika åtgärder.
De projekt som anknöt till det andra målområdet, skolan, hade stadsdelsgemensamma drag men stora lokala varia-tioner förekom också. Flertalet av skolprojekten gällde språkutveckling. För att åstadkomma detta satsade man bl a på vidareutbildning av pedagoger, utprövande av nya pedagogiska arbetssätt och metoder, biblioteksverksam-het, förstärkning av elevernas modersmål och moders-målsbaserad inlärning.70 En stadsdelsgemensam satsning
på språkförskolor gjordes, där alla 3–5-åringar som inte hade förskoleplats erbjöds att delta i verksamheten. Andra skolrelaterade insatser syftade till att öka tryggheten inom skolan. Satsningar gjordes på bl a ART (Aggression Re-placement Training) och Kamratstödjare. Flera satsningar riktade in sig på dialogen mellan skola och föräldrar, t ex föräldrautbildning och brobyggare, eller linkworkers som de också kallades.
Störst var skillnaden mellan stadsdelarna när det gällde projekten inom det tredje målområdet, det som handlade om demokrati och delaktighet. I Fosie satsade man på
utvecklingen av mötesplatser (varav många bildats under URBAN-programmet), kulturverksamhet genom stöd till kultur-och invandrarföreningar, boendedialog kopplad till nämnda mötesplatser samt aktiviteter för barn och ungdom, främst på grundskolorna i Hermodsdal och Augustenborg. Linkworkers, mentorsverksamheten Näk-tergalen, mötesplatsen Augustenborgsgården, den öppna barnverksamheten Gnistan, Hermodsdalslyftet och det IT-baserade medborgarnätet Aktiv stad är exempel på satsningar i Fosie som antingen initierades eller vidare-utvecklades under Storstadssatsningen.
I Hyllie bedrevs arbetet inom ramen för enheten Arbete
& Integration. Tre personer anställdes som brobyggare, med syfte att nå befolkningen i de större språkgrupperna. Att föra dialog med invandrargrupperna och engagera dem i förändringsarbete blev centralt i Hyllie. Brobyggarna skulle jobba uppsökande, skapa kontakter med boende, fungera som vägvisare och brobyggare mellan kulturer, arbeta mot föreningar, ta fram anpassat informations-material, initiera utbildningar och etablera olika forum för idéer och diskussioner, samt informera, handleda och förmedla kunskap mellan olika sektorer. Den första större arbetsuppgiften för brobyggarna blev att invent-era behov och resurser. Därefter utvecklade
brobyggar-na sitt arbete relativt självständigt. Även i Hyllie satsade man stort på skolan. Både Kroksbäcks studieverkstad och Malalai-skolans alfabetiseringskurser för kvinnor var sam-verkansprojekt med skolan som initierades inom brobyg-garnas målgrupper varifrån dessutom deltagare och per-sonal rekryterades.
I Södra Innerstaden arbetade man bland annat med
kvarterslyften, en idé som hämtades från Danmark där dessa satsningar hade utvecklats underifrån och under en längre tid. Kvarterslyften framhålls i utvärderingen som stadsdelens ”flaggskepp och signum”.71 Genom
kvarters-lyften ville man komma i nära dialog med medborgarna för att uppfylla underifrånperspektivet och för att effektivt kunna ta vara på människornas och stadsdelens resurser.
Genom geografiskt utspridda mötesplatser/ kvarterslyft skulle man, var tanken, kunna ”ta pulsen” på området, stärka och bygga broar mel-lan de nätverk som redan fanns och sammanföra de isolerade med befintliga nätverk eller skapa nya nätverk kring de intressen och behov som utkristal-liserade sig.72
Fem kvarterslyft i fyra olika delområden etablerades. 2-3 personer med ”mångkulturell” kompetens anställdes på varje kvarterslyft. Den geografiska betoningen försvann så småningom och man gick istället över till att arbeta i te-man och intresseområden, t ex ungdom/barn/kultur och vuxna/boendesamverkan. Verksamheterna inom ramen för kvarterslyften var varierade, från att ge råd och förmed-la kontakter åt enskilda människor i olika sammanhang, stödja föreningar och organisera kulturella aktiviteter, till att tillhandahålla datorer. Det signifikativa var enligt ut-värderingen att bygga upp och stärka nätverk samt att länka ihop olika nätverk.
Som exempel på verksamheter organiserades självhjälps-grupper, där personer med liknande problem eller in-tressen på eget initiativ bildade grupper och i dem bear-betade sina problem eller förverkligade sina intressen. Runt 20 självhjälpsgrupper var aktiva under varje halvår i satsningen, bland annat med fokus på långtidssjuk-skrivning och att bryta sig ut ur isolering.73 Ett annat
exempel är den öppna förskolan Kompassen. Mötes-platserna Möllevångsgruppen, Sofielunds Folkets Hus och Boendeföreningen Leonard blev drivande i en män-gd verksamheter och nätverksbygganden. Exempel på sådana verksamheter var Barnens stad, anordnat av Mölle-vångsgruppen, ett projekt där 1200 barn deltog i under-sökningen av sin stadsdel, samt de två bomässor som Mölle- vångsgruppen arrangerade.
Förutom verksamheterna i kvarterslyften satsade man i Södra Innerstaden på kvinnliga och manliga nätverk för personer som stod långt ifrån arbetsmarknaden eller av andra anledningar ”riskerat att hamna i utanförskap”.74
Vi-dare var satsningar på kultur centrala. Som exempel på en kultursatsning nämns i utvärderingen satsningen UngInfo, vilken hjälpte ungdomar att starta olika ”kultur- och ung-domsprojekt”.
I Rosengård arbetade man enligt utvärderingen utifrån två
huvudsakliga arbetsmetoder; arbetsboksmetoden och nät-verksbyggande. Arbetsboksmetoden var man ensam om i Malmö. En första arbetsbok med frågor om närmiljön de-lades ut till cirka 1 000 hushåll på Herrgården. 332 hushåll besvarade frågorna i boken.75 Utifrån svaren utarbetades
en andra arbetsbok med ett antal förslag till förbättringar. Förslag som framkom i denna handlade främst om åt-gärder som rörde den egna boendemiljön, såsom problem med lägenheterna och trångboddhet. Utifrån förslagen i arbetsbok 2 skapades det sex arbetsgrupper med uppgift att arbeta fram konkreta förslag på förbättringar och förän-dringar. Grupperna var sammansatta av representanter från Hyresgästföreningen, Storstadssatsningen, skolan, fastighetsägarna samt de boende. Syftet med metoden var att den skulle bidra till ett ökat deltagande bland de bo-ende på Herrgården när det gällde beslut om såväl förän-dringar i den egna boendemiljön som samhällsprocesser i stort. Efter drygt 18 månaders arbete presenterades en tredje arbetsbok som överlämnades till ansvariga politiker och tjänstemän i Rosengård. Tanken var nu att stadsdelen skulle arbeta vidare med förslagen i arbetsboken:
I denna återfanns en kortare inledning på varje delområde där problembilden beskrevs och de ak-tuella aktörerna omnämndes. Därefter följde en lista med ett 60-tal konkreta åtgärdsförslag som de sex olika arbetsgrupperna plockat fram ur de föregående arbetsböckerna. Dessa förslag skulle alla vara konkreta, genomförbara och realistiska.76
Den andra huvudsakliga arbetsmetoden man använde sig av var nätverksbyggande. Nätverksbyggande kom till stor del att handla om folkbildningsinsatser för att ”på sikt öka möjligheterna att integreras i det svenska samhället”.77
Dessutom etablerades nätverket RESPEKT, bestående av 28 olika föreningar och organisationer från Rosengård. Olika aktiviteter arrangerades, ofta inriktade på informa-tionsförmedling. Inför valet 2002 arrangerade nätverket öppna debatter mellan olika politiska partier. Man fick även bidrag för att bedriva sommarverksamhet för barn och ungdomar. Förutom RESPEKT etablerades även ett kvinnligt och ett manligt nätverk.
2.2.3 Resultat
Enligt utvärderarna nådde Storstadssatsningen inte de övergripande målen. ”Segregationen finns kvar, och inte heller råder särskilt mycket mer av demokrati, trygghet, hälsa och rättvisa i stadsdelarna. Det är en resultatbild som inga utvärderingar kan undgå att bekräfta”.78 Samtidigt
menade man att resultaten kunde utgöra viktiga lärdomar för det fortsatta integrationsarbetet i stadsdelarna. Genom satsningarna i de lokala åtgärdsprogrammen kunde ett antal olika nya åtgärder och metoder prövas. Vissa utveck-lades med framgång och kunde införlivas i den ordina-rie verksamheten. Det ansågs dock för tidigt att bedöma i vilken utsträckning resultaten av Storstadssatsningen långsiktigt skulle förändra arbetssätt och attityder i den ordinarie verksamheten.
Våra deltagarintervjuer visar att enskilda männi-skor fått del av insatser som i olika grad föränd-rat deras liv. Många har fått tillgång till ett nytt språk, mer kontakter med människor utanför sin egen krets och mer inflytande över sin tillvaro. Re-sultat som dessa är inte mätbara ekonomiskt eller statistiskt.79
Utvärderarna ställde sig positiva till Hyllies arbete med brobyggare, vilka bildade viktiga och starka nätverk inom olika språkgemenskaper. Man varnade dock för att grupperna skulle kunna verka exkluderande. Även Södra innerstadens arbete med att satsa på så kallade svaga nät-verk lyftes upp som positivt.
De positiva resultat man erhållit i dessa båda stadsdelar har i hög grad berott på att man utgått från betingelserna och haft språk- och kulturkom-petenta och även i övrigt komkulturkom-petenta linkworkers, som haft möjlighet att uppfylla kriterierna för ett bra linkwork, dvs. nära och personliga kontakter med de involverade, förtroende hos olika parter och mandat att agera.80
Utvärderingen framhöll kvarterslyften i Södra Inner-staden som exempel på hur man arbetade med svaga nät-verk. Många enskilda personer fick stöd och nya nätverk skapades. I kvarterslyften togs 8 000 kontakter med bo-ende och ett nätverk beståbo-ende av 75–80 organisationer etablerades.81
Utvärderingen ställde sig mer frågande till Fosies strategi för integrationsfrågorna. Att man använde sig av befint-liga nätverk och föreningar var positivt i många fall, då kontakterna var inarbetade och hade egna nätverk. Men å andra sidan innebar denna delegering att man inte
