Juridiska institutionen
Vårterminen 2019
Examensarbete i utsökningsrätt
30 högskolepoäng
Att freda borgen mot fogden
Proportionalitet vid utmätning av bostadsfastigheter
Protecting one’s Castle from the Taxman
Författare: Erik Swedberg
ii
Innehållsförteckning
1 UTMÄTNING AV BOSTADSFASTIGHETER... 1
1.1 INLEDNING ... 1
1.2 PROBLEMFORMULERING OCH SYFTE ... 2
1.3 AVGRÄNSNINGAR OCH PRECISERINGAR ... 3
1.4 METOD OCH MATERIAL... 4
1.4.1 Rättsdogmatisk metod ... 4 1.4.2 Utsökningsbalken ... 4 1.4.3 Proportionalitetsprincipen ... 5 1.4.4 Europakonventionen ... 6 1.5 DISPOSITION ... 7 2 PROPORTIONALITETSPRINCIPEN ... 8 2.1 DISPOSITION ... 8 2.2 PROPORTIONALITET I SVENSK RÄTT ... 8
2.3 PROPORTIONALITET OCH EUROPAKONVENTIONEN ... 10
2.3.1 Proportionalitetsprincipen i Europakonventionen ... 10
2.3.2 Rousk mot Sverige ... 11
2.3.3 Europadomstolens praxis om utmätning av enskildas hem ... 14
2.4 PROPORTIONALITETSPRINCIPEN OCH UTMÄTNINGSFÖRFARANDET ... 15
3 UTMÄTNINGSBARHET OCH UTMÄTNINGSORDNING ... 17
3.1 DISPOSITION ... 17 3.2 FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR UTMÄTNINGSBARHET ... 17 3.3 BENEFICIEREGLERNA ... 18 3.4 UTMÄTNINGSORDNINGEN ... 21 3.4.1 Utsökningsbalken ... 21 3.4.2 Försvarlighetsbedömningen ... 21 3.4.3 Intressebedömningen ... 23
3.5 FÖRUTSÄTTNINGARNA, ORDNINGEN OCH BENEFICIEREGLERNA... 24
4 HÖGSTA DOMSTOLENS PRAXIS ... 26
4.1 DISPOSITION ... 26
4.2 NJA2010 S.397I&II ... 26
4.3 NJA2013 S.1241 ... 27
4.4 NJA2018 S.9 ... 28
4.5 DOKTRIN OM HÖGSTA DOMSTOLENS PRAXIS ... 29
iii
5 UTSÖKNINGSBALKEN OCH PROPORTIONALITETSPRINCIPEN ... 35
5.1 DOMSTOLENS TYSTNAD OCH AMBIVALENS ANGÅENDE PROPORTIONALITET ... 35
6 SLUTORD ... 37
1
1 Utmätning av bostadsfastigheter
1.1 Inledning
I vilken utsträckning Kronofogdemyndigheten (Kronofogden, KFM) kan ta en gäldenärs bostad i anspråk för betalning av dennes skulder är en viktig fråga. Ekonomiskt sett utgör bostaden ofta enskildas mest värdefulla egendom, varför det utgör ett attraktivt utmätnings-objekt. Möjligheten att utmäta fast egendom anses har en starkt motiverande inverkan på gäldenären att frivilligt betala sina skulder. Det antas därför verka menligt på den allmänna betalningsviljan att freda fast egendom från utmätning, vilket i sin tur skulle göra kreditgivare tveksamma till att överhuvudtaget tillhandahålla kredit eller i varje fall gör dem tvungna att ta ut en högre ränta för att kompensera för riskerna. Att helt freda bostäder från utmätning skulle därför få stora, negativa, samhällsekonomiska konsekvenser.1
Bostaden är dock mer än bara en ekonomisk tillgång för gäldenären. Den utgör även vardagslivets utgångspunkt och trygghet. Som sådan utgör rätten till sitt hem en viktig del av rätten till privat- och familjelivet enligt Europadomstolen.2 Andra anser till och med att rätten till en bostad utgör en del av rätten till liv och hälsa. Att inneha en bostad utgör, från detta perspektiv, en grundbult i möjligheten för var och en att leva ett värdigt liv.3
Konflikten som uppstår vid utmätning är således både horisontell och vertikal. I grunden är det en förmögenhetsrättslig konflikt mellan två parter där den ena parten (borgenären) har rätt till betalning samtidigt som myndigheten, på borgenärens ansökan, gör ett intrång i den andra partens (gäldenärens) rättssfär.
Högsta domstolen prövade år 2010 frågan om utmätning av bostadsfastigheter. I två fall avgjordes att andra omständigheter än det förväntade överskottet inte kunde ges någon avgörande eller självständig betydelse vid utmätning. Att det var fråga om gäldenärernas bostadsfastighet hade ingen betydelse.4 År 2013 fälldes Sverige i Rousk-målet för att ha kränkt klagandens rätt till egendom och hem. I målet hade staten, genom Kronofogdemyndighetens försorg, sålt och avhyst klaganden från dennes tomträtt och bostadshus för en skuld som uppgick till 6 721 kr. Europadomstolen ansåg att ingreppen varit oproportionerliga.
1 Prop. 1980/81:8, s. 500.
2 Giacomelli mot Italien, p. 76; Buckley mot Storbritannien, p. 76. Se även Harris m.fl. (2018), s. 508.
3 T.ex. verkar FN:s särskilda rapportör om rätten till bostad (Leilani Farha) för att förverkliga rätten till en bostad som en mänsklig rättighet bl.a. inom projektet ”The Shift”, www.unhousingrapp.org, Se även Katrin Stjernfeldt Jammeh och Roko Kursar, ”Bostäder ska ses som en social rättighet istället för som enbart en handelsvara, publicerad 2019-03-12 i Sydsvenskan, hämtad 2019-05-29, (www.sydsvenskan.se).
2
Sedan Rousk-målet har Högsta domstolen prövat utmätning av bostadsfastighet vid två tillfällen. I det förra fallet, som avgjordes samma år som Rousk, ansågs gäldenärens fastighet kunna undantas med hänsyn till att denne hade löneinkomster som kunde utmätas. I det senare målet, som avgjordes 2018, ansågs fastigheten inte kunna undantas, trots att gälde-nären hade utmätningsbara löneinkomster.5
1.2 Problemformulering och syfte
Utmätningsförfarandet inleds med att en borgenär som inte fått betalt för sin fordran ansöker om utmätning6 hos Kronofogdemyndigheten. Förfarandet handläggs enligt reglerna i utsök-ningsbalken (1981:774, UB) och är utformat som en tvåpartsprocess. Av effektivitetsskäl förfarandet dock utformat för att genomföras utan omfattande processföring. Parterna är således skyldiga att utföra vissa processhandlingar själva, men myndigheten ska självmant beakta skyddsregler för gäldenären och tredje mans intressen.7 Utmätningsförfarandet ska vara ett snabbt och enkelt sätt att få verkställighet utförd.8
Då en gäldenär äger en bostadsfastighet uppkommer frågan om under vilka förhållanden det är möjligt att utmäta fastigheten för att betala gäldenärens skulder. Utmätningsförfarandet innefattar alltså en avvägningsfråga mellan två enskilda intressen. På ena sidan står borge-nären som har rätt att få betalt. Att möjliggöra ett effektivt förfarande för att säkerställa att denna får betalt är inte bara i den enskilde borgenärens intresse, utan även ett allmänt intresse som skapar förutsebarhet och förtroende för rättsstaten.
På den andra sidan står gäldenären, som är skyldig att betala men av någon anledning underlåtit att göra så. Gäldenären har dock, trots sin betalningsskyldighet, rätt till respekt för sin egendom och sitt hem, vilka är rättigheter enligt Europakonventionen. Rättigheterna är dock relativa, vilket innebär att ingrepp ibland får göras. Frågan är hur stort ingrepp i gälde-närens rätt som får göras för att hjälpa borgenären till sin rätt.
Syftet med denna uppsats är att analysera proportionalitetsprincipen och utmätning av bostadsfastigheter för oprioriterade fordringar. Denna situation var föremål för prövning i Rousk-målet, liksom Högsta domstolens avgöranden NJA 2010 s. 397 I&II, NJA 2013 s. 1241 och NJA 2018 s. 9. Den centrala bestämmelsen att undersöka är 4 kap 3 § UB, vars första stycke stadgar att utmätning ska ske endast om det belopp som kan beräknas flyta in, efter avdrag för kostnader som uppkommer efter utmätningen, ger ett överskott som gör åtgärden försvarlig. Det andra stycket stadgar att av utmätningsbar egendom bör i första
5 NJA 2013 s. 1241; NJA 2018 s. 9.
6 Verkställighet som avser betalningsskyldighet sker genom utmätning, se 1 kap 2 § UB. 7 Prop. 19880/81:8, s. 202–203 och s. 827–828; Heuman (2014), s. 140–141.
3
hand tagas i anspråk sådan tillgång som kan användas till fordringens betalning med minsta kostnad, förlust eller annan olägenhet för gäldenären.
Angående proportionalitetsprincipen är utgångspunkten för denna uppsats den princip som kodifierats i 5 § 3 stycket förvaltningslagen (2017:900, FL). Bestämmelsen är en lämplig utgångspunkt eftersom den är en kodifiering av den allmänna rättsgrundsatsen,9 och Krono-fogdemyndigheten ska tillämpa förvaltningslagen i sin exekutiva verksamhet.10
1.3 Avgränsningar och preciseringar
I uppsatsen aktualiseras rätten till sitt hem och sin egendom enligt artikel 8 respektive första tilläggsprotokollets första artikel (TP 1 art 1) i Europakonventionen. Rättigheterna som anges i dessa artiklar är relativa, d.v.s. staten kan göra ingrepp i dem under vissa förutsättningar. En av dessa förutsättningar är att ingreppet varit proportionerligt i förhållande till det åsyftade ändamålet. De andra förutsättningarna och dimensionerna i respektive artikel, t.ex. artikelns tillämpningsområde och det s.k. laglighetskravet, kommer inte att undersökas i denna uppsats.
I regeringsformen (1974:152) stadgas egendomsskyddet i 2 kap 15 §. I förarbetet framgår att grundlagsbestämmelsen främst är riktad till lagstiftaren men att den även ska beaktas i rättstillämpningen. Bestämmelsen fick i allt väsentligt sin lydelse i samband med inkorp-oreringen av Europakonventionen som svensk lag och skulle innebära en precisering av konventionens skydd i svensk rätt.11 Av Högsta domstolens praxis framgår att det av bestäm-melsen följer att en proportionalitetsprövning ska göras i varje enskilt fall, liksom är fallet med egendomsskyddet i Europakonventionen.12
Tidigare gav egendomsskyddet i grundlagen enbart skydd mot expropriation och liknande åtgärder gällande fast egendom, men genom en lagändring kom även allmänna inskränk-ningar i användningen av mark och byggnader att omfattas av grundlagsskyddet.13 Andra former av ingrepp, såsom exekutiva åtgärder, anses dock falla utanför tillämpningsområdet.14 Av denna anledning blir egendomsskyddet i regeringsformen inte aktuell i denna uppsats.
9 Prop. 2016/17:180, s. 290; SOU 2010:29, s. 181.
10 Förvaltningslagen omfattar numera KFM:s exekutiva verksamhet, jfr 3 § i förvaltningslagen (2017:900) med 32 § i förvaltningslagen (1986:223). Se även SOU 2010:29, s. 123–124 och Prop. 2016/17:180, s. 35–36 för motiven till förändringen.
11 Prop. 1993:/94:117, s. 15–16; NJA 2018 s. 753.
12 Se exempelvis NJA 2018 s. 753, p. 20–21, med hänvisning till NJA 2013 s. 350 och NJA 2017 s. 999. 13 Prop. 1993:/94:117, s. 15–16.
4
1.4 Metod och material
1.4.1 Rättsdogmatisk metod
I uppsatsen används den rättsdogmatiska metoden för att klargöra och ifrågasätta rättsläget. Den rättsdogmatiska metodens syfte är att urskilja ett rättsligt problem och lösa detta genom att applicera en rättsregel. Utgångspunkten för att finna lösningen på problemet är de allmänt accepterade rättskällorna: lagstiftning, förarbeten, rättspraxis och rättsdogmatiskt orienterad litteratur.15 Utöver dessa används även visst myndighetsmaterial.
Ett annat sätt att beskriva den rättsdogmatiska metoden är att sätta den juridiska argu-mentationen i centrum, d.v.s. särskilja vilka argument som är tillåtna och som vägs in i den rättsliga argumentationen. Det kan då särskiljas mellan en bunden och en fri argumentations-teknik. Den bundna är strikt hållen till rättskälleläran och dess förutsättningar, medan den fria tillåter skälighetsargument som kanske inte nödvändigtvis framgår i de källor som om-fattas av den strikta rättskälleläran.16 Med tanke på proportionalitetsprincipens centrala plats i uppsatsen är det omöjligt att frångå argument om skälighet och en avvägning mellan olika intressen. De frågor som uppsatsen behandlar är i essens en fråga om rättvisa. Uppsatsens argumentation kan, med denna terminologi, betraktas som fri. Däremot är avsikten inte att göra rättspolitiska uttalanden om vad rättsläget bör vara, utan att kritiskt granska vad det är.
1.4.2 Utsökningsbalken
Den främsta källan för att utröna rättsläget är själva lagtexten. Utsökningsbalken är en detalj-rik och omfattande reglering inspirerad av den dispositiva processen inför allmänna dom-stolar, men flertalet regler även har tagit inspiration från förvaltningsrättens område. Försik-tighet ska därför iakttas vid jämförelser med andra regelverk,17 och stor hänsyn har i praxis tagits till bestämmelsernas ordalydelse.18 Lagens formuleringar får därför stort utrymme vid tolkningen.
Utsökningsbalken innefattar att vissa skälighetsbedömningar ska göra, där ordalydelsen inte räcker till. Så är exempelvis fallet med 4 kap 3 § UB. Ledning måste därför sökas även i andra rättskällor. I både doktrin och praxis har utsökningsbalkens förarbeten tillmätts ett stort rättskällevärde. Dessa undersöks för att utröna syftet med bestämmelserna och vilka överväganden som låg bakom formuleringarna. Hänsyn måste dock tas till att förarbetena är nära 40 år gamla och att utsökningssystemet har reformerats flertalet gånger sedan dess.
15 Kleineman, Rättsdogmatisk metod, i Zambouni och Nääv (2018) Juridisk metodlära, s 21. 16 Kleineman, Rättsdogmatisk metod, i Zambouni och Nääv (2018) Juridisk metodlära, s 28. 17 Gregow (2012), s. 46.
5
Själva rättssystemet har också genomgått stora förändringar som lett till ett ökat fokus på mänskliga rättigheter; särskilt med avseende på medlemskapet i EU och inkorporeringen av Europakonventionen i svensk rätt.
Högsta domstolens praxis har en avgörande roll vid tolkningen av utmätningsrättsliga bestämmelser. Förutom att domstolen är den sista överprövningsinstansen vid överklagande av ett utmätningsbeslut är domstolen en prejudikatinstans vars avgöranden ska vara vägled-ande för rättstillämpningen.19 I uppsatsen läggs därför stor vikt vid domstolens avgöranden NJA 2010 s. 397 I&II, NJA 2013 s. 1241 och NJA 2018 s. 9. Hovrättens rättspraxis har inte undersökts.
På det rättsvetenskapliga området ger Gregows verk en bra översiktlig bild av utsöknings-rätten fram till år 2012.20 Heumans text har använts för att sätta utmätningen i ett process-rättsligt sammanhang, men även hans iakttagelse av ett par problematiska uttalanden i 2010 års fall byggs vidare på i uppsatsen.21 Slutligen sätter Sandstedts artiklar in utsökningsbalken i ett europarättsligt perspektiv.22
Efter Rousk-målet tillsattes en utredning, Utsökningsutredningen, som bl.a. skulle utreda proportionalitetsfrågan i utsökningsbalken. Utredningen föreslog i sitt betänkande att prop-ortionalitetsprincipen skulle lagfästas. Sveriges åtagande till bl.a. Europakonvention skulle särskilt beaktas.23 Det har ännu inte lagts fram någon proposition med anledning av betänk-andet. Betänkandet kommer att diskuteras i samband med annan doktrin.
Slutligen används även visst myndighetsmaterial. I skatteverkets rapport utvecklas det bakomliggande problemet som föranledde att försvarlighetsbedömningen lagfästes.24 Material från Kronofogden, ett ställningstagande och dess handbok ”Utmätning”, påvisar hur myndigheten tolkar rättsläget.25
1.4.3 Proportionalitetsprincipen
Eftersom uppsatsen inte undersöker proportionalitetsprincipen som sådan har praxis angå-ende proportionalitetsprincipen inte undersökts för sig, utan uppsatsen stödjer sig på andra rättsvetenskapliga arbeten. Då förvaltningslagens bestämmelse är utgångspunkten för denna uppsats undersöks dess förarbeten. Förvaltningslagsutredningens betänkande, som utförligt
19 Om domstolens roll som prejudikatinstans, se 54 kap. 9–10 §§ Rättegångsbalken. 20 Gregow (2012).
21 Heuman (2014).
22 Sandstedt i JT 2015/16 och ERT 2016. 23 SOU 2016:81.
24 RSV rapport 1992:1.
6
redogör för principen i både svensk och europarättslig kontext, och propositionen används därför för att utreda principens innebörd. Från rättsvetenskapens håll används särskilt Helmius och Sterzels arbeten samt Wenanders artikel över ämnet som stöd för principens struktur och rationale.26
1.4.4 Europakonventionen
Europakonventionen gäller såsom lag i Sverige.27 Genom grundlagstadgandet i 2 kap 19 § Regeringsformen framgår att lag inte får meddelas i strid med konventionen. Med hänsyn till att utmätning av en bostadsfastighet utgör ett ingrepp i den enskildes rätt till sin egendom och sitt hem enligt Europakonventionen blir konventionen relevant att beakta. Vid tolkning av konventionen är Europadomstolens domar den främsta rättskällan. Relevanta rättsfall har identifierats genom doktrin.28. Tre mål ges särskilt utrymme i uppsatsen (Zehentner29, Rousk30 och Vaskrsic31) eftersom omständigheterna i dessa mål liknar den situation som är aktuell i
denna uppsats: en gäldenärs bostad tas i anspråk och säljs på exekutiv auktion.
Då Sverige var svarandestat i Rousk-målet och ingreppet som prövades var en del av utmätningsförfarandet blir målet extra intressant att analysera. Omständigheterna i målet är dock snåriga eftersom det innehåller flera beslut från olika myndigheter och parallella över-prövningar av dessa beslut. Det är därför svårt att urskilja exakt vilka omständigheter som haft avgörande inverkan på domstolens slutliga dom, särskilt eftersom domstolen avgjorde målet mot ”samtliga angivna omständigheter”.32 De andra målen används i uppsatsen för att påvisa vilka delar av Rousk-målet som är särskilt viktiga.
Två anmärkningar ska göras om Rousk-målet. För det första kan noteras att Europadom-stolen inte prövar själva utmätningsbeslutet, utan endast tar upp försäljningsbeslutet, avhysningsbeslutet och processen för utmätningsbeslutet till prövning. Angående utmätningsbeslutet (och ett par andra beslut)33 förelåg nämligen processhinder, då klaganden inte uttömt samtliga nationella rättsmedel. Även om utmätningsbeslutet i sig inte prövades får målet ändå betydelse för uppsatsen med hänsyn till att Europadomstolen tar en
26 Helmius (2017); Sterzel (2009); Wenander FT 2018.
27 Lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
28 Sandstedt JT 2015/16, Danelius (2015) och Harris, David J., O'Boyle, M., Bates, Ed & Buckley, Carla (Harris m.fl. (2018))
29 Zehentner mot Österrike. 30 Rousk mot Sverige. 31 Vaskrsic mot Slovenien.
32 Rousk mot Sverige, p. 126 “[…] having regard to all of the circumstances set out above…” respektive p. 142 ”Having regard to all of the above”.
7
bild i sin proportionalitetsbedömning; i Rousk- målet uttalar domstolen att försäljningen och avhysningen var logiska konsekvenser av utmätningsbeslutet och domstolen är kritisk till omständigheterna kring delgivningen av utmätningsbeslutet, vilket indikerar att hela förfar-andet tagits i beaktande, även om själva utmätningsbeslutet formellt sett inte prövades.34 Att målet får betydelse för utmätningsbeslutet synes även ha antagits i svensk rättspraxis och doktrin.35
För det andra kan noteras att bostaden i Rousk-målet var en tomträtt, vilket är en slags nyttjanderätt. I utmätningssammanhang behandlas emellertid tomträtter, i tillämpliga delar, som fast egendom (1 kap 11 § 2st UB).
1.5 Disposition
Efter det inledande avsnittet (1) presenteras proportionalitetsprincipen (2). Därefter redo-görs för ett par grundläggande förutsättningar för utmätning, beneficiereglerna och utmät-ningsordningen (3), innan Högsta domstolens avgöranden i NJA 2010 s. 397, NJA 2013 s. 1241 och NJA 2018 s. 9 redogörs för och analyseras (4). Därpå följer ett avslutande analys-avsnitt där proportionalitetsprincipens plats i utmätningsförfarandet analyseras (5). Varje avsnitt inleds med ett kortare dispositionsavsnitt.
34 Rousk mot Sverige, p. 110. Domstolen gör liknande uttalanden i Zehentner mot Österrike, p. 54; Vaskrsic mot
Slovenien, p. 78.
8
2 Proportionalitetsprincipen
2.1 Disposition
Följande avsnitt består av tre delavsnitt. Det första delavsnittet behandlar proportionalitets-principen i svensk förvaltningskontext (2.2). Det andra behandlar proportionalitets-principen i en konven-tionsrättslig kontext (2.3). Här redogörs först för principen i allmänhet såsom den tillämpas inom ramen för rätten till sitt hem och sin egendom. Därefter görs ett rättsfallsreferat av
Rousk-målet, varefter de centrala delarna i Rousk belyses med stöd från domstolens
avgör-anden i Zehentner och Vaskrsic. Det sista delavsnittet sammanställer ett par viktiga slutsatser att ta med sig i den fortsatta läsningen (2.4).
2.2 Proportionalitet i svensk rätt
Proportionalitetsprincipen är en allmän rättsgrundsats som aktualiseras när en konflikt upp-står mellan det allmännas och den enskildes intressen. Principens huvudsakliga syfte är att skydda enskilda från ett ensidigt prioriterande av allmänna intressen och innebär att det som det allmänna står att vinna med ingreppet ska stå i rimlig proportion till de nackdelar som den enskilde lider.36
Ibland har proportionalitetsprincipen hänvisats till direkt i lagtext,37 men även andra typer av skälighetsbedömningar och avvägningar anses ge uttryck för principen.38 Högsta förvaltningsdomstolen kom under mitten av 1990-talet att uttryckligen hänvisa till principen i sin praxis.39 Anledningen till principens genombrott i svensk rätt anses vara medlemskapet i EU och Europakonventionens ökande betydelse i svensk rätt.40
I arbetet med den nya förvaltningslagen uppkom frågan om proportionalitetsprincipen skulle kodifieras i den nya lagen. Fördelarna med att kodifiera proportionalitetsprincipen var att enskilda skulle få bättre möjligheter att bevaka sin rätt och att den materiella riktigheten i myndigheternas beslut vid ärendehandläggningen i första instans skulle öka. Den främsta risken med en kodifiering ansågs vara att handläggningens effektivitet skulle hindras om myndigheterna måste beakta enskildas samtliga intressen. Principens tillämpningsområde
36 SOU 2010:29, s. 181.
37 Se t.ex. 2 kap 5 § skatteförfarandelagen (2011:1244).
38 Se SOU 2010:29 s. 172, Helmius (2017), s. 142–144, och Wenander FT 2018, s. 445, med hänvisningar till olika bestämmelser. Ett exempel som alla hänvisar till är 8 § polislagen (1984:387), som lyder: ”En polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift skall under iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller annan författning ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter”.
39 Se särskilt RÅ 1996 ref. 40, ref. 44 och ref. 56, men även RÅ 1999 ref. 76. Se även SOU 2010:29, s. 177, Helmius (2017), s. 148–150, Wenander FT 2018, s. 446 och Sterzel (2009), s. 139–146.
9
begränsades därför till situationer där enskilda, som regeringen uttryckte saken, har ett verkligt rättssäkerhetsbehov.41
Proportionalitetsprincipen är kodifierad i 5 § 3 st. FL, som stadgar att en myndighet
får ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot. (författarens kursivering)
Bestämmelsen är utformad efter de tre steg, eller moment, som proportionalitetsprincipen anses omfatta. Poängen med att dela in principen i olika moment är att underlätta en struk-turerad analys av proportionalitetsavvägningen, men de utgör inte nödvändigtvis klart särskiljbara kriterier.42
Det första momentet är att bedöma om åtgärden kan nå det ändamål som myndigheten eftersträvar (lämplighetskravet). Det andra momentet är att jämföra med andra möjliga åtgärder och konstatera att inget mindre ingripande medel står myndigheten till buds
(nödvändighets-kravet). Det tredje momentet är att göra en avvägning mellan den vinst som ingreppet medför
för det allmänna och den förlust som det innebär för den enskilda, s.k. proportionalitet i strikt
mening. Av bestämmelsens struktur framgår att de två första stegen måste vidtas innan den
slutliga proportionalitetsprövningen vidtas.43
Proportionalitetsprincipen som kodifierats i förvaltningslagen är avsedd att tillämpas i samband med de principer som framgår i 5 § 1 och 2 st. FL (legalitets- respektive objektivi-tetsprincipen). Principen ska därför tillämpas inom den rättsliga ram som myndigheten har att beakta, i enlighet med legalitetsprincipen, och utgör sålunda i sig självt inte en grund för att frångå lagstiftning.44 Bestämmelsen får med andra ord betydelse främst då lagstiftningen ger utrymme för myndighetens fria skön, t.ex. i form av skälighets- och rimlighetsbedöm-ningar av olika slag.45
41 Prop. 2016/17:180, s. 62–64. Förvaltningsutredningen uttryckte saken som att det enskilda intresset skulle vara klart identifierbart och av verklig substans, se SOU 2010:29, s. 181–183.
42 Helmius (2017), s. 137; Sterzel (2009), s. 146–147.
43 SOU 2010:29, s. 184; Prop. 2016/17:180 s. 63 och 290. Se även Helmius (2017), s. 136–137. 44 SOU 2010:29, s. 182; Helmius (2017), s. 167. Wenander FT 2018, s. 453–454.
10
2.3 Proportionalitet och Europakonventionen
2.3.1 Proportionalitetsprincipen i Europakonventionen
Som nämnt gäller Europakonventionen såsom lag i Sverige. I 2 kap 19 § regeringsformen stadgas även att lag och annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen. Grundlagsbestämmelsen innebär bl.a. att det är grundlags-stridigt att bryta mot konventionen och att i de fall det uppstår en normkonflikt med andra grundlagsnormer får de senare ge vika.46 Bestämmelsen är specifikt riktad till lagstiftaren, men ska även beaktas av myndigheterna i sin rättstillämpande verksamhet.47
Proportionalitetsprincipen framgår inte explicit av någon artikel men Europadomstolen har klarlagt att strävan efter balans mellan det allmännas intressen och den enskildes rättig-heter genomsyrar hela konventionen. Denna balans framgår även av strukturen till TP 1 art 1.48 I artikel 8 är proportionalitetskravet en del av kriteriet ”nödvändigt i ett demokratiskt samhälle”.49 Liksom i 5 § 3 stycket FL innefattar Europadomstolens proportionalitetspröv-ning de tre moment som ovan angetts om lämplighet, nödvändighet och proportionalitet i strikt bemärkelse.50
Egendomsskyddet i TP 1 art 1 ger enskilda ett skydd mot ingrepp i sina förmögenhets-rättsliga intressen. Egendomsbegreppet tolkas brett och har givits en autonom betydelse av Europadomstolen. Det innefattar olika slag av fast och lös egendom men även andra ekono-miska intressen, såsom legitima förväntningar.51 Europadomstolen har även gett uttryck för att enskildas möjlighet till kontroll av sin egendom omfattas av artikeln, även i fall där det inte varit fråga om ett ekonomiskt intresse.52 Ifråga om skyddet för enskildas bostad har Europadomstolen uttryckt att äganderättsfrågor skyddas av TP 1 art 1, medan hemmet skyddas av artikel 8.53
TP 1 art 1 ger enligt Europadomstolens praxis uttryck för tre regler. Den första regeln framgår i första stycket första meningen och ger uttryck för principen om fredligt åtnjutande. Den andra regeln, berövanderegeln, framgår i första stycket andra meningen. Den tredje regeln framgår i andra stycket, nyttjandekontrollregeln. De två senare reglerna är två specifika
46 Bull & Sterzel (2013), s. 95, med hänvisning till RÅ 2006 ref. 87. 47 Prop. 1993/94:117, s. 16; SOU 2010:29, s. 172.
48 Sporrong och Lönnroth mot Sverige, p. 69.
49 Zehentner mot Österrike, p. 56; Rousk mot Sverige, p. 136.
50 SOU 2010:29, s. 161, Wenander FT 2018, s. 445. Se även NJA 2018 s. 753. 51 Danelius (2015), s. 571–572; Harris m.fl. (2018), s. 850–852.
52 Chassagnou m.fl. mot Frankrike, p. 74 och 85. I målet var klagandena moraliskt mot jakt, men fransk lag tvingade dem att tolerera att andra jagade på deras mark mot deras vilja vilket inskränkte deras ”enjoyment of their rights as the owners of property” (p. 74).
11
ingreppstyper i äganderätten och ska tolkas i ljuset av den första, mer övergripande, principen om fredligt åtnjutande.54
Europadomstolen har ansett att exekutiv försäljning av enskildas egendom aktualiserar artikelns andra stycke, d.v.s. nyttjandekontrollregeln.55 Vid tillämpning av detta stycke har staterna en bred tolkningsmarginal att bedöma om ingreppet är behövligt och om konse-kvenserna är acceptabla.56 Individen ska dock inte behöva bära en orimligt tung börda för att det allmänna intresset ska uppnås.57
Artikel 8 ger enskilda en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Begreppet ”hem” har en autonom innebörd och kräver varken att den enskilde äger bostaden eller ens har laglig rätt att bo där. Det huvudsakliga är att den enskilde har ett tillräckligt och fortgående band till en specifik plats.58
Rätten till sitt hem är enligt Europadomstolen en viktig del av enskildas rätt till sitt privat-liv. Domstolen har vid flertalet tillfällen uttryckt att förlusten av ens hem är det mest extrema ingreppet i rätten till sitt hem och då någon riskerar att förlora sitt hem ska denne i princip kunna få åtgärdens proportionalitet prövad av en opartisk tribunal, där beslutsprocessen varit rättvis och det funnits erforderliga processuella rättssäkerhetsgarantier.59 Med hänsyn till staternas kännedom om lokala förhållanden och behov har Europadomstolen givit staterna en tolkningsmarginal att bedöma vilka åtgärder som är nödvändiga. Tolkningsmarginalen varierar dock med hänsyn till den aktuella rättigheten, rättighetens vikt för den enskilde och det allmänna intresset.60
2.3.2 Rousk mot Sverige
I Rousk hade klaganden efter att ha underlåtit att lämna in sin särskilda skattedeklaration blivit skönstaxerad och ålagd att betala skattetillägg. Då ingen betalning inkom till Skatteverket lämnades ärendet till Kronofogdemyndigheten som fattade beslut om utmätning och försälj-ning av klagandens tomträtt och bostadshus. Eftersom skatteskulder är omedelbart
54 Sporrong och Lönnroth mot Sverige, p 61. James mot Storbritannien, p 37. De tre reglerna och dess inbördes relation har upprepats och tillämpas i flertalet fall, så även i Zehentner mot Österrike, p. 70 och Rousk mot Sverige, p. 112, se Danelius (2015) s. 577–578 och Harris m.fl. (2018), s. 862–865.
55 Zehentner mot Österrike, p. 71; Rousk mot Sverige p. 111; Vaskrsic mot Slovenien, p. 73.
56 Zehentner mot Österrike, p. 72; Vaskrsic mot Slovenien, p. 77. Se även J.A. Pye mot Storbritannien, p. 55.
57 Rousk mot Sverige p. 113; Vaskrsic mot Slovenien, p. 77. Se även Sporrong och Lönnroth mot Sverige, p. 73 och
James m.fl. mot Storbritannien, p. 50.
58 Se bl.a. Buckley mot Storbritannien, p. 54, där domstolen ansåg att mot bakgrund av att klaganden köpt mark med avsikten att permanent bosätta sig på platsen, inte hade någon annan boplats i Storbritannien och bott på platsen i flera år så aktualiserades artikel 8, oavsett att boplatsen inte var laglig. Se även Harris m.fl. (2018), s. 501 och 508, som menar att klaganden ska ha en ”sufficient and continuous link with a specific place”.
59 Zehentner mot Österrike, p. 58–60; Rousk mot Sverige p. 137. Se även McCann mot Storbritannien, p. 50, Chapman mot
Storbritannien, p. 92 och Buckley mot Storbritannien, p. 76. Se även Danelius (2015), s. 427 och Harris m.fl. (2018)
s. 560–561.
12
utmätningsbara enligt svensk rätt behövde besluten inte vinna laga kraft innan de kunde verkställas, varför utmätningsförfarandet fullföljdes medan överprövningen av samtliga beslut pågick.
Rousk överklagade, utan framgång, samtliga beslut och ansökte om uppskov för betal-ningen av själva skatteskulden, försäljbetal-ningen av bostaden och för avhysbetal-ningen. Kronofogde-myndigheten avslog samtliga ansökningar, liksom domstolarna i de kommande överprövn-ingarna. Samma dag som försäljningen ägde rum meddelade Skatteverket anstånd med betal-ning av skatteskulden, vilket innebar att den utmätbetal-ningsbara skulden endast uppgick till 6 721 kr. Kronofogden, som hade tillgång till Skatteverkets databas och hade kunnat se beslutet samma dag som det fattades, underrättades officiellt om beslutet en vecka senare. Försälj-ningen hävdes emellertid inte och eftersom Rousk vägrade flytta från bostaden beslöt Kronofogden om avhysning som verkställdes. Eftersom besluten inte vunnit laga kraft avvaktade myndigheten med att betala ut överblivna medel från försäljningen. Utbetalning skedde ca fyra månader efter att avhysningen ägt rum.
Europadomstolen ansåg att försäljningen och avhysningen utgjort ingrepp i både klagan-dens egendomsskydd enligt TP 1 art 1 och rätt till sitt hem enligt artikel 8. Domstolen konsta-terade kortfattat att ingreppen varit i enlighet med den nationella rätten och haft de legitima syftena att dels säkra betalning av skatteskulder, dels skydda köparens rätt till sin införskaffade egendom.61
I domstolens proportionalitetsbedömning under TP 1 art 1 noterades flera omständig-heter, bl.a. klagandens passiva agerande under förfarandet och att de involverade myndighet-erna begått ett antal felaktigheter under förfarandets gång.62 Domstolen ansåg att det förvisso låg inom staternas tolkningsmarginal att låta skatteskulder vara omedelbart utmätningsbara, men anförde att enskilda måste ha tillgång till processuella rättssäkerhetsgarantier som säker-ställer att deras rättigheter inte kringskärs. Domstolen ansåg att det fanns sådana i svensk rätt genom anstånds- och uppskovsprövningarna för betalning av skatteskulden och försälj-ningen av egendomen, vilka klaganden hade använt sig av.63
Även om en nationell domstol (tingsrätten) hade prövat utmätningsbeslutet hade det inte vunnit laga kraft när försäljningen ägde rum. Detsamma gällde uppskovsprövningen angå-ende försäljningsbeslutet, som senare avskrevs av överprövningsinstansen (hovrätten) eftersom försäljningen redan ägt rum. I praktiken, ansåg Europadomstolen, hade detta
13
berövat klaganden sin rätt till överprövning.64 Slutligen ansåg domstolen att Kronofogde-myndigheten och överprövningsinstansen haft möjlighet att låta utförda åtgärder återgå när anstånd meddelats (enligt 3 kap 21 § UB) vilket ingen av dem gjort trots att de känt till att utmätningsskulden enbart uppgick till 6 721 kr.65
Domstolens slutsats, ifråga om TP 1 art 1 var, med hänsyn till samtliga omständigheter, att försäljningen och avhysningen av klaganden för en utmätningsskuld om 6 721 kr utgjort en tung och överdriven börda. Klagandens rätt till respekt för sin egendom hade därmed kränkts.66
Angående klagandens rätt till sitt hem ansåg domstolen att även om det ibland är nöd-vändigt att sälja en individs hem för att betala dennes skatteskulder, måste den enskildes rätt enligt artikel 8 beaktas.67 Domstolen var inte övertygad om att en ordning där åtgärder utförs innan besluten vunnit laga kraft tar tillräcklig hänsyn till klagandens rätt till sitt hem, med hänsyn till ingreppets extrema karaktär. Vidare noterades att de nationella myndigheterna kände till att anstånd meddelats vid försäljningen och avhysningen och att den kvarvarande skulden var liten. Mot bakgrund av detta ansåg domstolen att avhysningen borde ha skjutits upp till dess underliggande frågor var avgjorda.
Domstolen noterade även att överblivna medel inte utbetalats förrän nästan fyra månader efter försäljningen, vilket inneburit en för klaganden ytterligare finansiell börda som dom-stolen menade var överdriven, med tanke på klagandens behov av att hitta ett nytt hem.68
Domstolen ansåg att även om köparen har ett legitimt intresse av att få tillgång till sin nyinköpta egendom inom rimlig tid och erhålla juridisk säkerhet för sitt köp så måste beaktas att köpet skett på exekutiv auktion till ett pris lägre än marknadspriset. Köparen borde därför ha varit medveten om att det fanns risker vid köpet. Vidare hade köparen hade även endast betalat 10 % av totalpriset och hade alltså inte gjort någon större finansiell investering.
Domstolen ansåg mot bakgrund av de angivna omständigheterna, och särskilt avsaknaden av tillräckliga processuella rättssäkerhetsgarantier, att klagandens intresse övervägt både köparens och det allmänna intresset. Klagandens rätt till sitt hem enligt artikel 8 hade således kränkts.69
64 Rousk mot Sverige, p. 119–120.
65 Rousk mot Sverige, p. 125–126. Det har dock anförts att en minskning av utmätningsskulden, även stora sådana, inte innebär ett verkställandehinder enligt 3 kap 21 §UB, se SOU 2016:81, s. 187.
14
2.3.3 Europadomstolens praxis om utmätning av enskildas hem
Liknande situationer som den i Rousk (exekutiv försäljning av gäldenärens bostad) förelåg i
Zehentner och Vaskrsic. I Zehentner prövades ingreppet enligt både klagandens rätt till sitt hem
och sin egendom, medan domstolen i Vaskrsic av okänd anledning enbart prövade ingreppets överensstämmelse med klagandens rätt till sin egendom.
I Zehentner var klaganden en äldre dam vars bostadslägenhet sålts på exekutiv auktion för att betala skulder om 7 440 euro som fastställts genom en summarisk process. Klaganden avhystes från lägenheten. Senare uppdagades att klaganden saknat rättskapacitet under den summariska processen, vilket föranledde kvinnans (nya) förmyndare att ansöka om att få förfarandet ogiltigförklarat. I den nationella rätten stadgades dock en absolut tidsbegränsning om 14 dagar för överprövning, varför det inte var möjligt att få de exekutiva åtgärderna hävda.
I Vaskrsic hade klagandens bostadshus sålts för att betala en skuld om ca 500 euro till ett bolag. Bolaget hade försökt att få betalning genom en ansökan om försäljning av klagandens lösa egendom, men efter att detta hade misslyckades ansökte bolaget om försäljning av gälde-närens bostad. Ansökan beviljades efter två dagar. Under processen gjorde den nationella myndigheten inga överväganden om alternativa åtgärder, trots att sådana funnits tillgängliga; ett annat bolag hade nämligen lyckats få sin fordran betald genom utmätning av samma gäldenärs löneinkomst. Klaganden förhöll sig passiv under hela förfarandet, och klagade först efter att husets sålts på exekutiv auktion.70
I samtliga fall, inkluderat Rousk-målet, betonar Europadomstolen vikten av processuella rättssäkerhetsgarantier som ska säkerställa att den enskilde kan få sin sak prövad. I Zehentner var klaganden dessutom extra utsatt, med hänsyn till sin brist på rättskapacitet, men även i Rousk och Vaskrsic hade domstolen anmärkningar på processen som sådan. I Vaskrsic beto-nade domstolen att det fanns andra, mindre ingripande möjliga åtgärder att vidta, men att de nationella myndigheterna inte varit skyldiga att pröva om dessa var lämpliga.71
En annan omständighet som är gemensam för målen är att skulden som föranlett ingrep-pet varit liten. I alla målen var detta en omständighet som talat till klagandens fördel.72 I Zehentner var domstolen dessutom tveksam till om det i en summarisk process är möjligt att i tillräcklig utsträckning beakta den enskildes intressen, särskilt om den kan föranleda att gäldenärens hem eller egendom av större värde säljs exekutivt.73 I Rousk och Vaskrsic
70 Vaskrsic mot Slovenien, p. 80–81.
71 Zehentner mot Österrike, p. 62–63; Vaskrsic mot Slovenien, p. 82 och 87.
15
återkommer dessutom skuldens storlek i domstolens slutsats, vilket antyder att domstolen lagt vikt vid denna omständighet.74
2.4 Proportionalitetsprincipen och utmätningsförfarandet
Proportionalitetsprincipen som framgår av förvaltningslagen respektive Europakonven-tionen kan i stort sett ses som samma princip. Den innehåller samma moment och syftar till att skydda enskilda från ensidigt prioriterande av allmänna intressen.75 Beroende på kontext förändras dock de rättsliga ramarna. Förvaltningslagen torde inte kunna grunda en propor-tionalitetsprövning vid sidan om själva lagstiftningen, utan en proportionalitetsavvägning ska göras i den mån lagstiftningen ger utrymme för det.76 För Europakonventionens del krävs att ingrepp i enskildas rättssfär är proportionerligt för att det ska vara legitimt. Lagstiftning som inte ger en myndighet utrymme att göra en proportionalitetsavvägning att leda till ingrepp som är i strid med Europakonventionen.
Som framgått är Europakonventionens artiklar tillämpbara vid utmätning av en gäldenärs bostadsfastighet. Även proportionalitetsprincipen som kodifierats i förvaltningslagen bör vara tillämpbar med hänsyn till att utmätningen är ett ingrepp mot både en central del av den enskildes privatliv och en för gäldenären värdefull egendom. Den enskilde har, med andra ord, ett verkligt rättssäkerhetsbehov.
Europadomstolens praxis ger uttryck för att den nationella lagstiftningen måste ge utrymme för de nationella myndigheterna att beakta en viss åtgärds proportionalitet. Av praxis framgår att denna skyldighet är särskilt viktig inom ramen för artikel 8 och rätten till sitt hem, men även vid ingrepp i egendomsskyddet enligt TP 1 art 1. Lagstiftningen ska med andra ord inte vara så stel att hänsyn till gäldenärens situation i det enskilda fallet inte kan visas. Stor vikt läggs vid själva processens utformning och att beslutet grundats på ett rättvist förfarande där hänsyn tagits till relevanta intressen. Detta anser jag vara rimligt med hänsyn till den breda tolkningsmarginal som staterna erkännas vid ingrepp i både artikel och TP 1 art 1.77 Då staterna har stort utrymme att bedöma hur ett samhällsproblem ska åtgärdas ställs alltså högre krav på processen som sådan.
Utöver de processuella aspekterna kan frågas om Europadomstolens proportionalitets-bedömning ger något uttryck för några särskilda omständigheter som ska beaktas. Som framgått har samtliga tre mål rört mål där skulden varit liten. I två av målen har domstolen dessutom lagt vikt vid detta i själva slutsatsen angående TP 1 art 1 (Rousk och Vaskrsic, i det
74 Rousk mot Sverige, p. 139; Vaskrsic mot Slovenien, p. 87.
16
senare tillades även betoningen ”in particular”), men omständigheten var även aktuell i de fall som aktualiserade artikel 8 (d.v.s. Rousk och Zehentner). Detta tyder på att omständigheten varit viktig i målen.78
Vilken vikt som ska läggas vid parternas agerande i Rousk kan debatteras. Domstolen anmärkte nämligen i målet, liksom den gjorde i Vaskrsic, att klaganden agerat passivt. I det förra målet hade staten begått flertalet fel, vilket inte var fallet i det senare fallet. Att utgången blev densamma i målen indikerar att parternas agerande, som självklart är en relevant omständighet, inte haft avgörande betydelse för målet.79
Proportionalitetsprincipen aktualiseras främst i fall där staten eller en myndighet har ett skönsmässigt handlingsutrymme. Avvägningen ska ske inom den rättsliga ram som lagstift-aren ställt upp, men det innebär inte att proportionalitetsprövningen måste framgå av en särskild bestämmelse; avvägningen kan även framgå av flera bestämmelser eller lagstift-ningens systematik.80
Eftersom utmätning av bostadsfastighet aktualiserar gäldenärens rätt till sitt hem och sin egendom krävs att en intresseavvägning görs i förfarandet. I det fallet utsökningsbalken inte ger något utrymme för en sådan bedömning måste tillämparen med stöd av Europakonven-tionens artiklar göra en avvägning mellan relevanta intressen.81
78 Se även Sandstedt i JT 2015/16, s. 873–875.
79 Jfr SOU 2016:81, s. 189, som menar att det är oklart huruvida Kronofogdemyndigheten och Skatteverket i Rousk agerat på samma sätt om ansökan om anstånd med betalning av skatteskulden hanterats korrekt. 80 Se NJA 2018 s. 753, p. 24, där domstolen ansåg att fastighetsbildningslagens (1970:988) bestämmelser varken sedda för sig eller tillsammans ger uttryck för att en proportionalitetsprövning ska göras. Se även justitierådet Bull i sin minoritetsdom i HFD 2015 ref. 16.
17
3 Utmätningsbarhet och utmätningsordning
3.1 Disposition
Avsnittet består, utöver detta dispositionsavsnitt, av fyra delavsnitt. Det första redogör för ett par grundläggande förutsättningar för att viss egendom ska kunna blir aktuell för utmätning (3.2). Det andra behandlar de s.k. beneficiereglerna (3.3). I det tredje presenteras 4 kap 3 § UB, som omfattar de s.k. försvarlighets- och intressebedömningarna (3.4). Detta del-avsnitt är skrivet utan närmare analys av Högsta domstolens avgöranden NJA 2010 s. 397 I&II, NJA 2013 s. 1241 och NJA 2018 s. 9, eftersom målen är temat för nästkommande avsnitt (4). Vissa hänvisningar till målen är dock oundvikliga för att kunna ge en korrekt bild av rättsläget. I det fjärde, och sista, analyseras kortfattat grunderna, beneficiereglerna och 4 kap 3 § UB (3.5).
3.2 Förutsättningar för utmätningsbarhet
I princip får all typ av egendom utmätas. Såväl fast som lös egendom kan utmätas, inklusive olika former av rättigheter och fordringar.82 För att viss egendom ska vara utmätningsbar måste emellertid vissa förutsättningar vara uppfyllda:83 egendomen ska 1) tillhöra gäldenären; 2) ha ett förmögenhetsvärde; 3) vara överlåtbar. Att gäldenären ska äga egendom anses vara så självklart att det inte behöver anges i lagtext.84
Att egendomen ska ha ett förmögenhetsvärde är också en grundläggande förutsättning eftersom den utmätta egendomen ska realiseras, i regel genom försäljning. Utmätnings-åtgärden skulle sålunda förlora sitt syfte om egendomen inte hade något ekonomiskt värde.85 Detsamma gäller egendomens överlåtbarhet. Eftersom utmätt egendom i regel ska för-säljas, innebär ett överlåtelseförbud att det vore ändamålslöst att utmäta egendom behäftad med sådant förbud. Överlåtelseförbud kan följa redan av egendomens beskaffenhet, exempelvis vid rättigheter kopplade till en viss person, men kan även uppställas som villkor i arv eller gåva, eller följa av föreskrift i lag. Sådana föreskrifter kan ha uppställts av olika skäl, såsom hänsyn till gäldenärens, en gåvogivares eller andra allmänna intressen (se 5 kap 6– 12 §§ UB). För en del tillgångar där överlåtelseförbudet stadgats i lag har dock även stadgats
82 Prop. 1980/81:8, s. 356; Gregow (2012), s. 108.
83 Gregow (2012), kapitel 9; Heuman (2014), avsnitt 7.6.3; KFM:s handbok, avsnitt 4.1. Kategoriseringen är inte strikt: Gregow anger även exekutionstiteln, medan Heuman anger beneficiereglerna och KFM erinrar om att en ekonomisk enhet inte får splittras (4 kap 6 § UB) och om försvarlighetsbedömningen (4 kap 3 § 1 st. UB). 84 Prop. 1980/81:8 s. 356. En annan fråga är att det av effektivitetsskäl införts presumtioner om vilken egendom som tillhör gäldenären, se 4 kap 17–19 §§ UB.
18
att utmätning får ske. Det innebär att även om den enskilde inte får överlåta tillgången kan den utmätas för att betala dennes skulder. Så är fallet för t.ex. överskjutande skatt.86
3.3 Beneficiereglerna
Även om viss egendom är utmätningsbar enligt ovan angivna förutsättningar ska från utmätning undantas sådan egendom som omfattas av de s.k. beneficiereglerna. Beneficiereglerna är undantagsregler som uppställts för att ge gäldenären och dennes familj ett skydd för sitt hem och möjligheter till fortsatt försörjning.87 I 5 kap 1 § UB p. 1–7 anges en katalog med beneficieegendom som omfattar 1) personlig egendom; 2) egendom nödvändig för hemmet; 3) arbetsredskap; 4) egendom som är uppenbart obilligt att utmäta; 5) hyresrätt; 6) bostadsrätt; och 7) kontanter o.d. som gäldenären behöver för sitt uppehälle. Som framgår av punkterna omfattar reglerna bara lös egendom och det finns inget generellt skydd för gäldenärens bostad. När gäldenärens behov beräknas ska även dennes familj beaktas och om gäldenären eller familjemedlem har något lyte eller men (5 kap 2 § UB). Om egendom enligt p. 1–3 har ett oskäligt högt värde kan utmätning ske av egendomen med förbehåll för att gäldenären ska kunna återanskaffa egendom av samma slag till ett lägre värde (5 kap 4 § UB). Från ett borgenärsperspektiv innebär reglerna att tillgångar som skulle kunna användas för att betala gäldenärens skuld undantas från utmätning. I förarbetet ansågs även att det finns en risk att reglerna dämpar den allmänna betalningsviljan. Lagberedningen ansåg dock att gäldenärens behov av ett socialt skydd och möjlighet till fortsatt försörjning övervägde detta, men att de sociala hänsynen inte heller ska dras för långt. Exekutiva åtgärder måste kunna utföras även mot dem som åtnjuter socialt stöd och sådana åtgärder kan inte hindras enbart av den anledningen att gäldenären och dennes familj blir en belastning för välfärds-systemet.88
Beneficiereglerna är avsedda att anpassas till standardhöjningar och samhällsutvecklingen i övrigt. Egendom som vid reglernas införande (år 1968) ansågs vara exklusiv ansågs med tiden kunna bli så vanliga att det senare skulle kunna ingå i beneficiet.89 Med andra ord kan gäldenärens beneficieskydd utsträckas allteftersom samhällsutvecklingen fortskrider. Exem-pelvis utgör TV-apparater ett så vanligt inslag i ett hem att dessa i regel torde utgöra beneficie-egendom, förutsatt att de inte är av för högt värde.90
86 Överskjutande skatt är en fordran enskilda har mot staten då de betalat för mycket skatt. Denna fordring kan inte överlåtas, men kan utmätas, se 71 kap 2–3 §§ Skatteförfarandelagen (2011:1244).
87 Prop. 1980/81:8 s. 496. Se även Gregow (2012), s. 126 och Heuman (2014) s. 148. 88 SOU 1964:57, s. 220–221.
19
Samhällsutvecklingen och den allmänna standardhöjningen har även fått betydelse för vad som utgör ett skäligt värde, som är ett centralt rekvisit ifråga om egendomen ska undantas utmätning eller inte.91 Vad som är ”skäligt” avgörs i det enskilda fallet med hänsyn till vilken typ av egendom det är fråga om och vad gäldenären har behov av. Det finns med andra ord inga klara riktlinjer att följa, och uttalandena i förarbetet har i stort sett frångåtts. Ett tydligt exempel på detta gäller beneficieskyddet för bostadsrätter.
Vid beneficiereglernas och utsökningsbalkens tillkomst var bostadsrätter inte lika värde-fulla som de är idag, utan kunde jämföras med hyresrätter. Idag är situationen annorlunda då bostadsrätter kan uppgå till samma, om inte högre, värden än fastigheter (vars värden ansågs vara så stora att de inte kunde ges något beneficieskydd, se nedan), särskilt om man jämför bostadsrätter i storstadsregioner med villafastigheter på landsbygden. Vilka värden som kan skyddas har varierat, men i det senaste avgörandet från Högsta domstolen (NJA 2004 s. 373 I&II) ansågs att ca 300 tkr för en familjebostad vara möjligt att undandra utmätning.92 Däremot finns det inget beneficieskydd för fastigheter.
Att omfattningen av beneficieegendomen kan förändras innebär däremot inte att reglerna ska tolkas analogt eller extensivt.93 Detta visades i bl.a. NJA 1984 s. 712 I&II där Högsta domstolen ansåg att då gäldenären fått försäkringsersättning för förstörd beneficieegendom, kan ersättningen skyddas endast i den mån 5 kap 1 § p 7 ger utrymme för det, oavsett om den förstörda egendomen skyddades under t.ex. p. 2. Även i NJA 2004 s. 868 ansåg dom-stolen att gäldenärens aktier i ett fåmansföretag inte kunde undantas utmätning eftersom sådan egendom inte omfattades av någon punkt i 5 kap 1 § UB. I båda målen uttryckes att försiktighet måste iakttas när utsökningsbalkens regler ges en vidare innebörd än som följer av deras ordalydelse.
Praxis har dock visat att det finns ett visst utrymme för analogisk tolkning av beneficie-reglerna. I NJA 2012 s. 35 ansåg domstolen att de fondandelar som målet omfattade uppvisade sådana väsentliga likheter med banktillgodohavanden att de skulle anses vara lik-värdiga. För att regelns syfte (5 kap 1 § p. 7 UB) skulle tillgodoses ansåg domstolen därför
91 Detta regleras uttryckligen i de flesta punkterna i 5 kap 1 § UB. Egendomens värde får dock även betydelse enligt p. 2, enligt NJA 1983 s. 642 och NJA 1985 s. 494. I SOU 1964:57, s. 221, anfördes att utrustning skulle undantas för ett anspråkslöst hem. Gregow anför att punkten endast omfattar egendom av enkel beskaffenhet (Gregow (2012), s. 131).
92 Se även NJA 1989 s. 407 I-IV, där riktlinjerna för bedömningen grundas. I det målet ansågs en familjebostad värd ca 200 tkr undantas utmätning. Principiellt frångår domstolen inte 2004 års fall, utan korrigerar endast värdet i förhållande till den allmänna inflationen, se NJA 2004 s. 373, s. 377.
20
att, även med hänsyn till den försiktighet som ska iakttas vid tolkning av de utsöknings-rättsliga reglerna, fondandelarna skulle omfattas av beneficieskyddet.
Högsta domstolen har tydligt uttryckt att det inte finns något utrymme för analog tillämpning av någon beneficieregel avseende fastigheter.94 Domstolen utvecklar inte sitt resonemang, men utrymmet synes generellt vara mycket begränsad för en analog tillämpning av utsökningsbalkens regler. Det tillfälle då en sådan tolkning har gjorts har det varit fråga om två tillgångar som uppvisar väsentliga likheter i både funktion och egendomstyp, där resultatet av att undanta ena egendomen skulle innebära att skyddssyftet med beneficieregeln försvinner. Sådana likheter kan inte anses föreligga när man jämför bostadsrätter och fastig-heter. Det kan hävdas att funktionen är densamma, men eftersom det är fråga om olika egendomstyper så bör det inte vara möjligt att undanta bostadsfastigheter med en analog tillämpning av beneficiereglerna.
Att fastigheter inte ska omfattas av beneficiereglerna framgår även av förarbetet till utsökningsbalken. Där fördes en diskussion om det skulle införas någon beneficiebestäm-melse för bostadsfastigheter motsvarande den som finns för bostadsrätter. Föredragande departementschef ansåg att det visserligen var ett angeläget intresse att gäldenärens hem skyddas, men anförde att flera motargument för att ge fastigheter ett beneficieskydd. Det främsta argumentet var att en fastighet i regel motsvarar så höga värden, ”vilka är betydligt högre än värdena på bostadsrätter”,95 att det vore oskäligt att undandra dem från borgen-ärerna; som anförts ovan kan styrkan i detta argument numera ifrågasättas.96 Vidare ansågs det tillhöra ovanligheten att oprioriterade fordringar leder till utmätning av fastigheter. Möjligheten att utmäta fastigheten ansågs även ha den indirekta effekten att gäldenären betalar sin skuld frivilligt. Slutligen ska fast egendom enligt utmätningsordningen utmätas sist (se nedan avsnitt 3.4.3). Ett beneficieskydd infördes därför inte.97
Skyddet för en gäldenär som bor i en bostadsrätt respektive fastighet skiljer sig med andra ord åt, eftersom bostadsrätter skyddas av en beneficieregel medan fastigheter inte skyddas alls. Att marknaden har förändrats gör att skillnaden är problematisk,98 men frågan behandlas inte vidare i denna uppsats.
Slutligen bör nämnas att även om myndigheten är förhindrad att tvångsvis utmäta egendom som omfattas av beneficiereglerna, kan gäldenären avsäga sig detta skydd.
94 NJA 2010 s. 397 II p. 11; NJA 2013 s. 1241, p. 5. 95 Prop. 1980/81:8 s. 500.
96 Se ovan vid not 92.
97 Prop. 1980/81:8 s. 500–501.
21
Gäldenären har med andra ord möjlighet att anvisa beneficieegendom till utmätning, antingen på eget bevåg eller per överenskommelse med borgenären. Kronofogdemyndig-heten ska i regel respektera en sådan anvisning eller överenskommelse, även om myndigKronofogdemyndig-heten också ska säkerställa att inga tredjemansintressen skadas eller att det vore oskäligt för gälde-nären eller dennes familjs del att godkänna utmätningen.99
3.4 Utmätningsordningen
3.4.1 Utsökningsbalken
Försvarlighets- och intressebedömningarna framgår i 4 kap. 3 § UB, vari stadgas att:
Utmätning skall ske endast om det belopp som kan beräknas flyta in, efter avdrag för kostnader som uppkommer efter utmätningen, ger ett överskott som gör åtgärden försvarlig.
Av utmätningsbar egendom bör i första hand tagas i anspråk sådan tillgång som kan användas till fordringens betalning med minsta kostnad, förlust eller annan olägenhet för gäldenären, om ej annat följer av 4–6 §§.
Det första stycket reglerar försvarlighetsbedömningen, medan det andra reglerar intresse-bedömningen. De kostnader som första stycket avser är de kostnader som uppstår för myndigheten under utmätningsförfarandet, de s.k. förrättningskostnaderna 17 kap 1 § UB). Med
överskott avses de medel som efter att förrättningskostnaderna täckts kan gå till betalning på
utmätningsskulden.
Det saknas skäl att i denna uppsats behandla undantagen i 4–5 §§. 4 § stadgar att en borgenär med förmånsrätt vid konkurrens med andra i första hand har rätt till betalning ur den förmånsbelastade egendomen. 5 § stadgar att för oprioriterade fordringar så utmäts bl.a. fast egendom endast om borgenären särskilt angett detta. I 6 §, som kort presenteras nedan, anges att tillgångar som hör samman inte ska skiljas utan särskilda skäl.
3.4.2 Försvarlighetsbedömningen
I en översyn av utsökningsbalken i början av 1990-talet identifierades ett problem vid utmätningen mot bakgrund av den s.k. kostnadstäckningsprincipen. Kostnadstäckningsprin-cipen innebar att överskottet vid en realisering av den utmätta egendomen var tvunget att täcka alla förrättningskostnader100 och att det gav någon betalning på utmätningsskulden. Denna princip hade varit självklar i förarbetet till utsökningsbalken eftersom det ansågs vara i strid med Kronofogdemyndighetens uppdrag att utmäta egendom som inte kan ge betalning
99 Prop. 1980/81:8 s. 202–203 och 359. Se även Gregow (2012), s. 126 och Heuman (2014), s. 140.
22
på borgenärens fordran; en sådan åtgärd skulle bara leda till olägenheter för gäldenären utan motsvarande nytta för borgenären. Myndigheten skulle således inte utmäta egendom som enbart skulle täcka själva exekutionskostnaderna. Principen uttrycktes dock inte i lagtexten eftersom den inte kunde förväntas upprätthållas i samtliga fall.101
Problemet som kostnadstäckningsprincipen gav upphov till uppstod vid utmätning av små skulder där gäldenären har flera pågående utmätningsmål. Det visade sig, eftersom myndigheten i varje mål tar ut en grundavgift102, att en gäldenär som har flera pågående mål om utmätning kan undandra ett större belopp från utmätning än en gäldenär med få mål, eftersom förrättningskostnaderna, p.g.a. de samlade grundavgifterna, blev högre. Förutom att ha en menlig inverkan på gäldenärernas betalningsvilja för små skulder, ansågs det särskilt stötande att en gäldenär genom att dra på sig ytterligare utmätningsmål kan undandra egendom från utmätning.103
I bedömningen om utmätning var försvarlig skulle, enligt förarbetet, Kronofogdemyndig-heten beakta samtliga omständigheter i det enskilda fallet, men regelns innebörd var att
[i] princip kan utmätning ske så snart någonting utöver de efter utmätning uppkommande kostnaderna kan beräknas bli betalt. Däremot behöver varken de redan uppkomna kostnad-erna eller resten av fordringsbeloppet beräknas bli fullt betalda. Avgörande är istället att så mycket därav blir betalt att utmätningen framstår som försvarlig.104
Hänsyn skulle särskilt tas till myndighetens arbetsinsats och olägenheterna för gäldenären. Billiga utmätningar, såsom utmätning av överskjutande skatt, skulle kunna utföras oavsett vilket belopp som var aktuellt, medan det kunde ”förhålla sig annorlunda” vid utmätningar som kräver större myndighetsinsatser eller som framstod som ett större ingrepp från gälde-närens perspektiv.105
I praktiken innebar förändringen att grundavgiften inte längre behövde täckas för att utmätning ska kunna ske. Kostnader som uppkommer efter utmätningsbeslutet, såsom för-varing, försäljning o.d., ska däremot fortfarande täckas. Principiellt sett är detta en betydelse-full förändring eftersom utmätning alltså kan ske utan att någon betalning sker på skulden.
Högsta domstolen har, i kontrast till förarbetet, konstaterat att varken regelns ordalydelse eller funktion lämnar något utrymme att ge andra omständigheter än det förväntade
101 Prop. 1981:8, s. 358 och 361–362.
102 Grundavgiften är en s.k. förrättningskostnad, d.v.s. en kostnad som uppstår för staten (17 kap 1 § UB). Sökanden ska betala denna innan utmätningsansökan påbörjas. Avgiften uppgår för nuvarande till 600kr/år och ska som huvudregel betalas för varje exekutionstitel, se 5 § Förordning (1992:1094) om avgifter vid Kronofogdemyndigheten.
103 Prop. 1993/94:50 s. 292–293. Även RSV rapport 1992:1 s. 163–166. 104 Prop. 1993/94:50 s. 294.
23
skottet någon självständig eller avgörande betydelse. Varken förhållandet att utmätningen avser en bostadsfastighet, att endast en mindre del av fordran blir täckt eller att skulden är liten i förhållandet till egendomens värde kan hindra en utmätning. Generellt kan alltså utmätning aktualiseras så snart överskottet överstiger de kostnader som beräknas uppkomma efter utmätningen. Vid utmätning av en bostadsfastighet har domstolen dock konstaterat att det krävs ett högre överskott, som ska vara försvarligt i ljuset av att gäldenären tvingas från sitt hem.106 Om domstolens praxis återkommer jag till nedan (se avsnitt 4).
3.4.3 Intressebedömningen
Intressebedömningen innebär att skulden ska bli betald till minsta olägenhet för gäldenären. Bedömningen var en del av utmätningsrätten redan innan utsökningsbalkens tillkomst.107 Som nämnt kan i princip all gäldenärens egendom utmätas, men när gäldenären har flera utmätningsbara tillgångar uppstår en valsituation. Kronofogden ska nämligen inte utmäta mer egendom än nödvändigt för att ge borgenären betalt för sin fordran. När det finns flera utmätningsbara objekt måste myndigheten avgöra vilken egendom som är bäst lämpad för att ge betalning på denna.108
För fordringar som saknar förmånsrätt är den allmänt accepterade ordningen att i första hand ska kontanta och likvida medel utmätas, exempelvis kontanter och omedelbart lyftbara banktillgodohavanden. Därefter utmäts lön, varefter lös egendom som enkelt kan realiseras och undvaras med minsta möjliga olägenhet bör tas i mät. Fast egendom, liksom registrerade skepp och fartyg, bör utmätas sist. Därtill ska egendom där äganderätten är tvistig eller annars osäker inte utmätas framför säkra och ostridiga tillgångar.109 Om sökanden och svaranden är överens om att viss egendom bör utmätas bör överenskommelsen respekteras av Krono-fogdemyndigheten, såvida det inte kränker tredje mans rätt eller verkar menligt på ett för gäldenären och dennes familj oskäligt sätt.110
Enligt förarbetet ska i bedömningen beaktas att borgenären har intresse av att dels få full betalning för sin fordran, dels få betalt utan onödigt dröjsmål. Tidsfaktorn ska dock inte tillmätas någon större betydelse om sökanden inte har ett starkt intresse av en snabb
106 NJA 2010 s. 397 I&II, p. 9; NJA 2013 s. 1241, p. 7. Jfr NJA 2018 s. 9, p. 10–12.
107 I den tidigare gällande Utsökningslagen fanns en mer detaljerad bestämmelse som under arbetet med den nya utsökningsbalken kom att få en mer generell lydelse. Se SOU 1964:57, s. 16.
108 NJA 2013 s. 1241, p. 8; NJA 2018 s. 9, p. 8.
109 Prop. 1981/80:8, s 358–359. Se även Gregow (2012), s 121–122. KFM i ett ställningstagande angett följande ordning i vilken utmätning ska ske såvida inget annat följer av omständigheterna: 1) Kontanta medel, 2) Bank-tillgodohavanden och andra likvida tillgångar som kan lyftas omedelbart, 3) Löneutmätning, 4) Fondandelar och aktier, 5) Övrig lös egendom, 6) Fast egendom, och 7) Skepp, luftfartyg, tvistiga fordringar m.m., se KFM 7/14/VER, s. 1. Se även KFM:s handbok, s. 129. HD har även i nedan refererade NJA 2018 s. 9, ”anslutit sig” till denna utmätningsordning.
24
betalning och det inte finns någon risk förenad med anstånd. Därtill ska i rimlig utsträckning hänsyn tas till gäldenärens behöriga intressen, främst intresset av att undvika onödig värde-förstöring.111
Angående gäldenärens intresse att undvika onödig värdeförstöring finns en särskild regel i 4 kap 6 § som stadgar att tillgångar som hör samman inte får skiljas utan särskilda skäl. Regeln baseras på antagandet att helheten representerar ett större värde än dess delar. Det anfördes i förarbetet att gäldenären visserligen kan anvisa en del av en tillgång till utmätning om enbart denna del skulle täcka utmätningsskulden, men sådant anvisande måste däremot inte godtas av Kronofogden eftersom myndigheten dels ska bevaka även tredje mans rätt, dels måste säkerställa att gäldenären inte underskattat den värdeförstöring som kommer att ske.112
3.5 Förutsättningarna, ordningen och beneficiereglerna
För att en bostadsfastighet ska kunna utmätas för en gäldenärs skuld krävs sålunda att egendomen ägs av gäldenären, har ett förmögenhetsvärde och inte omfattas av något överlåtelseförbud. Om dessa förutsättningar inte föreligger är utmätning av egendomen inte ändamålsenlig, och ska därför inte genomföras.
Vidare krävs att utmätningen framstår som försvarlig, innebärandets att överskottet vid försäljningen måste överstiga de kostnader som uppstår efter utmätningen. Även denna bedömning synes grundas på ändamålsmotiv. Som ovan framgått ansågs det strida mot myndighetens uppdrag att utmäta egendom som inte kunde ge någon betalning på själva skulden och kunde leda till att mer egendom än nödvändigt utmättes. Att utmäta egendom som inte ger något överskott bidrar alltså varken till att betala gäldenärens skuld och är i strid med gäldenärens intresse av att undvika onödig värdeförstöring, den s.k. täckningsprincipen. Intressebedömningen är en skyddsregel för gäldenären. Ordalydelsen i bestämmelsen ger vid handen att ingreppet inte ska vara längre gående än som behövs, men det ingår också i bedömningen att göra en avvägning mellan parternas intressen. Bedömningen anknyter således till både nödvändighetskravet och den strikta proportionalitetsprövningen som ingår i proportionalitetsprincipens moment (se ovan avsnitt 2.2). Tidigare ingick även i ändamåls-överväganden (d.v.s. lämplighetskravet) i intressebedömningen genom täckningsprincipen, men genom 1994 års reform skiljdes principen från intressebedömningen.
Syftet med 1994 års reform synes ha varit att åtgärda ett specifikt problem, men lagändr-ingen har fått stor effekt på utmätningsförfarandet överlag. Förutom att förändrlagändr-ingen inne-bar en stor principiell förändring, då egendom numera kan utmätas utan att det ger någon
