EXAMENSARBETE Samhällsbyggnad
Fastighetsekonomi och fastighetsjuridik GRUNDNIVÅ, 15 HP
STOCKHOLM, SE. juni 2020
Intresseavvägningar för planprojekt
-inom Stockholms innerstad
Joel Wennström
KTH
Bachelor of Science thesis
Title Author(s) Department TRITA number Supervisor KeywordsBalancing of interests for planning projects - within Stockholm's inner city Joel Wennström
Real Estate and Construction Management TRITA-ABE-MBT-20421
Jenny Paulsson
Stockholm, balancing of interests, public interests, common good, private interests, ideology, detailed development plan, the land and environmental court, the land and environmental supreme court, county administrative board, appeals, the dynamometer model, the beam scale model, utilitarianism, unitary, rights-based, dialogical, planning and building act, environmental code
Abstract
This paper examines how the balances between public and private interests are handled by the appeals court and how the different stakeholder’s reason based on the different interests. The work has been carried out as a case study in which four different construction projects were studied. Common to all is that they are in Stockholm's inner city and have met with resistance in the form of appeals. There are slightly different definitions for what the public interest is, some believe that the public interest is a combination of several individual interests, while others define that it is decided by the elected representatives of the people.
The ideological approach under discussion is utilitarianism, unitary, rights-based and dialogical. To interpret the court's verdict, the dynanometer and beam scale model is used where the dynamometer model symbolizes the boundary of what you as a stakeholder are obliged to endure. The beam scale model symbolizes the decision that is made based on the weighted pros and cons.
The first case is Kv. Plankan 24, where Svenska Bostäder wants to build new housing in the undeveloped courtyard, the plan has been met by criticism from the residents who believe that the air quality, noise levels, day light, recreation areas, children's environment and the cultural environment will deteriorate significantly. The Land and environmental court consider that the reasons cited by the complainants are not sufficient for the plan not to be implemented.
Case number two is about Kv. Orgelpipan 6, a hotel building complex and one of the new entrances for the new commuter track, Citybanan. The complainants believe, among other things, that a new hotel will create imbalance in an already unbalanced market, that the lighting conditions will deteriorate and that the building will harm the character of Stockholm. The County Administrative Board does not consider that the complaints received are sufficient for the plan not to get implemented.
3
The last case is the construction of the Nobel Center at Blasieholmen behind the National Museum. The complainants jointly oppose the plan as it will affect the national interest and the historical culture environment. The Land and Environmental Court cancels the plan because it involves significant damage to the historical cultural environment and the national interest. The ideology that seemed to be the one most applied for the court was a mix between utilitarianism and unitary. The rights-based ideology was not used at all and the dialogue-based is something that is used earlier in the planning process. However, no clear connection in the judgments of the courts has been found, it may be because each case is unique and has its own conditions.
4
Examensarbete
Titel Författare Institution TRITA nummer Handledare NyckelordIntresseavvägningar för planprojekt - inom Stockholms innerstad Joel Wennström
KTH - Institutionen för fastigheter och byggande TRITA-ABE-MBT- 20421
Jenny Paulsson
Stockholm, intresseavvägning, allmänintresse, allmänna intresse, enskilda intressen, ideologi, detaljplan, mark- och miljödomstolen, mark- och miljööverdomstolen, länsstyrelsen, överklaganden, balanasvågsmodell, fjädervågsmodell, Utilitarianism, unitary, rights-based, dialogical.
Sammanfattning
I denna uppsats studeras hur avvägningarna mellan allmänna och enskilda intressen hanteras av de dömande organen och hur de olika sakägarna resonerar utifrån de olika intressena. Arbetet har genomförts som en fallstudie där fyra olika byggprojekt studerats. Gemensamt för alla är att de ligger i Stockholms innerstad och har mött motstånd i form av överklaganden. Det finns lite olika definitioner för vad allmänintresset är, somliga menar att allmänintresset är en sammanslagning av flera enskilda intressen medan andra definierar att det bestäms av folkets valda representanter.
Det ideologiska tillvägagångsättet som diskuteras är utilitarism, enhetligt, rättighetsbaserad och dialogbaserad. För att tolka domstolarna domslut används fjäder- och balansvågsmodellen där fjädervågsmodellen symboliserar gränsen för vad man som sakägare är skyldig att tåla. Balansvågsmodellen symboliserar det beslut som tas baserat på de sammanvägda för- och nackdelarna.
Det första fallet är kvarteret Plankan 24 där Svenska Bostäder vill bygga nya bostäder i den oexploaterade innergården, planen har mötts av kritik från de boende som menar att luftkvaliteten, bullernivåerna, ljusinsläpp, rekreationsytor, barnens miljö och kulturmiljön avsevärt kommer att försämras. Mark och miljööverdomstolen anser att de skäl som de klagande åberopat inte är tillräckliga för att planen inte ska genomföras.
Fall nummer två handlar om Orgelpipan 6, en hotellbyggnadskomplex och en av citybanans uppgångar mittemot centralstationen. De klagande menar bland annat att ett nytt hotell kommer att skapa obalans på en redan obalanserad marknad, att ljusförutsättningarna kommer att försämras och att byggnaden kommer att för skada Stockholm. Länsstyrelsen anser inte att de klagomål som kommit in är tillräckliga för att planen inte ska vinna laga kraft.
5
Mark- och miljödomstolens domslut går man på de klagandes linje och upphäver planen för att planen innebär påtaglig skada på kulturmiljön och riksintresset.
Den ideologi som tycktes vara den som tillämpades mest var en blandning mellan utilitarismen och enhetliga. Den rättighetsbaserad ideologin användes inte alls och den dialogbaserade är något som används tidigare i planprocessen. Något entydigt samband i domstolarnas bedömningar har dock inte kunnat konstaterats, det kan bero på att varje fall är unikt och har dess egna förutsättningar.
6
Innehållsförteckning
1.Inledning... 10
1.1 Syfte ... 10
1.2 Frågeställning ... 10
1.3 Metod och tillvägagångssätt ... 11
1.3.1 Kvalitativ forskning ... 11
1.3.2 Datainsamling ... 11
1.4 Disposition ... 11
2.Forskningsöversikt ... 13
2.1 Vad ett allmänintresse? ... 13
2.2 Hur ska avvägningarna göras? ... 13
2.3 Ideologiska tillvägagångsätt ... 15 2.3.1 Utilitarism ... 15 2.3.2 Enhetlig (Unitary) ... 15 2.3.3 Rättighetsbaserad (Rights-based)... 16 2.3.4 Dialogbaserad (Dialogical) ... 16 2.4 Intresseavvägningar i lagen ... 16 2.5 Modell för intresseavvägningar ... 18 2.5.1 Exempel ... 20 2.6 Planprocessen ... 20
2.6.1 Att överklaga en detaljplan ... 21
2.6.2 Miljökonsekvensbeskrivning ... 21
3.Kvarteret Plankan 24 ... 23
3.1 Bakgrund till planen ... 23
3.2 Överklagande ... 26
3.2.1 Klagande ... 26
3.3 Länsstyrelsen ... 26
3.4 Mark och Miljödomstolen ... 26
3.4.1 Sakfrågorna ... 26
3.5 Mark- och miljööverdomstolen ... 27
3.5.1 Klagande ... 27
3.6 Metodapplicering ... 28
7 3.6.1 Fjädervågsmodellen ... 28 3.6.2 Balansvågsmodellen ... 28 3.7.1 Utilitarism ... 29 3.7.2 Enhetliga synsättet ... 29 3.7.3 Rättighetsbaserat tillvägagångssätt ... 30 3.7.4 Dialogbaserat tillvägagångsätt ... 30 4. Orgelpipan 6 ... 31
4.1 Bakgrund till planen ... 31
4.2 Överklaganden till länsstyrelsen ... 33
4.2.1 Klagande ... 33 4.2.2 Länsstyrelsen... 33 4.3 Modellapplicering ... 34 4.4 Analys ... 34 4.4.1 Fjädervågsmodellen ... 34 4.4.2 Balansvågsmodellen ... 34 4.4.3 Utilitarism ... 34 4.4.4 Enhetliga synsättet ... 34 4.4.5 Rättighetsbaserat tillvägagångssätt ... 35 4.4.6 Dialogbaserat tillvägagångssätt ... 35 5.Mårtensdal 6 ... 36
5.1 Bakgrund till planen ... 36
5.2 Överklagande till Länsstyrelsen ... 38
5.3 Länsstyrelsen ... 39
5.4 Mark och Miljödomstolen ... 39
5.5 Mark- och Miljööverdomstolen ... 39
5.6 Metodapplicering ... 40 5.7 Analys ... 40 5.7.1 Fjädervågsmodellen ... 40 5.7.2 Balansvågsmodellen ... 40 5.7.3 Utilitarism ... 41 5.7.4 Enhetlig ... 41 5.7.5 Rättighetsbaserad ... 41 5.7.6 Dialogbaserad ... 41 6.Nobel Center ... 42
8
6.2 Länsstyrelsen ... 44
6.3 Mark och Miljödomstolen ... 45
6.3.1 Klagande parter ... 45 6.3.2 Domslut ... 46 6.4 Metodapplicering ... 46 6.4.1 Fjädervågsmodellen ... 46 6.4.2 Balansvågsmodellen ... 47 6.4.3 Utilitaristiskt ... 47 6.4.4 Enhetligt ... 47 6.4.5 Rättighetsbaserad ... 47 6.4.6 Dialogbaserad ... 47 7.Diskussion ... 48 8. Slutsats ... 49 Referenser... 51 Offentligt tryck... 54 Rättsfall ... 54 Figurförteckning ... 55 Bilaga 1 ... 56
Intervju Ulf Johanisson, Hembygdsförbundet (Riket, Länet, Norrmalm) ... 56
Bilaga 2 ... 58
9
Förkortningar
FL SFS 2017:900. Förvaltningslag
ÄPBL SFS 1987:10. Äldre Plan- och bygglag
PBL SFS 2010:900. Plan- och bygglag
MB SFS 1998:808. Miljöbalk
RF SFS 1974:152. Regeringsformen
MMD Mark- och miljödomstolen
MÖD Mark- och miljööverdomstolen
NJA Nytt juridiskt arkiv
Prop. Proposition
RÅ Regeringsrättens årsbok
HD Högsta domstolen
MKB Miljökonsekvensbeskrivning
10
1.Inledning
Som en växande stad som Stockholm är den i behov av nya bostäder, kontor och service (Stockholms stad, 2020). För att detta ska ske på ett hållbart och resurseffektivt sätt är några av strategierna att bygga i kollektivtrafiknära lägen och länka samman separata kärnor med varandra (Region Stockholm, 2018). Dessa lägen resulterar i att man bygger på central mark som gör att staden succesivt förtätas. Vid förtätningsprojekt i innerstaden är det inte allt för sällan som de möts av kritik från boende, privata aktörer och samhällsföreningar. En del av dessa parter kan tänkas vara direkt berörda eftersom de redan verkar i samma område.
Kommunen har enligt PBL 1:2 planmonopol med rätten att bestämma hur mark- och vattenområden inom kommun ska användas. Samtidigt ska kommunen ta hänsyn till både allmänna och enskilda intressen PBL 2:1. Ofta är det flera intressen, såväl allmänna som enskilda som måste sammanvägas för att kunna ta ”rätt” beslut.
Den tillsynsmyndighet som ska kontrollera de kommunala besluten är Länsstyrelsen, men det finns även möjlighet att pröva Länsstyrelsens beslut till Mark- och miljödomstolarna. (Kalbro & Lindgren, 2018)
Hur sammanvägningen ska göras är inte alltid helt enkel att göra, Campbell & Marshall (2002) gör ett försök att förklara ett antal av de ideologiska strategierna som finns när man avgör vad som är det allmännas bästa. Fyra av dessa strategier har valts ut och kommer att analyseras utifrån dess tillämplighet för beslutsfattande.
Den här uppsatsen tar upp fyra plan i Stockholms innerstad som blivit föremål för överklaganden. Vad som är allmänintresse och inte är i sig inte alltid lätt att urskilja, ännu desto svårare kan vara att göra avvägningar för vilka intressen som är mer viktiga än andra.
Vilka är de olika intressena, hur ställer sig de olika sakägarna sig till dessa och hur bedömer länsstyrelsen och domstolen dessa?
1.1 Syfte
Syftet med studien är att granska hur avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen bedöms i förtätningsprojekt i Stockholms innerstad. Utgångspunkten är att granska avvägningen mellan intressena utifrån ett kommunperspektiv, enskilda sakägare och kontrollerande organ som Länsstyrelsen och Mark- och miljödomstolarna. Vilka olika ideologiska tillvägagångssätt använder sig respektive part av och finns det en genomgående struktur vid domslut.
1.2 Frågeställning
11
1.3 Metod och tillvägagångssätt
1.3.1 Kvalitativ forskning
För att genomföra fallstudien kommer mycket löpande text och icke-numeriska data att studeras. Stadsplaneringen och juridik tillhör de mer samhällsvetenskapliga ämnena där vikten av tolkande är av stor vikt (Nationalencyklopedin, 2020). För att tolka de motstridigas argument och ställningstagande har en kvalitativ forskning valts. Den kvalitativa forskningen är induktiv och kan närmast liknas som en ”upptäckarmetod” (Eneroth, 1984, s. 38). Kvalitativ forskning anses ha låg reliabilitet vilket Eneroth (1984, s. 39) menar är en fördel för att det tvingar fram en utveckling och ett berikande av det slutgiltiga begreppet. Istället för reliabiltet garanteras kvaliteten genom perspektivmedvetenhet, intern logik, god kvalitet på data och legitimitet (Svensson, 2015).
1.3.2 Datainsamling
Planerna som ingår i fallstudien har valts ut eftersom de alla har varit omskrivna i media och avgörandena har skett under 2010-talet. Det finns en tydlig avgränsning av planerna vilket inte är fallet med tex nya Slussen som är ganska komplext. Det har också funnits mycket och lättillgängligt material
För att insamla data till den kvalitativa utredningen har plankartor, planbeskrivningar och konsekvensanalyser hämtats för vart och ett av fallen. Alla dokument som rör detaljplaneärenden (Länsstyrelsen, Kommunfullmäktige, överklaganden och yttranden) är offentliga handlingar och har hämtats från Stadsbyggnadsexpeditionen i Stockholm. Domslut och rättsfall har hämtats från respektive domstol. Propositioner och förarbeten är offentliga handlingar och har hämtats från respektive institution. Intervjuer har gjorts med två olika samhällsdebattörer med Stockholm som utgångspunkt som båda är aktiva i den stadsbyggnadsdebatten. Intervjupersonerna har valts ut för att dessa ofta står på två olika sidor. Representanten från Hembygdsförbundet ska representera en mer konservativ sida för bevarandet av Stockholm medan representanten från Yimby är tänkt att motsvara en röst som har en mer liberal syn på stadsutvecklingen.
1.4 Disposition
Det andra kapitlet är en forskningsöversikt och handlar om definitionen av allmänintresse, om olika avvägningar och svårigheten med att göra dessa. Vilka lagar om avvägningar som finns i svensk lagstiftning och olika ideologiska tillvägagångsätt för att utföra dessa. En modell för presenteras också för att förklara hur olika avvägningar i teorin uppstår.
12
I kapitel 6 framförs en diskussion om det finns något gemensamt mönster i hur instanserna gör sina bedömningar och om det är något ideologiskt tillvägagångsätt som används mer eller mindre.
13
2.Forskningsöversikt
I forskningsöversikten presenteras olika definitioner på allmänintresset och hur avvägningarna görs mellan olika intressen utifrån olika ideologiska tillvägagångssätt.
2.1 Vad ett allmänintresse?
Det som är av enskilt intresse är i prop. 1985/86:1 sid 470 någon som anses berörda av en åtgärd. Vad som är allmänintresse är inte lika självklart vid första anblick.
Begreppet allmänintresse har bland annat diskuterats i Lewin (1988) där man likställer allmänintresse med vad de av folkets valda representanter förklarar är allmänintresse.
Jarenko (2013) argumenterar för att ”public interest” (allmänintresset) är sammanslagningen av de många olika enskilda intressena medan ”common good” (allmänhetens bästa) är det som ur samhällssynpunkt är bäst. Skillnaden mellan de två menar Jarenko (2013) är att ”common good” (allmänhetens bästa) har som målsättning att uppnå fred, välstånd, rättvisa, jämlikhet och ett samhälle med principen om fördelningspolitik. ”Public interest” (allmänintresse) beskrivs som det sammanslagna enskilda intresset och skulle därför ses som ett mer individualistiskt förfarande.
I studien Murphy (2014) fann man att över hälften av de tillfrågade stadsplanerarna inte kunde definiera begreppet ”common good” (allmänhetens bästa) samtidigt som de tillfrågade tyckte att ”common good” (allmänhetens bästa) är något de jobbar dagligen med.
Det finns även de som menar på att någon definition på ”public interest” (allmänintresse) inte existerar. En som inte delar synen på allmänintresse är Moroni (2004) som menar att samhället idag är tillräckligt splittrat på grupp- och individnivå att deras enskilda intressen inte kan tillgodoses tillräckligt för att det samtidigt ska leda till gemensamma fördelar som det allmänna intresset ska ge sken av. Moroni argumenterar emot de som menar att individer och grupper faktiskt har gemensamma intressen, även om dessa inte är kända. Han menar att dessa skapas utifrån interaktioner mellan individerna och grupperna och är alltså inte något som existerat innan mötenas uppkomst.
2.2 Hur ska avvägningarna göras?
Att göra avvägningar mellan enskilda och allmänna intressen är ett ständigt återkommande dilemma. Aristoteles påvisade detta redan för över två tusen år sedan detta.
"De rätta styrelseformerna bör därför vara de där en, fåtalet eller flertalet styr med det allmänna bästa för ögonen. Men styrelseskick som bestämmes av enskilda intressen, vare sig en persons, fåtalets eller flertalets, är förvrängningar av dessa” Utdrag ur Aritoteles ”Statslära” i (Larsson, 1978, s. 33)
Även 1700-tals filosofen Rousseau förde tankar om allmänintresset och påtalade att enskilda intressen kan överskugga de intressena som är till för samhällets bästa.
14
..då samhällsbandet är brutet i allas hjärtan och det gemena egenintresset fräckt pryder sig med det heliga namnet ”det allmänna bästa” , då förstummas allmänviljan; då leds alla av hemliga motiv och tänker lika litet som medborgare som om staten aldrig existerat, och under namnet lagar godtar man falskeligen orättfärdiga dekret vilka bara har det enskilda intresset som mål. (Rousseau, 1994 (1762), s. 120)
Odelstad (2002) diskuterar och tillämpar olika begrepp för avvägningar mellan enskilda och allmänna intressen för planering. Enligt Odelstad finns det fyra olika typfall för avvägningar som måste göras:
1. Det allmänna och det enskilda intresset
Ett allmänt intresse i kontrast till ett enskilt intresse.
2. De allmänna intressena och det enskilda intresset
Flera allmänna intressen i kontrast till ett enskilt intresse.
3. Det allmänna intresset och de enskilda intressena
Ett allmänt intresse i kontrast till flera enskilda intressen.
4. De allmänna intressena och de enskilda intressena
Flera allmänna intressen i konstrast till flera enskilda intressen
Allmänintresset diskuteras intensivt ur olika synvinklar och påverkan på de olika intressena förklaras med fjäder- och balandsvågsmodellen. Fjädervågsmodellen bygger på att de sammanlagda nackdelarna som drabbar de enskilda lägges samman för att avgöra om dessa kommer under gränsen för vad man som enskild ska tåla. Störst vikt i (Odelstad, 2002) har lagts vid balansvågsmodellen där nackdelarna för de enskilda vägs mot fördelarna för det allmänna. När det kommer till intresseavvägningar landar man i slutändan vad som är rättvist, i Michelmans artikel ”Property, Utility, and Fairness: Comments on the Ethical Foundations of "Just Compensation" Law” diskuteras svårigheten för dömande organ att göra rättvisa bedömningar. En rättvis politisk utsaga skulle enligt Michelman (1967, s. 85) beskrivas som:
“One way to define fairness is to say that a political output is fair when it approximates the expected output of a fairness machine - a system yielding results similar to those which unanimity would yield, but somehow freed from the operational costs attendant upon an actual unanimity rule”
Michelman menar att rättvisa är det som närmast kommer vad en felfri maskin skulle komma fram till. Dessa ”maskiner” används sparsamt hos beslutsfattarna, istället är det människor själva som är de som tar besluten.
När det kommer till människans begränsningar som beslutsfattare har en studie gjorts i (Magnusson, 1978) där det framkommit att trots att deltagarna fått ta del av mycket information om olika aspekter har man kunnat förutspå deltagarens beslutet grundat på endast ett fåtal aspekter. Sjöberg (1986) menar att många beslutsfattanden egentligen är ett berättigande av ett val som skett långt tidigare och att ny information sedan läggs till grund för att styrka det första valet man gjorde.
15
representera en betydande majoritet av kommunmedborgarna, vilket enligt kommunen är motstridigt då dessa är folkvalda genom demokratiska val.
Eliasson (2012) har i ”Förtätning med hänsyn till allmänna intressen” kommit fram till att en förtätning inte kommer gynna allmänheten direkt utan att detta på sikt kan leda till ökade skatteintäkter som är kan gynna allmänheten i form av utökad välfärd. Eliasson menar också att för att de befintliga intressena (parker) inte ska skadas för mycket kan en lösning vara att frågan om avvägningarna integreras tidigt i planprocessen.
Jacobs (1961) menar att en parks storlek inte är avgörande för dess funktion i en stad. En parks framgång kan åstakommas genom att de ligger centralt, har tillgång till solljus, omgärdat av byggnader med diversierat utbud och ständigt utnyttjas under olika tider på dygnet. Jacobs menar alltså att en park i sig inte är av allmänt intresse för staden utan att utformningen är det som spelar roll om en park skadas/gynnas av ny bebyggelse.
Det finns de som menar att ny lagstiftning på senare år har rubbat balansen mellan enskilda och allmänna intressen till favör för nationella infrastrukturprojekt. I artikeln (Jenkins, 2011) menar man att den nya planlagen i Storbritaninen bidragit till att försvaga domstolarnas medel att kunna stoppa nationella infrastrukturprojekt för enskilda intressen vilket är på kan urholka de demokratiska grundprinciperna.
2.3 Ideologiska tillvägagångsätt
2.3.1 Utilitarism
Den klassiska Utilitarismen handlar om att uppnå den största summerade ”lyckan” av de enskilda intressena (Caillé, 1992). För att maximera allmänintresset handlar det därför om att maximera ”lyckan” eller ”njutningen” hos de enskilda. Med en växande vetskap om att utilitarismen kan leda till intressekonflikter mellan enskilda intressen och välfärden har en modifierad utilitarism vuxit fram. Den modifierade utilitarismen bygger på att en person med stort kunnande avgör vad som är bäst i olika intressekonflikter. Detta skiljer sig från den traditionella utilitarismen som bygger på subjektiva bedömningar medan det krävs någon med en mer objektiv inställning för att kunna utöva den modifierade utilitarismen (Alexander, 2002).
2.3.2 Enhetlig (Unitary)
16
2.3.3 Rättighetsbaserad (Rights-based)
Teorin om ett rättighetsbaserat tillvägagångssätt bygger på antagandet att värderingarna är subjektiva och enskilda personer inte ska vara hindrade från att själva bedöma vad som ligger i deras eget intresse. Det enda som ska begränsar detta är att det inte står i strid med en annans enskilda intressen (Rawls, 1971). Statens roll i det hela är att göra det möjligt för de enskilda personerna att göra rätt för sig samtidigt som man ska se till att rättvisa principer upprätthålls (Rawls, 1982, s. 160). Dworkin (1978) menar att det finns en väsentlig skillnad mellan att ”ha rättigheten på sin sida” och att ”agera utifrån rättigheten”. Campbell & Marshall (2000) har kunnat visa att ett rättighetsbaserat tillvägagångssätt bidragit till att stödja genom att åberopa allmänintresset kunnat stödja sina egna enskilda intressen.
2.3.4 Dialogbaserad (Dialogical)
(Gutmann & Thompson, 1996) genom dialog för att nå enighet och samförstånd är detta ett sätt att uppnå vad som är av allmänintresse. Framförallt är strävan efter olika former av deltagande sammankomster där de demokratiska strukturerna gäller. Detta främjar att gemensamma lösningar uppkommer när utbyte av kunskap leder till ökad förståelse.
I (Dryzek, 1990) ställer sig frågande till att alla ska vara med i processen och hävdar att allmänt deltagande är onödigt och betonar vikten av att det finns "kommunikativt kompetenta" personer som deltar i processen. Mer allmänt föreslår förespråkarna av ett dialogbaserat tillvägagångsätt (communicative planning teorists) att de medverkande i processen ska företräda de viktigaste sakägarna eller berörda intressenterna.
2.4 Intresseavvägningar i lagen
När det gäller avvägningar för egendomsskydd i lagen är den grundläggande utgångspunkten 2 kap. 15 § Regeringsformen där det från fall till fall ska bestämmas vilka de angelägna allmänna intressena är (Jermsten, 2020). I svensk plan- och bygglag är det 2 kap. 1 § som behandlar allmänna och enskilda intressen. I 2 kap. 1 § PBL kan utläsas ”Vid prövningen av frågor enligt denna lag ska hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen.
I europakonventionen som är inkorporerad i svensk lag finns den så kallade proportionalitetsprincipen som motsvarar att det är ett krav på att det ska finnas en rimlig balans mellan nyttan av ett beslut och de konsekvenser det kan komma att innebära för den med enskilda intressen (prop. 2009/10:170 sid 160).
I rättsfallet (NJA 2016 sid. 868) har en delägare till en fastighet väntat cirka fem år för att kunna få förhandsbesked om byggnation. Kommunen har valt att skjuta på beslutet eftersom det kan försvåra en framtida rationell detaljplaneläggning av området. MÖD anser att detta inte strider mot proportionalitetsprincipen och att det inte råder något missförhållande mellan de allmänna och enskilda intressena.
17
Miljöbalkens syfte är att skapa förutsättningar för hållbar utveckling genom att minska miljöförstöringar och samtidigt säkerställa att hushållningen med naturresurser kan ske på lång sikt (prop. 1997/98:45, del 2 s. 8). I 1 kap. 1 § ska lagen tillämpas på så sätt att människors hälsa och miljö skyddas mot olägenheter, att natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas, att den biologiska mångfalden bevaras samtidigt som mark och vattenmiljöer nyttjas ur ett socialt, ekologiskt, kulturellt och samhällsekonomiskt hållbart sätt. Dessutom ska god hushållning uppnås genom återanvändning och återvinning av material, energi och råvaror.
I MB ska inga avvägningar ske om syftet är att skydda områden som är riksintresse för naturvården, kulturmiljövården eller friluftsliv. När det gäller avvägningar mellan oförenliga riksintressen i miljöbalken ska det riksintresse som bäst uppnår MB:s syfte väljas. Det långsiktiga perspektivet och om det kan tillgodose flera intressen har därför en stor betydelse (Michanek, 2020).
I rättsfallet (MÖD 2017:62) stod det allmänna intresset att bygga bostäder mot det allmänna intresset om strandskydd 7 kap. 13 § MB, att trygga allmänrättsliga tillgången till strandområdet och bevara goda livsvillkor för växter och djur. MÖD ansåg att det allmänna intresset att bygg bostäder inte var specifik för platsen och därför skulle strandskyddet inte upphävas eftersom en annan lokalisering för bostäderna istället kunde väljas.
18
2.5 Modell för intresseavvägningar
Den modell som används är hämtat från (Odelstad, 2002). Den är egentligen uppdelad i två olika resonemangsmodeller. Den bygger på att de olika intressena är aspekter av speciella slag. Modellen kan beskrivas som en fjädervåg samt en balansvåg (se Figur 1).
Fjädervågsmodellen står för en ensidig resonemangsmodell där det som prövas är om den klagandes argument är tillräckligt för att kränka den enskildas rätt på ett sådant sätt som denne inte är skyldig att tåla. Det är alltså omständigheter som gäller den enskildes förhållanden som prövas.
Figur 1:Fjärder- och balansvågsmodellen, Källa: (Odelstad, 2002, s. 26)
Balansvågsmodellen står för en tvåsidig resonemangsmodell, där fördelarna för ett alternativ ställs mot nackdelarna. Skillnaden i denna resonemangsmodell är att även om omständigheter inte rör den enskildas förhållanden kan denna argumentera utifrån den tvåsidiga modellen för att överklaga.
När modellen appliceras på ett fall är utgångspunkten att det finns två olika alternativ. Vi kommer att kalla det Planförslaget och Nollalternativet som betecknas P, respektive 0. Sedan betecknar vi aspekterna(intressen), som kan liknas av respektive sakfråga, som ett exempel betecknar vi aspekten bostäder med β. Varje aspekt ska sedan vägas utifrån de två alternativen P och 0. Tillkomsten av bostäder är något som vi anser är positivt. Hade P och 0 inneburit lika många bostäder hade det därför kunnat sättas som en likhet mellan varandra, alltså betecknas det för det här fallet där tillkomsten av bostäder är lika många som P~β0, vilket betyder att det inte blir någon positiv förändring på bostäder mellan alternativen. P>β0 betyder att alternativet P ger fler bostäder än alternativ 0 dvs planalternativet är mer positivt än nollalternativet ur aspekten β.
19
minskar medan nollalternativet innebär att ingen friytorna består. Med dessa förutsättningar kommer nollalternativet vara bättre ur aspekten friytor jämfört med planalternativet och kan därför betecknas som, 0>fP.
Det är nu viktigt att bestämma vilka aspekter(intressen) som är allmänna och vilka som är enskilda.
An =allmänt intresse
En= enskilt intressen
A1: Vi kan tex anta att det finns allmänna intressen av att det byggs bostäder
A2: Vi antar att det finns tillräckligt många enskilda intressen om friytor att detta blir ett
allmänt intresse.
E1: Vi antar att det finns enskilda intressen för exploatören att det byggs bostäder.
I nästa steg är det viktigt att man bestämmer hur mycket varje aspekt ”väger”. Vi antar att de allmänna fallen väger lika tungt. I följande fall blir:
A1: P>β0, A2: 0>fP samt E1: P>β0
Genom att sammanväga de allmänna intressena får vi det sammanslagna allmänna
intresseaspekten, dvs de allmänna intressena som väger tyngst tillsammans när man summerar olika allmänintressen. Detta betecknar vi
som σ.
Vi har a1+a2=σ, den sammanslagna allmänna
intresseaspekten
I nästa steg ska vi summera den
sammanslagna allmänna intresseaspekten, σ
och de enskilda intresseaspekterna.
Tillsammans kommer detta att utgöra det totalsammaslagna allmänna intresseaspekten, τ. Dvs står flera enskilda aspekter mot varandra ska den som tillsammans med den sammanslagna allmänna intresseaspekten väljas.
Vi skulle tex få följande: σ: P~σ0, e1: P>β0. P>τ0
Där den sammanslagna allmänna intresseaspekten, σ, är likvärdig för båda alternativen och det är istället den enskilda intresseaspekten, e1 som bestämmer utfallet av det totalsammanslaga
allmänna intresseaspekten, τ och därav det alternativ som ska väljas.
20
2.5.1 Exempel
”En byggnad ska byggas på en tidigare obebyggd bevuxen gräsplätt, intilliggande bebyggelse består av sekelskifteshus av Nationalromantisk gestaltning. Bebyggelsen anses ha stort kulturhistoriskt värde enligt Stadsmuseum. Den nya huskroppen kommer att påverka solljuset och en del av omkringliggande bebyggelse kommer att få sämre ljusinstrålning med ökad insyn. Den obebyggda plätten ses som många kringboende som ett otryggt område och det råder brist på bostäder i området.”
Med förutsättningarna skulle alltså nollalternativet vara bättre ur solljus-synpunkt, insyn och kulturmiljö, medan planalternativet är bättre ur perspektivet stadsutveckling. Vi kan därför ställa upp följande matris.
Tabell 1
[Domstolsinstans]
Intresse Aspekt Bedömning
E1 Solljus 0>slP
E2 Insyn 0>insynP
A1 Stadsutveckling P> su0
A2 Kulturmiljö 0>kmP
Det ska göras klart att modellerna inte på ett exakt sett kan användas för att tolka varför ett beslut tagits. Två av fallen är inte avgjorda i högsta instans varför något ”rätt svar” inte finns att tillgå än. Syftet med fallstudien är att finna samband som skulle kunna förklaras med resonemangsmodellerna som nämnts ovan. En annan nackdel med metoden är svårigheten att avgöra vilka aspekter som räknas som både allmänna och enskilda.
2.6 Planprocessen
Planprocessen inleds med att en förstudie upprättas där förutsättningarna för det förslag som staden, markägaren eller någon annan byggaktör kommer med.
Efter förstudien tas beslut om att arbetet med att upprätta en detaljplan för marken genom att presentera ett start-PM för stadsbyggnadsnämnden.
När beslut för att upprätta en detaljplan godkänts startar arbetet med förslag till ny detaljplan, under detta så kallade planskede sker samråd med sakägare och boende som har möjlighet att lämna synpunkter på förslaget.
Efter samrådet justeras eventuellt planförslaget för att åter ställas ut för en granskning. Granskningen är det sista tillfället att lämna synpunkter för att man ska ha möjlighet att överklaga en beslutad detaljplan 13 kap 11 § PBL. Beroende på om det sker några stora förändringar efter granskningen kan planen åter ställas ut för en ny granskning, om det inte skett några större förändringar går förslaget vidare för beslut i stadsbyggnadsnämnden.
21
Tre veckor efter antagandet kan man om man anses berörd av planen och inkommit med synpunkter senast under granskningstiden överklaga till staden som ska skicka vidare överklagandet till Mark- och miljödomstolen som avgör om ärendet ska tas upp. Lagrummet PBL 13 kap. 2 a § är från och med 1 juni 2016 ändrad och gällde innan att överklagandet först skulle gå till Länsstyrelsen (Pontus Gunnarsson, 2020).
Om planen inte överklagas eller inte överprövas vinner den laga kraft. Om planen överklagas vinner den laga kraft om domstolen inte ger prövningstillstånd och avslås vinner planen laga kraft med avslaget.
2.6.1 Att överklaga en detaljplan
Kommunen (staden) ska enligt 5 kap. 11 § PBL samråda med de som anses berörda av detaljplanen. Dessa kan vara kommuner, bostadsrättshavare, hyresgäster och andra boende som berörs. Dock om det inte är uppenbart att det saknar betydelse för de. Staden ska också samråda med intresseorganisationer och myndigheter som har väsentligt intresse av förslaget.
Kriterier
För att kunna överklaga ska man anses vara berörd av planen och innefatta någon av grupperna över eller vara sakägare. Det finns ingen definition av vem som är sakägare i PBL men i 42 § Förvaltningslagen beskrivs sakägaren som någon som beslutet angår. I (prop. 1997/98:45 del I. s.482–486) diskuteras på likande sätt att sakägaren är någon som är berörd. Propositionen förtydligar också att allemansrätten inte bör räknas som en tillräcklig grund för att anses vara sakägare. I (Boverket, 2002, s. 24) definieras sakägare som ägare till fast egendom och av annan särskild rätt i denna än hyres- och bostadsrätt.
Kalbro & Lindgren (2018 sid. 47) förklarar att sakägare är privatpersoner eller företag som äger fast egendom eller mark som berörs av att de ligger i eller omkring det område som kommer påverkas av en detaljplan.
Tillskillnad från PBL (2010:900) är det i PBL (1987:10), ÄPBL, inte avgränsat vem som är sakägare. 13 kap. 5 § ÄPBL anger bara under den senaste tiden ett skriftligt överklagande ska inkomma. I rättsfallen (RÅ 1994 ref. 39, RÅ 1993 ref. 97, RÅ 1984 2:88) slås det fast att avståndet från planområdet är tillräckligt stort för att enskilda intressen inte ska gälla och enbart allmänna intressen inte kan grunda klagorätt.
Skriftligt inlämnade
Åsikterna i överklagandet skall vara inlämnade skriftligt till högre instans (43 § FL). I ärende som gäller detaljplaner är de högre instanserna i stigande ordning; Länsstyrelsen (innan 1 juni 2016), Mark- och miljödomstolen, Mark- och miljööverdomstolen, Högsta domstolen.
2.6.2 Miljökonsekvensbeskrivning
22
1. en sammanfattning av planens eller programmets innehåll, dess huvudsakliga syfte och förhållande till andra relevanta planer och program,
2. en identifiering, beskrivning och bedömning av rimliga alternativ med hänsyn till planens eller programmets syfte och geografiska räckvidd,
3. uppgifter om
a) miljöförhållandena och miljöns sannolika utveckling om planen eller programmet inte genomförs, b) miljöförhållandena i de områden som kan antas komma att påverkas betydligt,
c) befintliga miljöproblem som är relevanta för planen eller programmet, särskilt miljöproblem som rör ett sådant område som avses i 7 kap. eller ett annat område av särskild betydelse för miljön, och
d) hur hänsyn tas till relevanta miljökvalitetsmål och andra miljöhänsyn,
4. en identifiering, beskrivning och bedömning av de betydande miljöeffekter som genomförandet av planen eller programmet kan antas medföra,
5. uppgifter om de åtgärder som planeras för att förebygga, hindra, motverka eller avhjälpa betydande negativa miljöeffekter,
6. en sammanfattning av de överväganden som har gjorts, vilka skäl som ligger bakom gjorda val av olika alternativ och eventuella problem i samband med att uppgifterna sammanställdes,
7. en redogörelse för de åtgärder som planeras för uppföljning och övervakning av den betydande miljöpåverkan som genomförandet av planen eller programmet medför, och
8. en icke-teknisk sammanfattning av 1-7. Lag (2017:955) .
23
3.Kvarteret Plankan 24
Syftet och synpunkter från boende kommer först att presenteras i ett bakgrundsavsnitt. Därefter kommer sakframställan för respektive instans med hänvisning till lagar. En sammanställning av hur instanserna gjort sina bedömningar redovisas i en tabell under avsnittet Metodapplicering. Fallet avslutas med en analys hur intresseavvgägningen hanterats utifrån de olika ideologierna och vågmodellerna.
Figur 3: Flygbild Kv. Plankan Källa: (Kv. Plankan Kvalitetsprogram, 2009)
3.1 Bakgrund till planen
24 I dagsläget består bebyggelsen av 341 lägenheter, förskola och ett antal lokaler.
Utöver lokalerna finns även ett
parkeringsgarage i två plan som tillsammans med de parkeringar som finns i markplan uppgår till ca 300 st.
Marken för kvarteret ägs av Stockholms stad som upplåts till Svenska Bostäder genom tomträtt. Kvarteret är ett av de största kvarteren i innerstaden med ca 8600 kvm (Stenfelt, Kv. Plankan Planbeskrivning, 2009).
Det nya förslaget föreslår att en cirkulär huskropp placeras i nuvarande innergårdens mitt. Den nya bebyggelsen kommer bestå av 78 nya lägenheter, där 24 är bostadslägenheter, 42 st studentlägenheter samt 12 st lokaler med etageläge
Anledningen till den nya bebyggelsen är att Svenska bostäder vill säkra sitt lägenhetsbestånd i Stockholms innerstad eftersom den befintliga bebyggelsen är i stort behov av upprustning samtidigt som hyresgästerna i kvarteret har bildat bostadsrättsförening i syfte att köpa loss fastigheten.
Tidplanen för projektet var att byggstart skulle ske 2010 med inflyttning 2012. Utöver den nya bebyggelsen i kvarterets mitt föreslås även att den befintliga bebyggelsen kompletteras med tillbyggnad på tak. Detta skulle medföra att det totala lägenhetsbeståndet ökar med 35% i kvarteret (Kv. Plankan - StartPM, 2008).
Stadsbyggnadskontoret menar att kvarteret tillhör riksintresset Stockholms Innerstad med Djurgården men att en kompletterande exploatering kan ske om marken utnyttjats på ett ineffektivt sätt.
25
Miljöpåverkan för detaljplanen ansågs inte vara tillräckligt betydande för som 5 kap. 18§ eller MB 6 kap 11§ ÄPBL. Man har dock låtit ta fram en Miljökonsekvensbeskrivning för ett antal identifierade områden (Kv. Plankan Planbeskrivning, 2009). Framförallt är det fem områden som studerats.
Rekreation och Boendemiljö
De boende anser att möjligheterna till rekreation är goda men att boendemiljön kan försämras i och med att risken för insyn ökar. Genom att lägenheterna är genomgående ses dessa negativa konsekvenser kunna minskas.
Solstudier
Av solstudierna är den sammantagna effekten att tiden med direkt solljus kommer minska totalt sett. De lägenheter som drabbas värst är de lägenheter som ligger i bottenplan. Man anser dock att ingen lägenhet helt kommer förlora sin tillgång på solljus och kommer inte får ett markant förändrat allmänljus.
Buller
Bullernivån kommer öka dagtid under byggtid för de boende. Den nya bebyggelsen anses dock medföra ytterligare buller när den väl står färdigbyggd.
Luftkvalitet
26
Energi
I och med att staden förtätas bedöms det nya förslaget om ny bebyggelse ge positiva effekter på energianvändandet. En förtätning gör det möjligt att transportera sig kollektivt istället för genom bilåkning.
3.2 Överklagande
3.2.1 Klagande
De klagande består till stor del av boende i och omkring Kvarteret Plankan och överklaganden har antingen skett genom lokal hyresgästförening eller som enskilda privatpersoner.
De klagande olika invändningar mot detaljplanen men många av invändningarna berör samma områden. Det kan därför sammanfattas att de gemensamma sakfrågorna är.
• Luftkvalitet • Buller
• Ljus- och siktförhållanden • Rekreationsytor
• Barnens miljö • Kulturmiljö
Utöver dessa sakfrågor har de klagande också anmärkningar på samrådsförfarandet. Man anser att det varit få och korta samrådsmöten och att de miljökonsekvensanalyser som gjorts varit bristfälliga.
3.3 Länsstyrelsen
Länsstyrelsen valde att inte pröva kommunfullmäktiges beslut att anta planen enligt 12 kap. 1 § ÄPBL
3.4 Mark och Miljödomstolen
Eftersom ärendet tagits upp innan den nya PBL vann laga kraft så kommer ÄPBL att tillämpas. MMD konstaterar att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användning för mark och vatten inom kommunen 1 kap. 2 § ÄPBL.
3.4.1 Sakfrågorna
Luftkvalitet
MMD menar att de utredningar som gjorts från kommunens sida varit tillförlitliga. I utredningen kan det konstateras att det finns en risk att luftkvaliteten kan försämras. Denna risk är dock begränsad och den nya bebyggelsen kommer därför endast kunna påverka luftkvaliteten marginellt. Bestämmelserna i 2 kap. 2 § tredje stycket ÄPBL,” ..skall miljökvalitetsnormen enligt 5 kap. MB följas” utgör därför inte ett hinder för att detaljplanen skall genomföras.
Buller
27
Stockholmsmodellen. MMD anser att Stockholmsmodellen inte är tillämpbar i denna situation och ljudmiljön anses därför vara oacceptabel för ny bebyggelse.
Ljus- och siktförhållanden
MMD konstaterar att det innebär en försämring för de boende att ljus och siktförhållandena försämras. Det bör därför tas i beaktning att placeringen enligt 3 kap. 2 § ÄPBL inte medför fara eller betydande olägenhet för omgivningen.
Rekreationsytor
Med stöd av 2 kap. 4 § 5 pkt ÄPBL har klagande motsatt sig att det ska byggas på innergården för en försämring av rekreationsytor. MMD anser att alternativ till rekreation finns i omgivande parker och att det därför inte kommer utgöra en tillräcklig olägenhet för de boende
Barnens Miljö
MMD konstaterar att innergårdens karaktär kommer förändras avsevärt. Förändringen bör vägas in i bedömningen att anta planen.
Kulturmiljö
MMD utgår från Stadsmuseets klassificering att Plankan 24 har ett stort kulturhistoriskt värde. I 3 kap. 12 § ÄPBL får inte byggnader med kulturhistoriska värden förvanskas. MMD menar att det sedan tidigare finns rättsfall som tillämpats när det gäller påbyggnationer på kulturhistoriska byggnader (RÅ 1991 ref. 103 och RÅ). I de fallen har det ansetts vara en sådan stor förvanskning att planerna brutit mot 3 kap. 12 § ÄPBL. MMD anser att den påbyggnation och nya gårdsbebyggelsen i kvarteret Plankan är av sådan art att det inte kan anses vara acceptabelt.
Sammantaget anser MMD att detaljplanen medför sådana olägenheter att den därför inte kan antas (Domslut Kv. Plankan, 2012).
3.5 Mark- och miljööverdomstolen
3.5.1 Klagande
Stockholm kommun
Kommunen anser att MMD gjort en felaktig bedömning i allmänna intressen som framförts av enskilda sakägare. Det är upp till kommunen att göra avvägningar mellan allmänna intressen enligt det kommunala självbestämmandet (Prop. 1985/86:1 s.365).
Stockholmsmodellen när det gäller buller bör tillämpas och de riktvärdena MMD hänvisar till är inte någon rättsregel. Stockholmsmodellen är en förutsättning för att kunna bygga i innerstaden överhuvudtaget och utgår från att bostadens tysta sida klarar riktlinjerna på 55 dB (1996/97:53 Infrastrukturprop.).
Enligt MMD bedömning anses kulturmiljön vara av sådan art att den förvanskas enligt 3 kap. 12 § ÄPBL. Denna bedömning bygger på Stadsmuseets klassificering och har inget rättsligt stöd.
28
beakta både enskilda och allmänna intressen enligt 1 kap. 5§ ÄPBL. Det är upp till kommunen att göra avvägningar mellan olika allmänna intressen varför det för enskilda sakägare är begränsat att åberopa motstridiga allmänintressen (RÅ 1994 ref. 39) .
MÖD anser även att den Stockholmsmodell som Stockholms kommun åberopar är tillämpbar i fallet och att ny bebyggelse i tätort kommer utstå av högre bullerpåverkan än i glesare orter. Man anser tillskillnad mot MMD att detaljplanen inte påverkar kulturmiljön tillräckligt mycket för att kommunens allmänna intresse att bygga bostäder skall påverkas.
Mark och miljööverdomstolen anser därför att boendemiljön för befintliga och nya hyresgäster kommer att vara acceptabel varför kommunfullmäktiges beslut att anta detaljplanen bör fastställas (Domslut Kv. Plankan, 2013).
3.6 Metodapplicering
I domarna framgår det att sakfrågorna är:
Luftkvalitet, lk, Buller, dB, Ljus och siktlinjer, ls, Rekreationsytor, rek, Barnens miljö, b, Kulturmiljö, k och Stadsutveckling, s.
Med modellen som utgångspunkt tillsammans med utlåtanden från respektive instans skulle domstolarnas syn på aspekterna kunna se ut som nedan.
Tabell 2 Tabell 3
Mark- och miljödomstolen
Intresse Aspekt Bedöm.
E1 Luftkvalitet P~lk0 E2 Buller 0>dbP E3 Ljus o sikt 0>lsP E4 Rekreationsytor P~rek0 E5 Barnens miljö 0>bmP A1 Kulturmiljö 0>kP A2 Stadsutveckling P>s0
3.7 Analys
3.6.1 Fjädervågsmodellen
Utgår man från den ensidiga modellen skulle man kunna resonera så att de aspekterna som sakägarna har rätt att klaga på är de enskilda aspekterna luftkvalitet, buller, ljus och sikt, rekreationsytor och barnens miljö. I detta fall är skiljer tolkningen mellan domstolarna sig genom att MMD anser att ljus/sikt och/eller bullernivåerna som försämras genom planen är av sådan art att den inte kan godtas med hänsyn till de enskilda intressena. MÖD å andra sidan anser att detta inte tynger mer än vad den enskilda bör tåla med hänvisning till Stockholmsmodellen.
3.6.2 Balansvågsmodellen
Den tvåsidiga modellen ställer för och nackdelarna mot varandra. MMD kan då resonera att fördelarna med Stadsutveckling ställs mot nackdelarna mot försämrade ljudnivåer, ljus och sikt, barnens miljö och försämrad kulturmiljö. Utfallet blir att de positiva tillskott som åstadkoms
Mark- och miljööverdomstolen
Intresse Aspekt Bedöm.
29
med stadsutvecklingen inte väger tyngre än nackdelarna. MÖD:s resonemang skulle alltså väga försämrad kultur- och barnmiljö mot positiv stadsutvecklingen där stadsutvecklingen skulle väga tyngre än de båda.
Utfallen i de två instanserna skiljer sig i två av aspekterna. Den enskilda aspekten angående buller som mark- och miljödomstolen ej ansåg vara godtagbart för planförslaget anser mark- och miljööverdomstolen kan accepteras genom att Stockholmsmodellen förutsätter att mätningarna görs längsmed den tysta sidan av bostaden. Med detta utgångsläge kommer planförslaget därför att uppnå kriterierna för godtagbara bullernivåer och därför kommer utfallet i modellen vara att planförslaget är lika i hänsyn till nollalternativet.
Den andra enskilda aspekten som skiljer sig är ljus och sikt som Mark och miljööverdomstolen visserligen anser kommer skilja sig i och med genomförandet av planen. Det är dock inte någon bostad som inte kommer uppnå kraven för dagsljus. Genom att kraven för dagsljus och insyn håller sig inom kraven kommer modellen som används visa på att planförslaget anses jämbördigt med nollalternativet.
Efter sammanvägning mellan instanserna kan man tolka att skillnaden i synsättet för de enskilda aspekternas negativa påverkan påverkat utfallet för domslutet. Det kan också ha av stor betydelse hur avvägningarna mellan kulturmiljön och stadsutveckling skett. Båda instanser har medgett att planen kommer medföra en negativ påverkan på kulturmiljön dock uttalar mark- och miljööverdomstolen att detta allmänna intresse inte väger lika tungt som det allmänna intresset för bostadsbyggande.
3.7.1 Utilitarism
Ser man sakfrågorna utifrån de olika ideologiska tillvägagångssätten kan man säga att ur rent utilitaristisk synpunkt så skulle allmänintresset vara att förkasta planen, med det sagt genom att lyckomaximering sker genom att inte flertalet är nöjda. I fallet med plankan blir avgränsningen kvarteret och inte längre än så. Man får anse att de som ”kommer finna lycka” enligt utilitarismen av planen är byggherren och de som flyttar in, dessa kommer inte att vara fler än de som motsatt sig planen. Det är inte tänkbart att folk utanför kvarteret kommer få en ökad lycka pga. bebyggelsen och därför blir begränsningen endast kvarteret.
3.7.2 Enhetliga synsättet
Ur ett enhetligt perspektiv får man gå tillbaka och överväga de tre faktorerna som nämnts. När det kommer till fördelning av ojämlikheter kan man fråga sig om innergårdens storlek står i kontrast till vad man kan tänkas förvänta sig. Innergården är markant större än majoriteten i innerstaden och genomförandet av planen skulle inte på något sätt resultera i att de boende får en mindre innergård än vad som är ortsvanligt.
30
Den tredje faktorn är om de klagande kan resonera utifrån det kollektivas bästa, ser man någon samhällsvinning av att det byggs bostäder eller är det bara uppstå negativa konsekvenser som hämmar allmänintresset.
3.7.3 Rättighetsbaserat tillvägagångssätt
Ur en rättighetsbaserad synvinkel blir avvägningen ett dilemma. De enskilda intressena står i direkt strid mot varandra, å ena sidan vill Svenska Bostäder bygga bostäder med detta skulle enligt den rättighetsbaserade teorin kränka andras enskilda intressen.
3.7.4 Dialogbaserat tillvägagångsätt
31
4. Orgelpipan 6
Syftet och synpunkter från de som anser sig berörda redovisas bakgrundsavsnittet. Därefter redovisas Länsstyrelsens ställning till yttrandena i en kort sammanfattning. En tänkbar sammanställning av hur Länsstyrelsens gjort sina bedömningar redovisas i en tabell under avsnittet Metodapplicering. Fallet avslutas med en analys hur intresseavvgägningen hanterats utifrån de olika ideologierna och vågmodellerna.
4.1 Bakgrund till planen
Den aktuella planen omfattar två fastigheter, Orgelpipan 6 och Norrmalm 6:1. Norrmalm 6:1 består av en järnvägstunnel och bildar tillsammans med Orgelpipan 6 en tredimensionell fastighet. I markplan avgränsas Orgelpipan 6 av Klarabergsgatan i norr, Klara Västra gata i öster, Klara Vattugränd i söder och Vasagatan i väster. I startskedet består fastigheter Orgelpipan 6 av en hotellbyggnad som inhyser Scandic Continental. Marken ägs av Stockholms stad men upplåts med tomträtt till Jernhusen Orgelpipan 6 AB (Orgelpipan 6 StartPM, 2011).
32 Hotellbyggnaden består av en 11 våningar hög kubisk byggnadskropp som står på en tre våningar hög terrassbyggnad. Byggnaden är från 1963 och har 268 hotellrum samt lokaler för konferens och restaurang. Den totala höjden för byggnaden är +43 meter över nollplanet.
I och med citybanans färdigställande kommer fastigheten inhysa nya entréer till både pendeltåg och tunnelbana. När de nya stora entréerna byggs kommer även Hotellet att rivas och byggas upp på nytt. Den nya hotellbyggnaden kommer bestå av fyra
sammanhängande volymer som genom förskjutning och höjd kommer uppfattas som separata. Totalt kommer den ny byggnaden att rymma 400 hotellrum, 20 bostäder samt publika utrymmen för caféer, restauranger och entréer till kollektivtrafiken (3XN Arkitekter, 2012). Enligt SBK bedömning behövs det inte göras en miljöbedömning eftersom planen inte kommer att medföra sådan betydande miljöpåverkan som åsyftas i PBL 5 kap 18§ eller
MB 6 kap 11§ att en miljöbedömning behöver göras (Groth & Åman, 2012).
Figur 8: Det nya hotellet Källa: (3XN Arkitekter, 2012)
33
4.2 Överklaganden till länsstyrelsen
4.2.1 Klagande
Hotel Terminus
Hotellet ligger på Vasagatan 20, och bedriver hotellverksamhet i direkt anslutning till Orgelpipan 6 (Hotel Terminus, 2019).
I sin talan menar Terminus att alltför utmanande och volymmässigt alldeles för illa anpassad för Norrmalms miljö. Det nya hotellet kommer bli betydligt större vilket skapar kommer skapa en obalans för de aktörerna på marknaden. Denna obalans kommer främst att drabba de hotell som inte ingår inom en hotellkedja, vilket Hotel Terminus inte gör. I och med avstängningen av Klara Vattugränd har leveranserna till och från hotellet blivit ohållbara (Hotel Terminus, 2012).
Hufvudstaden AB
Hufvudstaden erbjuder kontors- och butikslokaler Stockholms allra mest attraktiva lägen. Idag äger de ca 30 fastigheter. I området är de ägare till Orgelpipan 7 som ligger tvärs över Klarabergsgatan med lokal även under Klarabergsviadukten.
I överklagandet menar Hufvudstaden att den nya byggnaden kommer påverka deras fastighet på ett negativt sätt utifrån dagsljus och siktlinjer. Den trappa som finns söder om Klarabergsviadukten kommer i detaljplanen att tas bort, detta menar Hufvudstaden kommer innebära försämringar för gång-trafikflödet för lokalen under Klarabergsviadukten. Till bakgrund för detta ser Hufvudstaden att utformningen görs om (Hufvudstaden AB, 2013).
Privatperson boendes i Gamla stan
Den boende menar att den stora byggnadsvolymen är alldeles för stor och dessutom för hög. Klara Kyrka måste kunna framträda bättre för att vara en symbol för Stockholm och detta försämras om den nya bebyggelsen tillåts. Arkitekturen för huset är alldeles för vanligt förekommande i andra städer, tar inte hänsyn till Stockholms historia och unika särart på så sätt att riksintresset skadas (Eriksson M. , 2013).
4.2.2 Länsstyrelsen
Eftersom ärendet gäller innan den nya PBL vunnit laga kraft ska ÄPBL tillämpas.
I ÄPBL finns inte direkta regler som avgränsar vilka som är sakägare. Det måste därför för den boende i Gamla Stan göras en individuell bedömning. Länsstyrelsen gör bedömningen att den boende inte kan anses berörd av planen på det sätt att denna har rätt att överklaga kommunens beslut.
34
4.3 Modellapplicering
En teoretisk matris för avvägning om Länsstyrelsen gjort bedömningen att överklagandena skulle prövats. Om Hufvudstadens överklagande inte skulle dragit tillbaka bör det vara av anledningen att Ljus och sikt, ls, försämras och därför är nollalternativet bättre. Den nya byggnadens påverkan på kulturmiljön, km, hade nog bedömts som likvärdig även om den boende ansetts vara berörd av planen.
Tabell 4
Länsstyrelsen Intresse Aspekt
E1 Ljus och Sikt 0>Pls
A1 Kulturmiljö P~km0
A2 Stadsutveckling P>s0
4.4 Analys
4.4.1 Fjädervågsmodellen
Utgår man från fjädervågsmodellen så medger Länsstyrelsen att planen kommer innebära en viss försämring utifrån aspekten Ljus och sikt. Det får dock anses som att Länsstyrelsen gjort den bedömningen att skada inte är tillräckligt för vad man som sakägare inte är skyldig att tåla. Länsstyrelsen gör bedömningen att Ljus och sikt försämras i och med den nya planen men inte tillräckligt efter vad som borde tålas av den enskilda.
4.4.2 Balansvågsmodellen
Utifrån den tvåsidiga modellen blir uppsättningen med nackdelar Ljus och sikt respektive Kulturmiljö. Den andra sidan med fördelar består således av stadsutveckling. Länsstyrelsens bedömning bör vara att nackdelarna inte överväger fördelarna. Men, frågan är om den klagan som framförs av den boende i Gamla stan hade vägts in annorlunda om den boende hade räknats som berörd. Det får nog ses som osannolikt att länsstyrelsen hade gjort någon skillnad för detta och antagligen är detta något som redan gjorts klart tidigare i processen.
4.4.3 Utilitarism
Genom det utilitaristiska synsättet uppkommer frågan hur många som blir missnöjda med den nya byggnaden. Utgår man från de klagandes synpunkter kommer är volymen alldeles för stor vilket kommer skada riksintresset, om det stämmer skulle det vara uppenbart att lyckomaximeringen inte skulle uppnås med planen. Frågan är då hur mycket substans det ligger i detta. Det kan bli nödvändigt att använda sig av en modifierad utilitarism där någon med en objektiv inställning kan säkerställa detta. Länsstyrelsen kan i detta fall anses vara det organ som har till uppgift att kontrollera om planen strider mot riksintresset eller inte. Hotel Terminus resonerar utifrån det utilitaristiska tillvägagångssättet när de menar att eftersom ännu ett hotell riskerar att urholka marknaden vilket betyder att lyckan för många blir lägre. Ett sammanlagt värde av detta missnöje skulle därför inte vara allmänintresset till gagn.
4.4.4 Enhetliga synsättet
35
Vidare kan faktor nummer två angående medvetenheten om de enskilda intressena vara tydliga. Både Hotel Terminus och Hufvudstaden har ett enskilt intresse av att den dagliga verksamheten för transporter kan fungera för Hotellverksamheten samt att flödet inte minskas för de lokaler som Hufvudstaden hyr ut. Den tredje faktorn är svår att greppa i detta sammanhang, är det av allmänintresse att ett Hotell byggs och överstiger det summan av de enskilda intressena. I metodappliceringen är stadsutveckling bedömt som något av allmänt intresse, detta eftersom kommunen i sin planering väljer vad som är allmänt intresse. Detta är självklart något som kan ifrågasättas och enligt (Flathman, 1966) skulle detta avslöjas genom att politikerna blir bortröstade.
4.4.5 Rättighetsbaserat tillvägagångssätt
Hotel Terminus tar upp problematiken med att för många hotell skadar deras intressen detta kan med det rättighetsbaserade resonemanget inte leda någon vart eftersom om Hotel Terminus har tillåtits att bedriva hotellverksamhet så ska även andra få göra det. Samtidigt kommer det nya hotellet att innebära störningar under en tid vilket står i strid med klagandes intressen.
4.4.6 Dialogbaserat tillvägagångssätt
36
5.Mårtensdal 6
Syftet med planen och de nuvarande förutsättningarna redovisas i ett bakgrundsavsnitt. De klagandde parterna redovisar sina överklaganden i Länsstyrelsen och på vilka grunder de motsatt sig planen. Domsluten för respektive instans redovisas med de parter som är berörda. En sammanställning av hur instanserna gjort sina bedömningar redovisas i en tabell under avsnittet Metodapplicering. Fallet avslutas med en analys hur intresseavvgägningen hanterats utifrån de olika ideologierna och vågmodellerna.
Figur 9: Detaljplaneområdet, Mårtensdal 6 m.fl. Källa: (Mårtensdal 6 Planbesrkrivning, 2013)
5.1 Bakgrund till planen
Mårtensdal 6 är beläget i Södra Hammarbyhamnen i västra delen av Hammarby sjöstad och begränsas av gatorna Hammarby Allé i norr, Hammarbyvägen i Söder och gatan Hammarbybacken i väster. Planområdet består av ett verksamhetsområde och inhyser bland annat betongindustri och ställverk för elkraftsdistribution. I de angränsande planområdena finns ungdomsengagemangslokalen Fryshuset och Hammarbyverket som producerar fjärrvärme och drivs av AB Fortum Värme.
37
Utöver Hammarby Sjöstad arbetar
Stadsbyggnadskontoret även med Vision Söderstaden. I visionen omfattas bla områden väster om Mårtensdal 6, framförallt
Slakthusområdet, Globenområdet och
Gullmarsplan. Förhoppningarna är att söderstaden på sikt blir mer sammankopplade med omkringliggande stadsdelar och att
stadsmiljön blir mer blandad och
mångfunktionell med plats för bostäder, kontor och service. I takt med att Mårtensdal 6 möjliggörs för kvartersbebyggelse kan kopplingen mellan Hammarby Sjöstad och Söderstaden komma att bli starkare.
Den 19 januari 2012 fick beställaren Skanska fastigheter Stockholm AB markanvisning av exploateringsnämnden i Stockholm (Stadsbyggnadskontoret, 2012-06-18). Skanska Fastigheter vill bygga ett 28 våningar högt hus som ska möjliggöra 80 000 m^2 BTA kontorslokaler. Huset kommer att bli en motsvarighet till det redan befintliga högre hus som står på norra sidan om Hammarby sjö.
I samband med att Mårtensdal 6 exploateras måste det ställverk som finns på fastigheten flyttas. Ställverket som är av betydelse för Hammarbyverket måste då inhysas på annan plats i närheten av verksamheten. Tanken är att ställverket skall byggas upp på nytt där det idag redan finns bebyggelse. Bebyggelsen måste därför rivas för att ställverket skall får plats.
Genom en SLB analys gjord av Miljöförvaltningen i Stockholms stad har man visat att miljökvalitetsnormen klaras för både partiklar och luftkvalitet utifrån de utsläpp som Hammarbyverkets skorsten förorsakar.
38
Stadsbyggnadskontoret bedömer att det planens genomförande inte kommer att medföra en sådan betydande miljöpåverkan som åsyftas i PBL 4 kap. 34§ eller MB 6
kap. 11§ att en miljöbedömning behövs göras (Castberg, 2013). Kommunfullmäktige antog planen den 7 april 2014.
5.2 Överklagande till Länsstyrelsen
Teleskopet Förvaltning ABTeleskopet har ett arrendeavtal med Stockholms kommun vilket Teleskopet arrenderar mark inom fastigheten Mårtensdal 6. Tiden för arrendet är enligt avtalet 20 år med start den 1 juni 1996. Det är därför enligt arrendeavtalet avtalat att Teleskopet kan arrendera marken till år 2016.
AB Södermalms Sten
Södermalms Sten är en leverantör av specialanpassad natursten. Omsättningen för verksamheten är ca 10 miljoner kronor per år och sysselsätter 8 personer. Södermalms sten har ett hyresavtal med Teleskopet där de hyr den del av byggnaden på fastigheten som Teleskopet äger.
Vivaldi AB
Vivaldi är ett professionellt fastighetsserviceföretag som tillhandahåller tjänster för bl a trädgårdsskötsel, avfallshantering och markanläggning. I den del av byggnaden på arrendestället som ägs av Vivaldi återfinns deras huvudkontor. På Huvudkontoret jobbar ett tjugotal av Vivaldis sammanlagt nittio anställda och omsätter ca 170 miljoner kronor per år.
Grunder
De tre klagande har på gemensamma grunder motsatt sig att arrendeavtalet upphör och att bebyggelsen rivs för att möjliggöra plats för ställverk. De har i sin överklagan angett att deras verksamheter överensstämmer med stadens syfte med Hammarby sjöstad där grundtanken var att bibehålla och skapa förutsättningar för verksamheter i anslutning till bebyggelse. Man anser att planen inte tagit hänsyn till de enskilda intressena som de berörda parterna har och att man kan hitta en mer lämplig placering av ställverket (Mårtensdal 6 Överklagande , 2014).
Fortum värme AB
Fortum driver äger och driver Hammarbyverket tillsammans med Stockholms stad. Hammarbyverket är världens största värmepumpsanläggning för värmeåtervinning av avloppsvatten. Värmen används sedan för fjärrvärmenätet. För att säkerställa att fjärrvärmen håller en acceptabel temperatur även när det råder hög kyla är Hammarbyverket utrustad biooljeeldade hetvattenpannor. Utöver fjärrvärme genererar även Hammarbyverket viss elektisk energi.
Grunder
39
skorsten +108 m är alltså lägre än den tänkta byggnadens högsta nivå. Analysen som gjorts utifrån luftkvalitet är ofullständig menar Fortum då trots att de utsläpp som Hammarbyverket förorsakar uppfyller de miljökvalitetsnormerna som finns inte är otänkbart att röken i sig kommer uppfattas som en olägenhet.
Fortum anser att om planen tillåter byggnadshöjder som överstiger skrotstenens höjd kommer framtida förutsättningar för utökad verksamhet för Hammarbyverket inte vara de samma. De enskilda intressena för bolaget kan på sikt att även drabba de allmänna intressena då möjligheten till utökad verksamhet inte kommer kunna uppnås och på så sätt drabbar det distributionen av återvunnen värme till fjärrvärmenätet även allmänheten (Fotrum Värme AB, 2014).
5.3 Länsstyrelsen
Länsstyrelsen gör bedömningen att de olägenheter som planen medför för de enskilda intressena inte väger tyngre än de allmänna intressena för transformatorstationen som är en del av stamnätet i Stockholmsregionen. Länsstyrelsen ser därför att överklagandet avslås (Beslut Mårtensdal 6, 2014).
Den bristande utredning som Fortum anser att Stadsbyggnadskontoret gjort delas inte av Länsstyrelsen. Länsstyrelsen menar att de likt Stadsbyggnadskontoret inte heller ser att genomförandet av planen medför sådan miljöpåverkan att 4 kap. 34 § PBL eller 6 kap. 11§ MB kan tillämpas. Vidare ser Länsstyrelsen att det handlingsutrymme som kommunen i 1 kap. 2 § PBL gjort en riktig bedömning utifrån Stockholmsmodellen för bebyggelse i centrala Stockholm som MÖD tidigare fastställt i P 11296–12 Kv. Plankan. Länsstyrelsen väljer därför att avslå överklagandet (Beslut Mårtensdal 6, 2014).
5.4 Mark och Miljödomstolen
Avslår samtliga överklaganden att anta kommunens detaljplan, Länsstyrelsens beslut att anta planen står fast.
5.5 Mark- och Miljööverdomstolen
MÖD väjer att bevilja prövningstillstånd vad gäller överklagandet från Fortum för att avgöra frågan planen tar hänsyn till befintlig bebyggelse. Övriga överklaganden ges inte prövningstillstånd då MMD redan prövat dess frågor.
