Effekter av statsbidraget Särskilda insatser på skolområdet

(1)

Effekter av statsbidraget Särskilda insatser på skol- området (SIS)

Joakim Grausne

(2)

Innehållsförteckning

Inledning ... 2

Syfte ... 2

Genomförande ... 2

Dokumentstudier ... 2

Intervjuer ... 3

Definitioner ... 3

Resultatredovisning ... 4

Regionala undervisningsinsatser ... 4

Bidragsmottagarna ... 4

Bidragets användning – En fallstudie ... 6

Bidragets effekter ... 10

Utvecklingsprojekt ... 12

Bidragets användning – En fallstudie ... 14

Särskild undervisnings på sjukhus ... 18

Bidragets användning ... 20

Sammanfattande diskussion ... 26

Utvecklingsområden ... 28 Bilaga 1. Regionala undervisningsinsatser

Bilaga 2. Regionala undervisningsinsatser för elever med rörelsehinder Bilaga 3. Kostnadstäckning – Bidraget till regionala undervisningsinsatser Bilaga 4. Utvecklingsprojekt

Bilaga 5. Utvecklingsprojekt med inriktning mot tillgänglighet Bilaga 6. Kostnadstäckning – Bidraget till utvecklingsprojekt Bilaga 7. Särskild undervisning på sjukhus

Bilaga 8. Preparandkurser – mellanåret för synskadade

(3)

Inledning

Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) har i uppdrag att fördela och följa upp anslaget till särskilda insatser på skolområdet (SIS). Fördelningen av bidraget sker i enlighet med skrivningar i myndighetens regleringsbrev och förordningen (1991:931) om statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet.

Bidragets huvudsakliga mottagare är regionala undervisningsinsatser, utvecklingsprojekt och verksamheter som bedriver särskild undervisning på sjukhus.

Därutöver kan bidraget beviljas till den så kallade preparandkursen (även kallat mellanåret) för synskadade ungdomar.¹

I följande rapport presenteras resultatet av en uppföljning av detta bidrag.

Syfte

Uppföljningens övergripande syfte formuleras i myndighetens verksamhetsplan för 2012-13. I verksamhetplanen anges att ”effekterna av beviljade SIS-medel 2011 ska i särskild ordning följas upp under 2012”.² Syftet är således följa upp effekterna av beviljade bidrag år 2011.

Genomförande

Uppföljningen har genomförts genom en kombination av dokumentstudier och intervjuer.

Dokumentstudier

Bidragsmottagarnas återrapportering till myndigheten av hur de använt statsbidra- gen är en av källorna som använts i denna uppföljning. Dessa så kallade slutredo- visningar består av särskilda formulär med frågor för respektive typ av verksamhet. Utöver dessa har även ansökningar och eventuella andra dokument i bidragsä- rendena studerats. I förekommande fall har minnesanteckningar från uppfölj- ningsbesök studerats. I ett flertal fall har kompletterand dokumentation begärts in från bidragsmottagaren, exempelvis projektrapporter, framtagna rutinbeskrivning- ar eller informationsmaterial. Alla insamlade dokument är diarieförda under respektive ärende. Referenser till dessa återfinns i bilaga 1, 3 och 6.

1 Utöver dessa mottagare skulle, enligt myndighetens regleringsbrev för år 2011, en särskild utbe- talning av bidraget göras till Göteborgs stad för undervisning av elever som ingick i den statliga specialskolan Vänerskolans målgrupp. I myndighetens regleringsbrev för år 2013 togs denna skrivning bort och i denna uppföljning berörs den inte. Se istället Uppföljning av beviljade statsbi- drag till Kannebäcksskolan, Specialpedagogiska skolmyndigheten (2011), ALL 2011/705.

2 Specialpedagogiska skolmyndighetens verksamhetplan 2011 och 2012, ALL 2011/56, sida 22

(4)

Intervjuer

Sammantaget har 25 intervjuer genomförts med representanter för verksamheter som beviljats bidrag.³ Intervjuerna har genomförts med de representanter som angivits som ansvariga för insatsen (i slutredovisningen) eller med en person som verksamheten själv valt. Intervjuerna genomfördes som telefonintervjuer och var till formen semistrukturerade med ett antal givna frågeområden men möjligheter till följdfrågor och fördjupningar. Intervjufrågorna syftade till viss del till att komplettera det material som verksamheten redan skickat till myndigheten.

Definitioner

I denna rapport används begreppet skola på alla mottagare av bidraget till regionala undervisningsinsatser trots att mottagaren i många fall är en begränsad organi- satorisk del av en skola.

3 Av intervjuerna var 11 med representanter från regionala undervisningsinsatser (riktade till rörel- sehindrade) och 14 var med ansvariga för tillgänglighetsprojekt. En planerad intervju med den regionala undervisningsinsatsen ”Österholm RH och Nytorpsskolan” kunde inte genomföras. Trots flera försök till kontakt kunde ingen intervju bokas.

(5)

Resultatredovisning

I följande redovisning presenteras uppföljningens resultat för regionala undervisningsinsatser, utvecklingsprojekt och sjukhusundervisning.

I bilaga 8 redovisas uppföljningen av de så kallade preparandkurserna.

Regionala undervisningsinsatser

Uppföljningen av statsbidraget till regionala undervisningsinsatser presenteras dels som en generell beskrivning av bidragets användning, dels som en särskild granskning av insatser riktade till elever med rörelsehinder. Avsnittet avslutas med ett diskussionsavsnitt om bidragets effekter.

Statsbidraget till regionala undervisningsinsatser kan beviljas till skolhuvudmän som gör insatser med ett regionalt upptagningsområde för elever med funktions- nedsättning i grundskola eller gymnasieskola. Bidrag kan också beviljas till insatser för elever med flera funktionsnedsättningar i grundsärskolan eller gymnasie- särskolan. En förutsättning är att den anordnande kommunen samordnar utbild- ningen med andra kommuner. Bidraget får beviljas till merkostnader för under- visningen samt kostnader för elevhälsa och andra elevstödjande åtgärder om dessa kostnader är särskilt stora.⁴

Bidragsmottagarna

Under år 2011 mottog myndigheten drygt 90 ansökningar om bidrag till regionala undervisningsinsatser. Av dessa beviljades 65 verksamheter bidrag.⁵

Merparten av dessa verksamheter återfinns i Sveriges storstadsregioner. Utgår vi från myndighetens regionsindelning återfanns sex verksamheter i norra regionen, tio i mellersta regionen, 17 i östra regionen, 15 i västra regionen och 17 i södra regionen.

4 Förordning (1991:931) om statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet

5 I myndighetens årsredovisning för 2011 anges att 72 ansökningar beviljades bidrag. Två av an- sökningarna avsåg så kallade preparandkurser som presenteras separat i bilaga 8. I ett fall återbeta- lades det beviljade bidraget och i tre fall avsåg ansökningarna olika delar av samma verksamhet (vilket innebär att de redovisas tillsammans i denna uppföljning). I ytterligare ett fall avsåg ansö- kan ett utvecklingsprojekt. Dessa avvikelser från årsredovisningen avspeglar sig även i övriga tabeller i detta avsnitt.

(6)

Tabell 1. Antal beviljade ansökningar år 2011 fördelat på inriktning

Funktionsnedsättning Antal Andel

Neuropsykiatriska funktionsnedsättningar 21 32 %

Hörselnedsättning 13 20 %

Rörelsehinder 12 18 %

Psykiska funktionsnedsättningar 5 8 %

Språkstörningar 4 6 %

Kommunikativa funktionsnedsättningar 2 3 %

Övriga 8 12 %

Totalt 65 100 %

Flest verksamheter har en huvudinriktning mot neuropsykiatriska funktionsned- sättningar, därefter hörselnedsättning och rörelsehinder. Dessa tre vanligaste in- riktningar för verksamheterna utgör sammanlagt 70 procent av alla verksamheter.

Det bör dock noteras att denna indelning av verksamheterna ger en begränsad bild av verksamheternas inriktning. Många verksamheter har flera målgrupper och alla verksamheter har elever med flera olika funktionsnedsättningar.

De 65 verksamheter som beviljats bidrag under 2011 har 38 olika huvudmän, vilket innebär att ett antal kommuner har ett flertal verksamheter som får bidrag.

Göteborgs stad är med sina åtta beviljade ansökningar den kommun som är huvudman till flest verksamheter. Stockholms stad och Växjö kommun har vardera fem beviljade ansökningar.

Drygt 1500 elever har tagit del av regionala undervisningsinsatser under år 2011.

Då sammanlagt cirka 40 miljoner kronor beviljats till verksamheterna innebär detta att verksamheterna i genomsnitt beviljats cirka 26 000 kronor per elev. Vilka är då dessa elever?

Tabell 2. Antal elever fördelat på skolform och hemvist Egen

kommun

Annan

kommun Totalt Antal Andel Antal Andel Antal Andel Grundskola 565 59 % 384 69 % 949 63 % Grundsärskola 174 18 % 44 8 % 218 14 % Gymnasieskola 180 19 % 112 20 % 292 19 % Gymnasiesärskola 34 4 % 17 3 % 51 3 % Totalt 953 100 % 557 100 % 1510 100 %

Majoritet av eleverna går i grundskolan. Som det framgår av tabellen ovanför är nästan 40 procent av eleverna hemmahörande i en annan kommun än skolan. Som tidigare nämnts är ett villkor för bidraget att verksamheten tar ett regionalt ansvar

(7)

och alltså inte enbart har elever från den egna kommunen. Drygt 60 procent av eleverna är pojkar.

Av det befintliga materialet är det inte möjligt att exakt avgöra vilka funktions- nedsättningar som dessa elever har men med utgångspunkt från verksamhetens huvudinriktning går det ändå att få en bild av hur fördelningen ser ut. De två mest dominerande grupperna är elever med hörselnedsättning (cirka 35 procent) och neuropsykiatriska funktionsnedsättningar (cirka 30 procent). Den tredje största gruppen är elever i verksamheter inriktade mot personer med rörelsehinder (15 procent).

Merparten av de regionala undervisningsinsatserna är verksamheter som pågår hela skolåret. Det finns dock även verksamheter som till formen mer är att likna vid punktinsatser. Det kan exempelvis handla om träffar där elever från olika skolor (i olika kommuner) möts under några dagar för någon form av undervisning.

Bidragets användning – En fallstudie

Av de verksamheter som fick bidrag för år 2011 hade tolv huvudinriktningen mot rörelsehinder. Flera av verksamheterna har elever även med andra funktionsned- sättningar men ett fokus mot elever med rörelsehinder. Dessa verksamheter har granskats i särskild ordning inom ramen för denna uppföljning och resultatet presenteras nedanför. Se bilaga 2 för en presentation av respektive verksamhet som ingått i denna granskning.

Verksamheternas målgrupp

Elever med rörelsehinder är, som tidigare nämnts, de aktuella skolornas huvudsakliga målgrupp. Det handlar genomgående om en kombination av rörelsehinder till följd av olika orsaker, exempelvis muskelsjukdomar och cerebral pares. Flera skolor påpekar att eleverna ofta har ytterligare funktionsnedsättningar, exempelvis språkstörning, hörselnedsättning och perceptionssvårigheter. Enligt de intervjuade behöver elevgruppen omfattande anpassningar av den fysiska miljön och undervisningen.

Tabell 3. Antal elever inom verksamheter riktade till elever med rörelsehinder fördelat på skolform

Flickor Pojkar Totalt

Grundskola 50 98 148

Grundsärskola 23 25 48

Gymnasieskola 7 6 13

Gymnasiesärskola 6 12 18

Totalt 86 141 227

En majoritet av skolornas elever är pojkar. Av eleverna går 65 procent i grundskolan och endast en mindre andel elever går i gymnasieskola eller gymnasiesärskola.

(8)

På gymnasienivå finns det i Sverige fyra riksgymnasier för rörelsehindrade. Dessa skolor har dock inte rätt till statsbidraget (från anslaget Särskilda insatser på skol- området).

Antagningen till verksamheten

För att vara berättigad till bidrag ska verksamheten vara öppen för elever från andra kommuner på samma villkor som elever från den egna kommunen. Den egna kommunen elever ska således inte prioriteras.

Av intervjuerna framgår det att verksamheterna uttryckligen inte prioriterar mellan elever baserat på hemvist. Elever från annan kommun och från den egna kommunen bedöms på samma villkor. I några fall förefaller det dock finnas en viss osäkerhet kring hur en sådan situation skulle hanteras. Dessa verksamheter har dock aldrig behövt prioritera utan har kunnat anta alla elever som sökt till skolan. Generellt är det ovanligt att det sker någon prioritering eftersom de som söker till skolorna i allmänhet antas.

I några intervjuer tillskrivs habiliteringen en viktig roll i rekryteringen av nya elever till skolan. Det beskrivs som att habiliteringen i många fall är de som först föreslår skolan som ett alternativ för eleven, utifrån sin kännedom om eleven. I något fall finns även kontaktpersoner i andra kommuner som har god kännedom om skolan och dess verksamhet. I andra fall är det rektorer eller specialpedagoger på elevens skola eller elevens föräldrar som tar den första kontakten.

Antagningsprocessen innefattar i merparten av fallen ett besök på skolan av eleven och föräldrarna. En formell ansökan skickas sedan in, ofta tillsammans med de sociala, pedagogiska och medicinska utredningar som gjorts om eleven.

När eleven antagits och om eleven kommer från en annan kommun skrivs generellt ett avtal mellan skolan (skolhuvudmannen) och hemkommunen där place- ringen regleras. Avtalen beskrivs huvudsakligen som ekonomiska avtal där kostnader och betalningar regleras. Ingen av de granskade verksamheterna hade någon form av regionalt samverkansavtal gällande undervisningsinsatsen.

Skolans lokaler och placering

I intervjuerna med representanterna för verksamheterna framkom att lokalerna i flera fall är byggda enkom för denna typ av verksamhet. Endast i ett fall uppgavs att lokalerna inte vara helt ändamålsenliga för verksamheten men i det fallet hade det nyligen fattats beslut om att bygga om lokalerna. I övriga intervjuer framhålls genomgående att lokalerna är mycket väl anpassade för verksamheten. Upplevel- sen att den fysiska tillgängligheten är god i verksamheterna visar sig även när verksamheterna själva fått skatta den fysiska tillgängligen på skolan. På en tiogra-

(9)

dig skala från (1) ”inte alls tillgänglig” till (10) ”i högsta grad tillgänglig” skattade skolorna tillgängligheten till i genomsnitt 9,6.⁶

I anslutning till ett flertal av de aktuella skolorna finns habiliteringen, vilket av flera framhålls som något mycket positivt. I flera fall delar verksamheterna lokaler vilket möjliggör ett nära samarbete mellan skolan och habiliteringen. I några av intervjuerna framkommer det dock att det tidigare funnits ett allt för stort fokus på omvårdnad vilket skett på bekostnad av kunskapsuppdraget. I de fall detta nämnts i intervjuerna påpekas det dock att skolan i dagsläget arbetar för att sätta fokus på kunskapsuppdraget.

Med några enstaka undantag är alla verksamheter lokalintegrerade i skolor med elever utan funktionsnedsättningar.

Verksamhetens upplägg och innehåll

Flertalet av skolorna arbetar aktivt för att inkludera eleverna i övrig verksamhet på skolan. Exempelvis har eleverna ofta sin klasstillhörighet i en vanlig klass och deltar där under delar av skoltiden. I vilken grad eleverna deltar i klassens undervisning beror, enligt de intervjuade, på individens egna förutsättningar och öns- kemål. Vissa är helt inkluderade i klassens undervisning medan andra endast deltar i vissa enstaka moment. Resten av undervisning sker då inom verksamheten, antingen som enskild undervisning eller i särskild undervisningsgrupp. I flera intervjuer framhålls skolans aktiva arbete för att i så hög grad som möjligt inkludera eleverna i vanliga klasser. I två intervjuer nämns dessutom att statsbidraget är en förutsättning för att de ska kunna arbeta så pass aktivt med inkludering som de menar att de gör. Det mot bakgrund av att detta arbete upplevs som resurskrä- vande.

Vid två av verksamheterna förefaller det inte bedrivas något aktivt arbete för inkludering. I intervjun med rektorn vid en av dessa skolor framhölls att skolan har mycket begränsade möjligheter till samarbete och inkludering då även närlig- gande verksamhet är inriktad mot personer med funktionsnedsättning. Även om det finns en mindre utbildning utan denna inriktning i närheten är samarbetet med dessa mycket begränsat. Rektorn påtalar att avsaknaden av andra elever är ett pro- blem och att det finns en risk att eleverna blir isolerade.

Skolorna framhåller genomgående att undervisningens upplägg i hög grad utgår från individens förutsättningar.

Regional verksamhet

Merparten av de intervjuade uppger att det till en övervägande del är en fördel att vara en regional verksamhet. Flera framhåller att det förmodligen är svårt att finna

6 Skattningen återfinns i slutredovisningen för respektive verksamhet

(10)

en så väl anpassad fysisk miljö i elevernas närmiljö och att det dessutom är svårt för hemkommunen att uppbringa den kompetens som finns i den regionala verksamheten. Genom att samla flera elever på samma plats finns det ett tillräckligt underlag för personalen att specialisera sig och kompetensutveckla sig inom detta område.

Flera av de intervjuade framhåller att det är positivt för eleverna att vara med jämnåriga som har en liknande situation som dem själva.

Har man varit integrerad och ensam i en klass hemma så lever de ofta upp när de kommer hit. De får kompisar som de kan identifiera sig med.[Arbetslagsledare]

När man kommer till mellanstadiet blir man så isolerad i en vanlig skola. Det blir svårt att få kompisar hemma. Här kommer du till en miljö där alla är i samma situat- ion. Du kan få kompisar som du kan åka hem till eftersom det är anpassat även hemma hos dom, så är det ju inte med kompisar i hemkommunen. På skolan finns ju dessutom personal som kan detta. Det är svårt att ha kompetens för denna grupp på en skola som bara har en elev med denna problematik. Risken med att gå hemma för dessa elever är att de blir exkluderade i en inkluderad miljö.[Rektor]

Flera påpekar att för verksamhetens fortlevnad är det nödvändigt att ha ett regionalt upptagningsområde eftersom det inte finns ett tillräckligt elevunderlag i den egna kommunen.

En nackdel som merparten av de intervjuade framhåller är att eleverna ofta har väldigt långt till skolan. I många fall kan det handla om över en timme i taxi varje dag. Några av rektorerna pekar på att detta i sin tur kan innebära att eleverna till viss del förlorar kontakten med vänner hemma, eftersom de kommer hem så sent från skolan.

Det kan vara så att de förlorar kontakten med de kompisar de kanske har hemma ef- tersom de har så långa dagar. Men när det är två barn som går på skolan från samma ort så ordnar vi så att de kan åka med samma färdtjänst, så att de får ett utbyta under den tiden och har möjlighet att bli kompisar. [Rektor]

Några av de intervjuade framhåller dessutom att eleverna nog skulle föredra att gå en utbildning på hemmaplan och att om det fanns ett alternativ för detta hemma- vid vore det förmodligen en bättre lösning. En av gymnasieskolorna framhåller dock att man är bättre alternativ än riksgymnasierna för rörelsehindrade som lig- ger ännu längre bort.

Bidragets användning

Skolorna ger olika bilder av hur bidraget används och betydelsen av bidraget för verksamheten.

Merparten av de intervjuade beskriver att bidraget gör det möjligt för dem att ha en hög personaltäthet och att personaltätheten på skolan förmodligen skulle bli lägre om de inte fick bidraget. Personaltätheten anges dessutom som en styrka hos

(11)

verksamheten och en kvalitetshöjande faktor. I intervjuerna framkommer det att de med personaltäthet syftar på alla de personalkategorier som är i kontakt med personalgruppen, inte enbart lärare.

Det är oerhört viktigt för att kunna ha en så vuxentät verksamhet. För att kunna ge det lilla extra. Både vad det gäller pedagogik, material och det sociala.[…]Om inte peng- arna fanns skulle man generellt få dra ner på kvaliteten och minska vuxentätheten.

[Rektor]

Andra nämner att bidraget möjliggör olika former av utflykter som är väldigt kostsamma för denna målgrupp då det kräver särskilda transporter.

Hemkommunerna är inte villiga att bekosta färdtjänstresorna för utflykt. Dessutom är bidraget viktigt för att kunna testa på nya tekniska hjälpmedel.[Rektor]

Bidraget går bland annat till att personalen kan få den kompetens de behöver. Dessu- tom möjliggör det utflykter som ju innebär väldigt stora resekostnader för oss. Där hjälper det till mycket! [Rektor]

Några skolor nämner dessutom att bidraget möjliggör för dem att införskaffa olika former av pedagogiska hjälpmedel.

Generellt bedömer de intervjuade att verksamheten inte är beroende av bidraget men att kvaliteten på verksamheten skulle bli lidande om bidraget uteblev. Flera uttrycker det som att bidraget möjliggör för dem att kvalitetsmässigt utveckla verksamheten. Utan bidraget skulle verksamheten, enligt flera av de intervjuade, försämras i kvalitetet. I två fall påpekas, som tidigare nämnts, att bidraget är en förutsättning för verksamheten att arbeta aktivt med inkludering av eleverna.

Två av verksamheterna som ingick i denna uppföljning hade vid intervjutillfället fått avslag på sin ansökan om bidrag för år 2013. Enligt de intervjuade var det oklart om det skulle få några omedelbara konsekvenser för verksamheten men i ett fall skulle eventuellt rektorstjänstens omfattning dras ner något.

Bidragets effekter

Vilken effekt har då bidraget till regionala undervisningsinsatser?

Nära sammankopplad med denna fråga är frågan om vilken betydelse bidraget har för verksamheterna. Som denna uppföljning visat är bidraget oftast inte avgörande för verksamhetens existens. Bidraget beskrivs som en möjlighet att höja kvalitet i verksamheten, inte en förutsättning för att verksamheten ska existera. Bidragets förhållandevis begränsade betydelse för verksamheterna går även att se om vi stu- derar i vilken utsträckning bidraget finansierar verksamheten eller de merkostnader som det ska gå till.

(12)

Normal kostnadsnivå Merkostnader Del finansierad med statsbidrag Övriga kostnader Kostnader för undervisning och elevhälsa

Figur 1. Schematisk presentation av kostnadsfördelningen (och kostnadstäckningen) inom regionala undervisningsinsatser

Även om det är omöjligt utifrån befintligt material att exakt avgöra hur stor del av verksamhetens totala kostnader eller merkostnader (för undervisning och elev- hälsa) som bidraget täcker kan vi ändå se att kostnadstäckning är relativt låg. Se bilaga 3 för en mer ingående beskrivning av bidraget i förhållande till verksamheternas kostnader. Vi kan också se att kostnadstäckningen skiljer sig markant mellan olika verksamheter. Dessa skillnader beror på att man i handläggningen av bidraget inte tar hänsyn till storleken på verksamhetens faktiska kostnader. Det görs således ingen bedömning av hur stora merkostnaderna för undervisningen är eller om elevhälsokostnaderna är att betrakta som särskilt stora. Bidraget fördelas istället enligt schabloner oberoende av verksamhetens kostnader.

Bidragets effekt är dock inte enbart beroende av i vilken grad bidraget täcker verksamhetens (mer)kostnader. Ett riktat bidrag till en viss insats kan få en tydlig och mätbar effekt även om insatsens kostnad är liten i förhållande till verksamhetens totala kostnader. Denna uppföljning har dock även visat att syftet med bidraget förefaller vara otydligt i verksamheterna. När representanter för Rh-

verksamheterna beskriver vad bidraget går till så anges flera olika ändamål. I re- gelverket för bidraget anges att bidraget får beviljas till merkostnader för undervisning samt kostnader för elevhälsa och andra elevstödjande åtgärder, om kostnaderna är särskilt stora. Även om skrivningen utesluter vissa av de ändamål som de studerade verksamheterna beskriver, lämnar skrivningen ändå utrymme för tolkning. Verksamheternas olika tolkningar av vad bidraget ska användas till och de stora skillnaderna i kostnadstäckning mellan verksamheterna gör det svårt att bedöma effekterna av bidraget. Under den period som studerats i denna utvärde- ring var det, av myndigheten, angivna syftet med bidraget att ”understödja skol- huvudmän att i regional samverkan bedriva undervisning för elever med funkt- ionsnedsättning”.⁷ Syftets vaga formulering gör det svårt att använda vid en ut- värdering av bidragets effekter.

Tydligt är dock att de Rh-verksamheter som granskats upplever att bidraget har stor betydelse för verksamhetens kvalitet. Ur deras perspektiv är effekten av bi-

7 Verksamhetsplan 2011 – Statsbidragsavdelningen, Specialpedagogiska skolmyndigheten, s. 11

(13)

draget en ökad kvalitet inom verksamheten. Flera nämner att bidraget ger möjlig- het till ökad personaltäthet men även andra kvalitetshöjande insatser nämns. Att koppla bidraget till eventuella förändringar i elevernas måluppfyllelse är praktiskt taget omöjligt, dels mot bakgrund av att bidraget används till olika typer av insatser, dels eftersom en mängd andra faktorer i högre utstäckning påverkar elevernas måluppfyllelse. Det kan även ifrågasättas om de effekter som nämns av verksamheterna härrör från bidraget. Exempelvis kunde de verksamheter som vid intervju- tillfället hade fått besked om avslag på ansökan om bidrag för år 2013 inte uppge om detta skulle få några direkta konsekvenser för verksamheten.

Det finns en mängd externa faktorer som har avgörande påverkan på effekten av den regionala undervisningsinsatsen. Med externa faktorer menas här faktorer som inte myndigheten styr över. Statsbidraget finansierar en begränsad del av insatsens kostnader och av den anledningen krävs även finansiering från andra aktörer. Förekomsten och omfattning av sådan finansiering har förmodligen avgö- rande betydelse för verksamhetens resultat. Därutöver krävs exempelvis tillgäng- liga och på andra sätt lämpliga lokaler, kompetent personal samt nödvändiga hjälpmedel i tillräcklig omfattning. Verksamhetens resultat påverkas dessutom av om den bedrivs i enlighet med de styrdokument som gäller för skolformen samt personalens attityd och värdegrund. En intressant frågeställning är om myndigheten i högre grad skulle kunna påverka vissa av dessa faktorer med statsbidraget som styrmedel?

Utvecklingsprojekt

Statsbidraget till utvecklingsprojekt får beviljas till projekt och analyser som syftar till att utveckla lärandemiljön för elever med funktionsnedsättning.⁸ I följande avsnitt ges dels en allmän beskrivning av bidragets användning, dels en mer detal- jerad beskrivning av 2011 års tillgänglighetsprojekt. Avsnittet avslutas med ett diskussionsavsnitt om bidragets effekter.

Under år 2011 inkom sammanlagt 198 ansökningar om bidrag till utvecklingsprojekt. Av dessa beviljades 59 projekt tillsammans 13,5 miljoner kronor i bidrag.⁹ Detta innebär att varje projekt i genomsnitt beviljades drygt 270 000 kronor i bidrag. Hur mycket ett projekt i praktiken beviljas varierar dock från cirka 40 000 kronor till närmare 900 000 kronor.

8 Regleringsbrev för budgetåret 2012 avseende Specialpedagogiska skolmyndigheten, Regerings- beslut I:13

9 I Specialpedagogiska skolmyndighet 2011 anges att 62 ansökningar beviljades bidrag. I detta sammanhang har tre av dessa tagits bort eftersom de återbetalat sitt bidrag. Återkrav av bidrag från bidragsåret 2011 pågick fortfarande när denna rapport skrevs. Dessa avvikelser från årsredovis- ningen avspeglar sig även i övriga tabeller i detta avsnitt.

(14)

Tabell 4. Antal beviljade ansökningar och beviljat bidrag fördelat på projekttyp

Antal Beviljat bidrag

Skoldatatek 31 9 155 300 kr

Tillgänglighetsprojekt 14 3 943 700 kr

Övriga 14 3 108 800 kr

Totalt 59 16 207 800 kr

Under år 2011 var Skoldatateket den vanligaste typen av utvecklingsprojekt som beviljades bidrag. Över hälften av utvecklingsprojekten var av denna typ. Skolda- tatek har varit den vanligaste typen av utvecklingsprojekt under en följd av år.

Mellan åren 2006 och 2011 har cirka 200 ansökningar om bidrag till skoldatateksverksamhet beviljats. Eftersom en kommun generellt endast kan beviljas statsbidrag en gång för att starta ett Skoldatatek motsvarar denna siffra ungefärligen antalet kommuner som fått bidrag.¹⁰ Detta ska ställas i relation till att det i landet finns 290 kommuner.

En annan vanlig typ av utvecklingsprojekt är Tillgänglighetsprojekten som under 2011 uppgick till 25 procent av det totala antalet beviljade projekt. Dessa projekt kommer beröras närmare senare.

Utvecklingsprojekten under år 2011 var inte helt jämt fördelade över landet.

Tabell 5. Beviljade ansökningar fördelat på regioner Antal Andel

Norra regionen 14 24 %

Mellersta regionen 13 22 %

Östra regionen 2 3 %

Västra regionen 19 32 %

Södra regionen 11 19 %

Totalt 59 100 %

Med utgångspunkt från myndighetens regionsindelning hade Västra regionen flest utvecklingsprojekt, följt av Norra regionen och Mellersta regionen. Östra regionen utmärker sig genom att det där endast genomfördes tre utvecklingsprojekt.

Sammanlagt är projekten fördelade på 55 kommuner. Göteborgs stad, Malmö stad, Mora kommun och Orust kommun har alla beviljats bidrag till två utvecklingsprojekt.

10 I några fall har kommuner beviljat bidrag till Skoldatatek för mer än ett år och vissa har fått bidrag under en följd av år för att stödja uppbyggandet av andra Skoldatatek i regionen. Av den anledningen går det inte säga att antalet beviljade bidrag till Skoldatatek motsvarar antalet kommuner som fått bidraget.

(15)

Bidragets användning – En fallstudie

Tillgänglighetsprojekten var en särskild form av projekt som introducerades i bi- dragshanteringen inför år 2011. Projekten var tänkta att ta sig an tillgänglighet utifrån ett helhetsgrepp: samspelet mellan lärande, pedagogik och fysisk miljö.¹¹ Det var således meningen att flera aspekter av tillgängligheten skulle beaktas i projekten, inte enbart den fysiska miljöns tillgänglighet. Insatserna var även tänkta att gagna hela arbetslag där olika professioner samverkar.

Sammanlagt beviljades 14 tillgänglighetsprojekt statsbidrag under år 2011. Se bilaga 4 för en presentation av de enskilda tillgänglighetsprojekten.¹²

Projektens genomförande

Av tillgänglighetsprojekten var det cirka 40 procent som inte blev klara inom ut- satt tid, vilket också motsvarar genomsnittet för alla utvecklingsprojekt. Dessa projekt blev således på ena eller andra sättet försenade. En vanlig orsak till att projekt försenas förefaller vara att en nyckelperson i projektet av någon anledning inte finns kvar i organisationen när projektet ska starta. Det kan exempelvis handla om att initiativtagaren till projektet bytt jobb eller är tjänstledig.

I intervjuerna framkommer det även att flera projekt inte genomfört alla de aktiviteter som angavs i ansökan. En orsak som framhölls från några var att man beviljats mindre bidrag än vad man trott och att man därför avgränsat projektet. I vissa andra fall har projektets ursprungliga upplägg frångåtts av andra orsaker. I upp- följningen har det dock framkommit att syfte, mål och planerade aktiviteter i projekten ofta är otydligt beskrivna eller beskrivna i allmänna ordalag. Detta medför att det i vissa fall är svårt att avgöra om projektet frångått den ursprungliga plane- ringen.

Genomgående har projekten utnyttjat den specialpedagogiska kompetens som finns i skolan och ofta även kompetens som finns centralt i kommunens organisation. I flertalet fall är det en specialpedagog eller speciallärare som är ansvarig för projektet och om inte så har dessa professioner på något annat sätt varit involverade i projektets genomförande.

Perspektiv på tillgänglighet

Tillgänglighetsprojekten är tänkta att behandla flera olika aspekter av tillgänglig utbildning. Majoriteten av projekten gör också detta. Det kan handla om projekt som samtidigt sett över tillgängligheten i den fysiska miljön, förutsättningarna för socialt samspel och valet av pedagogiska strategier. Det kan också handla om pro-

11 I den av myndigheten framtagna Samspelsmodellen ingår även social miljö. I myndighetens beskrivning av Tillgänglighetsprojekten år 2011 ingick dock inte social miljö som en faktor.

12 I myndighetens årsredovisning för år 2011 anges att 15 tillgänglighetsprojekt beviljades medel.

Ett av dessa återbetalade dock hela den beviljade summan och berör därför inte här.

(16)

jekt som har en något mindre ambitiös ansats men som ändå beaktar några olika aspekter av tillgänglighet, exempelvis fysisk miljö och pedagogik. Det finns dock flera projekt som enbart har fokuserat på en aspekt, exempelvis den fysiska mil- jön, och som inte sett tillgänglighet i ett större sammanhang. Dessa projekt uppgår till nästan en tredjedel av tillgänglighetsprojekten.

Det har inte funnits något krav på att projekten ska utgå från den av myndigheten framtagna samspelsmodellen för tillgänglighet. I intervjuerna framgår också att det endast är ett fåtal av de intervjuade som känner till modellen. Endast i ett fall har man uttryckligen utgått från samspelsmodellen vid projektets genomförande.

I några projekt är det tveksamt om projektaktiviteterna är att se som särskilda insatser eller om de snarare är att betrakta som aktiviteter i skolhuvudmannens lö- pande utvecklingsarbete.

Dokumentation och uppföljning

Drygt hälften av projekt har dokumenterats i någon form. Med detta avses någon form av dokumentation av projektets genomförande utöver den slutredovisning som bidragsmottagarna är skyldiga att skicka till myndigheten. Även utvärdering- ar av projektet sker i hälften av projekten. Med utvärderingar menas i detta sammanhang en studie av projektets resultat som utgår från ett, för ändamålet, syste- matiskt insamlat material (exempelvis från intervjuer eller enkäter).

Flertalet av projekten har på något sätt försökt sprida erfarenheterna från projektet. Vissa har arbetat aktivt och medvetet för att försöka få till en kunskaps- överföring till andra. Andra har gjort mer sporadiska försök till att sprida erfarenheterna. Närmare en tredjedel av projekten har dock inte genomfört någon insats för att sprida erfarenheterna.

Nästan alla projekt har i någon form övergått i reguljär verksamhet efter projekttiden. Hur detta skett skiljer sig dock betydligt mellan verksamheterna och beror till viss del på projektets karaktär och resultat.

Projektens resultat

I intervjuerna beskrivs en mängd olika upplevda effekter av de genomförda projekten. Flera beskriver projekten som lärorika för dem som varit involverade och många framhåller att projektet bidragit till att väcka diskussion samt synliggöra olika grupper eller förhållanden.

[Personal som engagerades i projektet] blev en väldigt sammansvetsad grupp. De upplevde att de fick lära sig någon helt nytt som de inte kunde sedan tidigare [och]

upplevde att de utvecklat nya egenskaper och lärt sig mycket om sig själva. [Projekt- ansvarig]

(17)

Projektets inriktning har, av naturliga skäl, stor inverkan på de upplevda resultaten och effekterna. Projekt på en mer strukturell nivå där syftet varit att exempelvis ta fram rutiner för överlämnande eller kartlägga en viss verksamhet ser resultatet främst i form av förändringar i arbetssätt eller organisation.

Projekt med en inriktning mot en konkret brist i undervisningsmiljön, exempelvis bristande skyltning eller bristande auditiv miljö, ser främst resultatet i form av förbättringar inom dessa områden.

En pluseffekt av detta projekt är att det inneburit bättre hörselmiljö för lärarna. Mik- rofonerna gör dessutom att man tvingas att lära sig turtagning. Mikrofonen används av alla i klassrummet. En effekt av projektet är att kunskapen om ljud har ökat och om hur man vårdar sin hörsel. Det är många som nu kommer och pratar om sin hör- sel. [Projektansvarig]

De projekt som har fokuserat mer direkt på enskilda elever lyfter i högre utsträck- ning fram effekter och upplevda förbättringar för dessa även om det är svårt att koppla till måluppfyllelse. I en intervju påtalas att projektet sker parallellt med många andra processer och att det därför är svårt att avgöra vad som var en effekt av projektet. I en annan intervju framhålls också att det är svårt att se effekter på måluppfyllelse efter en så kort tid som projektet pågått.

Vilken effekt har då bidraget till utvecklingsprojekt?

Frågan om bidragets effekt är nära sammankopplat med frågan om vilken betydelse bidraget har för att insatsen (projektet) ska genomföras.

Projektets totala kostnader

Personalkostnader och kostnader för dokumentation Övriga

kostnader

Del finansierad med statsbidrag

Figur 2. Schematisk presentation av kostnadsfördelningen (och kostnadstäckningen) inom utvecklings- projekt

En granskning av i vilken grad bidraget täcker kostnaderna för projektet visar att bidraget år 2011 i genomsnitt täckte alla kostnader för personal och dokumentation. Det finns dock stora variationer i kostnadstäckningen. Se bilaga 6 för en när- mare beskrivning av kostnadstäckningen inom utvecklingsprojekten. Utifrån både

(18)

intervjuerna och denna genomgången av bidragets kostnadstäckning framstår det dock som att bidraget har en avgörande betydelse för att projektet ska bli verklig- het. Även om kostnadstäckning varierar mellan projekten är det tydligt att en betydande del av projektens kostnader täcks genom statsbidraget. Att bidraget har stor betydelse för att projektet ska kunna genomföras styrks även av en studie som genomfördes av myndigheten under hösten 2008. I enkätundersökningen ingick 74 projekt som under perioden 2006-2008 fått bidrag till skoldatateksverksamhet.

I undersökningen angav 90 procent av de svarande att statsbidraget hade haft en mycket stor betydelse för verksamheten.¹³

Som med alla statsbidrag finns en förväntan på att bidraget ska användas till det som uppgavs i ansökan och att insatsen genomförs inom den tidsram som upp- getts. Granskingen av tillgänglighetsprojekten visar att projekten i stort genomförs med de aktiviteter som angivits i ansökan. Avvikelser förekommer dock och i några fall framföras att orsaken är att projektet inte beviljades hela det belopp de ansökte om. I flera fall är aktiviteterna dock så otydligt preciserade i ansökan att det är svårt att avgöra huruvida projektet genomförts som planerat eller inte. En förhållandevis stor andel av projekten genomförs inte inom den tid som utsatts.

Granskningen av tillgänglighetsprojekten visade att orsaken till detta ofta är att en nyckelperson för projektet av någon anledning inte funnits tillgänglig när projektet skulle starta. Det är tydligt att projekten ofta är beroende av vissa ”eldsjä- lar” i organisationen. Försvinner dessa personer försenas starten. Det finns även exempel på hur projekt inte alls blivit genomfört som en följd av detta. I flera fall förefaller projekten i hög grad bygga på en enskild individs tankar och idéer utan någon större djupare förankring i organisation. Även tidigare undersökningar har visat att väl förankrade och planerade projekt har större chans att nå goda resultat.¹⁴

När det gäller de så kallade Tillgänglighetsprojekten kan vi se att flera av dessa inte har tagit hänsyn till olika aspekter av en tillgänglig lärmiljö. I flera fall har man fokuserat på en aspekt som exempelvis den fysiska tillgängligheten och inte berört andra delar. I vissa enskilda fall kan det även ifrågasättas om inte projektets insatser egentligen är sådana som ingår i en skolas ordinarie verksamhet. Pro- jekten har dock i hög grad utnyttjat den specialpedagogiska kompetens som finns i organisationen. Projekten har även i hög grad övergått till reguljär verksamhet efter projekttiden. Hur en sådan övergång ser ut är dock väldigt beroende på projektets karaktär och inriktning.

För att kunna besvara frågan om bidragets effekter behöver vi fastställa vad myndigheten förväntar sig för effekter av bidraget. Myndigheten definierade det aktuella året målet med bidraget som ”att stimulera utvecklingen av lärandemiljön för

13 Utvärdering av SIS-medel till Skoldatatek, Specialpedagogiska skolmyndigheten (2008), ALL 2011/777

14 Utvärdering av Skoldatatekens effekter, Specialpedagogiska skolmyndigheten (2010), ALL 2010/843

(19)

elever med funktionsnedsättning”.¹⁵ Detta är i sin tur hämtat från myndighetens regleringsbrev där det anges att bidraget får användas för ”utvecklingsprojekt och analyser som syftar till att utveckla lärandemiljön för elever med funktionsned- sättning”.¹⁶ Frågan blir då om projekten bidragit till att utveckla lärandemiljön för elever med funktionsnedsättningar? Utifrån granskningen av tillgänglighetspro- jekten kan vi säga att projekten faktiskt bidrar till att stimulera ett utvecklingsarbete. I alla de projekt som granskats har ett utvecklingsarbete initierats, även om det i flera fall påbörjats senare än beräknat.

När vi studerat tillgänglighetsprojekten kan vi dock se att det utvecklingsarbete som genomförts förefaller fått en positiv effekt på lärandemiljön, om vi definierar denna som ett samspel mellan fysisk och pedagogisk miljö. Projekten gör detta i större eller mindre utsträckning men alla tillgänglighetsprojekt förefaller, utifrån vad som framkommit i denna uppföljning, haft inverkan på någon av dessa faktorer. Som tidigare nämnts sker detta genom både strukturella insatser och insatser riktade mot enskilda elever.

Särskild undervisning på sjukhus

Statsbidraget till särskild undervisning på sjukhus får enligt förordning om statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet beviljas för ”insatser av regional art som huvudman vidtar för elever i grundskolan för vilka särskild undervisning anordnas på ett sjukhus eller en motsvarande institution.”.¹⁷

I skollagen anges att för ”[…] elever i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan som på grund av sjuk- dom eller liknande skäl under en längre tid inte kan delta i vanligt skolarbete och som vårdas på sjukhus eller en motsvarande institution ska särskild undervisning anordnas på sjukhuset eller institutionen”.¹⁸ Vidare anges att undervisningen

”[…] så långt det är möjligt motsvara den undervisning som eleven inte kan delta i”.¹⁹ Särskild undervisning ska dock inte ges en elev ”om den läkare som ansvarar för elevens vård avråder från det”.²⁰

Som det framgår av dessa skrivningar ska särskild undervisning på sjukhus erbju- das elever i samtliga skolformer men bidraget får endast beviljas för undervisning av elever i grundskolan. Det är följaktligen denna del av verksamheterna som vi fokuserar på fortsättningsvis.

15 Verksamhetsplan 2011 – Statsbidragsavdelningen, Specialpedagogiska skolmyndigheten

16 Regleringsbrev för budgetåret 2011 avseende Specialpedagogiska skolmyndigheten, s. 3

17 Förordning (1991:931) om statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet, 1§

18 Skollagen (2010:800), 24 kap. 17 §

19 Ibid.

20 Skollagen (2010:800), 24 kap. 18 §

(20)

I följande avsnitt ges en allmän beskrivning av bidragets användning utifrån be- fintlig statistik, iakttagelser vid uppföljningsbesök²¹ och lärdomar från andra undersökningar. Avsnittet avslutas med ett diskussionsavsnitt om bidragets effekter.

Sammanlagt beviljades 77 verksamheter bidrag för särskild undervisning på sjukhus under år 2011. Verksamheterna har sammanlagt beviljats cirka 60 miljoner kronor i statsbidrag. Detta innebär att varje verksamhet i genomsnitt har beviljats närmare 800 000 kronor i bidrag. Det finns dock betydande skillnader mellan olika typer av verksamheter, vilket kommande redovisning ska visa.

Sammanlagt har 41 kommuner (av landets 290 kommuner) beviljats bidrag för år 2011. Av dessa har 29 kommuner beviljats bidrag för mer än en verksamhet. Flest verksamheter har Göteborgs stad (4), Malmö stad (3), Sundsvalls kommun (3), Umeå kommun (3),Uppsala kommun (3) och Västerås stad (3). Fördelningen i förhållande till myndighetens fem regioner är förhållandevis jämn. Östra regionen utmärker sig något genom att ha relativt få verksamheter, speciellt med hänsyn tagen till regionens folkmängd.

Verksamheterna kan kategoriseras som särskild undervisning i anslutning till Barn- och ungdomspsykiatri, Somatisk vård eller behandlingshem knutna till barn- och ungdomspsykiatrin.

Tabell 6. Antal verksamheter och beviljat bidrag fördelat på verksamhettyp

Verksamhetstyp

Verksamheter Beviljat bidrag Antal Andel Belopp (tkr) Andel Barn- och ungdomspsykiatri 35 45 % 32 647 54 %

Somatisk vård 36 47 % 21 501 36 %

Behandlingshem 6 8 % 6 227 10 %

Totalt 77 100 % 60 375 100 %

Barn- och ungdomspsykiatri och somatisk vård utgör båda drygt 45 procent av det totala antalet beviljade verksamheter. Sett till beviljat bidrag har dock barn- och ungdomspsykiatrin beviljats över hälften av bidraget. Även behandlingshem har fått en något högre tilldelning än vad som motiveras av deras antal. Detta innebär att verksamheter i anslutning till Barn- och ungdomspsykiatri och behandlingshem i genomsnitt beviljas ett högre belopp per verksamhet än verksamheter i anslutning till Somatisk vård.

21 Materialet för denna beskrivning är minnesanteckningar från uppföljningsbesök gjorda år 2010 och 2011.

(21)

Bidragets användning

Enligt myndighetens fördelningsprincip beviljas bidrag till lärartjänster.

Tabell 7. Beviljade lärartjänster och bidrag per verksamhetstyp

Verksamhetstyp

Beviljade

Lärartjänster Beviljat bidrag (tkr) Antal Andel* Belopp Andel Barn- och ungdomspsykiatri 80 54 % 32 647 54 %

Somatisk vård 52 35 % 21 501 36 %

Totalt 147 100 % 60 375 100 %

* På grund av avrundningen stämmer inte totalen med summan av delarna.

Som det framgår av tabellen följer fördelningen av antalet lärartjänster fördel- ningen av beviljat bidrag. Det bör dock noteras att bidraget inte täcker hela kostnaden för lärartjänsterna. I genomsnitt täcker bidraget cirka 80 procent av kostnaden för de beviljade lärartjänsterna.

Avspeglar sig då denna fördelning även i hur många elever de olika verksamhets- typerna har?

Från år 2010 samlar myndigheten in uppgifter om antal elever och elevdagar från verksamheterna som bedriver särskild undervisning på sjukhus. Elev räknas i detta sammanhang som enskilda individer. De räknas således endast en gång även om de återkommer till verksamheten under året. Elevdagar definieras som antal dagar som lärarledd undervisning bedrivs med en elev. Det bör noteras att antalet elevdagar per definition är ett oprecist mått på undervisningstid. En elevdag räk- nas oavsett om det är flera timmars undervisning som bedrivs med en elev under en dag eller om det är mindre än en timme.

Tabell 8. Antal elever och elevdagar per verksamhetstyp

Verksamhetstyp Elever Elevdagar

Antal Andel Antal Andel

Barn- och ungdomspsykiatri 1 978 24 % 26 777 45 %

Somatisk vård 6 136 74 % 24 659 41 %

Totalt 8 267 100 % 60 142 100 %

Som det framgår av tabellen har somatisk vård många elever men, i förhållande till Barn- och ungdomspsykiatrin, färre elevdagar. Detta visar på ett förhållande som beskrevs i en tidigare uppföljning, nämligen att elever inom somatisk vård vistas på sjukhuset under kortare tidsperioder medan vårdtiden inom barn- och ungdomspsykiatrin snarare har ökat. Den tidigare uppföljningen visade även att eleverna inom Barn- och ungdomspsykiatrin i allt högre grad behandlas inom öp-

(22)

penvård.²² Förändringarna i vårdtid belystes även i Skolverkets översyn²³ från år 2005 och skillnaden mellan somatisk vård och psykiatrin går även att se i statistik från Socialstyrelsen över patienter (i åldern 5-19 år). Statistiken visar att cirka 56 000 patienter var i sluten somatisk vård under år 2010 och att den genomsnittliga vårdtiden var 2,7 dagar. Antalet patienter i sluten vård inom Barn- och ungdomspsykiatrin var under samma år cirka 5 700 och den genomsnittliga vårdtiden 8,45 dagar.²⁴ Dessa siffror kan jämföras med myndighetens uppgifter om elever och elevdagar. Om vi tittar på hur många elevdagar en elev i genomsnitt får ser vi att elever inom somatisk vård i genomsnitt undervisas i någon mån under 4 dagar, medan elever inom barn- och ungdomspsykiatrin får undervisning under 13,5 dagar. Dessa siffror visar således på samma förhållande som siffrorna från Socialsty- relsen. Behandlingshemmen är till formen en verksamhet med få elever som vistas i verksamheten under förhållandevis lång tid, vilket även avspeglar sig statistiken över elever och elevdagar. Inom den särskilda undervisningen vid behandlingshemmen får eleverna i genomsnitt undervisning (i någon mån) under 56,9 dagar.

Den skillnad i fördelningen av antal beviljade lärartjänster (och beviljat bidrag) som presenterades tidigare kan nu ställas i förhållande till antal elever och elevdagar som undervisas i verksamheterna.

Tabell 9. Beviljade lärartjänster och antal elevdagar per verksamhetstyp

Verksamhetstyp Elevdagar Beviljade

Lärartjänster Elevdagar per lärar-

tjänst Antal Andel Antal Andel*

Barn- och ungdomspsykiatri 26 777 45 % 80 54 % 335

Somatisk sjukvård 24 659 41 % 52 35 % 475

Behandlingshem 8 706 14 % 15 10 % 572

Totalt 60 142 100 % 147 100 % 409

* På grund av avrundningen stämmer inte totalen med summan av delarna.

Som det framgår av tabellen finns det skillnader mellan verksamheterna avseende hur många elevdagar det går på varje lärartjänst. Elevdagar är i detta sammanhang det mest intressanta måttet eftersom det säger mer om mängden undervisning som bedrivs än antal elever. Särskild undervisning i anslutning till barn- och ungdomspsykiatrin har ett lägre antal elevdagar per lärartjänst än verksamheter i anslutning till somatisk sjukvård. Verksamheter i anslutning till behandlingshem har högst antal elevdagar per beviljad lärartjänst. Av alla verksamheter som bedriver sär- skild undervisning på sjukhus genomför drygt 20 procent mindre än 200 elevdagar per beviljad lärartjänst och en lika stor andel genomför mer än 500 elevdagar per beviljad lärare.

22 Uppföljning av särskild undervisning på sjukhus 2009, Specialpedagogiska skolmyndigheten, ALL 2009/491

23 Översyn av särskild undervisning på sjukhus, Skolverket (2005), Dnr 55-2004:3256, Sida 19

24 Utbildning för elever i samhällsvård och fjärr- och distansundervisning, SOU 2012:76, sida 181

(23)

I detta sammanhang bör det dock åter noteras att måttet elevdagar är ett grovt mått på undervisningstid. Det bör även noteras att det år 2011 endast fanns sex verksamheter i anslutning till behandlingshem vilket gör att varje enskild verksamhet i denna grupp får förhörhållandevis stort genomslag vid beräkning av medelvärden och procentuell fördelning.

Verksamhetens upplägg och innehåll

Tidigare undersökningar har visat att merparten av undervisningen inom särskild undervisning på sjukhus bedrivs enskilt eller i mycket små grupper.²⁵ Det har också framkommit att antalet timmar undervisning per dag för en elev är helt beroende av elevens hälsotillstånd och att undervisningstiden per elev är något högre för elever inom barn- och ungdomspsykiatrin. En vanlig undervisningstid för en elev inom somatisk sjukvård förefaller vara upp till två timmar per dag.²⁶ I myndighetens uppföljningsbesök har det bland annat framkommit att undervisningen i hög grad utgår från elevernas fysiska och/eller psykiska tillstånd. Under- visning ges på det sätt och i den omfattning som elevens tillstånd medger. Det finns ett nära samarbete med landstingets personal och i flera fall står landstinget för delar av verksamhetens kostnader, exempelvis för lokaler eller för fortbildning av personal. Vid ett uppföljningsbesök beskrevs skolarbetet som en balansgång mellan behandling och pedagogik. Gränsdragningen mellan vård och skola för personalen inom verksamheterna har även berörts i andra sammanhang, där det bland annat konstaterats att pedagogerna ”tycks vara väldigt involverade i vårdarbe- tet (har omfattande kontakter med sjukvården) och får ta ett stort ansvar för utredningar och eftervård”.²⁷ I olika sammanhang har det framhållits att skolorna har en viktig roll i att stå för något vardagslikt som dessutom ger möjlighet till kontakter med andra elever i samma situation.²⁸

Vid ett av myndighetens uppföljningsbesök görs reflektionen att det finns en risk att särskild undervisning på sjukhus ger, kanske ett för stort, utrymme för pedago- gernas egna lösningar i brist på närvarande pedagogisk ledning. Även i andra sammanhang har det konstaterats att det är ett långt avstånd till kommunens öv- riga utbildningsverksamhet, vilket kan innebära ett bekymmer eftersom läraren

”lämnas ensam med sin utveckling och med frågor som rör gränsdragningen mellan det pedagogiska och medicinska området”.²⁹

25 Se exempelvis Uppföljning av särskild undervisning på sjukhus 2009, Specialpedagogiska skolmyndigheten, ALL 2009/491, sida 12

26 Översyn av särskild undervisning på sjukhus, Skolverket (2005), Dnr 55-2004:3256, sida 33 samt examensarbetet Sjukhusundervisning för barn med cancerdiagnosen hjärntumör – om nor- malitet och utanförskap, Josefin Merinder, Södertörns högskola (2012), sida 19

27 Sjukhusskolan - En studie i Malmö – Att arbeta och verka som sjukhuspedagog, Belinda Win- berg, Malmö högskola (examensarbete 2008), s. 41

28 Se exempelvis Sjukhusundervisning för barn med cancerdiagnosen hjärntumör – om normalitet och utanförskap, Josefin Merinder, Södertörns högskola (2012), sida 36

29 Översyn av särskild undervisning på sjukhus, Skolverket (2005), Dnr 55-2004:3256, sida 26

(24)

Kontakten med hemskolorna berörs i flertalet av uppföljningsbesöken. Genomgående uppges att det finns en tät kontakt med hemskolan.

Vid några av uppföljningsbesöken konstateras att undervisning bedrivs i flera äm- nen, både teoretiska och praktiska. Vid en av skolorna angavs exempelvis undervisning i alla de ämnen som normalt ingår i hemskolan och i de fall skolan själv inte hade ämneskompetens ordnades detta. Den kritik som framförts i andra sammanhang om en treämnesskola visar sig således inte här.³⁰ Vid ett flertal uppfölj- ningsbesök förefaller det dock som att frågan inte berörts och det går inte att ute- sluta att fokuseringen på ämnena matematik, svenska och engelska fortfarande kvar- står på många skolor.

Vad är då effekterna av bidraget till särskild undervisning på sjukhus?

Om vi börjar med att titta på vilket betydelse bidraget har för verksamheterna så kan vi se att bidraget förefaller ha en avgörande ekonomisk betydelse. I den en- kätundersökning som genomfördes av Skolverket, inom ramen för sin översyn av särskild undervisning på sjukhus år 2005, svarade knappt tre fjärdedelar av kom- munerna uppger att statsbidraget täcker mellan 70 och 85 procent av kostnaderna.³¹ I en enkätundersökning genomförde av myndighetens år 2009 angav 70 procent av skolledarna att bidraget täckte 65 procent eller mer av verksamhetens kostnader.³² Utifrån denna undersökning kan vi sluta oss till att en större del av verksamhetens totala kostnader finansieras genom bidraget. Vi vet också att bidraget i genomsnitt täcker cirka 80 procent av kostnaden för lärartjänsterna.

Mot bakgrund av detta kan vi sluta oss till att bidraget ofta är en förutsättning för dessa verksamheter.

I myndighetens tolkning av intentionerna med bidraget anges att det syftar till att

”möjliggöra för skolhuvudmän att bedriva särskild undervisning vid sjukhus eller liknande institution”.³³ Att bidraget i förhållandevis hög grad är en förutsättning och därigenom möjliggör verksamheten har vi redan konstaterat. Ytterligare en förväntad effekt vi kan utläsa av skrivningen ovanför är att elever får möjlighet till undervisning under sin sjukhusvistelse. För att belysa denna förväntade effekt kan vi återigen titta på statistiken över elever och elevdagar (se tabell 7, på sidan 21).

30 Översyn av särskild undervisning på sjukhus, Skolverket (2005), Dnr 55-2004:3256, sida 49-50 och Sjukhusskolan - En studie i Malmö – Att arbeta och verka som sjukhuspedagog, Belinda Win- berg, Malmö högskola (examensarbete 2008)

31 Översyn av särskild undervisning på sjukhus, Skolverket (2005), Dnr 55-2004:3256

32 Uppföljning av särskild undervisning på sjukhus 2009, Specialpedagogiska skolmyndigheten, ALL 2009/491

33 Verksamhetsplan 2011 – Statsbidragsavdelningen, Specialpedagogiska skolmyndigheten, sida 10

(25)

Om vi inte har något att jämföra med är det dock svårt att bedöma siffrorna. Soci- alstyrelsen för löpande statistik över antal patienter som finns inskrivna för sluten somatisk och psykiatrisk vård. Patienter definieras i detta sammanhang som inskrivna personer med unika personnummer. Även om personer återkommer, räk- nas de alltså ändå endast en gång.

Tabell 10. Antal patienter i slutenvård år 2011 i åldern 7-16 år.

Alla patienter

Patienter med mer än två vårddagar

Somatisk vård 30 117 8 066

Psykiatrisk vård 1 387 846

Totalt 31 504 8 912

Under år 2011 var 31 504 personer i åldern 7-16 år inskrivna för sluten somatisk eller psykiatrisk vård. Av dessa var närmare 9 000 inskrivna för mer än två vård- dagar.

I skollagen anges att särskild undervisning på sjukhus är aktuellt för elever som

”under en längre tid inte kan delta i vanligt skolarbete”.³⁴ Myndigheten har dock inte gjort något egen tolkning av vad ”längre tid” betyder i detta sammanhang och enligt förslaget i utredningen om utbildning för elever i samhällsvård och fjärr- och distansundervisning bör denna skrivning tas bort.³⁵ I detta sammanhang har dock en särredovisning gjorts av patienter som varit inlagda under mer än två dagar. Detta för att belysa storleken på denna grupp med lite mer långvariga patienter. Som det framgår av tabellen ovanför så utgör denna patientgrupp cirka 28 procent av det totala antalet patienterna.

Vi kan nu jämföra dessa uppgifter med statistiken över antalet elever inom sär- skild undervisning vid sjukhus. Under år 2011 var drygt 6 100 elever aktuella för särskild undervisning på sjukhus i anslutning till somatisk vård. Under samma period var drygt 30 000 patienter (i grundskoleåldern) inskriven i slutenvård och av dessa var cirka 8 000 patienter inskrivna mer än två dagar.

Inom barn- och ungdomspsykiatrin (inklusive behandlingshem kopplade till dessa) deltog cirka 2 100 elever inom särskild undervisning på sjukhus. Under motsvarande period var totalt cirka 1 400 patienter inskriva för slutenvård och av dessa var drygt 800 patienter inskrivna mer än två dagar. Det bör här dock noteras att en stor andel av de barn och ungdomar som är i kontakt med psykiatrin har en öppenvårdskontakt. Det är också ofta under en sådan som de är elever inom sär- skild undervisning på sjukhus. Det finns ingen motsvarande statistik över antal patienter inom öppenvårdsinsatser.

34 Skollagen (2010:800), 24 kap. 17 §

35 Utbildning för elever i samhällsvård och fjärr- och distansundervisning, SOU 2012:76,

(26)

Utifrån denna jämförelse kan vi således sluta oss till att verksamheten når ett för- hållandevis stort antal elever särskilt när vi jämför med antal barn och ungdomar är inskrivna för slutenvård en längre tid. Även om jämförelsen haltar i flera hän- seenden indikerar dessa siffror att särskild undervisning på sjukhus i förhållande- vis hög grad möter sin målgrupp.

Vilken skillnad gör då verksamheten för eleverna? Den frågan har vi idag inte tillräckligt underlag för att med kunna besvara med någon högre grad av säkerhet.

Utifrån genomförda uppföljningsbesök och tidigare studier är dock huvudintryck- et att det är en väl fungerade verksamhet med kompetent personal. Det finns också en del som tyder på att verksamheten har en stor betydelse för eleverna genom att upprätthålla det normala i de sjuka barnens liv.

Det finns dock en mängd externa faktorer som har inverkan på verksamhetens effekt i förhållande till eleverna. Bidraget täcker en stor del av verksamhetens kostnader, men inte alla. Det krävs således även finansiering från annat håll. Fö- rekomsten och omfattningen av sådan finansiering har förmodligen en stor betydelse på hur stor effekt verksamheten får för eleverna. Andra avgörande faktorer är exempelvis förekomsten och kvaliteten på det pedagogiska ledarskapet, lärar- nas kompetens, tillgång till anpassade lokaler och hjälpmedel.