Regeringsuppdrag
Rapport
Analys av Svenska kraftnäts
ekonomiska mål
Publikationen kan laddas ner från ESV:s webbplats esv.se.
Datum: 2021-10-01 Dnr: 2020-00807 ESV-nr: 2021:35 Copyright: ESV
Rapportansvarig: Ulrica Sandstedt
Förord
Ekonomistyrningsverket (ESV) har fått i uppdrag av regeringen att analysera
Affärsverket svenska kraftnäts ekonomiska mål. Uppdraget består även i att beskriva interna och samhällsekonomiska för- och nackdelar med olika ekonomiska
målstrukturer för Affärsverket svenska kraftnät samt beskriva för- och nackdelar med verksamhetsformen affärsverk.
I den här rapporten presenterar vi ESV:s svar på regeringens uppdrag i form av iakttagelser, analyser, slutsatser och förslag.
ESV vill rikta ett tack till Affärsverket svenska kraftnät och Energimarknadsinspektionen för deras bidrag till arbetet.
Cecilia Carlson, Heidi Söderström Laag och Ulrica Sandstedt (projektledare) har tagit fram denna rapport.
Ekonomistyrningsverket överlämnar härmed rapporten Analys av Svenska kraftnäts ekonomiska mål och uppdraget är därmed avslutat.
Stockholm 2021-10-01
Clas Olsson Generaldirektör
Ulrica Sandstedt Utredare
INNEHÅLL
Innehåll
Analys av Svenska kraftnäts ekonomiska mål ... 1
1 Sammanfattning ... 6
1.1 Regeringen bör tydliggöra styrningen och uppföljningen av Svenska kraftnäts investeringar ... 6
1.2 Det ekonomiska målet bör tydliggöras och justeras för att styra mot intern och samhällsekonomisk effektivitet ... 7
2 Inledning ... 9
2.1 Den svenska elenergimarknaden och elmarknadsreformen ... 9
2.2 Svenska kraftnäts roll i energiomställningen ... 11
2.3 Den finansiella styrningen av Svenska kraftnät ... 11
2.4 Regeringens uppdrag till ESV ... 14
2.5 ESV:s tolkning och avgränsning av uppdraget ... 14
2.6 Metod 15 3 Svenska kraftnät ... 17
3.1 Svenska kraftnäts verksamhet ... 17
3.2 Svenska kraftnäts investeringsutmaningar ... 19
3.3 Svenska kraftnäts effektiviseringsprogram ... 22
4 Den finansiella styrningen av Svenska kraftnät ... 23
4.1 Svenska kraftnäts olika finansieringskällor ... 23
4.2 Investerings- och låneram ... 26
4.3 Ekonomiska mål ... 29
4.4 Intäktsram ... 36
4.5 Rapportering och uppföljning ... 41
5 Verksamhetsformer för statlig verksamhet... 45
5.1 Förvaltningsmyndighet ... 45
5.2 Statligt bolag ... 49
5.3 Affärsverk ... 52
6 Analys ... 57
6.1 Det ekonomiska målet påverkar inte den interna effektiviteten ... 57
6.2 Intäktsramen har ingen styreffekt på prissättningen ... 67
6.3 Svag styrning och uppföljning av Svenska kraftnäts investeringar ... 68
6.4 Flera för- och nackdelar med affärsverksformen ... 74
6.5 ESV:s sammanfattande slutsatser och bedömningar ... 77
7 ESV:s förslag och bedömningar ... 80
7.1 Regeringen bör ha större kontroll över Svenska kraftnäts investeringar ... 80
7.2 Det ekonomiska målet bör tydliggöras och justeras för att styra mot intern och samhällsekonomisk effektivitet ... 82
7.3 Konsekvenser av förslagen ... 84
Referenser ... 86
Lagar, förordningar och föreskrifter... 86
Offentligt tryck ... 87
Utredningar ... 87
Rapporter och andra handlingar från myndigheter ... 87
Regeringshandlingar ... 88
Webbsidor ... 89
Övriga källor ... 90
Bilaga 1 ... 91
SAMMANFATTNING
1 Sammanfattning
Ekonomistyrningsverket (ESV) har på uppdrag av regeringen analyserat Affärsverket svenska kraftnäts (Svenska kraftnät) ekonomiska mål. Utifrån analysen ska ESV lämna en rekommendation om hur det ekonomiska målet bör vara utformat för att uppnå en optimal styrning. Målsättningen är att den samlade ekonomiska styrningen ska leda till både samhällsekonomisk och intern effektivitet. I uppdraget ingår även att analysera affärsverksformen och lyfta för- och nackdelar med
verksamhetsformen.
ESV:s analys visar att det ekonomiska målet i väldigt liten utsträckning bidrar till att uppnå målet om intern och samhällsekonomisk effektivitet. Inte heller
intäktsregleringen, som regeringen menar är det primära verktyget för att säkerställa en hög effektivitet av nätverksamheten, menar ESV har någon styreffekt på den interna effektiviteten eller prissättningen ut mot marknaden. ESV menar därför att regeringens nuvarande styrning inte kan anses vara optimalt utformad.
För att nå upp till de övergripande energipolitiska målen i budgetpropositionen för 2021 krävs stora investeringar som Svenska kraftnät ansvarar för. Att Svenska kraftnät genomför dessa investeringar i den takt som verket har planerat för är kritiskt för Sveriges framtida elförsörjning. Omfattningen av investeringsbehovet i kraftsystemet är dock en av Svenska kraftnäts främsta utmaningar.
ESV konstaterar också att det förekommer stora avvikelser mellan Svenska kraftnäts planerade investeringar och faktiskt utfall. ESV anser att utformningen av
regeringens styrning av investeringar är central för att ge Svenska kraftnät bättre förutsättningar för att göra effektiva prioriteringar mellan olika investeringar och skyndsamt slutföra investeringsprojekten. Därför presenterar ESV i första hand förslag på hur regeringen kan tydliggöra styrningen av Svenska kraftnäts investeringar så att de i större utsträckning bidrar till att uppnå såväl målet om samhällsekonomisk och intern effektivitet som de energipolitiska målen.
1.1 Regeringen bör tydliggöra styrningen och uppföljningen av Svenska kraftnäts investeringar
ESV föreslår att regeringens styrning av investeringar inom kraftsystemet närmar sig den styrmodell som regeringen använder för andra investeringstunga områden, exempelvis för transportinfrastrukturen. Det skulle ge regeringen en ökad inblick i de samhällskritiska investeringar som Svenska kraftnät ställs inför i utbyggnaden av kraftsystemet. Det skulle även öka regeringens inflytande över vilka investeringar som behöver prioriteras.
ESV:s förslag innebär att Svenska kraftnät får i instruktionsenlig uppgift att ta fram en långsiktig investeringsplan, liknande den systemutvecklingsplan som affärsverket tar fram idag. ESV föreslår även att regeringen beslutar om den långsiktiga
investeringsplanen och inför ett tillhörande återrapporteringskrav. ESV anser att förslaget underlättar regeringens uppföljning av Svenska kraftnäts genomförande av den långsiktiga investeringsplanen och möjliggör en mer anpassad styrning.
Utöver omfattningen på investeringarna konstaterar ESV att tillståndsprocesserna är en av Svenska kraftnäts största utmaningar för att öka investeringstakten. ESV anser därmed att regeringen bör se över de förslag som Svenska kraftnät, tillsammans med andra nätföretag, har lämnat till regeringen och som bland annat innehåller förslag på hur tillståndsprocesserna kan effektiviseras så att ledtiderna förkortas.
1.2 Det ekonomiska målet bör tydliggöras och justeras för att styra mot intern och samhällsekonomisk effektivitet Det ekonomiska målet består av tre delmål: avkastningskrav, tak för
skuldsättningsgrad samt mål för kostnadseffektivitet. Utöver det ekonomiska målet finns även krav på utdelning.
ESV anser att det saknas ett uttalat syfte med Svenska kraftnäts avkastningskrav, vilket försvårar möjligheterna att analysera och utvärdera val av kapitalbas och olika nivåer på avkastningskrav. ESV föreslår därför att regeringen tydliggör syftet med avkastningskravet.
ESV anser även att avkastningskravets varande eller icke varande bör utredas. I ett affärsverk, som tillåts behålla upparbetade vinster i verksamheten, kan det ses som rimligt att staten ställer krav på avkastning på tillfört kapital. För Svenska kraftnät har dock möjligheten att behålla upparbetade vinster inneburit att det fria egna kapitalet byggts upp över tid. ESV menar att det saknas motiv till detta och bedömer att det egna kapitalet kommer att fortsätta öka med nuvarande avkastningskrav.
Ytterligare en fråga för regeringen att ta ställning till är hur Svenska kraftnäts eget kapital ska nyttjas framöver.
ESV föreslår vidare att om regeringen fortsatt vill behålla ett utdelningskrav bör det kopplas till avkastningskravet i stället för till resultatet för ett enskilt år. Därmed utgör avkastningskravet en bas för fastställandet av det överskott som ska inlevereras till statens budget. ESV bedömer att förslaget bidrar till jämnare nivåer på
inleveranserna och att Svenska kraftnät måste inleverera medel årligen till staten oavsett positivt eller negativt resultat. ESV bedömer vidare att förslaget på sikt kan bidra till en ökad intern effektivitet.
SAMMANFATTNING
ESV konstaterar att taket för skuldsättningsgrad saknar styreffekt.
Skuldsättningsgraden är dessutom svår för Svenska kraftnät att påverka, särskilt beaktat kapacitetsavgifternas påverkan på nyckeltalet. Givet att Svenska kraftnät befinner sig i en expansiv fas anser ESV att målet dessutom är mindre lämpligt. ESV har även konstaterat att det finns dubbla mål för skuldsättningen eftersom de årliga låneramarna anger hur mycket Svenska kraftnät får låna till planerade investeringar.
ESV föreslår därmed att taket för skuldsättningsgrad tas bort.
Vidare föreslår ESV att målet för kostnadseffektivitet kompletteras med ett kvantifierbart kostnadseffektivitetsmått. Ett exempel på ett kvantifierbart mått är kostnad per kilometer ledning. ESV anser att det är ett mätbart och relevant mått och bedömer att förslaget kommer att underlätta återrapportering och uppföljning av målet. ESV ser att det på sikt kan bidra till en ökad intern effektivitet.
För att det ekonomiska målet ska vara relevant och ändamålsenligt behöver det anpassas efter den fas som Svenska kraftnät befinner sig i. Det finns många externa faktorer som påverkar Svenska kraftnäts verksamhet och som kan få stor påverkan på utfallet av det ekonomiska målet. ESV föreslår därför att regeringen ser över det ekonomiska målet årligen i samband med utformningen av Svenska kraftnäts regleringsbrev.
ESV bedömer dock att en justering av det ekonomiska målet enligt ESV:s förslag endast har en begränsad påverkan på det som ESV ser som Svenska kraftnäts främsta utmaning – investeringstakten.
Affärsverksformen påverkar Svenska kraftnäts investeringsverksamhet Att regeringens styrning av Svenska kraftnäts investeringar i kraftsystemet avviker från hur regeringen styr liknande investeringstunga områden kan i stor utsträckning förklaras av att Svenska kraftnät drivs som ett affärsverk. Affärsverksformen innebär en större flexibilitet och frihetsgrad i förhållande till regeringen, vilket samtidigt innebär att regeringens styrning blir svagare jämfört med styrningen av
förvaltningsmyndigheterna. ESV bedömer att regeringens svaga och i viss mån otydliga styrning har varit till nackdel för Svenska kraftnäts investeringsverksamhet.
Även att det ekonomiska målet saknar styreffekt, anser ESV, har sin grund i att Svenska kraftnät drivs som ett affärsverk. Det blir tydligt att verksamhetsformen har en betydande roll i hur styrningen av verksamheten utformas.
ESV har i rapporten lyft för- och nackdelar med affärsverksformen, men lämnar inga förslag kopplat till detta.
2 Inledning
Den svenska elmarknaden står inför stora utmaningar och förändringar. Enligt de energipolitiska målen i budgetpropositionen för 2021 (prop. 2020/21:1) ska Sverige ha 50 procent effektivare energianvändning till 2030 samt 100 procent förnybar elproduktion till 2040.1 Energiomställningen innebär användande av nya energislag såsom sol- och vindkraft, vilka går under benämningen ej planerbar kraftproduktion.
Detta ställer nya krav på kraftsystemet.
I Sverige produceras den mesta elen i norr medan elkonsumtionen är störst i söder.
Detta ställer stora krav på det svenska transmissionsnätet som behöver kunna
överföra stora mängder el mellan olika geografiska områden. Att transmissionsnätets överföringsförmåga inom Sverige, samt till och från grannländerna, är
tillfredsställande, är av stor betydelse för en väl fungerande elmarknad där produktion och konsumtion av el hela tiden måste vara i balans.
För att möjliggöra energiomställningen och en ökad anslutning av förnybar elproduktion står Sverige inför stora investeringar i såväl transmissionsnätet som i region- och lokalnät.
2.1 Den svenska elenergimarknaden och elmarknadsreformen
Det svenska elnätet är indelat i tre nivåer; transmissionsnät (tidigare stamnät), regionnät och lokalnät. Transmissionsnätet ägs av staten och förvaltas av Svenska kraftnät som ansvarar för dess drift och utbyggnad. Regionnäten ägs av fem bolag och lokalnäten (cirka 170 stycken) ägs av de stora energikoncernerna, kommunala elbolag och några ekonomiska föreningar. På regionnäten transporteras el från transmissionsnätet till lokalnät och ibland direkt till elanvändare med stor
förbrukning, exempelvis industrier. Lokalnäten distribuerar elen till elanvändarna, till exempel hushåll, inom ett visst område.
Elhandelsföretag köper in el från en elproducent eller på någon av elbörserna och säljer vidare till elanvändaren. Ett elhandelsföretag är oftast bara köpare och säljare av el, men inom samma koncern kan el även produceras och sedan säljas vidare.
Koncernen agerar i det sistnämnda fallet därmed både som elproducent och
elleverantör. Elleverantören säljer el på den fria elmarknaden i konkurrens med andra elleverantörer.
1 Prop. 2020/21:1, Budgetpropositionen för 2021, Infrastrukturdepartementet, 2020, utgiftsområde 21 avsnitt 2.3.
INLEDNING
Figur 1 ger en översiktlig bild över de olika aktörer som finns på den svenska elmarknaden.
Figur 1 Elmarknadens aktörer
Källa: Affärsverket svenska kraftnäts årsredovisning 2020
2.1.1 Elmarknadsreformen under 1990-talet
År 1996 genomförde regeringen en elmarknadsreform, vilken innebar en avreglering av den svenska elmarknaden. Elmarknadsreformen hade som huvudprincip att åstadkomma en uppdelning mellan produktion och försäljning av el respektive överföring av el (nätverksamhet), det som numera kallas för elnätsoperatör och elleverantör. Produktionen och försäljningen av el ska ske i konkurrens, medan nätverksamheten som är ett naturligt monopol regleras och övervakas på ett särskilt sätt.2
Avsikten med att skapa en elmarknad (genom avregleringen) var att el skulle bli en konkurrensutsatt vara, och därigenom billigare. Det innebär att slutkunden
(hushållen) kan välja fritt vilket elhandelsföretag som de vill köpa elen från och därmed påverka priset för elleveransen. Avregleringen innebar dock inte att monopolet på ledningar och kablar, det vill säga infrastrukturen, försvann. Elnätet i Sverige ägs av olika elnätsföretag och alla har ensamrätt på eldistributionen inom sitt
2 SFS 2018:1520, Förordning om intäktsram för elnätsverksamhet, Infrastrukturdepartementet.
geografiska område. Slutkunden kan alltså inte välja vilket elnätsföretag som de ska vara kunder hos.
Reformen innebar bland annat att affärsverket Vattenfall bolagiserades.
Motiveringen till att regeringen förde över huvuddelen av Vattenfalls verksamhet från affärsverk till bolag var att effektivisera förvaltningen av statens kapital. Målet med överföringen var en ökad avkastningsförmåga inom ramen för oförändrad eller lägre reala elpriser och en fortsatt trygg elförsörjning.
Storkraftnätet skiljdes ut från Vattenfall och lades i ett eget affärsverk: Svenska kraftnät.
2.2 Svenska kraftnäts roll i energiomställningen Som ägare av transmissionsnätet och som systemansvarig myndighet för
kraftsystemet i Sverige har Svenska kraftnät en ledande roll i energiomställningen.
Svenska kraftnäts huvuduppdrag är att på ett affärsmässigt sätt förvalta, driva och utveckla ett kostnadseffektivt, driftsäkert och miljöanpassat kraftöverföringssystem.3 I uppdraget ingår även att verka för att de energipolitiska mål som riksdagen har godkänt uppnås, genom att bland annat skapa möjligheter för att bygga ut förnybar elproduktion, och ta tillvara nya användningsområden för el i omställningen av elsystemet.
Det ställs nya krav på kraftsystemet i takt med att en alltmer småskalig och
väderberoende produktion ansluts till elnätet, samtidigt som kärnkraftsreaktorer har avvecklats. De nya anslutningarna leder till variationer i inmatning och uttag av el samt en ökad volatilitet. Att produktionen och konsumtionen av el är ojämnt fördelat mellan norr (med många vatten- och vindkraftverk) och söder (där produktionen inte tillfredsställer behovet) ställer också krav på överföringskapaciteten i
transmissionsnätet.
För att möjliggöra energiomställningen, öka anslutningen av förnybar elproduktion och öka kapaciteteten i transmissionsnätet krävs stora investeringar vilka Svenska kraftnät ansvarar för.
2.3 Den finansiella styrningen av Svenska kraftnät
Svenska kraftnät är ett affärsdrivande verk med ett tydligt samhällsansvar. Utöver samhällsansvaret har affärsverket även ett ekonomiskt mål för den avgiftsbelagda verksamheten som regleras i verkets regleringsbrev. Målet består av tre delar och innefattar avkastningskrav, tak för skuldsättningsgrad samt mål för
3 SFS 2007:1119, Förordning med instruktion för Affärsverket svenska kraftnät, Infrastrukturdepartementet.
INLEDNING
kostnadseffektivitet. Utöver det ekonomiska målet framgår även villkor för den avgiftsbelagda verksamheten, vilket avser riktlinjer om utdelning.4
Det nuvarande ekonomiska målet beslutades 2003 och låg fram till 2020 oförändrat (detta gäller dock inte taket för skuldsättningsgrad som har varierat mellan åren).
Regeringen beslutade om att anpassa det ekonomiska målet i juni 2020.5 Det var en följd av att Svenska kraftnät hade gått från en förvaltande fas till en mycket expansiv fas med stora investeringar samt att ränteläget var historiskt lågt och förväntades vara så under en längre tid.
Trots anpassningarna ansåg regeringen att Svenska kraftnäts ekonomiska mål behövde ses över och analyseras närmare utifrån ett längre perspektiv. En
grundläggande utgångspunkt är att målet bör styra mot både samhällsekonomisk och intern effektivitet samtidigt som hänsyn måste tas till att Svenska kraftnät är ett affärsdrivande verk med ett viktigt samhällsansvar.
2.3.1 Riksrevisionens utredningar kopplat till Svenska kraftnäts ekonomiska mål
I rapporten Regeringens styrning av affärsverken (RiR 2018:5) konstaterar
Riksrevisionen att Svenska kraftnäts utfall i förhållande till det ekonomiska målet har avvikit under längre perioder. Det handlar främst om skuldsättningsgraden, där affärsverket inte under något år har varit i närheten av taknivån. Riksrevisionen sammanfattar bland annat att det krävs att målet är relevant och anpassat till verksamhetens förutsättningar för att målet ska vara styrande.
Vidare påpekar Riksrevisionen att makroläget är ett annat än när målet fastställdes med bland annat en annan räntenivå. Dessutom står Svenska kraftnät inför stora investeringsbehov, vilket ökar vikten av att ha ett relevant ekonomiskt mål för verksamheten. Om målet inte är aktuellt och anpassat till affärsverkets interna och externa förutsättningar riskerar det antingen att styra fel eller ignoreras.
Riksrevisionen menar även att det saknas ett syfte med det ekonomiska målet. Att något syfte inte har påträffats minskar även förståelsen för hur regeringen har kommit fram till det befintliga ekonomiska målet.
I rapporten Förutsättningar för en säker kraftöverföring (RiR 2016:28)
rekommenderar Riksrevisionen regeringen att bland annat överväga att justera ner utdelningsmålet med hänsyn till Svenska kraftnäts stora behov av investeringar.
4 Regeringsbeslut, I2020/03359, Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Affärsverket svenska kraftnät, Infrastrukturdepartementet, 2020-12-17.
5 Regeringsbeslut, I2020/01816/E, Ekonomiska mål för Affärsverket svenska kraftnät, Infrastrukturdepartementet, 2020-06-25.
Riksrevisionen menar även att regeringens finansiella styrmodell inte har skapat tillräckliga incitament för Svenska kraftnät att möta energiomställningen på ett effektivt sätt. Riksrevisionen menar att styrningen varken har gett tillräckliga
incitament till inre effektivitet inom Svenska kraftnät eller till en samhällsekonomisk effektivitet. Vidare konstateras att en prissättning som är samhällsekonomiskt felaktig ökar risken för en ineffektiv resursallokering på elmarknaden.
Riksrevisionen uppmanar regeringen till att se över Svenska kraftnäts kapitalstruktur och ekonomiska mål, så att den finansiella styrningen ger incitament till inre
effektivitet och prissättning som bidrar till samhällsekonomiskt effektiv lokalisering av elproduktion.
Regeringen instämde i Riksrevisionens bedömning om att den finansiella styrningen bör utformas för att ge incitament till en hög inre effektivitet, men menade samtidigt att intäktsramen, som Energimarknadsinspektionen sätter för alla nätföretag, är det primära verktyget för att säkerställa en inre effektivitet av nätverksamheten hos Svenska kraftnät.6 Regeringen pekade även på att det i Svenska kraftnäts instruktion ställs krav på kostnadseffektivitet.7
I rapporten RiR 2018:5 belyser Riksrevisionen vidare avsaknaden av kriterier för när affärsverk är en lämplig verksamhetsform. Riksrevisionen konstaterar att det finns risker med att ha många undantag från eller tillägg till det generella regelverket eftersom det bland annat gör det svårare att få en överblick över regelverket som styr affärsverken.
Beaktat iakttagelserna ovan lämnar Riksrevisionen några konkreta
rekommendationer som dels handlar om att regeringen bör (1) se över regelverket för affärsverken för att säkerställa att det är relevant och aktuellt, (2) utarbeta generella kriterier för när affärsverksformen är en lämplig verksamhetsform och (3) utveckla och redovisa motiven till affärsverkens ekonomiska mål, säkerställa att målen är aktuella och löpande se över dem.
Beaktat den anpassning av det ekonomiska målet som regeringen gjorde 2020 samt med utgångspunkt från Riksrevisionens rapporter, gav regeringen ESV i uppdrag att genomföra en analys av Svenska kraftnäts ekonomiska mål.8
6 Skr. 2016/17:148, Riksrevisionens rapport om förutsättningar för en säker kraftöverföring, Miljö- och energidepartementet, 2017.
7 SFS 2007:1119, Förordning med instruktion för Affärsverket svenska kraftnät, Infrastrukturdepartementet.
8 Regeringsbeslut, I2020/01814/E, Uppdrag att analysera Affärsverket svenska kraftnäts ekonomiska mål, Infrastrukturdepartementet, 2020-06-25.
INLEDNING
2.4 Regeringens uppdrag till ESV
Enligt uppdraget ska ESV analysera Svenska kraftnäts befintliga ekonomiska mål.
Utifrån analysen ska ESV lämna en rekommendation för hur det ekonomiska målet bör vara utformat för att uppnå en optimal styrning, bland annat mot en sund kapitalstruktur. Enligt uppdragsbeskrivningen ska analysen omfatta olika nivåer på avkastningskrav, olika krav på soliditet och kapitalstruktur samt olika bedömningar om hur kapitalet bör värderas i tillämpningen av det ekonomiska målet.
Målsättningen är att den samlade ekonomiska styrningen ska leda till både
samhällsekonomisk och intern effektivitet samtidigt som hänsyn behöver tas till att Svenska kraftnät är ett affärsdrivande verk med ett viktigt samhällsansvar.
I uppdraget ingår även att analysera affärsverksformen och lyfta för- och nackdelar med verksamhetsformen.
I uppdraget ska ESV beakta Riksrevisionens rekommendationer till regeringen vad det gäller Svenska kraftnäts ekonomiska mål (RiR 2016:28 Förutsättningar för en säker kraftöverföring och RiR 2018:5 Regeringens styrning av affärsverken) samt regeringens bedömningar i skrivelsen Riksrevisionens rapport om förutsättningar för en säker kraftöverföring (skr. 2016/17:148).
2.5 ESV:s tolkning och avgränsning av uppdraget
Inom ramen för uppdraget har ESV gjort vissa tolkningar och avgränsningar som vi kortfattat redogör för nedan.
2.5.1 ESV:s tolkning av begreppen intern och samhällsekonomisk effektivitet
I uppdragsbeskrivningen till ESV framgår att målsättningen med uppdraget är att den samlade ekonomiska styrningen ska leda till en både samhällsekonomisk och intern effektivitet. Detta är även något som förekommit i ESV:s samtal med
Infrastrukturdepartementet där tyngdpunkten framförallt har legat på att det ekonomiska målet särskilt ska styra mot intern effektivitet – samtidigt som hänsyn behöver tas till att Svenska kraftnät är ett affärsdrivande verk med ett viktigt samhällsansvar.
ESV tolkar begreppet intern och samhällsekonomisk effektivitet som att det handlar om att ge incitament för effektiva prioriteringar mellan investeringar för att skapa förutsättningar för en optimal lokalisering av elproduktionen. ESV anser även att begreppet innefattar effektiva investeringsprocesser där investeringsprojekt slutförs skyndsamt samt att elpriserna ut mot kunderna blir rimliga. ESV menar därmed att intern effektivitet inte enbart handlar om kostnadseffektivitet.
2.5.2 Analys av affärsverksformen
ESV:s analys av affärsverksformen som verksamhetsform omfattar endast Svenska kraftnät. De för- och nackdelar med verksamhetsformen som vi beskriver i rapporten omfattar därmed inte övriga två kvarvarande affärsverk: Luftfartsverket och
Sjöfartsverket.
Enligt uppdragsbeskrivningen ska ESV endast lyfta för- och nackdelar med affärsverksformen. Inom ramen för det här uppdraget kommer vi därmed inte att lämna några förslag för val av verksamhetsform för Svenska kraftnät.
2.6 Metod
I arbetet med uppdraget har ESV genomfört ett flertal intervjuer med berörda
myndigheter. Vi har även utgått ifrån tidigare lämnade rapporter och utredningar som berör Svenska kraftnät. Slutligen har vi haft löpande avstämningar med
Regeringskansliet.
Valda delar av ESV:s iakttagelser och analys har skickats till Svenska kraftnät och Energimarknadsinspektionen för faktagranskning.
2.6.1 Intervjuer
ESV har genomfört ett tiotal intervjuer med styrelse och ledning i Svenska kraftnät, representanter för Trafikverket, Energimarknadsinspektionen samt med Fingrid Oyj, Svenska kraftnäts motsvarighet i Finland.
2.6.2 Dokumentstudier
ESV har i enlighet med uppdragsbeskrivningen utgått ifrån Riksrevisionens två rapporter (RiR 2016:28 och RiR 2018:5) samt regeringens bedömningar i skrivelsen 2016/17:148.
Vidare har vi hämtat information från Svenska kraftnäts årsredovisningar för 2018–
2020, Svenska kraftnäts Systemutvecklingsplan 2020–2029 samt Svenska kraftnäts Verksamhetsplan inklusive investerings- och finansieringsplan för 2022–2024.
Även SOU 2008:53 Styra rätt! Förslag om Sjöfartsverkets organisation och andra offentliga utredningar som tidigare har utrett affärsverksformen och Svenska kraftnät har varit en källa till information i uppdraget. Se referenslistan för vidare information om vilka källor som vi har utgått ifrån.
INLEDNING
2.6.3 Samverkan med Statskontoret
ESV har i enlighet med uppdraget samverkat med Statskontoret under uppdragets gång när det gäller frågor som rör det ekonomiska målet. Statskontoret har i ett parallellt regeringsuppdrag genomfört en myndighetsanalys av Svenska kraftnät.9 Utöver samverkan har vi också, i enlighet med uppdraget, samordnat våra respektive slutsatser i den mån det har varit möjligt.
2.6.4 Löpande avstämningar med Regeringskansliet
Vi har haft löpande avstämningar med Infrastrukturdepartementet om frågor kopplade till uppdraget som har dykt upp under arbetets gång.
9 Regeringsbeslut, I2020/01813/E, Uppdrag att utföra en myndighetsanalys av Affärsverket svenska kraftnät, Infrastrukturdepartementet, 2020-06-25.
3 Svenska kraftnät
Svenska kraftnät är den myndighet som är systemansvarig för kraftsystemet i Sverige och som ansvarar för Sveriges transmissionsnät för el. Svenska kraftnät är även elberedskapsmyndighet och tillsynsvägledande myndighet i frågor om
dammsäkerhet. Myndigheten drivs i form av ett affärsverk och bildades 1992.
I detta kapitel beskriver vi inledningsvis Svenska kraftnäts verksamhet och vilka olika verksamhetsgrenar som affärsverket är uppdelat i. Vidare ger vi en bild av Svenska kraftnäts främsta utmaningar kopplat till de investeringar som verket behöver göra. Kapitlet avslutas med en kortare beskrivning av det
effektiviseringsarbete som Svenska kraftnät påbörjade under 2020.
3.1 Svenska kraftnäts verksamhet
Svenska kraftnäts verksamhet är indelad i fyra verksamhetsgrenar; Transmissionsnät, Systemansvar, Telekom och Elberedskap. Av dessa stod 2020 Transmissionsnät för 54,8 procent av rörelsens intäkter, Systemansvar för 41,7 procent, Elberedskap för 2,0 procent och Telekom för 1,5 procent.
3.1.1 Transmissionsnätet
Svenska kraftnät förvaltar och utvecklar Sveriges transmissionsnät (benämndes tidigare stamnätet för el). Det svenska transmissionsnätet består av cirka 17 000 kilometer kraftledningar för 400 kV och 220 kV med ca 200 transformator- och kopplingsstationer som löper genom hela landet, från norr till söder, och kopplar ihop Sveriges elnät med andra länders elnät genom 16 utlandsförbindelser.
Transmissionsnätet transporterar stora mängder el från de stora elproducenterna till de regionala distributionsnäten. Stora elproduktionsanläggningar, regionnät och mycket stora elanvändare tecknar avtal med Svenska kraftnät för att de ska kunna ansluta sig direkt till transmissionsnätet.
Som nämndes i det inledande kapitlet pågår ett omfattande arbete med att förstärka transmissionsnätet i stora delar av Sverige för att öka kapaciteten mellan olika elområden och då främst till expansiva regioner där efterfrågan på el är stor. Många äldre ledningar förnyas och nya byggs för att möjliggöra anslutningar av förnybar el.
Svenska kraftnät har i uppdrag att ansluta de verksamheter som vill ansluta sig till transmissionsnätet, så kallad anslutningsplikt. Anslutningsplikten gäller oavsett om anslutningen avser förbrukning eller produktion. Uppdraget innebär även att göra det möjligt att ansluta förnybar elproduktion till transmissionsnätet. De flesta
förfrågningar om anslutning gäller regionnätsägare som vill kunna ansluta
SVENSKA KRAFTNÄT
vindkraftsproducenter till sitt nät och därför behöver öka kapaciteten även till transmissionsnätet.
Det byggs även anslutningar mellan Sverige och andra länder för att ytterligare öka överföringskapaciteten och den samhällsekonomiska nyttan mellan olika
elmarknader.
3.1.2 Systemansvar
Svenska kraftnät har systemansvaret för el i Sverige. Det innebär att myndigheten ansvarar för kraftsystemets driftsäkerhet och att det i varje ögonblick är balans mellan den el som produceras och den el som förbrukas. Att balansen upprätthålls är viktigt för att kraftsystemet ska fungera och därmed kunna tillgodose samhällets behov av el. För att kunna upprätthålla balansen i systemet har Svenska kraftnät tecknat avtal om balansansvar för el med ett trettiotal företag, så kallade
balansansvariga. De balansansvariga företagen har ansvar för att planera sin förbrukning, produktion och handel i balans och därigenom bidra till att säkerställa balansen i elsystemet.
För att upprätthålla ett driftsäkert nät och elsystemets frekvens när de balansansvariga avviker från sina planer vidtar affärsverket nödvändiga
regleråtgärder. Detta innebär att verket ger aktörer i uppdrag att öka eller minska sin produktion eller förbrukning via manuella avrop på den så kallade
reglerkraftmarknaden.
3.1.3 Telekom
Svenska kraftnät har ett landsomfattande kommunikationsnät för tele- och
datakommunikation som finns i transmissionsnätets ledningar. Genom nätet driver, styr och övervakar verket kraftledningarna vilket är en viktig förutsättning för att Svenska kraftnät ska kunna hålla en hög driftsäkerhet i transmissionsnätet. I kommunikationsnätet finns även andra användare och kunder, så som exempelvis elnätsaktörer, telekommunikationsoperatörer och tjänsteoperatörer.
3.1.4 Elberedskap
Svenska kraftnät är Sveriges elberedskapsmyndighet, vilket innebär att de ansvarar för att hela den svenska elförsörjningen har beredskap för extrema händelser som kan innebära stora påfrestningar för samhället. Det kan handla om svåra stormar och bränder, jordbävningar, terrorhandlingar och krig.
Det beredskapshöjande arbete som Svenska kraftnät gör innebär bland annat att utbilda personal inom branschen, se till att det finns resurser för
kommunikationsutrustning och att genomföra förberedande övningar. Vidare består
arbetet även i att ta fram föreskrifter kopplade till förordning (1997:294) om elberedskap och som riktar sig till elföretag.
3.2 Svenska kraftnäts investeringsutmaningar
Som vi nämner i det inledande kapitlet av rapporten står Svenska kraftnät inför stora utmaningar kopplat till den energiomställning som samhället i stort genomgår. En av flera utmaningar är omfattningen på investeringsbehovet i kraftsystemet. Svenska kraftnät har själva uppskattat investeringsbehovet till motsvarande 90 miljarder kronor sett över den kommande tioårsperioden.10 Detta innefattar både anslutning av nya energislag, reinvesteringar och förstärkningar av befintliga ledningar samt ökad marknadsintegration11.
För att fullt ut förstå den utmaning som väntar bör det nuvarande investeringsbehovet ställas i relation till hur det har sett ut historiskt. För perioden 2011–2020 hade Svenska kraftnät en investeringstakt på i genomsnitt 3 miljarder kronor per år. För tioårsperioden dessförinnan (2001–2010) låg de årliga investeringarna på i
genomsnitt 0,7 miljarder kronor.12 Förutom den växande omfattningen på investeringsverksamheten utgör även tidsaspekten en avgörande faktor. Enligt Svenska kraftnät själva tar det cirka 10–12 år från det att ett behov har identifierats till att en ny kraftledning kan tas i bruk.13
Förutom planerings- och produktionsmässiga utmaningar med att öka
investeringstakten finns även andra utmaningar. Dessa kan vara inbyggda i systemet eller reglerade i lag och får påverkan på hur väl Svenska kraftnät kan fullgöra sitt uppdrag med att bygga ut transmissionsnätet. Några av dessa utmaningar är de komplexa och tidskrävande tillståndsprocesserna, anslutningsplikten och samspelet mellan regional och nationell planering. I följande avsnitt beskriver vi dessa utmaningar närmare.
3.2.1 Tillståndsprocesserna är komplexa och tidskrävande Svenska kraftnät anger i sin uppföljning av investeringsverksamheten att tillståndsprocesserna många gånger är en bidragande orsak till att förseningar i investeringsprojekt uppstår.14 Ofta är det flera aktörer inblandade vilket gör att Svenska kraftnät inte alltid kan påverka huruvida en tillståndsprocess blir försenad eller inte. Dessutom har Sverige i jämförelse med många andra länder i Europa ett mycket omfattande regelverk inom miljörättsfrågor, Miljöbalken, som inte alltid går
10 Intervju med Affärsverket svenska kraftnät, 2021-09-02.
11 Marknadsintegration omfattar åtgärder för att öka eller bibehålla handelskapaciteten mellan de svenska elområdena och mellan Sverige och grannländerna.
12 Information om investeringar har hämtats från Affärsverket svenska kraftnäts årsredovisningar för år 2001-2020.
13 Affärsverket svenska kraftnät, En statusuppdatering om läget i kraftsystemet – Systemutvecklingsplan 2020-2029, 2019, s.19.
14 Affärsverket svenska kraftnät, Verksamhetsplan med investerings- och finansieringsplan 2022-2024, 2021-02-22, s. 12.
SVENSKA KRAFTNÄT
hand i hand med hur Svenska kraftnät planerar utbyggnaden av transmissionsnätet.
Miljöbalkens bestämmelser syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö.15 Exempelvis omfattar regelverket bestämmelser som reglerar hur långt ifrån bebyggelse en kraftledning får byggas. Detta försvårar Svenska kraftnäts arbete eftersom de i vissa fall tvingas välja mer kostsamma och tidskrävande alternativ, för att kunna leva upp till den omfattande miljölagstiftningen.
I februari 2018 tillsatte regeringen Nätkoncessionsutredningen med uppdrag att se över regelverket om nätkoncessioner (tillståndsprocesserna). Uppdraget omfattade att lämna förslag på ändringar med syfte att modernisera, förenkla och förbättra
elnätsregelverket. I uppdraget skulle även elnätets betydelse som grundläggande infrastruktur beaktas och de förslag som lämnades skulle samverka med andra förslag som lagts.16 Svenska kraftnät välkomnade utredningen och senare även de författningsförslag som lämnades. De menade att om förslagen implementerades skulle ledtiden för att bygga en kraftledning minska till mellan 8–10 år istället för 10–12 år som idag.
I juni 2021 godkände riksdagen, på förslag från Näringsutskottet, den proposition som regeringen lämnade till riksdagen i april 2021.17 Propositionen innehöll vissa av förslagen som Nätkoncessionsutredningen lämnade i sin rapport 2019.
3.2.2 Anslutningsplikten – en skyldighet för Svenska kraftnät Svenska kraftnät har, enligt lag18, en skyldighet att ansluta produktion och förbrukning till transmissionsnätet. Anslutningsplikten innebär att om en mindre produktionsanläggning vill ansluta sig till transmissionsnätet så kan inte Svenska kraftnät, om det inte finns särskilda skäl, neka dem detta. Anslutningar av ny eller ökad produktion respektive förbrukning innebär alltid mer eller mindre omfattande anpassningar i kraftnätet. Det kan handla om mindre justeringar i det befintliga nätet till att helt nya ledningar och stationer behöver byggas. Det senare kan i många fall ta upp emot flera år att genomföra.
Vindkraftsutbyggnaden har ökat kraftigt under de senaste åren i takt med att efterfrågan på förnybar elproduktion ökar på marknaden. För Svenska kraftnät har det inneburit många nya ansökningar, främst från regionnätsägare som vill kunna ansluta vindkraftsproducenter till sina nät och som då även behöver öka kapaciteten till transmissionsnätet. Den ökade mängden anslutningar har inneburit en viss utmaning när det gäller resursplanering för Svenska kraftnät eftersom det ofta råder
15 SFS 1998:808, Miljöbalk, Miljödepartementet, 1 kap. 1 §.
16 SOU 2019:30, Moderna tillståndsprocesser för elnät, Nätkoncessionsutredningen, 2019.
17 Prop. 2020/21:188, Moderna tillståndsprocesser för elnät, Infrastrukturdepartementet, 2021.
18 SFS 1997:857, Ellagen, Infrastrukturdepartementet, 3 kap. 6 §.
osäkerhet kring om och när planerade vindkraftsinvesteringar kommer till stånd och hur omfattande de blir i slutändan. Även havsbaserad vindkraft har ökat markant de senaste åren. Enligt Svenska kraftnät själva beror den stora ökningen främst på de slopade anslutningsavgifterna för havsbaserad vindkraft som utfästes i 2016 års Energiöverenskommelse.
Regelverket för anslutningsplikten omfattar inga bestämmelser för hur de inkomna ansökningarna om anslutning ska prioriteras. Det innebär i praktiken att
ansökningarna handläggs i den ordning de inkommer till Svenska kraftnät, oavsett vilken insats som krävs för att anslutningen ska kunna genomföras.
3.2.3 Samspelet med regionala aktörer är viktig för planeringen av investeringsverksamheten
I Svenska kraftnäts systemutvecklingsplan för perioden 2020–2029 framgår det att samråds- och tillståndsprocesserna är ett av verkets viktigaste fokusområden när det gäller investeringsverksamheten. Svenska kraftnät lyfter själva vikten av att ha en aktiv och konstruktiv dialog med berörda intressenter, såsom exempelvis lokala och regionala nätbolag, i planeringen av kraftledningar. För att skapa goda förutsättningar för Svenska kraftnät att fullgöra sitt uppdrag med att bygga ut transmissionsnätet, med samhällets behov som främsta mål, är det viktigt att information om exempelvis nyetableringar av bostäder och industrier lämnas till affärsverket tidigt i
planeringsprocessen. I samtal med Svenska kraftnät har det framkommit att så inte alltid är fallet. I vissa fall kan regionnätsbolagens bristande framförhållning med att informera Svenska kraftnät om sina planer, leda till att transmissionsnätet inte hinner anpassas i den utsträckning som är nödvändigt för att fullt ut kunna genomföra regionernas planer.19
I vissa regioner fungerar samplaneringen med de regionala nätägarna väl. Ett exempel, som Svenska kraftnät själva lyfter fram, är samplaneringen med Stockholmsregionens långsiktiga utvecklingsplan (RUFS 2050). Här är
framgångsfaktorn, enligt Svenska kraftnät, att Region Stockholm hjälper till att lyfta riksintresset för transmissionsnätet i de slutliga planerna. Det leder i sin tur till att transmissionsnätsfrågor, exempelvis kopplade till kapacitetsbrist, synliggörs och prioriteras när olika intressen ställs mot varandra.20 I vissa regioner finns dock fortfarande brister och utmaningar i samspelet mellan Svenska kraftnät och de regionala nätbolagen som kan behöva ses över.
19 Intervju med Affärsverket svenska kraftnät, 2021-02-11.
20 Affärsverket svenska kraftnät, En statusuppdatering om läget i kraftsystemet – Systemutvecklingsplan 2020-2029, 2019, s.18.
SVENSKA KRAFTNÄT
3.3 Svenska kraftnäts effektiviseringsprogram
Svenska kraftnät har på eget initiativ inlett ett effektiviseringsprogram med syfte att stärka förmågan att arbeta systematiskt med effektivitet samt ta fram och genomföra konkreta effektiviseringsåtgärder.21 Programmet inleddes hösten 2020 och syftar bland annat till att undvika kostnadsökningar, i möjligaste mån sänkta kostnader och utgifter, ge kortare ledtider och ökad samhällsnytta. Arbetet ska drivas till och med 2024 och har som målsättning att nå en effektivisering som motsvarar totalt 700 miljoner kronor för hela perioden. Målsättningen är även att åstadkomma en kulturförändring mot att ständigt arbeta för att korta ledtider, minska tidsåtgång och öka kostnadsmedvetenheten.
Ett trettiotal projekt har valts ut där organisationen gemensamt klassat vilken typ av effekt åtgärderna inom programmet kommer att leda till. Dessa kommer att följas upp på projektnivå löpande.22 Svenska kraftnät anger i sin årsredovisning för 2020 att ett viktigt fokusområde under den kommande perioden 2021–2025 kommer vara att sänka totalkostnaden per kilometer för ledningar med 16 procent i fast pris. En förutsättning för att detta ska kunna vara möjligt enligt affärsverket själva är att ramförutsättningar såsom tillståndsprocessen och andra lagar och förordningar inte försvårar utbyggnaden.
Några andra fokusområden för hur Svenska kraftnät kan bli effektivare anges vara att korta tider från start till mål, minimera onödigt arbete och undvika kostnadsökningar.
Fokus är på kostnadseffektivitet, men också på att hitta smartare arbetssätt.23
21 Affärsverket Svenska Kraftnät, Årsredovisning 2020, s.40.
22 Intervju med Affärsverket svenska kraftnät, 2021-06-09.
23 Ibid.
4 Den finansiella styrningen av Svenska kraftnät
Den finansiella styrningen sätter ramarna för hur regeringen och myndigheter ska utföra och finansiera sin verksamhet. Med styrningen kommer även olika
restriktioner och villkor som är knutna till finansieringen.
Som Riksrevisionen pekar på i sin rapport RiR 2016:28, finns tre olika beslut som fastställer de ekonomiska ramarna för Svenska kraftnäts verksamhet och som påverkar planeringen av verkets finansiella utveckling. Riksdagen fattar beslut om investerings- och låneram på förslag från regeringen. Regeringen beslutar om ekonomiska mål och utdelningsnivå, vilka anges i regleringsbrevet för Svenska kraftnät. Energimarknadsinspektionen beslutar om intäktsramen enligt bestämmelser i intäktsregleringen.
I detta kapitel beskriver vi dessa tre olika beslut närmare. Vi inleder med att kort beskriva Svenska kraftnäts olika finansieringskällor och avslutar kapitlet med att beskriva hur återrapporteringen och uppföljningen av verksamheten ser ut.
4.1 Svenska kraftnäts olika finansieringskällor
Svenska kraftnäts verksamhet finansieras till största del genom avgifter som
regionnätsföretag, stora elproducenter och balansansvariga betalar. Förutom avgifter finansieras verksamheten även av kapacitetsavgifter, investeringsbidrag och anslag (enbart elberedskapsverksamheten). Nedan beskriver vi dessa finansieringskällor närmare.
4.1.1 Nätavgifter
Transmissionsnätsverksamheten finansieras till största del av en
transmissionsnätstariff som består av två delar: en effekt- och en energiavgift.
Effektavgiften ska täcka drift, underhåll, avskrivningar och kapitalkostnader för nätet och är den del av nättariffen som ska bära den största delen av det ekonomiska avkastningskravet. Energiavgiften ska täcka kostnader för överföringsförluster på transmissionsnätet, det vill säga de förluster som orsakas av inmatning respektive uttag i de enskilda anslutningspunkterna, och ge ett litet bidrag till avkastningskravet.
Dessa avgifter baseras på den geografiska placeringen av varje inmatnings- och uttagspunkt i nätet.
DEN FINANSIELLA STYRNINGEN AV SVENSKA KRAFTNÄT
Det är viktigt att transmissionsnätstariffen är kostnadsriktig och ger korrekta styrsignaler i syfte att främja ett effektivt nätutnyttjande. Samtidigt ska nättariffen möjliggöra för Svenska kraftnät att leva upp till affärsverkets avkastningskrav och den intäktsram som Energimarknadsinspektionen sätter för alla elnätsföretag.
(Avkastningskravet och intäktsramen beskrivs närmare i avsnitt 4.3 och 4.4.) Svenska kraftnät sätter sina nättariffer årligen som en del av budgetprocessen.
Processen inleds vanligtvis i april med att en kostnadsbudget för kommande år tas fram. Utifrån prognosen görs en beräkning av hur stora de totala intäkterna behöver vara för att täcka de prognosticerade kostnaderna. Hänsyn tas också till tidigare års över- eller underskott. Utöver det gör Svenska kraftnät även en bedömning av hur planeringen av kommande anslutningar ser ut för att också fånga upp eventuella volymökningar som kan komma att påverka nättariffens storlek. Beräkningsmodellen för nättariffen är komplex och består av ett flertal olika koefficienter. Det är dock avkastningskravet som sätter den primära riktlinjen för tariffens storlek. Förslag på intäktsbehov läggs fram i juni och sedan görs en uppdaterad bedömning i augusti samtidigt som nättariffen beräknas. Den nya beslutade nättariffen gäller sedan från 1 januari kommande år.
Utöver nättariffen finansieras investeringar i transmissionsnätsverksamheten även till viss del av kapacitetsavgifter, investeringsbidrag och lån i Riksgäldskontoret. De två första beskrivs närmare i avsnitten nedan.
För att finansiera systemansvarsverksamheten tar Svenska kraftnät ut avgifter från de balansansvariga företagen. Avgifterna grundar sig på den balansansvariges
förbrukning och produktion samt förbrukningsobalanser.
4.1.2 Kapacitetsavgifter
Kapacitetsavgifter uppkommer som en följd av överföringsbegränsningar i
transmissionsnätet. Dessa överföringsbegränsningar brukar benämnas flaskhalsar och uppstår på grund av obalanser mellan förbrukning och produktion inom och mellan elområden. När transmissionsnätet inte kan överföra all den el som efterfrågas delas handeln på elbörsen in i flera prisområden. Indelningen är fast utifrån flaskhalsarna och har inte förändrats sedan införandet 2011. På den sida om begränsningen där det finns ett överskott av produktion kan det bildas ett lågprisområde medan
underskottsidan kan bilda ett högprisområde. För kapacitetsavgifter som uppstår mellan länder gäller att 50 procent tilldelas Svenska kraftnät och 50 procent de angränsade landets transmissionsnätsoperatör, medan kapacitetsavgifter som uppstår mellan svenska elområden tillfaller Svenska kraftnät till 100 procent.
När det kommer till kapacitetsavgifter som uppstår mellan länder är det Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2019/943 som reglerar hur
kapacitetsavgifterna får användas. I enlighet med förordningen ska
kapacitetsavgifterna i första hand användas till att garantera tilldelad kapacitet, optimera användandet av tillgänglig kapacitet samt finansiera investeringar som syftar till att förstärka eller bibehålla kapaciteten mellan länder. Om dessa mål är uppfyllda får kapacitetsavgifterna därefter användas till att sänka nättariffen.
Investeringarna utvärderas ur ett samhällsekonomiskt perspektiv där kostnader och nyttor vägs mot varandra. Det är i regel inte samhällsekonomiskt lönsamt att förstärka nätet till den grad att flaskhalsar aldrig uppstår.
De kapacitetsavgifter som uppstår inom Sveriges olika elområden regleras av
Svenska kraftnäts interna riktlinjer vilka ligger i linje med ovan nämnda förordning. I tillägg till hanteringen ovan får de interna kapacitetsavgifterna vid behov även användas till att begränsa stora tariffhöjningar samt resultatunderskott för att skapa en långsiktig stabil tariff till nytta för marknadens aktörer.24
Inflödet av kapacitetsavgifter kan variera stort från år till år då en mängd olika faktorer påverkar utfallet såsom temperatur, tillgång på vatten i vattenmagasinen, kärnkraftens tillgänglighet, tillgänglighet på överföringsförbindelser med mera.
Under de senaste åren har Svenska kraftnät erhållit höga inflöden av
kapacitetsavgifter, vilket i sin tur har inneburit att behovet av upplåning i princip har eliminerats. Figur 2 visar en översikt över erhållna kapacitetsavgifter hos Svenska kraftnät de senaste tio åren.
Figur 2 Erhållna kapacitetsavgifter
Källa: Affärsverket svenska kraftnäts årsredovisningar 2011–2020
24 Affärsverket Svenska Kraftnät, Årsredovisning 2020.
DEN FINANSIELLA STYRNINGEN AV SVENSKA KR AFTNÄT
Redovisning av kapacitetsavgifter hos Svenska kraftnät
Fram till och med 2010 intäktsfördes kapacitetsavgifterna i resultaträkningen. Från och med 2011 ändrades dock detta och endast den del av kapacitetsavgifterna som motsvaras av kostnader för mothandel25 redovisas i resultaträkningen medan resterande del redovisas som skuld i balansräkningen. Likviditeten från
kapacitetsavgifterna får användas till framtida investeringar som behåller eller ökar kapaciteten på gränsförbindelser.26
Erhållna kapacitetsavgifter redovisas numera i balansräkningen som långfristig skuld och avräknas i första hand mot mothandelskostnader. I andra hand nyttjas de som investeringsbidrag till investeringar som bibehåller eller ökar transmissionsnätets överföringskapacitet. Kapacitetsavgifter som används som bidrag till genomförda investeringar aktiveras i balansräkningen med samma avskrivningstid som de
anläggningar som bidragen kopplats till (aktiverade kapacitetsavgifter). I takt med att de aktiverade kapacitetsavgifterna skrivs av redovisar verket intäkter. Därmed bidrar kapacitetsavgifterna till att minska den årliga kostnaden för anläggningarna.
Eventuella outnyttjade medel balanseras på separat konto i balansräkningen som långfristig skuld till dess att det blir möjligt att använda dem i enlighet med förordningens föreskrifter (balanserade kapacitetsavgifter).
4.1.3 Investeringsbidrag
Investeringsbidrag är den vanligaste finansieringskällan när investeringar behövs för att ansluta ny elproduktion eller ny elförbrukning. Om det inte finns ledig kapacitet i nätet eller om driftsäkerheten påverkas negativt får den anslutande producenten eller elanvändaren betala ett investeringsbidrag för att finansiera den investering som krävs för att ansluta. Investeringsbidraget ska alltså finansiera de åtgärder som av kapacitets- eller driftsäkerhetsskäl behöver vidtas för att ansluta en viss anläggning till transmissionsnätet. Investeringsbidrag kan även ges av markägare som genom nya nätutbyggnader erhåller frigjord mark.
4.2 Investerings- och låneram
Det är riksdagen som beslutar om affärsverkens låneramar, vilka benämns Låneram för samhällsinvesteringar.27 Till grund för riksdagens beslut om låneram lämnar affärsverken uppgifter om samtliga investeringar i tabellen Förslag till
investeringsplan i budgetunderlaget som, enligt 10 kap. 3 § förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, också är en del av affärsverkens
25 Mothandel innebär att Svenska kraftnät beordrar ökad produktion eller minskad förbrukning på den sida av snittet där det finns ett underskott, och minskad produktion eller ökad förbrukning på överskottssidan.
26 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 714/2009 av den 13 juli 2009 om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande elhandel och om upphävande av förordning (EG) nr 1228/2003.
27 Myndigheter har, till skillnad från affärsverken, två olika låneramar beroende på om det avser verksamhetsinvesteringar eller samhällsinvesteringar (som finansieras med lån i Riksgäldskontoret). Det finns ingen utbytbarhet mellan dessa ramar.
verksamhetsplan (se avsnitt 4.2.1). Uppgifterna som lämnas avser, förutom
sammanställningen över investeringarna, även en redogörelse för hur dessa kommer att finansieras. Låneramen som begärs avser den del som affärsverken beräknar att de inte kommer kunna finansiera via egna medel, inklusive bidrag med mera. Lån i Riksgäldskontoret blir därmed en residualpost. Under 2020 hade Svenska kraftnät rätt att ta upp lån i och utanför Riksgäldskontoret till ett sammanlagt belopp om 6,6 miljarder kronor.28
Till skillnad från myndigheter som måste använda sin låneram för att finansiera verksamhetsinvesteringar, får Svenska kraftnät ta upp lån i Riksgäldskontoret, men måste inte göra detta. Det finns alltså en större frihet för affärsverken att själva ta ställning till hur investeringar ska finansieras. Förutom lån i Riksgäldskontoret kan Svenska kraftnät finansiera investeringar i anläggningstillgångar med egna medel och kan även välja att ta upp lån på öppna marknaden.
4.2.1 Svenska kraftnäts verksamhetsplan med investerings- och finansieringsplan
I Svenska kraftnäts verksamhetsplan ska verket beskriva sin verksamhet och redogöra för vilka strategier verket beslutat för att uppnå de verksamhetsmål och ekonomiska mål som har lagts. Investeringsplanen ska omfatta såväl nya
investeringar som åtgärder för vidmakthållande av befintliga investeringar. I planen ska det även anges hur stor del av investeringarna som beräknas kommer att redovisas som anläggningstillgångar. Det ska även framgå hur investeringarna är tänkta att finansieras.
I tabellen Förslag till investeringsplan lämnar Svenska kraftnät en prognos över investeringar i nya anläggningar och vidmakthållande av befintliga anläggningar.
Uppgifterna om investeringar omfattar de tre nästföljande budgetåren, en prognos för innevarande år och utfallet för det senast avslutade räkenskapsåret.
Den information som lämnas i verksamhetsplanen används både till att sammanställa statens investeringar i anläggningstillgångar och till att ta fram en investeringsplan för verksamheten i budgetpropositionen. Riksdagen beslutar om budgetpropositionen på förslag från regeringen.
Figur 3 är hämtad från Svenska kraftnäts investerings- och finansieringsplan för 2022–2024 och visar utfall och prognos för investeringsutgifter och finansieringen av dessa för perioden 2020–2024.
28 Affärsverket Svenska Kraftnät, Årsredovisning 2020, s. 24.
DEN FINANSIELLA STYRNINGEN AV SVENSKA KR AFTNÄT
Figur 3 Investerings- och finansieringsplan
Källa: Affärsverket svenska kraftnäts Verksamhetsplan med investerings- och finansieringsplan 2022-2024
Enligt Svenska kraftnät finns det flera utmaningar med att planera och prognostisera projekt vilket medför att avvikelser mot total plan uppstår. I såväl årsredovisningen som i verksamhetsplanen redogör Svenska kraftnät för huvudorsakerna till att man inte har lyckats genomföra de projekt och investeringar som man planerat att genomföra. Bland annat anges miljödomar, byggplaner och att underlag till tillståndsprocessen behöver kompletteras som vanliga orsaker. Även utdragna tillståndsprocesser på grund av överklaganden anges av Svenska kraftnät som en stor utmaning i planeringen av projekten.
I figur 4 ges en historisk översikt av avvikelser mellan utfall och investeringsram.
För 2016 avvek utfallet med 57 procent mot investeringsramen. Inför 2020 godkände riksdagen en investeringsplan om 4 350 miljoner kronor, men utfallet blev endast 3 464 miljoner kronor vilket innebar en avvikelse om 886 miljoner kronor eller 20 procent lägre än planerat.
Figur 4 Avvikelser mellan utfall och investeringsram 2016-2020
Källa: Affärsverket svenska kraftnäts Verksamhetsplan med investerings- och finansieringsplan 2022-2024
4.2.2 Systemutvecklingsplanen
Förutom verksamhetsplanen tar Svenska kraftnät även fram en tioårig
systemutvecklingsplan vartannat år. I systemutvecklingsplanen beskriver Svenska kraftnät hur man bedömer att kraftsystemet kommer att utvecklas de kommande tio åren samt vad Svenska kraftnät, och andra aktörer, behöver göra för att klara av att möta den utvecklingen. Systemutvecklingsplanen fastställs av Svenska kraftnäts styrelse och riktar sig till större transmissionsnätskunder och balansansvariga, större leverantörer av tjänster och produkter till Svenska kraftnät samt myndigheter och departement.
I den senaste systemutvecklingsplanen som gäller för perioden 2020–2029 beräknas investeringarna uppgå till mellan 4 och 8 miljarder kronor per år och 60 miljarder kronor totalt under planperioden. Av dessa utgör cirka 40 procent reinvesteringar i befintliga stationer och ledningar och cirka 60 procent nyinvesteringar.
Det stora antal investeringar och investeringsvolymer som systemutvecklingsplanen omfattar kommer att få en stor påverkan på Svenska kraftnäts finansiella utveckling.
4.3 Ekonomiska mål
Svenska kraftnäts ekonomiska mål regleras i verkets regleringsbrev och avser den avgiftsbelagda verksamheten. Målet, som består av tre delar och som ESV redogör för nedan, innefattar avkastningskrav, tak för skuldsättningsgrad samt mål för
DEN FINANSIELLA STYRNINGEN AV SVENSKA KR AFTNÄT
kostnadseffektivitet. Utöver det ekonomiska målet finns även villkor för den
avgiftsbelagda verksamheten som bland annat innefattar riktlinjer om utdelning som ska inlevereras till staten.
Enligt regleringsbrevet för 2021 ska Svenska kraftnät:
uppnå en räntabilitet på justerat eget kapital, efter schablonmässigt avdrag för skatt, på 4 procent under en konjunkturcykel
ha en skuldsättningsgrad på högst 100 procent
uppnå en kostnadseffektivitet som är minst lika hög som i jämförbara företag Det ekonomiska målet som anges ovan justerades enligt ett särskilt regeringsbeslut (I2020/01816/E) i juni 2020. Avkastningskravet sänktes då från 6 procent till 4 procent under en konjunkturcykel. Regeringens skäl till ändringen var delvis att Svenska kraftnät har gått från en förvaltande fas till en mycket expansiv fas med stora investeringar. Ränteläget, som är historiskt lågt, förväntas vara fortsatt lågt under en längre tid varför regeringen menade att det var ett bra tillfälle att genomföra anpassningar av det ekonomiska målet – framförallt så att de investeringar som behöver genomföras inte medför omotiverat höga avgifter för elkunderna.
4.3.1 Avkastningskrav
Ett vanligt lönsamhetsmått som används inom privat sektor är räntabilitet, eller avkastning. Räntabilitet, avser företagets förmåga att ge avkastning på investerat kapital. Räntabilitet definieras allmänt som relationen mellan ett redovisningsmässigt resultat och ett redovisningsmässigt kapital. Denna relation ska uttrycka den
förräntning kapitalet ger.29 Räntabilitetsberäkningar kan avse olika kapitalmått, till exempel eget kapital eller totalt kapital, vilket vi utvecklar nedan.
Med avkastningskrav menas den avkastning som ägare kräver på ett bolags egna kapital med beaktande av hur riskfylld verksamheten är. Ur investerarens perspektiv uttrycker avkastningskravet den totala avkastningen denne förväntar sig av en investering i form av framtida utdelningar och värdestegring givet dennes
risktagande. Det är alltså ett utryck för vad en investerare förväntar sig för avkastning i förhållande till andra möjliga investeringsobjekt.
En vanlig metod för att beräkna ägarnas avkastningskrav är CAPM30. Metoden beräknar avkastningskravet på en tillgång genom relationen mellan risk mot förväntad avkastning under en viss period.
29 Johansson, Sven-Erik, Företagets lönsamhet, finansiering och tillväxt, 1995.
30 Capital Asset Pricing Model
En etablerad metod för att beräkna ett företags eller en annan investerings totala avkastningskrav är genomsnittligt vägd kapitalkostnad (Weighted Average Cost of Capital), WACC. WACC baseras på kostnaden för det egna kapitalet (ägarnas avkastningskrav) och kostnaden för lån (baserat på lånevillkoren). En hög WACC (ett högt avkastningskrav) indikerar hög risk i verksamheten eftersom investerarna (ägare såväl som långivare) då vill ha högre avkastning på sitt kapital då risken är hög. En låg WACC indikerar en lägre risk. Måttet används normalt sett för
företagsvärdering eller för bedömning av lönsamheten hos tänkbara investeringar i verksamheten.
Svenska kraftnäts avkastningskrav
Enligt avkastningskravet i regleringsbrevet för 2021 ska Svenska Kraftnät uppnå en räntabilitet på justerat eget kapital, efter schablonmässigt avdrag för skatt, på 4 procent under en konjunkturcykel (exklusive realiserade resultat från avyttringar i intressebolag).
I intervjuer med Infrastrukturdepartementet har det framkommit att Svenska kraftnäts avkastningsnivå inte baserar sig på någon formel motsvarande WACC. Istället har man utgått ifrån olika bedömningar och jämförelser med andra
transmissionsnätsföretag för att landa på nivån om 4 procent. Enligt
Infrastrukturdepartementet har man även jämfört med intäktsregleringen och den kalkylränta som används där och som fastställs av Energimarknadsinspektionen (se avsnitt 4.4.2). Målet har varit att avkastningsnivån ska ligga i nivå med
intäktsregleringens kalkylränta om 4,3 procent samt även stå i paritet med övriga affärsverk. Som beskrivs längre fram i detta kapitel har Sjöfartsverket och
Luftfartsverket ett avkastningskrav på 3,5 respektive 4 procent, vilket är en nivå som man ville närma sig.
Olika kapitalbaser kan användas vid avkastningsberäkningar
Vid beräkning av Svenska kraftnäts avkastning i procent sätts årets resultat i relation till det justerade egna kapitalet. Enligt Svenska kraftnäts regleringsbrev för 2021 definieras justerat eget kapital som genomsnittet av årets in- och utgående bundna eget kapital (statskapital och bundna reserver) samt 79,4 procent av det fria egna kapitalet.31
Ett alternativ till att utgå ifrån det justerade kapitalet är att istället använda sysselsatt kapital som bas. Sysselsatt kapital definieras som eget kapital plus räntebärande skulder och är det kapital som behövs för företagets egentliga rörelse, det vill säga rörelseresultatet plus finansiella intäkter. En annan definition av sysselsatt kapital är
31 Skattesatsen uppgår till 20,6 procent vilket innebär att 79,4 procent av det fria egna kapitalet ska räknas med.
