det bidrar till en optimal styrning av affärsverket. Målsättningen är att den samlade ekonomiska styrningen ska leda till både samhällsekonomisk och intern effektivitet.
6.5.1 Det ekonomiska målet saknar syfte och styreffekt
ESV bedömer att det ekonomiska målet har en begränsad inverkan på Svenska kraftnäts interna effektivitet. Inte heller intäktsregleringen, som regeringen menar är det primära verktyget för att säkerställa en hög effektivitet av nätverksamheten, har enligt ESV någon styreffekt på varken den interna effektiviteten eller prissättningen ut mot marknaden.
Avkastningskravet har inget tydligt syfte
ESV konstaterar att Svenska kraftnät använder avkastningskravet som en komponent i prissättningen ut mot marknaden för att generera ett överskott som motsvarar avkastningskravet. Ett avkastningskrav är tänkt att främja den interna effektiviteten, men som förutsättningarna ser ut idag har Svenska kraftnäts avkastningskrav inte den effekten. Den generösa intäktsramen möjliggör i praktiken en höjning av
nättarifferna vilket leder till att det externa trycket mot att arbeta med verksamhetens kostnader uteblir.
Eftersom inte heller den nuvarande intäktsregleringen har någon påverkan på Svenska kraftnäts interna effektivitet, ställer det högre krav på att avkastningskravet kan bidra till detta. Det leder vidare till frågan om syftet med avkastningskravet. ESV anser att syftet är avgörande för att kunna bedöma vilken avkastningsnivå som är mest lämplig. Syftet med avkastningskravet påverkar också vilken kapitalbas som lämpar sig bäst. ESV:s bedömning är dock att det saknas ett uttalat syfte med Svenska kraftnäts avkastningskrav.
ESV anser även att frågan om avkastningskravets varande eller icke varande är en relevant fråga som bör utredas. I ett affärsverk, som tillåts behålla upparbetade vinster i verksamheten, kan det ses som rimligt att staten ställer någon form av krav på avkastning på tillfört kapital. För Svenska kraftnät har möjligheten att behålla upparbetade vinster i verksamheten inneburit att det fria egna kapitalet har byggts upp över tid. ESV anser att storleken på Svenska kraftnäts nuvarande eget kapital är väl tilltaget. Med nuvarande avkastningskrav, bedömer ESV, att Svenska kraftnäts eget kapital kommer att fortsätta öka.
Mot bakgrund av detta är det återigen rimligt att ställa sig frågan vad syftet med avkastningskravet är, särskilt med hänsyn till att nuvarande krav används som en viktig komponent i prissättningen ut mot marknaden. Ytterligare en fråga för regeringen att ta ställning till är hur Svenska kraftnäts fria egna kapital ska nyttjas
ANALYS
framöver. ESV menar att det saknas ett motiv till att Svenska kraftnät bygger upp ett stort fritt eget kapital.
Krav på utdelning bör kopplas till avkastningskravet
Om regeringen fortsatt vill behålla ett utdelningskrav för Svenska kraftnät, anser ESV att kravet bör kopplas till avkastningskravet. Det innebär att avkastningskravet huvudsakligen utgör en bas för att fastställa det överskott som ska inlevereras till statens budget, vilket motsvarar den metod som används för SFV och
Fortifikationsverket. Därmed får också avkastningskravet ett tydligare syfte.
ESV ser att en sådan förändring innebär att nivån på avkastningskravet tillsammans med val av kapitalbas blir viktig, eftersom avkastningskravet resulterar i faktiska inleveranser till statens budget och får direkta konsekvenser på prissättningen.
Samtidigt innebär det att inleveransen till staten blir mer förutsägbar och därmed lättare att prognosticera.
Taket för skuldsättningsgrad saknar styreffekt
ESV bedömer att taket för skuldsättningsgrad saknar styreffekt. ESV menar vidare att Svenska kraftnät har svårt att påverka skuldsättningsgraden eftersom den påverkas av inflödet av kapacitetsavgifter, vilka har varit betydande de senaste åren. Eftersom kapacitetsavgifterna är svåra att prognosticera kan det vara svårt för regeringen att sätta en relevant nivå som ger önskad styreffekt. Mot bakgrund av detta anser ESV att skuldsättningsgraden används mer som ett analysverktyg än som ett styrverktyg.
Målet som sådant är dessutom mindre lämpligt för en verksamhet som befinner sig i en expansiv fas. Särskilt eftersom det handlar om samhällskritiska investeringar.
Utöver taket för skuldsättningsgrad finns även låneramen som sätter ramarna för hur mycket Svenska kraftnät får låna till planerade investeringar. Det finns därmed i praktiken dubbla mål för skuldsättningen.
Baserat på detta resonemang bedömer ESV att låneramen är tillräcklig för att regeringen ska kunna kontrollera Svenska kraftnäts skuldsättning.
Målet för kostnadseffektivitet behöver vara relevant och mätbart
ESV konstaterar att återrapporteringen av målet för kostnadseffektivitet har varit bristfällig i de senaste årens årsredovisningar. ESV anser att målet för
kostnadseffektivitet bör kompletteras med ett kvantifierbart mål. Givet den expansiva fas som Svenska kraftnät befinner sig i och de stora investeringar som behöver göras, anser ESV att det vore lämpligt med ett kostnadseffektivitetsmått som kopplar till nyinvesteringar. Det ligger även i linje med ett mått som Svenska kraftnät själva använder och som uttrycks som kostnad per kilometer ledning. Måttet är både
relevant och mätbart och jämförelser kan med fördel göras över tid. Även regeringens uppföljning av målet underlättas.
6.5.2 Regeringens styrning av Svenska kraftnäts investeringar är central ESV har i rapporten konstaterat att Svenska kraftnäts planerade investeringar avviker från faktiskt utfall för den senaste femårsperioden. ESV har även konstaterat att regeringens uppföljning av genomförda investeringar och avvikelse mot plan har varit bristfällig. Att Svenska kraftnät genomför investeringar i den takt som är planerat är kritiskt för Sveriges framtida elförsörjning. ESV anser därför att det är viktigt att regeringen följer upp avvikelser och ställer krav på återrapportering. I regleringsbrevet för 2021 ställer regeringen ett kompletterande krav som innebär att Svenska kraftnät ska redovisa en uppföljning av investeringar i investerings- och finansieringsplanen med avseende på tid, kostnad och kvalitet. ESV konstaterar därmed att regeringen har tagit ett viktigt steg mot en ökad uppföljning.
ESV konstaterar vidare att regeringen inte beslutar om Svenska kraftnäts långsiktiga systemutvecklingsplan, som beskriver större planerade investeringar för den
kommande tioårsperioden. För transportinfrastrukturen, som i likhet med
kraftsystemet är ett investeringstungt och samhällsviktigt område, finns en tydligare och mer långsiktig styrning från regeringens sida. Den långsiktiga nationella plan, som Trafikverket tar fram, är förordningsstyrd och förslag på plan överlämnas till regeringen för dess ställningstagande. ESV anser att det är lämpligt att regeringen närmar sig denna styrmodell även för kraftsystemet.
6.5.3 Affärsverksformen innebär en svagare styrning från regeringen ESV kan konstatera att många av de brister och svagheter som är kopplade till det ekonomiska målet eller styrningen av investeringarna, har sin grund i att Svenska kraftnät drivs som ett affärsverk. Det blir tydligt att verksamhetsformen har en betydande roll i hur styrningen av verksamheten utformas.
Den flexibilitet och frihetsgrad som affärsverksformen till viss del innefattar, innebär samtidigt att regeringens styrning blir svagare och mer otydlig jämfört med
styrningen av förvaltningsmyndigheterna. ESV bedömer att regeringens svaga och i viss mån otydliga styrning har varit till nackdel för Svenska kraftnäts
investeringsverksamhet. Detta har bland annat visat sig i svårigheten med att hitta en tydlig styrning mot en kostnadseffektiv verksamhet.
ESV ställer sig bakom många av Riksrevisionen synpunkter i rapporten Regeringens styrning av affärsverken (RiR 2018:5). Det gäller främst konstaterandet att det saknas tydliga kriterier för när affärsverksformen bör användas som verksamhetsform. Det gör det svårt att bedöma om affärsverksformen är fortsatt lämplig för Svenska kraftnäts verksamhet.
ESV:S FÖRSLAG OCH BEDÖMNINGAR
7 ESV:s förslag och bedömningar
I det här kapitlet presenteras ESV:s förslag och bedömningar som baseras på analysen och slutsatserna i kapitel 6.
ESV:s förslag rör i första hand hur regeringen kan tydliggöra styrningen av Svenska kraftnäts investeringar för att i större utsträckning uppnå målet om både
samhällsekonomisk och intern effektivitet. ESV anser att förslagen kommer att förbättra förutsättningarna att uppnå de beslutade energipolitiska målen som framgår av budgetpropositionen 2021.
I andra hand presenterar ESV förslag som rör det ekonomiska målet. ESV bedömer dock att en justering av det ekonomiska målet har en begränsad påverkan på det som ESV ser som Svenska kraftnäts främsta utmaning – investeringstakten.
7.1 Regeringen bör ha större kontroll över Svenska kraftnäts