Det ekonomiska målet består av tre delmål; avkastningskrav, tak för
skuldsättningsgrad samt mål för kostnadseffektivitet (se avsnitt 4.3). Utöver det ekonomiska målet finns även krav på utdelning.
6.1.1 Syftet med avkastningskravet är otydligt och har en begränsad styreffekt på den interna effektiviteten
Ett avkastningskrav är i grunden ett mått på hur lönsamt ett företag är. När ett sådant krav appliceras rakt av på en myndighet eller ett affärsverk, vars främsta uppdrag inte är att maximera vinst, uppstår en viss problematik. Dels uppstår en
begreppsförvirring, eftersom tankarna förs till den företagsekonomiska definitionen av vad ett avkastningskrav är. Dels riskerar tillämpningen av kravet att inte bli ändamålsenlig.
Syftet med ett avkastningskrav är bland annat att det ska främja en god intern effektivitet. Avkastningskravet ska alltså tjäna som ett yttre tryck på företaget och driva det till att bli mer kostnadseffektivt i sina interna processer. På en marknad med monopol finns inte samma incitament för att pressa kostnader eftersom ett företag i
ANALYS
princip skulle kunna sätta högre priser ut mot kunderna för att nå upp till ett specifikt avkastningskrav, förutsatt att det inte finns en fungerande prisreglering.
I Riksrevisionens rapport (RiR 2018:5) menar Riksrevisionen att det saknas ett syfte med Svenska kraftnäts ekonomiska mål. Riksrevisionen bedömer att det minskar förståelsen för hur regeringen har kommit fram till det befintliga målet. ESV är av samma uppfattning och menar att ett uttalat syfte är grundläggande för hur det ekonomiska målet ska utformas.
Svenska kraftnät själva menar också att syftet med avkastningskravet inte framgår på ett tydligt sätt. Vidare menar de att avkastningskravet saknar styreffekt på den interna effektiviteten och att det externa tryck, som ett avkastningskrav förväntas bidra med, inte uppnås.
I ESV:s analys av avkastningskravet belyser ESV olika områden där avsaknaden av ett tydligt syfte påverkar utformningen och tillämpningen av kravet.
Avkastningskravet styr prissättningen mot marknaden
Enligt Svenska kraftnät används avkastningskravet främst som en komponent i prissättningen ut mot marknaden. För en avgiftsfinansierad myndighet, som inte ska generera någon vinst, bygger den avgiftsbelagda verksamheten oftast på full
kostnadstäckning – det vill säga prissättningen sätts utifrån vilka kostnader staten har. För ett affärsverk, som enligt regelverket får generera vinst, begränsas dock inte prissättningen av verksamhetens kostnader. Om det inte finns något annat som reglerar priserna blir det därför naturligt att avkastningskravet utgör en grund för prissättningen.
För att motverka att monopolvinster uppstår krävs dock att en marknad regleras på något annat sätt. Energimarknadsinspektionen reglerar elmarknaden genom att fastställa intäktsramen. Avkastningskravet behöver därför analyseras tillsammans med intäktsramen (se avsnitt 6.2).
Nivå och val av kapitalbas beror på syftet med avkastningskravet För att beräkna avkastningen i procent sätts ett resultatmått i relation till en kapitalbas (se avsnitt 4.3.1). Vad som är en lämplig kapitalbas för att beräkna avkastningen beror på syftet med kravet. Regeringen bör fundera över vilka effekter en eventuell ändring av kapitalbasen skulle få för prissättningen eftersom Svenska kraftnät använder avkastningskravet som en komponent vid prissättning av nättariffer.
Det är generellt svårt att jämföra ett företags egna kapital med eget kapital hos ett affärsverk. Behovet av likviditet i Svenska kraftnäts verksamhet tillgodoses bland
annat genom att affärsverket får tillgång till en räntekontokredit i Riksgäldskontoret.
Svenska kraftnäts investeringar finansieras i första hand av egna medel och lån i Riksgäldskontoret, men även av kapacitetsavgifter och investeringsbidrag. Det finns med andra ord inte något behov för ägaren (staten) att tillföra kapital till Svenska kraftnät som det finns för ägaren av ett företag. I Svenska kraftnät finns dock ett bundet eget kapital på cirka 4 miljarder kronor, vilket utgörs av statskapital och övrigt bundet kapital. Begreppet bundet eget kapital används i företag och är bland annat kopplat till när ett aktiebolag måste upprätta en kontrollbalansräkning.
När det kommer till val av kapitalbas resonerar Svenska kraftnät att det sysselsatta kapitalet skulle kunna vara ett bättre mått än det justerade egna kapitalet. Sysselsatt kapital utgår ifrån eget kapital, men inkluderar även räntebärande skulder och är det kapital som behövs för ett företags egentliga rörelse. I Svenska kraftnäts fall skulle det innebära att även investeringsbidrag och kapacitetsavgifter ingår i kapitalbasen.
De är per definition inte räntebärande skulder, men utgör medel som behövs för affärsverkets egentliga rörelse och kan därmed ses som en del av det sysselsatta kapitalet.
Att även kapacitetsavgifterna ingår i kapitalbasen bedömer ESV som rimligt, eftersom kapacitetsavgifterna står för en stor andel av balansomslutningen.
Nuvarande beräkning inkluderar kapacitetsavgifterna i form av intäkter motsvarande avskrivningar (se avsnitt 4.1.2) i täljaren, medan nämnaren inte tar hänsyn till de kapacitetsavgifter som redovisas som skuld i balansräkningen. Exkluderingen av kapacitetsavgifterna ger därmed en ensidig effekt på beräkningen.
För att möjliggöra en jämförelse med ett företag kan det vara mer relevant att basera avkastningskravet på totalt kapital, vilket inkluderar hela balansomslutningen.
Eftersom de finansiella kostnaderna inte räknas med i resultatmåttet visar nyckeltalet verksamhetens effektivitet oberoende av hur kapitalet är finansierat. Därmed ökar jämförbarheten med ett företag som tar upp lån på öppna marknaden och inte, som ett affärsverk, kan ta upp lån i Riksgäldskontoret till en mer förmånlig
upplåningsränta.
Att använda sysselsatt eller totalt kapital som kapitalbas ökar kapitalbasen
(nämnaren) jämfört med om man använder justerat eget kapital. Det leder i sin tur till att Svenska kraftnät behöver prestera ett bättre resultat för att uppnå nuvarande krav om 4 procent i avkastning. I praktiken skulle det innebära att Svenska kraftnät antingen behöver höja avgifterna eller bli mer kostnadseffektiva om inte avkastningskravet sänks. Vid en eventuell höjning av avgifterna kommer
intäktsramen på sikt att bli en begränsande faktor. Först då kommer det att uppstå ett tryck mot kostnadssidan.
ANALYS
Totalt kapital som justerats för verkligt värde är också en möjlig kapitalbas. Det innebär att tillgångarna värderas till nuanskaffningsvärde. Fördelen är att kapitalbasen i större utsträckning överensstämmer med
Energimarknadsinspektionens bas för beräkningen av intäktsramen, där huvudregeln är att tillgångarnas åldersjusterade nuanskaffningsvärde används. En sådan kapitalbas skulle bemöta den kritik som bland annat Riksrevisionen har framfört och som regeringen även höll med om i sin skrivelse till riksdagen, nämligen att två olika värderingsmetoder inte bör användas inom samma område.
Utmaningen med en sådan kapitalbas är dock att det kan vara svårt att göra en korrekt värdering av Svenska kraftnäts tillgångar eftersom det finns få eller inga jämförelseobjekt. Att använda nuanskaffningsvärdet som grund skulle dessutom påverka kapitalbasen väsentligt och därmed även avkastningskravet. ESV menar vidare att värdering till verkligt värde inte heller är förenligt med det statliga
redovisningsregelverket varför kapitalbasen inte blir tillämplig för Svenska kraftnät.
ESV kan konstatera att samtliga alternativ leder till att kapitalbasen ökar jämfört med nuvarande kapitalbas. Om nämnaren ökar blir kravet på Svenska kraftnät per
automatik högre givet oförändrad nivå på avkastningskravet. ESV anser vidare att en kapitalbas som även inkluderar kapacitetsavgifter skulle kunna vara mer rättvisande, men konstaterar samtidigt att syftet med avkastningskravet behöver fastställas för att kunna bedöma vilken kapitalbas som är mest lämplig.
Svenska kraftnäts definition av en konjunkturcykel påverkar uppföljningen av avkastningskravet
De senaste fem åren har Svenska kraftnät inte nått upp till avkastningskravet om 6 procent100 under något enskilt år. Senast affärsverket nådde upp till denna nivå var 2015. Därefter har avkastningsnivån rört sig mellan som lägst -0,7 procent (2018) och som högst 5,6 procent (2019). Under femårsperioden dessförinnan (2010–2015) uppnådde dock Svenska kraftnät en högre nivå på i genomsnitt 8,4 procent.
Definitionen av en konjunkturcykel är relativt bred, vilket i sig innebär en otydlighet när det gäller uppföljningen av kravet. Svenska kraftnät uppger dock att de i sin ekonomiska planering utgår ifrån en tioårsperiod (2010–2020). Svenska kraftnät menar att åren före 2015, när verket levererade överskott utöver avkastningskravet, även behöver tas i beaktning i uppföljningen. Överskottet från dessa år har Svenska kraftnät beaktat i den ekonomiska planeringen. Sett till en tioårsperiod beräknar man
100 Avkastningskravet uppgick till 6 procent för åren 2003–2020.
att avkastningskravet därmed kommer att uppnås. År 2020 hade dock kravet fortfarande inte uppfyllts.101
Som beskrivits tidigare använder Svenska kraftnät avkastningskravet för att sätta priserna ut mot marknaden. Verket understryker att det är viktigt att hålla en jämn tariff så att prissättningen inte fluktuerar för mycket mellan åren. Det innebär att Svenska kraftnät tillämpar avkastningskravet på ett antal års sikt snarare än som ett årligt mål. I teorin innebär det att verket kan bortse från avkastningskravet under enskilda år till förmån för jämnare nättariffer.
ESV konstaterar att bedömningen av huruvida Svenska kraftnät uppfyller
avkastningskravet eller inte beror på hur en konjunkturcykel definieras. Därmed kan Svenska kraftnät i praktiken själva välja för vilken period som avkastningskravet ska följas upp.
Bör Svenska kraftnät ha ett avkastningskrav?
I rapporten Samhällsekonomiska analyser vid investeringar i stamnätet för el (Ei R2018:06) ställer sig Energimarknadsinspektionen (Ei) tveksam till att Svenska kraftnät överhuvudtaget bör ha ett avkastningskrav. Ei menar att det nuvarande avkastningskravet inte tar hänsyn till Svenska kraftnäts förordning om instruktion som säger att transmissionsnätet ska byggas ut baserat på samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar. Ei menar att avkastningskravet står i konflikt med målet i instruktionen eftersom det skulle kunna innebära att Svenska kraftnät väljer att inte genomföra investeringar som är lönsamma för samhället om de inte också bidrar till att nå Svenska kraftnäts avkastningskrav.
ESV instämmer i Ei:s resonemang kring avkastningskravet, men menar samtidigt att avkastningskravet i praktiken inte har haft den effekten på investeringarna. Som beskrivs i tidigare avsnitt har Svenska kraftnät den senaste tioårsperioden inte nått upp till avkastningskravets nivå om 6 procent, vilket inte heller har lett till några konsekvenser för Svenska kraftnät. Att Svenska kraftnät i första hand skulle välja att genomföra investeringar som bidrar till att nå avkastningskravet framför sådana investeringar som är mer lönsamma för samhället, bedömer ESV därmed inte som särskilt troligt.
Däremot anser ESV att frågan om avkastningskravets varande eller icke varande är en relevant fråga som bör utredas. I ett affärsverk, som tillåts behålla upparbetade vinster i verksamheten, kan det ses som rimligt att staten ställer någon form av krav på avkastning på tillfört kapital. I praktiken är affärsverket en avgiftsfinansierad myndighet som tillåts ta ut avgifter utöver full kostnadstäckning. Detta har även varit
101 Avvikelsen mot avkastningskravet den aktuella perioden uppgår till 300 miljoner kronor, vilket Svenska kraftnät räknar med att kunna leverera under 2021 och 2022.
ANALYS
fallet för Svenska kraftnät som använder avkastningskravet som en komponent i prissättningen, vilket innebär att avgifterna som tas ut överstiger kostnaderna i verksamheten. Detta förfarande är i enlighet med regelverket för affärsverk, men har för Svenska kraftnät inneburit att det fria egna kapitalet har byggts upp över tid och uppgår enligt årsredovisningen för 2020 till 5,7 miljarder kronor.
För ett företag används det fria egna kapitalet främst till utdelning och för att täcka eventuella förluster i verksamheten. Motsvarande gäller för affärsverken. ESV bedömer dock att storleken på Svenska kraftnäts fria egna kapital är väl tilltaget.
Enligt Svenska kraftnäts senaste verksamhetsplan prognosticerar verket inte heller för några förluster de kommande fyra åren och har för de senaste sju åren, med undantag för ett år, gjort positiva resultat.102 Med nuvarande avkastningskrav bedömer ESV därmed att det fria egna kapitalet kommer att fortsätta öka.
Mot bakgrund av detta är det återigen rimligt att ställa sig frågan vad syftet med avkastningskravet är, särskilt med hänsyn till att nuvarande krav används som en viktig komponent i prissättningen ut mot marknaden. Ytterligare en fråga för regeringen att ta ställning till är hur Svenska kraftnäts eget kapital ska nyttjas framöver. ESV menar att det saknas ett motiv till att Svenska kraftnät bygger upp ett stort eget kapital.
ESV anser även att det är relevant att diskutera huruvida avkastningskravet bör finnas kvar överhuvudtaget. Om avkastningskravet tas bort är det dock viktigt att statens kapitalkostnader förs ut i verksamheten på något annat sätt än via
avkastningskravet. Ett sätt är att Svenska kraftnät betalar in det tillförda kapitalet (statskapital och övrigt bundet kapital) till statens budget och istället tar upp lån i Riksgäldskontoret vid ett eventuellt kapitalbehov. Därmed skulle statens
upplåningskostnad föras ut till verksamheten genom att Riksgäldskontoret tar ut en ränta som motsvarar upplåningskostnaden. ESV menar dock att detta förfarande är mer lämpligt om verksamheten bedrivs i myndighetsform än som ett affärsverk.
6.1.2 Utdelningsnivå och avkastningskrav saknar koppling
Enligt regleringsbrevet för 2021 ska Svenska kraftnät inleverera utdelning inom spannet 40–70 procent av årets resultat där mittenvärdet i intervallet (55 procent) ska vara utgångspunkt. Utdelningen ska inkludera en skattemotsvarighet om 20,6
procent.
I Svenska kraftnäts investerings- och finansieringsplan för 2013 föreslog affärsverket själva att utdelningskravet borde sänkas från den dåvarande nivån om 65 procent av det årliga resultatet till 0 procent beaktat den stora investeringsvolym som
102 Affärsverket svenska kraftnät, Årsredovisning 2020, s. 99.
affärsverket stod inför. Svenska kraftnät menade att en fortsatt utdelning på samma nivå skulle öka skuldsättningsgraden, vilket i förlängningen skulle kunna ge upphov till en osund finansiell situation för affärsverket. Detta lyfte även Riksrevisionen i sin rapport (RiR 2016:28). Riksrevisionen menade att utdelningen, som baseras på Svenska kraftnäts årliga resultat, ökar behovet av att lånefinansiera investeringar, vilket bidrar till en ökad skuldsättning som på sikt kan leda till en osund finansiell ställning. Riksrevisionen menade vidare att de ökade lånen även skulle kunna leda till framtida höjningar av nättariffen. I dag är förutsättningarna andra. Svenska kraftnät har för närvarande inga lån alls utan har i stället kunnat placera medel om cirka 3 miljarder kronor hos Riksgäldskontoret. De stora investeringar som
affärsverket behöver genomföra innebär dock att skuldsättningen kommer att öka de närmaste åren. Det aktualiserar frågan om Svenska kraftnät bör ha ett utdelningskrav eller inte, som affärsverket lyfte 2013.
ESV anser att det är ytterst tveksamt om ökade lån hos ett affärsverk – som föranleds av kritiska investeringar i det svenska transmissionsnätet – kan anses bidra till en osund finansiell situation. Det kan även diskuteras hur stor inverkan utdelningen till staten faktiskt har på skuldsättningsgraden. Svenska kraftnät har de senaste fem åren (2016–2020) delat ut 1,3 miljarder kronor till staten. Detta ska ställas i relation till de omfattande investeringar som affärsverket framöver förväntas göra (60 miljarder kronor enligt systemutvecklingsplanen) och de lån man förväntas ta. Ur det perspektivet har utdelningen till staten kanske mindre betydelse.
ESV menar att det skulle kunna finnas ett signalvärde i att ta bort utdelningskravet med tanke på att Svenska kraftnät befinner sig i en expansiv fas. Dock har ESV konstaterat att med nuvarande förutsättningar är det inte finansieringen av
investeringarna som är den utmanande faktorn. Kravet på utdelning utgör därmed i praktiken inte något hinder för att öka investeringstakten.
Utdelningskravet bör kopplas till avkastningskravet
För Statens fastighetsverk (SFV) och Fortifikationsverket har avkastningskravet ett tydligt syfte, eftersom det utgör ett centralt verktyg för att fastställa vad som varje år ska inlevereras till statens budget. Avkastningskravet likställs därmed med kravet på utdelning (se avsnitt 4.3.1). För de två fastighetsförvaltande myndigheterna påverkar avkastningskravet därmed hyresnivån på statens fastigheter eftersom SFV och Fortifikationsverket måste ta ut avgifter för att dels täcka verksamhetens kostnader och dels det avkastningskrav som regeringen har reglerat.
För Svenska kraftnät ställs både krav på avkastning samt krav på utdelning. Det är årets resultat som styr hur stor utdelning som ska inlevereras till staten, eftersom utdelningskravet är formulerat som en procentandel av årets resultat. Det innebär att Svenska kraftnät kommer att inleverera utdelning så länge som årets resultat är
ANALYS
positivt. För de år som Svenska kraftnät går med förlust kommer utdelningen att bli noll kronor. Med kravets nuvarande utformning kommer Svenska kraftnät därmed aldrig att ha några svårigheter att leva upp till utdelningskravet.
Om regeringen fortsatt vill behålla ett utdelningskrav för Svenska kraftnät, anser ESV att kravet i så fall bör kopplas till avkastningskravet. Det innebär att
avkastningskravet huvudsakligen utgör en bas för att fastställa det överskott som ska inlevereras till statens budget, vilket motsvarar den metod som används för SFV och Fortifikationsverket. Därmed får också avkastningskravet ett tydligare syfte och inleveransen till staten blir mer förutsägbar och därmed lättare att prognosticera.
ESV ser att en sådan förändring innebär att nivån på avkastningskravet tillsammans med val av kapitalbas blir viktig, eftersom avkastningskravet resulterar i faktiska inleveranser till statens budget och får direkta konsekvenser på prissättningen. En rimlig nivå är att avkastningskravet åtminstone bör motsvara statens
upplåningskostnad så att Svenska kraftnäts verksamhet inte subventioneras av statliga medel. Upplåningskostnaderna avser det kapital som tillförts Svenska kraftnät från statens budget (statskapital och övrigt bundet kapital).
ESV vill dock betona att en förändring av utdelningskravet inte kommer att få någon betydande effekt på den grundproblematik som ESV bedömer är Svenska kraftnäts största utmaning – investeringarna. ESV menar att det är styrningen av
investeringsverksamheten som regeringen bör fokusera på (se avsnitt 6.3).
6.1.3 Taket för skuldsättningsgraden saknar styreffekt och är svårt för Svenska kraftnät att påverka
Taket för Svenska kraftnäts skuldsättningsgrad har varierat mellan åren. För 2021 uppgår taket för skuldsättningsgraden till 100 procent (att jämföra med 90 procent för 2020). Samtidigt hade Svenska kraftnät 0 kronor i räntebärande skulder vid utgången av 2020 och prognosen för 2021 säger detsamma.
Eftersom skuldsättningsgraden till stor del styrs av inflödet av kapacitetsavgifter å ena sidan och investeringsvolymen å andra sidan kan Svenska kraftnät endast i begränsad omfattning styra över nyckeltalet.
I prognosen som bland annat presenteras i verksamhetsplanen för 2022–2024 gör Svenska kraftnät försiktiga antaganden för inflöden av kapacitetsavgifterna för åren 2021 och 2022, då man prognostiserar med 1,5 miljarder kronor per år samt 3 miljarder kronor för åren efter. Jämfört med kapacitetsavgifterna för 2020, som uppgick till drygt 8 miljarder kronor, kan antagandena framstå som väl restriktiva.
Svenska kraftnät medger också att verkets simuleringar av kapacitetsutgifter visar att utfallen kan bli väldigt mycket högre, upp mot nivåer på 4,5–7 miljarder kronor per
år, beroende på olika scenarier. Det historiska utfallet för kapacitetsavgifterna visar också en stigande trend (se figur 2 i avsnitt 4.1.2), och det är sannolikt att både prisskillnaderna och handelsflödena kan komma att öka framöver.
Investeringsvolymen är det andra ”benet” som påverkar skuldsättningsgraden.
Svenska kraftnäts stora investeringsbehov framöver kommer att innebära ökad upplåning i Riksgäldskontoret – även om verket i viss utsträckning kommer att kunna finansiera investeringarna med kapacitetsavgifter.
ESV anser att målet som sådant inte är relevant för en verksamhet som står inför omfattande samhällskritiska investeringar och där förutsättningarna är sådana att målet är svårt att påverka. Enligt Svenska kraftnäts prognoser kommer
skuldsättningsgraden att öka de kommande åren och i teorin skulle därmed ett snävt tilltaget tak för skuldsättningsgrad kunna verka direkt kontraproduktivt genom att motverka en ökad belåning. Enligt resonemanget i detta avsnitt kan
skuldsättningsgraden därmed betraktas mer som ett analysverktyg än som ett styrverktyg.
Dubbla mål för skuldsättning
Utöver skuldsättningsmålet finns även låneramen som beslutas av riksdagen och fördelas av regeringen. Låneramen sätter ramarna för hur mycket Svenska kraftnät får låna till sina planerade investeringar.
Riksrevisionen menar att förekomsten av en beviljad låneram och ett tak för skuldsättningsgrad innebär att det finns dubbla mål för skuldsättningen. ESV instämmer i Riksrevisionens resonemang och menar att låneramen är ett fullgott verktyg för att regeringen ska kunna kontrollera Svenska kraftnäts skuldsättning.
6.1.4 Målet för kostnadseffektivitet är inte tillräckligt specifikt
Enligt regleringsbrevet ska Svenska kraftnät uppnå en kostnadseffektivitet som är minst lika hög som i jämförbara företag. ESV anser att målet, såsom det är utformat idag, inte är tillräckligt specifikt för att Svenska kraftnät ska kunna avge en
återrapportering där regeringen har möjlighet att avgöra om målet har uppnåtts eller inte.
Kostnadseffektivitet är ett mått som blir relevant först vid en jämförelse över tid eller
Kostnadseffektivitet är ett mått som blir relevant först vid en jämförelse över tid eller