Eftersom elnätsverksamhet är ett naturligt och legalt monopol behöver
elnätsverksamheten regleras ekonomiskt av en oberoende reglermyndighet. I Sverige är det Energimarknadsinspektionen (Ei) som ansvarar för att fastställa och besluta om elnätsföretagens intäktsramar.46 Intäktsramen fungerar som ett tak för vad elnätsföretagen får ta ut i avgifter av samtliga sina kunder och är därmed en form av prisreglering för att förhindra att monopolvinster uppstår. Hur intäktsramarna exempelvis beräknas, beslutas och vilken tillsynsperiod som ska gälla regleras idag i huvudsak genom det femte kapitlet i ellagen (1997:857) samt i förordning
(2018:1520) om intäktsram för elnätsverksamhet.
Till skillnad från i många andra länder i Europa finns det i det svenska regelverket inga detaljerade bestämmelser för hur nättariffer ska beräknas och sättas upp. I det fjärde kapitlet i ellagen (1997:857) anges däremot generella riktlinjer såsom att nättarifferna ska vara objektiva och icke-diskriminerande samt utformade på ett sätt som är förenligt med ett effektivt utnyttjande av elnätet och en effektiv elproduktion och elanvändning.
Förutom det svenska regelverket behöver Ei även ta hänsyn till aktuell
EU-lagstiftning. Elmarknadsdirektivet, som syftar till att skapa gemensamma regler för den inre marknaden för el, är ett sådant exempel. Att Ei använder sig av samma principer för beräkning av intäktsram för alla elnätsföretag i Sverige, oavsett verksamhetsform eller ansvarsområde (transmissionsnät, regionnät eller lokalnät) enligt den så kallade likabehandlingsprincipen, är ett annat exempel på
EU-lagstiftning som blir direkt tillämplig i Sverige. Bestämmelser som beslutas inom EU gäller alltid före eventuella nationella bestämmelser inom samma område.
4.4.1 Intäktsregleringen i Sverige
Intäktsramen beräknas i förhand för en period om fyra kalenderår åt gången, den så kallade tillsynsperioden.47 Senast nio månader innan en ny tillsynsperiod träder in
45 Utdelningen inkluderar skattemotsvarighet om 20,6 procent.
46 Energimarknadsinspektionen (Ei) ansvarar för tillsynen, regelgivningen samt tillståndsprövningen enligt ellagen (1997:857). Detta innebär i praktiken att det är Ei som ska tillse att lagbestämmelser och föreskrifter eller villkor som har meddelats i anslutning till ellagen (1997:857) också efterlevs.
47 SFS 1997:857, 5 kap. 2 §.
ska elnätsföretagen lämna in underlag till intäktsram till Ei för den kommande tillsynsperioden.48 Underlaget ska upprättas utifrån Ei:s föreskrifter (EIFS 2019:1) om insamling av uppgifter för att bestämma intäktsramens storlek för elnätsföretag samt den så kallade beräkningsföreskriften49. Utifrån underlaget gör Ei sedan en bedömning och fastställer elnätsföretagets intäktsram.50 Efter fastställandet har sedan företagen möjlighet att begära omprövning av intäktsramen enligt ett särskilt
förfarande som regleras i ellagen (1997:857).
Förhandsreglering av elnätsföretagens intäktsramar infördes från och med den tillsynsperiod som inleddes 2012 och syftar främst till att säkerställa skäliga priser för elnätstjänster, ge nätkunderna långsiktig leveranssäkerhet samt trygga den svenska elförsörjningen.51
4.4.2 Intäktsramens olika delar
Den beslutade intäktsramen baseras på elnätsföretagets löpande kostnader, beräknade kapitalkostnader samt kostnader för eventuella nätavbrott.52 De löpande kostnaderna delas in i påverkbara och opåverkbara kostnader där de påverkbara kostnaderna framförallt består av drift- och underhållskostnader, men även kostnader för mätning, beräkning eller rapportering kan ingå.53 Utöver det ingår även avskrivningskostnader för vissa anläggningstillgångar som enligt 2 § intäktsramsförordningen inte ska redovisas i kapitalbasen. Utgångspunkt för beräkning av påverkbara kostnader är historiskt utfall från tidigare år. Eftersom elnätsverksamhet enligt ellagen ska bedrivas på ett ändamålsenligt och effektivt sätt54 beräknar Ei även ett individuellt årligt effektiviseringskrav för respektive elnätsföretag. Effektiviseringskravet minskar de påverkbara kostnaderna och därmed även intäktsramen. Det främsta syftet med effektiviseringskravet är att öka krav på kostnadseffektivitet hos de elnätsföretag som bedöms vara ineffektiva.
De opåverkbara kostnaderna består bland annat av kostnader för nätförluster, abonnemang och anslutningar till överliggande och angränsande nät samt myndighetsavgifter. Dessa kostnader beräknas utifrån en prognos från
elnätsföretaget. Prognosen ersätts i efterhand med det verkliga utfallet. Om det finns
48 EIFS 2019:1, Energimarknadsinspektionens föreskrifter om insamling av uppgifter för att bestämma intäktsramens storlek för elnätsföretag, Energimarknadsinspektionen, 2018, 3 kap. 2 §.
49 EIFS 2019:2, Energimarknadsinspektionens föreskrifter om beräkning av intäktsram för elnätsföretag, Energimarknadsinspektionen, 2018.
50 SFS 1997:857, 5 kap. 3 §.
51 Energimarknadsinspektionen, Reglering - elnätverksamhet, https://www.ei.se/bransch/reglering-av-natverksamhet/reglering---elnatsverksamhet, uppdaterad 2021-01-24, hämtad 2021-05-19.
52 Enligt 5 kap. 1 § ellagen (1997:857) ska intäktsramen möjliggöra en sådan avkastning på kapitalbasen som behövs för att i konkurrens med alternativa placeringar med motsvarande risk få tillgång till kapital för investeringar. I dagsläget finns en dom från förvaltningsrätten som medför att kostnader avseende nätavbrott ska inkluderas i de påverkbara
kostnaderna och inte hanteras som en separat post. Domen är överklagad till kammarrätten.
53 Energimarknadsinspektionen, Intäktramens olika delar,
https://www.ei.se/bransch/reglering-av-natverksamhet/reglering---elnatsverksamhet/intaktsramens-olika-delar, uppdaterad 2021-01-24, hämtad 2021-05-19.
54 SFS 1997:857, 5 kap. 1 §.
DEN FINANSIELLA STYRNINGEN AV SVENSKA KR AFTNÄT
särskilda skäl att anta att intäktsramen ska vara större eller mindre med hänsyn till förhållanden som blivit kända efter tidpunkten för fastställande ska Ei ompröva intäktsramen så att elnätsföretaget får täckning för sina verkliga opåverkbara kostnader.
Kapitalkostnaden, det vill säga kostnaden för att använda kapital, till exempel i form av elledningar och nätstationer, består av två delar. Den ena delen utgörs av
kostnaden för förbrukning (avskrivning) medan den andra delen består av kostnaden för kapitalbindning (avkastning). Avkastningen beräknas utifrån en real kalkylränta före skatt.
För att kunna beräkna kapitalkostnaden behöver en lämplig kapitalbas räknas fram.
Kapitalbasen beräknas med utgångspunkt i de tillgångar som företaget behöver för att kunna bedriva nätverksamheten. När kapitalbasen väl är bestämd ska tillgångarna som ingår i basen värderas enligt fastställda värderingsprinciper. I första hand ska ett nuanskaffningsvärde fastställas motsvarande den utgift som företaget skulle ha för att på ett kostnadseffektivt sätt förvärva eller tillverka en motsvarande tillgång under tillsynsperioden.55 Om det finns särskilda skäl kan värdering istället ske till anskaffningsvärde, men då omräknat till aktuellt prisläge.56 Om inte heller den värderingsprincipen är praktiskt möjlig kan nuanskaffningsvärdet beräknas utifrån tillgångens bokförda värde. I de fall tillgången exempelvis är fullt avskriven och saknar bokfört värde vid värderingstidpunkten får nuanskaffningsvärdet fastställas till vad som anses skäligt med hänsyn till tillgångens beskaffenhet.57
För avskrivningskostnaden används en real linjär kapitalkostnadsmetod, vilket innebär att kapitalförslitningen i förhållande till nuanskaffningsvärdet ska vara lika stor varje år under anläggningens ekonomiska livslängd.
Avkastningen beräknas utifrån en åldersjusterad kapitalbas, vilket innebär att den ackumulerade förslitningen ska räknas av från nuanskaffningsvärdet på kapitalbasen.
Därefter multipliceras den med kalkylräntan. Kalkylräntan ska beräknas utifrån en given formel som anges i bilaga 2 till intäktsramsförordningen. Beräkningen tar hänsyn till ett flertal olika parametrar, bland annat nettoskuldsättningsgraden, riskfri ränta, inflationen, aktiemarknadsriskpremien med flera. Trots en given formel och modell för beräkning, omfattas processen av flertalet bedömningar och överväganden från Ei. Kalkylräntan är densamma för samtliga elnätsföretag och fastställs av Ei.
Som en del av Ei:s prövning av intäktsramen tas även hänsyn till kvaliteten i
nätverksamheten och i vilken utsträckning nätverksamheten bedrivs på ett sätt som är
55 SFS 2018:1520, 7 §.
56 Ibid, 8 §.
57 Ibid, 9 §.
förenligt med eller bidrar till effektivt utnyttjande av elnätet. En sådan bedömning får medföra en ökning eller minskning av avkastningen på kapitalbasen.58 Om en
jämförelse mellan intäktsram och faktiska intäkter visar på avvikelser ska
intäktsramen för framtida tillsynsperioder påverkas. Om de verkliga intäkterna har varit lägre kommer intäktsramen för kommande period att höjas med motsvarande belopp. Och tvärtom om, i de fall intäkterna istället har varit högre. Om intäktsramen överskridits med mer än 5 procent tillkommer även en straffavgift, ett så kallat överdebiteringstillägg, som även det kommer att minska den kommande
intäktsramen. 59 Om elnätsföretagen tar ut mer avgifter från sina kunder än vad som är tillåtet enligt den beslutade intäktsramen kommer det alltså att få ekonomiska konsekvenser för elnätsföretaget.
4.4.3 Intäktsram för Svenska kraftnät
För Svenska kraftnät fastställdes den första fyraåriga intäktsramen för
tillsynsperioden som inleddes verksamhetsåret 2016. Dessförinnan fastställdes Svenska kraftnäts intäktsramar årligen.
Nuvarande intäktsram, för tillsynsperioden 2020–2023, fastställdes av Ei i oktober 2019 till 22,2 miljarder kronor i 2018 års prisnivå. Av dessa utgör 9,3 miljarder kronor kapitalkostnader och resterande 12,9 miljarder kronor löpande kostnader, påverkbara och opåverkbara. Intäktsramen omfattar inga prognosticerade kostnader kopplade till eventuella nätavbrott.60
Kapitalkostnaden består av två delar. Den del som avser kostnaden för avskrivning uppgår till 6,2 miljarder kronor, medan den del som avser avkastning på tillgångarna uppgår till 3,1 miljarder kronor. I det underlag som Svenska kraftnät har lämnat är kapitalbasen per 31 december 2018 värderad till anskaffningsvärde och investeringar och utrangeringar under den aktuella tillsynsperioden har uppskattats. Svenska kraftnät har inte själva angett vilken kalkylränta som de anser bör användas.
Vid beräkning har Ei använt en real kalkylränta före skatt på 2,1661 procent, vilket är samma som för övriga elnätsföretag.
De påverkbara kostnaderna har vid beräkning reducerats med ett individuellt effektiviseringskrav om en procent per år. Totalt har de påverkbara kostnaderna beräknats till 4,8 miljarder kronor.
58 SFS 1997:587, 5 kap. 9 och 11 §§
59 Ibid, 5 kap. 28 §.
60 Änr 2019-1000431, Beslut från Energimarknadsinspektionen, Energimarknadsinspektionen, 2019-10-14.
61 Det finns en dom från förvaltningsrätten där Ei har medgett en real kalkylränta före skatt på 2,35 procent. Domen är överklagad till kammarrätten.
DEN FINANSIELLA STYRNINGEN AV SVENSKA KRAFTNÄT
De opåverkbara kostnaderna omfattas främst av kostnader för att täcka och minska nätförluster, kostnader för systemdrift, primärreglering och störningsreserven samt kostnader för transitering av el genom tredje land. För Svenska kraftnät uppgår de opåverkbara kostnaderna till 8,1 miljarder kronor.
Under 2020 omprövade Ei intäktsramen för föregående tillsynsperiod, 2016–2019. I omprövningen ersattes främst prognosticerade kostnader med faktiskt utfall. Därefter jämfördes den omprövade intäktsramen med faktiskt redovisade intäkter.
Jämförelsen visade att tillsynsperiodens faktiska intäkter understeg den omprövade intäktsramen med 8,7 miljarder kronor. Av dessa fördes 6,1 miljarder kronor över till efterföljande tillsynsperiod.62
Efter justering uppgår intäktsramen för tillsynsperioden 2020–2023 till totalt 28,2 miljarder kronor.
I tabell 1 framgår hur Svenska kraftnät har nyttjat sin intäktsram för de två senaste tillsynsperioderna (2015–2019).
Tabell 1 Intäktsramens nyttjande i procent
Period Prisnivå Omprövad intäktsram (mnkr) Faktiska intäkter (mnkr) Nyttjande i %
2015 2014 7 094 4 443 63
2016-2019 2014 25 708 16 964 66
Källa: Fastställande av intäktsram enligt ellagen änr 2019-100431, Beslut om belopp att föra över till perioden 2020–2023 änr 2020-103362, Beslut om att öka intäktsramen för perioden 2016–2019 änr 2017-102115
4.4.4 Intäktsramens framtida utformning
Ei lämnade i februari 2020 promemorian Ökade incitament för kostnadseffektiva lösningar i elnätsverksamhet (Ei PM2020:01) till regeringen. I rapporten beskriver Ei hur reglermodellen under de senaste åren har genomgått ett antal förändringar i syfte att uppmuntra nödvändiga investeringar i nätverksamheten. Ei menar att det i sig är en ändamålsenlig styrsignal, men att det också behövs ett kompletterande incitament som även styr mot alternativa lösningar till att investera i kapital. Exempelvis framgår det av elmarknadsdirektivet63 att nätföretagen ska effektivisera sin
verksamhet genom att bland annat upphandla energilagring och efterfrågeflexibilitet.
Som regelverket ser ut idag är det mer lönsamt för nätföretagen att genomföra traditionella nätinvesteringar i jämförelse med att vidta andra åtgärder i
nätverksamheten. För investeringar ges nätföretagen täckning för både avkastning
62 Belopp enligt tilläggsbeslut fick enligt bestämmelser inte föras över till efterföljande period.
63 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/944 av den 5 juni 2019 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om ändring av direktiv 2012/27/EU.
och avskrivning, medan det för de löpande kostnaderna endast ges kostnadstäckning.
De löpande kostnaderna omfattas dessutom av ett effektiviseringskrav. I
promemorian föreslår Ei därför att lagstiftningen bör justeras för att möjliggöra och ge incitament för nätföretagen att alltid välja den mest kostnadseffektiva lösningen oavsett om det handlar om en nätinvestering eller en alternativ lösning såsom exempelvis inköp av en tjänst. Ei menar att regelverket bör vara utformat så att nätföretagen uppmuntras att fokusera på att optimera de totala kostnaderna för nätverksamheten och inte bara de löpande kostnaderna. Därför föreslår Ei att det nuvarande effektiviseringskravet inte bara ska tillämpas på de löpande kostnaderna utan på nätföretagens totala kostnader. Ei menar att om nätföretagen agerar på ett kostnadseffektivt sätt blir kostnaden för att driva nätverksamheten lägre vilket också kommer att gynna slutkunderna med lägre eltariffer.
Ei arbetar för närvarande med att ta fram och utveckla en metodik för hur effektiviseringskravet ska kunna användas i praktiken.
Avgörande dom i EU-domstolen
Den 2 september 2021 meddelades en dom i domstolen mellan
EU-kommissionen och förbundsrepubliken Tyskland. I korthet handlar målet om att Tyskland har tagit fram nationella bestämmelser som kommissionen inte anser är i linje med el- och gasmarknadsdirektiven. En del av målet handlar om
tillsynsmyndighetens oberoende. När det gäller fastställande eller godkännande av överförings- eller distributionstariffer, eller metoder för beräkning av dessa anges i domen att det är:
”…nödvändigt att de nationella tillsynsmyndigheterna är fullständigt oberoende i förhållande till ekonomiska och offentliga aktörer, oavsett om det rör sig om förvaltningsorgan eller politiska organ, och i det sistnämnda fallet innehavare av den verkställande makten eller lagstiftningsmakten…”.64
Domen kommer med stor sannolikhet att få betydelse även för Sverige. Dels för de nu gällande bestämmelserna avseende beräkning av intäktsramen, men också för den framtida utformningen av det svenska regelverket. I dagsläget finns dock ingen tydlig redogörelse för vilka exakta konsekvenser avgörandet kommer att få för svensk del.