Svenska kraftnäts ekonomiska mål regleras i verkets regleringsbrev och avser den avgiftsbelagda verksamheten. Målet, som består av tre delar och som ESV redogör för nedan, innefattar avkastningskrav, tak för skuldsättningsgrad samt mål för
DEN FINANSIELLA STYRNINGEN AV SVENSKA KR AFTNÄT
kostnadseffektivitet. Utöver det ekonomiska målet finns även villkor för den
avgiftsbelagda verksamheten som bland annat innefattar riktlinjer om utdelning som ska inlevereras till staten.
Enligt regleringsbrevet för 2021 ska Svenska kraftnät:
uppnå en räntabilitet på justerat eget kapital, efter schablonmässigt avdrag för skatt, på 4 procent under en konjunkturcykel
ha en skuldsättningsgrad på högst 100 procent
uppnå en kostnadseffektivitet som är minst lika hög som i jämförbara företag Det ekonomiska målet som anges ovan justerades enligt ett särskilt regeringsbeslut (I2020/01816/E) i juni 2020. Avkastningskravet sänktes då från 6 procent till 4 procent under en konjunkturcykel. Regeringens skäl till ändringen var delvis att Svenska kraftnät har gått från en förvaltande fas till en mycket expansiv fas med stora investeringar. Ränteläget, som är historiskt lågt, förväntas vara fortsatt lågt under en längre tid varför regeringen menade att det var ett bra tillfälle att genomföra anpassningar av det ekonomiska målet – framförallt så att de investeringar som behöver genomföras inte medför omotiverat höga avgifter för elkunderna.
4.3.1 Avkastningskrav
Ett vanligt lönsamhetsmått som används inom privat sektor är räntabilitet, eller avkastning. Räntabilitet, avser företagets förmåga att ge avkastning på investerat kapital. Räntabilitet definieras allmänt som relationen mellan ett redovisningsmässigt resultat och ett redovisningsmässigt kapital. Denna relation ska uttrycka den
förräntning kapitalet ger.29 Räntabilitetsberäkningar kan avse olika kapitalmått, till exempel eget kapital eller totalt kapital, vilket vi utvecklar nedan.
Med avkastningskrav menas den avkastning som ägare kräver på ett bolags egna kapital med beaktande av hur riskfylld verksamheten är. Ur investerarens perspektiv uttrycker avkastningskravet den totala avkastningen denne förväntar sig av en investering i form av framtida utdelningar och värdestegring givet dennes
risktagande. Det är alltså ett utryck för vad en investerare förväntar sig för avkastning i förhållande till andra möjliga investeringsobjekt.
En vanlig metod för att beräkna ägarnas avkastningskrav är CAPM30. Metoden beräknar avkastningskravet på en tillgång genom relationen mellan risk mot förväntad avkastning under en viss period.
29 Johansson, Sven-Erik, Företagets lönsamhet, finansiering och tillväxt, 1995.
30 Capital Asset Pricing Model
En etablerad metod för att beräkna ett företags eller en annan investerings totala avkastningskrav är genomsnittligt vägd kapitalkostnad (Weighted Average Cost of Capital), WACC. WACC baseras på kostnaden för det egna kapitalet (ägarnas avkastningskrav) och kostnaden för lån (baserat på lånevillkoren). En hög WACC (ett högt avkastningskrav) indikerar hög risk i verksamheten eftersom investerarna (ägare såväl som långivare) då vill ha högre avkastning på sitt kapital då risken är hög. En låg WACC indikerar en lägre risk. Måttet används normalt sett för
företagsvärdering eller för bedömning av lönsamheten hos tänkbara investeringar i verksamheten.
Svenska kraftnäts avkastningskrav
Enligt avkastningskravet i regleringsbrevet för 2021 ska Svenska Kraftnät uppnå en räntabilitet på justerat eget kapital, efter schablonmässigt avdrag för skatt, på 4 procent under en konjunkturcykel (exklusive realiserade resultat från avyttringar i intressebolag).
I intervjuer med Infrastrukturdepartementet har det framkommit att Svenska kraftnäts avkastningsnivå inte baserar sig på någon formel motsvarande WACC. Istället har man utgått ifrån olika bedömningar och jämförelser med andra
transmissionsnätsföretag för att landa på nivån om 4 procent. Enligt
Infrastrukturdepartementet har man även jämfört med intäktsregleringen och den kalkylränta som används där och som fastställs av Energimarknadsinspektionen (se avsnitt 4.4.2). Målet har varit att avkastningsnivån ska ligga i nivå med
intäktsregleringens kalkylränta om 4,3 procent samt även stå i paritet med övriga affärsverk. Som beskrivs längre fram i detta kapitel har Sjöfartsverket och
Luftfartsverket ett avkastningskrav på 3,5 respektive 4 procent, vilket är en nivå som man ville närma sig.
Olika kapitalbaser kan användas vid avkastningsberäkningar
Vid beräkning av Svenska kraftnäts avkastning i procent sätts årets resultat i relation till det justerade egna kapitalet. Enligt Svenska kraftnäts regleringsbrev för 2021 definieras justerat eget kapital som genomsnittet av årets in- och utgående bundna eget kapital (statskapital och bundna reserver) samt 79,4 procent av det fria egna kapitalet.31
Ett alternativ till att utgå ifrån det justerade kapitalet är att istället använda sysselsatt kapital som bas. Sysselsatt kapital definieras som eget kapital plus räntebärande skulder och är det kapital som behövs för företagets egentliga rörelse, det vill säga rörelseresultatet plus finansiella intäkter. En annan definition av sysselsatt kapital är
31 Skattesatsen uppgår till 20,6 procent vilket innebär att 79,4 procent av det fria egna kapitalet ska räknas med.
DEN FINANSIELLA STYRNINGEN AV SVENSKA KR AFTNÄT
företagets totala tillgångar minus räntefria skulder.32 För att beräkna lönsamheten sätter man rörelseresultatet i relation till det sysselsatta kapitalet.
Ytterligare ett alternativ är att beräkna avkastningen i relation till totalt kapital. Detta mått inkluderar hela balansomslutningen. Måttet visar hur lönsamt ett företag är i förhållande till dess totala kapital och beräknas som resultatet före finansiella kostnader dividerat med det totala kapitalet. Det visar alltså verksamhetens effektivitet oberoende av hur kapitalet är finansierat, eftersom de finansiella kostnaderna inte räknas med.33
I vissa fall används även totalt kapital justerat för verkligt värde som kapitalbas. Det innebär att tillgångarna värderas till nuanskaffningsvärde.
Värdering av Svenska kraftnäts anläggningstillgångar påverkar nivån på avkastningskravet
Affärsverken följer i stor utsträckning de redovisningsregler som gäller för traditionella förvaltningsmyndigheter. Det innebär bland annat att
anläggningstillgångar redovisas till anskaffningsvärde.34 Det skiljer sig mot företag som i större utsträckning redovisar vissa anläggningstillgångar till
återanskaffningsvärde eller marknadsvärde. Att regeringens avkastningskrav baseras på tillgångarnas anskaffningsvärde är något som Riksrevisionen kritiserar i sin rapport (RiR 2016:28). Riksrevisionen menar att det kan det leda till
samhällsekonomisk ineffektivitet. Ett avkastningskrav som baseras på tillgångarnas anskaffningsvärde innebär att Svenska kraftnät sätter lägre avgifter jämfört med om avkastningskravet hade baserats på nuanskaffningsvärde eller marknadsvärde.
Riksrevisionen menar att avkastningskravet därmed kan stå i konflikt med Svenska kraftnäts instruktion som anger att transmissionsnätet ska byggas ut baserat på samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar eftersom priserna då riskerar att inte ge de rätta incitamenten för samhällsekonomisk effektivitet.35
Avkastningskrav hos andra myndigheter i staten
Det finns ett antal andra myndigheter i staten som har avkastningskrav. Det gäller dels de två andra affärsverken; Luftfartsverket och Sjöfartsverket, samt de två stora fastighetsförvaltande myndigheterna – Fortifikationsverket och Statens fastighetsverk (SFV). Nedan redogör vi i korthet för dessa krav.
32 Exempel på räntebärande skulder, som inte ingår i sysselsatt kapital, är uppskjuten skatteskuld eller räntefri kredit från leverantörer.
33 Thomasson, Jan, m.fl., Den nya affärsredovisningen, Liber ekonomi, 2000.
34 SFS 2000:605, Förordning om årsredovisning och budgetunderlag, Finansdepartementet, 5 kap. 3 §.
35 RiR 2016:28, Förutsättningar för säker kraftöverföring, Riksrevisionen, 2016, s. 23.
Luftfartsverket och Sjöfartsverket
I regleringsbreven för Sjöfartsverket och Luftfartsverket finns villkor för den avgiftsbelagda verksamheten specificerade. Målstrukturen liknar den som Svenska kraftnät har, det vill säga det finns både ett avkastningskrav och ett utdelningsmål samt mål för soliditeten.
För Luftfartsverkets del ska räntabilitet beräknat på resultatet efter
skattemotsvarighet över en konjunkturcykel uppgå till 4 procent av eget kapital.
Soliditeten ska långsiktigt uppgå till minst 15 procent och utdelningen ska uppgå till 15 procent av vinsten, beräknat som resultatet efter skattemotsvarighet.
Sjöfartsverkets ekonomiska mål när det kommer till räntabilitet är att resultatet efter skattemotsvarighet ska uppgå till 3,5 procent av justerat eget kapital under en
konjunkturcykel. Det långsiktiga målet för soliditeten är att den skall uppgå till minst 25 procent. Utdelningen ska uppgå till en tredjedel av resultatet efter
skattemotsvarighet för den affärsdrivande verksamheten. Dessutom ska verket inleverera skattemotsvarighet mot inkomsttitel. Det anges även restriktioner för höjningar av farledsavgifterna där det framgår att avgiftstarifferna får öka med högst konsumentprisindex med konstant skatt.
Varken för Luftfartsverket eller Sjöfartsverket ställer regeringen några krav på räntabilitet eller soliditet under perioden 2021–2024. Detta eftersom dessa affärsverk behöver ges alla tillgängliga möjligheter att möta de negativa ekonomiska effekterna till följd av coronapandemin. Regeringen avser därmed inte heller att ta ut någon utdelning under den aktuella perioden.36
Statens fastighetsverk och Fortifikationsverket
I likhet med Svenska kraftnät har både Statens fastighetsverk (SFV) och Fortifikationsverket ett avkastningskrav som framgår av respektive myndighets regleringsbrev. Målstrukturen i regleringsbreven ser dock lite annorlunda ut för SFV och Fortifikationsverket. Här ställer regeringen enbart krav på att myndigheterna ska uppnå ett visst avkastningskrav och att detta sedan ska betalas in till statskassan vid fyra tillfällen under året.
Enligt Fortifikationsverkets regleringsbrev ska myndigheten i sin verksamhet uppnå en avkastning om 2,6 procent på 30 procent av myndighetens genomsnittliga lån för samhällsinvesteringar i Riksgäldskontoret.37
36 Regeringsbeslut, I2020/03343, Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Luftfartsverket,
Infrastrukturdepartementet, 2020-12-17 samt Regeringsbeslut, I2020/03344, Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Sjöfartsverket, Infrastrukturdepartementet, 2020-12-17.
37 Regeringsbeslut, Fi2020/05114, Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Fortifikationsverket, Finansdepartementet, 2020-12-22.
DEN FINANSIELLA STYRNINGEN AV SVENSKA KR AFTNÄT
Enligt SFV:s regleringsbrev ska myndigheten i sin verksamhet uppnå ett resultat efter finansiella poster motsvarande en avkastning om 2,6 procent på 30 procent av myndighetens genomsnittliga lån för investeringar i fastigheter och
anläggningstillgångar i Riksgäldskontoret.38
Till skillnad från Svenska kraftnät är alltså avkastningskravet inte i första hand ett finansiellt styrverktyg för att följa upp verksamheten hos Fortifikationsverket och SFV, utan det är huvudsakligen en bas för att fastställa det överskott som ska inlevereras till statens budget. I det avseendet liknar statens avkastningskrav
utdelningar i bolag eftersom det resulterar i konkreta inleveranser mot inkomsttitel. I SFV:s och Fortifikationsverkets fall finns därmed inte något skäl att ha ett
utdelningsmål utöver avkastningskravet. Avkastningskravet är i den bemärkelsen inte heller något lönsamhetskrav.
4.3.2 Tak för skuldsättningsgrad
Skuldsättningsgrad är ett nyckeltal som visar hur stor del av tillgångarna som är finansierade med lånade pengar i förhållande till det egna kapitalet, det vill säga ägarnas pengar. Nyckeltalet visar alltså ett företags finansiella styrka och används ofta vid värdering av företag och verksamheter. Skuldsättningsgraden ska inte förväxlas med ett företags soliditet som istället visar hur stor andel av företagets tillgångar som är finansierade med eget kapital. En hög skuldsättningsgrad innebär alltså en låg soliditet och tvärtom.
I Svenska kraftnäts regleringsbrev uttrycks målet för skuldsättningsgrad som räntebärande skulder dividerat med justerat eget kapital inklusive minoritetsandelar.
Taket för skuldsättningsgrad har varierat mellan åren. Enligt regleringsbrevet för 2021 uppgår taket för skuldsättningsgrad till högst 100 procent.
I Svenska kraftnäts fall styrs skuldsättningsgraden av investeringsvolymen å ena sidan och inflödet av kapacitetsavgifter och investeringsbidrag å andra sidan.
Eftersom nyckeltalet i stor utsträckning påverkas av kapacitetsavgifterna kan
Svenska kraftnät endast styra över nyckeltalet i väldigt begränsad omfattning. Ett lågt inflöde av kapacitetsavgifter (och en oförändrad investeringsvolym) innebär
automatiskt högre räntebärande lån (eftersom Svenska kraftnät inte kommer kunna finansiera investeringar med kapacitetsavgifter i samma utsträckning). Vid slutet av 2020 var upplåningen i Riksgäldskontoret 0 kronor jämfört med 2 481 miljoner kronor vid utgången av 2019, vilket förklaras av ett högt inflöde av
kapacitetsavgifter.
38 Regeringsbeslut, Fi2020/05114, Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Statens fastighetsverk, Finansdepartementet, 2020-12-22.
Det höga inflödet av kapacitetsavgifter under 2020 minskade inte bara behovet av upplåning utan innebar även att Svenska kraftnät kunde placera medel hos
Riksgäldskontoret om 3 156 miljoner kronor vid utgången av år 2020.39 Placeringen bedöms dock minskas redan under 2021 och koncernens skuldsättningsgrad bedöms öka från -23 procent för 2020 till 50 procent vid utgången av 2022 och till 130 procent vid utgången av 2024.40
4.3.3 Mål för kostnadseffektivitet
Den del av det ekonomiska målet som avser kostnadseffektivitet innebär att Svenska kraftnät ska ha en kostnadseffektivitet som är minst lika hög som i jämförbara företag.
Effektivitet är ett mått på hur stor effekt, hur stor nytta eller hur stort mervärde en viss insats ger i förhållande till de resurser som används. Måttet kostnadseffektivitet är en kvot mellan insatser, i termer av kostnader, och de effekter som genereras.
Kostnadseffektivitet är ett relativt mått, det vill säga ett mått som säger någonting först vid en jämförelse. Antingen kan det vara en jämförelse mellan samma insats över tid eller mellan två olika insatser.41
Svenska kraftnät har ett unikt uppdrag vilket medför att det är svårt att hitta
jämförbara företag i Sverige. De verksamheter som är mest lämpade för jämförelser och som har ungefär samma förutsättningar är istället TSO:er42 från andra länder. En metod för att analysera kostnadseffektivitet och andra mått är att delta i olika
benchmarkingstudier där TSO:er från olika länder deltar. I intervjuer med Svenska kraftnät framgår det dock att det finns betydande svårigheter i form av metodik och olika grundförutsättningar i länderna för att dessa jämförelser ska kunna användas fullt ut. Som exempel på detta nämns studien TCB1843 där metodiken bland annat resulterade i att samtliga ledningar byggda före 1977 exkluderades för Svenska kraftnät vilket gav ett väldigt stort utslag för verkets, i sammanhanget, gamla nät.44 4.3.4 Riktlinjer om utdelning
Utdelning beskrivs ofta som ersättning till dem som har satsat kapital i verksamheten. Förutom de statligt ägda bolagen, är det i staten endast ett fåtal myndigheter samt affärsverken som har krav på utdelning.
39 Affärsverket svenska kraftnät, Verksamhetsplan med investerings- och finansieringsplan 2022-2024, 2021-02-22, s. 50.
40 Ibid, s. 52.
41 ESV 2003:17, Resultatanalys för nybörjare, Ekonomistyrningsverket, 2003.
42 TSO=Transmission System Operator. Det organ som har systemansvaret för ett transmissionsnät för elektricitet eller naturgas.
43 CEER (Council of European Energy Regulators), The Transmission Cost Benchmarking project 2018, https://www.ceer.eu/tso-benchmarks-2018#, uppdaterad 2019, hämtad 2021-09-09.
44 Intervju med Affärsverket svenska kraftnät 2021-06-09, 2021-09-02.
DEN FINANSIELLA STYRNINGEN AV SVENSKA KR AFTNÄT
Regeringens utdelningspolicy innebär att Svenska kraftnät för varje verksamhetsår från och med 2020 tills vidare ska inleverera utdelning inom spannet 40–70 procent av verksamhetsårets resultat till staten, där mittenvärdet i intervallet (55 procent) ska vara utgångspunkten.45 Innan justeringen av det ekonomiska målet gjordes var utdelningspolicyn att 65 procent av verksamhetsårets resultat för koncernen skulle delas ut till staten.