Den vanligaste verksamhetsformen för statlig verksamhet är förvaltningsmyndighet.
Myndigheter som lyder under regeringen är fristående enheter, vilket innebär att de i stor utsträckning själva kan besluta om hur de ska genomföra de uppgifter och krav som riksdag och regering beslutar om. Myndigheterna är dock inga självständiga juridiska enheter eftersom de enligt regeringsformen lyder under regeringen.
Regeringen har direktivrätt vilket innebär att förvaltningsmyndigheterna har lydnadsplikt74 i förhållande till regeringen.
5.1.1 Redovisning och styrning av förvaltningsmyndigheter
Förvaltningsmyndighetens verksamhet styrs av regeringen genom både ekonomisk styrning och genom myndighetsstyrning. Till myndighetsstyrningen hör beslut om myndighetens organisation och lokalisering, ledningsform och ledning, samt
uppgifter och budget.75 Dessa delar regleras dels generellt i myndighetsförordningen, men också specifikt genom den enskilda myndighetens instruktion och årliga
regleringsbrev som regeringen tar fram och beslutar om.
Den ekonomiska styrningen utgår ifrån ett antal styrdokument, däribland
myndighetsinstruktionen och det årliga regleringsbrevet, varför man brukar beskriva den ekonomiska styrningen som en delmängd av myndighetsstyrningen.76 Den ekonomiska styrningen får dock ett bredare perspektiv främst genom kopplingen till budgetprocessen.
73 SFS 1974:152, Kungörelse om beslutad ny regeringsform, Justitiedepartementet, 12 kap. 1 § lyder: ”Under regeringen lyder Justitiekanslern och andra statliga förvaltningsmyndigheter som inte enligt denna regeringsform eller annan lag är myndigheter under riksdagen.”
74 Ibid, 12 kap. 2 §. Lydnadsplikten innebär dock inte att regeringen får gå in och bestämma hur en förvaltningsmyndighet ska besluta i ett särskilt fall i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun, eller som rör tillämpningen av lag.
75 ESV 2021:19, Ekonomisk styrning i staten, Ekonomistyrningsverket, 2021.
76 Ibid.
VERKSAMHETSFORMER FÖR STATLIG VERKSAMHET
Finansiering av myndigheters verksamhet
Myndigheter är enligt 1 kap. 3 § myndighetsförordningen (2007:515) skyldiga att i sin verksamhet eftersträva hög effektivitet samt god hushållning.
Förvaltningsmyndigheter finansierar vanligen sin verksamhet med anslag, avgifter eller bidrag. I vissa myndigheter förekommer även sponsring som finansieringskälla.
När myndigheterna investerar i anläggningstillgångar finansieras dessa som huvudregel med lån i Riksgäldskontoret, vilket regleras i
kapitalförsörjningsförordningen (2011:210).77 Vissa myndigheter ansvarar för infrastrukturella investeringar, såsom exempelvis vägar och järnvägar. Dessa samhällsinvesteringar anses inte användas i verksamheten och finansieras därför istället med anslag.78 Samma gäller för investeringar i krigsmaterial, konst eller naturmiljötillgångar. De myndigheter som har samhällsinvesteringar ska varje år lämna information om dessa i ett förslag till investeringsplan. I investeringsplanen ska investeringarna bland annat delas upp på anläggningsslag och finansiering.79 Investeringsplanens främsta syfte är att regering och riksdag ska få bättre information om vilka investeringar som myndigheten planerar att genomföra och hur de är tänkta att finansieras.
Utöver myndighetsförordningen (2007:515) och kapitalförsörjningsförordningen (2011:210) ska förvaltningsmyndigheter även följa bestämmelser i bland annat förvaltningslagen (1986:223), anslagsförordningen (2011:223), avgiftsförordningen (1992:191), förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag och förordning (2000:606) om myndigheters bokföring.
Återrapportering av myndigheternas verksamhet
En gång om året ska förvaltningsmyndigheter upprätta och till regeringen lämna en årsredovisning.80 I årsredovisningen återrapporteras de krav och uppdrag som regeringen tilldelat myndigheten via instruktionen, det årliga regleringsbrevet samt de regeringsuppdrag som eventuellt beslutats för myndigheten. För statliga
förvaltningsmyndigheter är det verksamheten som är det primära målet till skillnad från i näringslivet där vinsten är målet.
5.1.2 Trafikverket – en förvaltningsmyndighet med samhällsuppdrag Trafikverket är ett exempel på hur regeringen styr en investeringstung verksamhet i myndighetsform. Trafikverkets uppdrag är att ansvara för den långsiktiga
infrastrukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart samt för utveckling och drift av statliga vägar och järnvägar. Uppdraget innebär i praktiken att
77 SFS 2011:210, 2 kap. 1 §.
78 Ibid, 2 kap. 6 §.
79 ESV 2020:57, Finansiell styrning av Trafikverket – delrapport, Ekonomistyrningsverket, 2020.
80 SFS 2000:605, 1 kap. 3 §.
Trafikverket ska se till så att transportsystemet fungerar, vilket är ett viktigt samhällsuppdrag och en förutsättning för ett fungerande samhälle. I Trafikverkets instruktion står även att myndigheten ska verka för att uppnå de transportpolitiska målen som beslutas av riksdagen. Det övergripande målet är att skapa förutsättningar för ett samhällsekonomiskt effektivt och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet.81
Styrning av Trafikverkets investeringar
Trafikverkets verksamhet finansieras huvudsakligen med anslag. Regeringen tilldelar anslagen årligen via myndighetens regleringsbrev. Den verksamhet som Trafikverket bedriver omfattar stora investeringar. Anläggningstillgångar som används i den löpande verksamheten får finansieras med lån i Riksgäldskontoret.82 Andra investeringar, såsom exempelvis vägar och järnvägar, anskaffas inte med syfte att användas i den löpande verksamheten och klassificeras därför istället som
samhällsinvesteringar. Dessa investeringar finansieras med anslag eller särskilda låneramar enligt beslut av riksdagen.
Trafikverkets definition av samhällsinvesteringar inkluderar investeringar och reinvesteringar i järnvägs- och väganläggningar (vidmakthållande av befintliga investeringar) samt tekniska system som är förutsättningar för att kunna styra väg- och järnvägsanläggningen eller att styra och leda trafik.83 För vissa av dessa infrastrukturella investeringar kan riksdagen besluta om att finansiering ska ske via en särskild låneram (låneram för samhällsinvesteringar).84
När det gäller drift, underhåll och reinvesteringar ska Trafikverket föreslå hur de ekonomiska ramarna för vidmakthållande av väg- och järnvägsnätet bör fördelas på åtgärder för att bidra till att det övergripande transportpolitiska målet nås.
Nationell plan
Förutom det övergripande transportpolitiska målet har Trafikverket ett utpekat ansvar att bereda en långsiktig nationell plan för transportsystemet och överlämna den till regeringen för regeringens ställningstagande. Upprättandet av den nationella planen är förordningsstyrt och regleras i förordning (2009:236) om en nationell plan för transportinfrastruktur, men regeringen beslutar även om uppdrag till Trafikverket att upprätta planen.
Den nationella planens grund är riksdagens infrastrukturbeslut som baseras på regeringens förslag i infrastrukturpropositionen. Ungefär vart fjärde år får
81 SFS 2010:185, Förordning med instruktion för Trafikverket, Infrastrukturdepartementet, 1 §.
82 SFS 2011:210, Kapitalförsörjningsförordningen, Finansdepartementet, 2 kap. 1 §.
83 ESV 2020:57, Finansiell styrning av Trafikverket – delrapport, Ekonomistyrningsverket, 2020, s. 17.
84 SFS 2011:203, Budgetlag, Finansdepartementet, 7 kap. 6 §.
VERKSAMHETSFORMER FÖR STATLIG VERKSAMHET
Trafikverket i uppdrag av regeringen att ta fram ett inriktningsunderlag inför framtagandet av denna proposition. I uppdraget beskrivs vilka olika inriktningar i form av ekonomiska ramar och tidsperiod som Trafikverket ska utreda. Utifrån Trafikverkets inriktningsunderlag och andra underlag tar regeringen fram
infrastrukturpropositionen med förslag till beslut om långsiktiga ekonomiska ramar för transportsystemet de kommande tolv åren. Regeringen beskriver även
inriktningen för perioden, förslag till prioriteringar och ställningstaganden i vissa frågor med mera.85
När riksdagen har fattat beslut om de långsiktiga ekonomiska ramarna beslutar regeringen om ett nytt uppdrag till Trafikverket i form av att de ska ta fram förslag till nationell plan för de tolv år som planperioden omfattar. Planen är regeringens styrdokument och visar hur det statliga transportinfrastruktursystemet ska utvecklas och underhållas under perioden. Planen uppdateras vart fjärde år (eftersom de ekonomiska ramarna beslutas med samma intervall) och är ett underlag för fördelning av de ekonomiska ramarna som riksdagen beslutat. Investeringar som överstiger 100 miljoner kronor ska särredovisas och för dessa ska Trafikverket redovisa mål och syfte med objektet och hur det bidrar till att uppnå de
transportpolitiska målen, objektkostnad, samhällsekonomisk lönsamhet och eventuella målkonflikter.
Till den nationella planen tas även förslag till plan på regional nivå fram. Regeringen ger i uppdrag åt de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna för respektive region att upprätta förslag till trafikslagsövergripande plan för regional transportinfrastruktur för tolvårsperioden. Utifrån riksdagens ram om transportinfrastrukturen beslutar regeringen om hur stor del som ska gå till respektive regional plan. Den nationella planen fastställs och beslutas av regeringen medan de regionala planerna beslutas av respektive region. Trafikverket ansvarar därefter för genomförande av såväl nationell som regional plan.
Den finansiella styrningen av Trafikverket har nyligen varit föremål för utredning. I delrapporten Finansiell styrning av Trafikverket (ESV 2020:57) föreslår ESV bland annat att Trafikverkets investeringsplan bör utvecklas och integreras med den nationella planen för transportinfrastruktur. En konsekvens av att investeringsplanen i högre utsträckning motsvarar nationell plan är att det skapas en länk mellan den årliga budgetprocessen och den långsiktiga strategiska styrningen menar ESV. Det möjliggör flytt av fokus från årliga beslut till mer långsiktig styrning.
I nämnd rapport redogörs även för den styrmodell som används för investeringar inom försvarsområdet och som liknar den modell som ESV föreslår att Trafikverket
85 ESV 2020:57, s. 21.
ska börja tillämpa. ESV konstaterar i rapporten att de förslag som ges därmed skulle innebära att liknande styrmodell skulle användas för dessa två investeringstunga verksamheter.86