Den statliga verksamhetsformen affärsverk tillkom i samband med 1911 års budgetreform. Det ursprungliga motivet till införandet av verksamhetsformen var främst att ge statliga myndigheter möjligheten att bedriva affärsmässig verksamhet på ett i förhållande till statsbudgeten självständigt sätt. Affärsverken blev
självständiga ekonomiska enheter där målsättningen var att täcka verksamhetens kostnader med egna intäkter.
Ända sedan dess tillkomst har affärsverksformen dock varit föremål för ett flertal utredningar. I utredningarna har man bland annat kunnat konstatera att det vid val av företagsform för statlig verksamhet inte är möjligt att utgå från några principiella riktlinjer. Istället är man tvungen att se till förutsättningarna i varje enskilt fall.94 Många gångar är affärsverken av den karaktären att de innehåller
verksamhetsområden med olika syften och målsättningar, där en del av verksamheten görs sig bäst i att bedrivas i bolagsform, exempelvis i de fall där verksamheten ska
92 Intervju med Fingrid Oyj, 2021-05-11.
93 Ibid, 2021-05-11.
94 Mot.1983/84:2360, Vissa frågor rörande affärsverken, Rolf Clarkson m.fl.,1984.
tillgodose krav på avkastning liknande de som gäller för motsvarande verksamheter i den privata sektorn. Andra verksamheter, där det exempelvis finns ett tydligt
samhällsansvar samt en klar monopolställning, lämpar sig bättre att drivas i affärsverksform.
Andra frågor och problemområden som har lyfts kopplade till affärsverksformen handlar om att affärsverken ofta har både myndighets- och förvaltningsuppgifter. De saknar även en entydig målformulering och förväntas vara effektiva inom ett
specifikt verksamhetsområde samtidigt som de ska ta hänsyn till regionalpolitiska, försvarspolitiska och sysselsättningspolitiska beslut. Även problematiken kring att driva affärsverksamhet på lika villkor som konkurrenter på marknaden och samtidigt tillämpa offentlighetsprincipen, hantera de bestämda regler som gäller för
ärendehantering samt driva verksamheten utifrån politikernas styrning via statsbudgeten är något som har lyfts och diskuterats i olika utredningar. 95 Diskussioner har förts om att dels bryta ut affärsverkens kommersiella delar av verksamheten och bilda aktiebolag, dels att skapa en gemensam myndighet som tar över den myndighetsutövande verksamheten. Man anser också att ett antal av affärsverkens dotterbolag bör säljas och att antalet monopol inom affärsverkens verksamhetsområden bör reduceras.
5.3.1 Affärsverksformen idag
De flesta av affärsverken ombildades på 1990-talet och i början av 2000-talet. Vissa av affärsverken delades upp och bildade nya aktiebolag eller myndigheter beroende på verksamhet. Idag återstår tre affärsverk: Svenska kraftnät, Sjöfartsverket och Luftfartsverket. Samtliga tre verk bedriver affärsverksamhet, men fyller samtidigt olika samhällsviktiga funktioner. Även dessa verk har under senare år varit föremål för utredning när det gäller verksamhetsformen.
I en utredning gällande Sjöfartsverket som gjordes 2008 (Styra rätt! (SOU 2008:53)) undersöktes möjligheterna till att bolagisera hela eller delar av Sjöfartsverkets verksamhet. I utredningen identifierade man vilka delar av affärsverket som bäst lämpade sig för att övergå till en annan verksamhetsform. Den samlade bedömningen efter genomförda analyser var att det inte fanns någon del av Sjöfartsverkets
verksamhet som lämpade sig för bolagisering utifrån de kriterier som riksdagen fastslagit i samband med budgetpropositionen 2007. Utredaren menade att eftersom huvuddelen av Sjöfartsverkets verksamhet omfattas av det offentliga åtagandet bör verket övergå från verksamhetsformen affärsverk till att vara en renodlad
förvaltningsmyndighet med större fokus på sektors- och beställarrollen.
95 Mot.1983/84:2360, Vissa frågor rörande affärsverken, Rolf Clarkson m.fl.,1984.
VERKSAMHETSFORMER FÖR STATLIG VERKSAMHET
När den europeiska marknaden öppnade upp för konkurrens i början av 2010-talet gjordes en utredning av Luftfartsverkets verksamhetsform. I rapporten Färdplan för framtiden – en utvecklad flygtrafiktjänst (SOU 2012:27) beskriver utredaren den komplexitet som föreligger för Luftfartsverket när det gäller tillämpliga regelverk.
Flygtrafiktjänst är en verksamhet som präglas av krav från flera olika perspektiv.96 Bland annat behöver EU:s regelverk efterföljas, men även den civil-militära integrationen. Utredaren menar på att kombinationen av dessa olika perspektiv och krav också innebär en nödvändighet att göra prioriteringar mellan olika
samhällsintressen och samtidigt hantera de målkonflikter som uppstår. När det gäller organisationsform föreslår utredaren att verket bör delas upp i en konkurrensutsatt och en icke-konkurrensutsatt del och att den konkurrensutsatta delen i ett första steg bör särredovisas och senare bolagiseras under verkets förvaltning. Vidare konstaterar utredaren att flygtrafiktjänsten är en samhällsviktig verksamhet och ett offentligt åtagande som bör säkerställas av staten.
Riksrevisionen lämnade 2018 en rapport, Regeringens styrning av affärsverken (RiR 2018:5), till regeringen. I rapporten pekar Riksrevisionen på två anledningar som kan ses som viktigare än andra när affärsverksformen genom åren har valts för statlig verksamhet. Den ena anledningen kan ses som traditionsbunden, vilket betyder att om affärsverksformen har valts från början har också verksamheten ofta fortsatt i den formen. Den andra anledningen är om verksamheten innefattar en betydande del av myndighetsutövning, vilket innebär att bolagsformen inte är att föredra. I det fallet har affärsverksformen legat nära till hands eftersom regeringen då slipper delegera myndighetsutövning till privaträttsliga organisationer.
5.3.2 Redovisning och styrning av statliga affärsverk
Statliga affärsverk definieras som myndigheter under regeringen med affärsdrivande verksamhet och större ekonomisk frihet än vanliga myndigheter.97 I Sverige regleras inte affärsverksformen genom någon separat lag eller förordning, som är fallet i exempelvis Finland.98 Istället styrs de svenska affärsverken utifrån gällande
regelverk för vanliga förvaltningsmyndigheter, men med vissa undantag och tillägg som är specifika för just affärsverksformen.
Precis som för över 100 år sedan, när affärsverksformen tillkom, är syftet med affärsverksformen att verksamheten ska bedrivas på ett affärsmässigt sätt och täcka verksamhetens kostnader med egna intäkter i form av avgifter. Affärsverken följs upp som egna ekonomiska enheter, men utgör inte självständiga enheter sett ur ett juridiskt perspektiv. Affärsverken äger till exempel inte sina tillgångar eller sitt
96 SOU 2012:27, Färdplan för framtiden - en utvecklad flygtrafiktjänst, Flygtrafiktjänstutredning, 2012.
97 Skr. 2019/20:101, Årsredovisning för staten 2019, Finansdepartementet, 2020-04-15.
98 10.12.2010/1062, Lag om statliga affärsverk, Finlex.
kapital utan förvaltar endast dessa åt staten. I samband med årsbokslut konsolideras affärsverken som en del av den juridiska enheten staten.
Att affärsverken ska bedriva sin verksamhet affärsmässigt innebär bland annat krav på avkastning på det statskapital som verken disponerar över. Avkastningskraven är beräknade och anpassade efter verksamhet och anges årligen i respektive affärsverks regleringsbrev.
Som beskrivits tidigare i rapporten har affärsverken, i jämförelse med övriga förvaltningsmyndigheter, en större flexibilitet när det gäller finansiering av investeringar. Verken kan välja mellan att finansiera investeringarna med egna genererade medel, lån på öppna marknaden och lån i Riksgäldskontoret. Enligt en särskild EU-förordning99 har Svenska kraftnät i egenskap av systemoperatör i Sverige också möjlighet att använda erhållna kapacitetsavgifter för att finansiera investeringar som förstärker eller bibehåller överföringskapaciteten i
transmissionsnätet (se avsnitt 4.1.2). Endast ett fåtal paragrafer i
kapitalförsörjningsförordningen (2011:210), som är en av de förordningar som reglerar myndigheters finansiering, gäller för affärsverken.
När det gäller avgifter är affärsverken undantagna från vissa delar av
avgiftsförordningen (1992:191). Till exempel gäller inte kravet att avgifter ska beräknas så att de helt täcker verksamhetens kostnader (full kostnadstäckning) och affärsverken behöver inte heller samråda med ESV avseende avgifterna.
En annan skillnad mellan affärsverken och övriga förvaltningsmyndigheter är kravet kring hur verksamhetens resultat ska redovisas (se avsnitt 4.5).
Det tionde kapitlet i förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag gäller bara affärsverken och innehåller bestämmelser kring bland annat
årsredovisningens olika delar, delårsrapportering samt upprättande av
verksamhetsplan. Affärsverken redovisar verksamhetens resultat dels i finansiella termer genom balans- och resultaträkning, men också i mer beskrivande text i förvaltningsberättelsen.
Affärsverken ska också årligen lämna en verksamhetsplan till regeringen avseende de tre följande verksamhetsåren. Verksamhetsplanen ska innehålla en redogörelse av de strategier som verket beslutat för att uppnå verkets verksamhetsmål och ekonomiska mål.
Ytterligare en skillnad mellan affärsverk och vanliga förvaltningsmyndigheter är hanteringen av pensioner. När systemet för pensionsavsättningar ändrades 1998
99 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/943 av den 5 juni 2019 om den inre marknaden för el.
VERKSAMHETSFORMER FÖR STATLIG VERKSAMHET
började vanliga förvaltningsmyndigheter betala in pensionspremier till Statens tjänstepensionsverk (SPV) för vidare hantering av såväl förvaltning som utbetalning.
Affärsverken stannade dock kvar i det äldre systemet och fortsatte att sätta av pensionsersättningar som en skuld i balansräkningen. Från början av 2000-talet har affärsverken gått över till att ha en blandad lösning. Dock kvarstår det faktum att affärsverken har en pensionsskuld i sin balansräkning, vilket med hänsyn till skuldernas storlek innebär att verkens finansiella ställning kan komma att påverkas kraftigt vid en eventuell förändrad beräkningsgrund i samband med värdering av pensionsskulden.
6 Analys
Uppdraget till ESV handlar om att föreslå hur regeringen kan utforma Svenska kraftnäts ekonomiska mål enligt regleringsbrevet så att det bidrar till en optimal styrning av affärsverket. Målsättningen är att den samlade ekonomiska styrningen ska leda till både samhällsekonomisk och intern effektivitet samtidigt som hänsyn behöver tas till att Svenska kraftnät är ett affärsdrivande verk med ett viktigt samhällsansvar.
Den ekonomiska styrningen av Svenska kraftnät består i princip av tre olika beslut.
Riksdagen fattar beslut om investerings- och låneram på förslag från regeringen.
Regeringen fattar beslut om ekonomiska mål och utdelningar.
Energimarknadsinspektionen fattar beslut om intäktsramen enligt intäktsregleringen.
Dessa tre beslut hänger ihop och påverkar varandra.
I detta kapitel redovisar vi ESV:s analys av de tre beslut som ska styra och sätta de ekonomiska ramarna för Svenska kraftnäts verksamhet samt hur dessa tre beslut förhåller sig till varandra. Vi kommer även att analysera hur regeringens styrning av Svenska kraftnäts investeringar ser ut. Avslutningsvis lyfter vi för- och nackdelar med affärsverksformen.
6.1 Det ekonomiska målet påverkar inte den interna