Nordiska afri kainstitutet, Uppsala
Sydafrika i världen
Sydafrika i världen
Åke Magnusson
Nordiska afrikainstitutet, Uppsala 1979
O Ake Magnusson 1979 ISBN 91 -7106-149-5
Offsetcenter ab, Uppsala 1979
Innehåll
Förord 1. Studien
2. Sydafrikas utrikespolitik 1910-1960 3 . Sydafrikafrågan i FN:s generaldebatt-
konfliktens internationalisering 4. Isoleringsstrategin vinner fotfäste
5 . Sydafrika och internationella organisationer 6 . Södra Afrika: Gerillakrigens framväxt 7. Sydafrikas utrikespolitik under sextiotalet 8. Sydafrikas motåtgärder: Propaganda och
rustning
9. Ekonomiska förbindelser och immigration 10. Sydafrika i världen
Kall- och litteraturförteckning Summary
Tabell- och diagramförteckning
Förord
I föreliggande skrift redovisas huvudresultatet av det arbete som alltsedan å r 1973 bedrivits inom Södra Afrikaprojektet vid statsvetenskapliga institutionen i Göteborg.
Statens råd för samhällsforskning och Nordiska afrikainstitutet samt Arbetsmark- nadsstyrelsen och Göteborgs universitet skapade i olika avseenden de nödvändiga materiella förutsättningarna för forskningsarbetet.
Många enskilda personer medverkade var och en på sitt satt till att det över huvud taget blev anledning att har skriva ett förord. De dryga åren underlättades i själva verket av en talrik skara personer, men alldeles särskilt av Eva Beijer, Eva Bernbro, Berit Moe-Dahl, Lilly Drouge och Liss-Karin Gedda samt Sören Holmberg, Folke Johansson, Mietek Lidert, Leif Magnusson, Claes-Olof Olsson, L a r s Strömberg och Jaak Talvend.
Jörgen Westerstahl bidrog aktivt på skilda satt till arbetet. T r o t s att professors- rollen på grund av den förda utbildningspolitiken successivt belastats med en uppsjö förvaltningsärenden av rutinkaraktar, ägde Jörgen Westerstahl förmågan att i det för mitt arbete kritiska skedet mobilisera krafter och tid, intresse och inspiration.
Tacket till Jörgen Westerstahl blir av dessa skal mycket djupt och personligt.
Mest har emellertid mina föräldrar betytt. Därför a r denna skrift tillägnad just Lisbeth och Abel.
Göteborg i december 1977 Åke Magnusson
"Apartheid ä r en absolut garanti för att omvärlden inte kommer att lämna o s s i fred"
Alan Paton i På Lång sikt
Studien
Två klyftor efter etniska linjer h a r alltsedan Sydafrikanska Unionen bildades i början a v innevarande sekel s a t t s i n prägel på landets politik och förhållande till omvarlden.
F r å n början och f r a m till andra världskrigets slut v a r det klyftan mellan boer och engelskspråkiga vita som utåt dominerade uppmärksamheten. Denna klyfta h a r sedan d e s s i hög grad överbryggats inför sprängkraften från den andra klyftan, den som g å r mellan vita och s v a r t a invånare.
Båda dessa klyftor h a r det gemensamt att de inte bara berör Sydafrikas inrikesför- hållanden. De h a r också utlöpare till den övriga världen. Motsättningen mellan boer och engelskspråkiga vita knöt länge a n till den europeiska stormaktspolitiken. Den nu aktuella raskonflikten i Sydafrika ä r , i koncentrerad f o r m , en återspegling av vad som hände i internationell skala genom avkolonialiseringen och tredje världens framväxt.
T r e huvudfrågeställningar bildar den sammanhållande ramen för föreliggande studie, som r ö r f r ä m s t tiden 1960-1972. Ett första frageområde gäller sådana externa om- ständigheter och krav samt i omvarlden iscensatta aktioner som påverkat eller syftat till att påverka den sydafrikanska apartheidpolitiken. Här eftersträvas således en analys av i vilken mån och på vilka s ä t t landets omgivning sökt utöva inflytande över samhällsutvecklingen i Sydafrika, e l l e r annorlunda uttryckt:
I vilken utsträckning h a r sydafrikafrågan föranlett uppmärksamhet utanför landets egna g r ä n s e r ? Vilka a r därvid de bedömningar och krav på åtgärder som f r a m f ö r t s ?
D å en s t a t utsätts f ö r yttre påverkan vidtas åtgärder f o r a t t bibehålla rådande sam- hallsskick i sina väsentliga drag. Sådana ltförsvarsreaktionerll kan v a r a a v skilda slag, men gemensamt syftar de till a t t avvärja alla krav om m e r grundläggande för- ändringar. Ett viktigt område ä r h ä r det ~itrikespolitiska, d v s det som r ö r hur man a g e r a r i förhållande till yttervärlden, F ö r Sydafrika undersöks denna aspekt genom föl iande huvudfrågeställning:
På vilka s ä t t reagerade Sydafrika utåt på omvärldens framstötar om änd- ringar av samhallsskicket och den förda politiken?
E t t tredje huvudområde a v s e r Sydafrikas faktiska förbindelser med omvarlden under tidsskedet ifråga. Det a r h a r av vikt a t t kartlägga landets internationella ställning i exempelvis ekonomiska hanseenden. På s å satt f å r man grund för att studera i vilken utsträckning kraven på å t g ä r d e r mot Sydafrika vinner anslutning i praktiskt handlande. Frågeställningen galler alltså:
H I vilken mån förändrades under undersökningsperioden Sydafrikas inter
-
nationella stallning med avseende på de "faktiska omvarldsforbindelserna"?
I synnerhet den andra nämnda huvudfrågan d r a r uppmärksamheten till en väsentlig inskränkning. Tonvikten i analysen laggs vid Sydafrikas utrikespolitiska agerande och internationella stallning s n a r a r e an på göranden och låtanden som ä r inrikesbetonade.
Har uppstår ett kausalitetsproblem. Ett visst s ä t t att förhålla s i g på utrikesarenan kan, givetvis, harledas på skilda s a t t , d ä r landets inre situation och yttre omgivning utgör två huvudförklaringar.
På s a m m a satt kan påverkan f r å n omvarlden föranleda åtgärder som kan ge upp- hov till llmotåtgarderll på inrikesområdet likaväl som på den utrikespolitiska arenan.
P efterföljande analys t a s väsentligen fasta på de områden som ligger n a r a e l l e r helt inom utrikespolitikens traditionella revir. Inskränkningen motiveras delvis av resultaten f r å n andra liknande studier av Sydafrika s a m t f r å n m e r generella under- sökningar rörande omvärldsagerande i syfte att påverka enskilda länder.' Ett kort- fattat resonemang om den y t t r e påverkans följder f ö r Sydafrikas inhemska situation återfinns likväl på sina stallen, särskilt i framställningens avslutande kapitel.
Tidsmässigt omspänner analysen som mest en period om femton å r , e l l e r å r e n f r å n slutet a v femtiotalet till i början a v sjuttiotalet. En koncentration s k e r till tidsskedet 1960-1972. Denna avgränsning bottnar i att det ä r under denna tid som extern på- verkan i s t o r utsträckning förekommer, vilket konstaterades i ett tidigt skede genom den utförda specialundersökningen av FN:s generaldebatt ( s e diagram 3:3, s. 65).
Resultaten f r å n den analysen låg i hög grad till g r u o j f ö r denna studies avgränsning bakåt i tiden,
Huvudföremål i analysen a r Sydafrikanska Republiken och d e s s apartheidpolitik, fortsättningsvis ofta r e f e r e r a d till som "sydafrikafråganfr. sydvästafrika, s e d e r m e r a Namibia, stod under tidsskedet alltjämt under sydafrikansk överhöghet, aven om FN å r 1966 formellt fråntog Sydafrika uppgiften att förvalta det forna mzndatområdet. I huvudsak utesluts denna mycket utdragna och s t a r k t rattsbetonade konflikt f r å n under- sökningen. Avgränsningen h a r i f ö r s t a hand en praktisk bakgrund, nämligen ambi- tionen att omfångsmassigt hålla framställningen inom en rimlig ram.
Diagram 1 :l
STUDIENS KAPITELDISPOSITION
internationa-
Sakerhetspo- l i t i s k a situa- 'kapitel 4
Internatio- nella k r a v och aktioner mot Sydafrika
tionen i Södra
IAfrika
I
kapitel 2 kapitel 7
Utrikespoli- Sydafrikas
tiken 1910- utrikespoli-
1960 tik under
Apartheid- sextiotalet
kapitel 1 0 Sydafrika i världen 1960-1972 'kapitel 8
Sydafrikas motåtgärder
,politiken 1 - I
nella organi- sationer och
kapitel 9
"Utfallet" a v omvärldens s t r ä v a n a t t påverka Sydafrika
-
FRAMSTALLNINGENS DISPOSITION
Studien sönderfaller i fyra delar. Uppdelningen anknyter till det bakomliggande syn- sättet. Till en början redovisas Sydafrikas internationella stallning och agerande i e t t historiskt perspektiv. Därefter undersöks h u r omvarlden under f r ä m s t sextiotalet på olika s a t t b ö r j a r r e a g e r a mot apartheidpolitiken. Som ett resultat a v detta "yttre trycku vidtar den sydafrikanska regeringen motåtgärder på olika plan. Sådana mått och steg presenteras i en tredje avdelning i studien. Slutligen följer s å ett försök a t t m e r systematiskt uppskatta llutfalletll av omvärldens aktioner. I förgrunden s t å r därvid landets internationella förbindelser, ty i hög grad a r det dessa s o m man under tidsskedet söker påverka. Grundföreställningen a r alltså i föreliggande undersökning a t t Sydafrika blir föremål f ö r ett " yttre tryckM, vilket i sin t u r g e r upphov till vissa motreaktioner.
I s t ö r s t a möjliga utsträckning används kvantitativa tekniker för att inom helhetsramen belysa skilda frågor. Genom en något fylligare presentation av innehållet i de olika kapitlen framgår tydligare hur de skilda delarna bildar en sammanhållen helhet.
Sydafrikas utrikespolitik och internationella ställning under tiden f r å n första varlds- kriget f r a m till i början a v sextiotalet a r det ena ledmotivet i kapitel 2, det första egentliga sakkapitlet. Har anges några viktiga historiska förutsättningar f ö r utveck- lingen. Återstoden av kapitlet agnas å t en kort orientering om apartheidpolitiken, d e s s bakgrund och samhalleliga återverkningar. Vad beträffar den senare aspekten skildras den materiella valfardsfordelningen vid två tidpunker, nämligen omkring å r 1960 och vid sjuttiotalets början. Denna tidsperiod motsvarar det skede som b e r ö r s i den samlade framställningen.
Följande fyra kapitel agnas å t att undersöka förhållandet mellan omvarlden och Sydafrika. Gemensam nämnare a r d a r sådana aktiviteter som på olika satt a v s e r a t t externt påverka det sydafrikanska samhället. F ö r s t undersöks uppmarksamman- det a v sydafrikafrågan på ett internationellt plan, nämligen det globala konfliktläget sådant det över tid projiceras i FN:s generaldebatt. Härigenom blir det möjligt att analysera sydafrikafrågan med hansyn till förändringar under en längre tidsperiod.
Därutöver kan frågans internationella betydelse i förhållande till andra konflikter studeras. I kapitel 3 görs även ett försök a t t fastställa hur olika s t a t e r s e r på syd- afrikafrågan.
I kapitel 4 undersöks vilka krav och åtgärder sydafrikafrågan g e r upphov till i FN:s generalförsamling. Detta forum a r det enda d a r det a r möjligt att undersöka h u r regeringarna i världen förhåller s i g till konkreta förslag i sydafrikafrågan.
Analysen inriktas f r ä m s t på olika metoder för att påverka den sydafrikanska
Sydafrikas utrikespolitik 1910-1 960
Sydafrikas utrikespolitik och stallning i varlden a r alltsedan kolonisationen i mitten a v 1600-talet nara förbunden med Europa. Också efter den formella självständigheten f r å n Storbritannien å r 1910 s p e l a r detta land en mycket väsentlig roll för de sydafri- kanska utrikesförbindelserna. Politiskt f ö r s ä m r a s emellertid förhållandet till omvarl- den efter andra varldskriget. Den förda inrikespolitiken utsatts internationellt för allt kraftfullare fördömanden.
Två ting s t å r i förgrunden i detta kapitel. Båda bildar en viktig bakgrund till den fortsatta framställningen. Sydafrikas förbindelser med yttervärlden under halv- seklet 1910-1960 ä r det ena området som avhandlas. Därefter redovisas några grund- d r a g i det sydafrikanska samhället. Detta andra'huvudavsnitt beskriver kort apart- heidpolitiken, d v s den fråga som särskilt under sextiotalet vinner s t o r uppmarksam- het i omvarlden.
PÅ IMPERIETS GRUND
I samband med F ö r s t a varldskriget trädde Sydafrika f r a m på den världspolitiska a r e - nan. Även om omvarlden, f r ä m s t Europa, bevittnat och på sina håll deltagit i det dramatiska förspelet till statens bildande
-
genom det s k Boerkriget kring sekelskif- tet-
v a r det först nu som Unionen utåt gjorde sin stamma hörd. Under en lång följd a v å r därefter innehade Sydafrika ett internationellt anseende och inflytande vida över- stigande landets storlek och b e f ~ l k n i n g s n u m e r ä r , ~ Detta berodde i hög grad på den statsmannastallning också utanför landets g r ä n s e r som general Jan Smuts kom att upprätthålla. Två frågor dominerade utrikesscenen under tidevarvet mellan varlds- krigen. Unionens position inom det brittiska imperiet v a r den ena, medan den andra r ö r d e landets expansionistiska avsikter i Afrika.Unionens stallning i varlden
Det brittiska imperiet, s e d e r m e r a brittiska samväldet och s å småningom samväldet, bildade som sagt under avsevärd tid en yttre r a m för Sydafrikas ställning i varlden.
Nar Storbritannien inträdde i Första varldskriget befann s i g således ipso facto också Unionen i krigstillstånd. Man hade r a t t att på egen hand besluta om f o r m e r f ö r och
storleken av s i n insats, men frågan om vilken sida man skulle stödja och om utfar- dandet av krigsförklaring v a r genom imperiemedlemskapet på förhand avgjord. 2
Vid fredsförhandlingarna i P a r i s uppträdde Sydafrika på en relativt jämbördig fot med de övriga s t a t e r som medverkat till Tysklands krossande. Den sydafrikan- ska delegationen gjorde en aktiv insats vid utarbetandet a v versaillesfördraget, men endast mycket motvilligt accepterade man den slutliga utformningen a v detta. Vill- koren f ö r Tyskland ansågs alltför hårda och de utgjorde ingen grund f ö r en varaktig stabilitet i Europa. 3
Sydafrika i likhet med andra s t a t e r inom imperiet åstundade en vidgad självstän- dighet gentemot Storbritannien under bibehållande a v den gemensamma yttre ramen.
En aktiv insats i världskriget vid llmoderlandetsll sida fick till följd a t t kraven på förändringar växte s i g starka. Mellankrigstiden medförde också a t t sådana anspråk tillmötesgicks. Vid Imperiekonferensen å r 1926 avgav brittiska kronan s i n s k Balfourdeklaration. Genom denna s a m t efterföljande lagstiftning, kodifierad i Statute of Westminster f r å n å r 1931, erhöll dominierna en formellt m e r likaberättigad stall- ning. Sydafrika liksom andra dominier blev sålunda: 4
autonomous communities within the British E m p i r e , equal in status, in no way subordinate one to another in any aspect of their domestic o r external affairs..
.
Equality of status s o f a r a s Great Britain and the Dominions a r e concerned i s thus the root principle governing our inter-imperial relations.
Utåt manifesterades Sydafrikas m e r jämbördiga ställning genom a t t man å r 1927 inrättade ett eget utrikesdepartement. Vidare upprättades direkta diplomatiska för- bindelser med f l e r a s t a t e r under tiden 1929-1934: USA, Holland, Italien, Frankrike, Tyskland, Sverige, Belgien och Portugal. Regeringssamarbetet inom imperiet fick a l l t m e r karaktär av ömsesidiga konsultationer. Generalguvernören i respektive dominion fick s i n maktställning kringskuren och den brittiske kronrepresentanten uppbar fortsättningsvis endast rollen som konstitutionellt statsöverhuvud. 6
T r o t s de stegvisa förskjutningarna inom imperiet kvarlevde i mångt och mycket Storbritanniens nyckelroll. Kontakterna mellan Sydafrika och flertalet länder i om- världen handhades följaktligen via brittiska ambassader och vid återkommande Imperiekonferenser formades det övergripande och gemensamma internationella agerandet. Ända f r a m till slutet av 1940-talet förhöll det s i g på det s ä t t e t , a t t väsentligare utrikesfrågor, om än endast informellt, avgjordes i London s n a r a r e än i P r e t o r i a e l l e r Kapstaden. 8
Imperietillhörigheten gav sålunda den y t t r e ramen f ö r Sydafrikas position i världen.
Dartill fanns andra grundläggande omständigheter som förstärkte orienteringen mot Storbritannien. Genom att Natal och Kapprovinsen under lång tidsrymd v a r brittiska
besittningar, existerade en s t o r andel engelskorienterade vita i unionen. Till skillnad f r å n boerna, e l l e r afrikaanerna, hade d e s s a vita kommit att ägna s i n uppmärksamhet
samhällsordningen. Vidare granskas hur enskilda länder vid olika tidpunkter s t ä l l e r s i g till de krav och åtgärder som aktualiseras. Ett s ä r s k i l t avsnitt i kapitlet ägnas å t säkerhetsrådets agerande i sydafrikafrågan. Enligt FN:s stadga ä r det detta organ som h a r det avgörande ansvaret f ö r organisationens säkerhetspolitiska aktioner.
I vilken utsträckning tillhör Sydafrika den växande floran a v internationella sam- manslutningar? Och i vilken mån b l i r sydafrikafrågan i sådana sammanhang föremål för uppmärksamhet och åtgärder? Dessa båda frågor bildar ramen for framställningen i kapitel 5. Genom en kartläggning av den internationella organisationstillhörigheten och förändringar d ä r i , kan den första huvudfrågeställningen för studien belysas (se s 9). I den brevenkät som tillställdes 560 icke-statliga organisationer återfinns också ett underlag for a t t partiellt besvara ännu en av huvudfrågorna, nämligen den om Syd- afrikas ställning i varlden.
De t r e nu nämnda kapitlen vidrör, om än u r skilda synvinklar, h u r omvarlden fram- s t ä l l e r krav och vidtar åtgärder i sydafrikafrågan. Också i ett fjärde kapitel (kapitel 6) ä r det landets omgivning som s t å r i centrum. Här analyseras de förändringar som ä g e r rum i Sydafrikas geografiska närhet, f r ä m s t då i regionen Södra Afrika. En ökad militarisering och en växande inblandning f r å n utomstående s t a t e r s sida i denna del av varlden h a r betydelse for Sydafrikas säkerhetspolitiska situation.
I de två följande kapitlen ändras perspektivet. Nu s t å r inte längre skeendet i om- världen i förgrunden. Istället ligger tyngdpunkten vid det sydafrikanska agerandet, vilket betyder a t t s v a r söks på undersökningens andra huvudfrågeställning ( s e s 9).
En sådan analys av Sydafrikas utrikespolitik under sextiotalet presenteras i kapitel 7.
Här skildras huvuddragen i försöken att motverka landets internationellt försämrade anseende och ställning. Sydafrikas strävanden a t t förbattra kontakterna med Afrika utgör en viktig del a v den helhetsbild som behandlas.
I nästföljande kapitel, d v s det åttonde, undersöks m e r utförligt två slags motåt- gärder. Den statliga informationen till utlandet och den militära rustningen ä r två områden som kan ge en anvisning om motoffensiv ens^ karaktär och omfattning.
I vilken mån h a r omvarlden någon m e r påtaglig framgång i sin strävan a t t påverka Sydafrika? Svaret på denna fråga måste sökas på skilda plan. I kapitel 9 granskas Sydafrikas förbindelser med yttervärlden. Två typer a v interaktioner analyseras.
På det ekonomiska området uppmärksammas s ä r s k i l t i vilken utsträckning bojkotter, e l l e r ekonomisk krigföring, praktiskt iscensätts och med vilka resultat. Det andra området som avhandlas r ö r invandring. Även h a r skildras det faktiska utbytet mellan Sydafrika och omvärlden samt försök att påverka detta.
Kapitlet ifråga r y m m e r emellertid också inslag som belyser de sydafrikanska mot- åtgärderna under sextiotalet. Det finns således i några hanseenden en förbindelsegång
mellan föregående två kapitel och det nionde som alltså behandlar "utfallet" av om- världens aktioner.
I det tionde och s i s t a kapitlet f o r s en sammanfattande diskussion om Sydafrika i varlden under undersökningsperioden, alltså å r e n 1960-72. Har återvänder vi bl a till den fråga som utgör ledmotiv i kapitel 9, fast nu uppmärksammas m e r de foränd- r i n g a r som kan r e g i s t r e r a s på inrikesscenen. Vidare b e r ö r s några förklaringar till varför sydafrikafrågan Överhuvud taget internationaliseras. Orsakerna till skiljaktig- h e t e r i s t a t e r s inställning och agerande vidrörs likaså.
I f l e r a fall ligger specialanalyser till grund for framställningen, Av utrymmesskal lämnas en n ä r m a r e redovisning a v f y r a sådana delundersökningar i s ä r s k i l d a appendix.
Dessa bihang h a r sammanförts till en s e p a r a t s k r i f t , som kan beställas direkt från institutionen f ö r statsvetenskap i Göteborg (Åke Magnusson: Sydafrika i varlden. F y r a appendix till en undersökning om apartheidpolitiken i ett internationellt perspektiv.
Göteborg 1977).
NOTER
1. Exempel harpå ä r Vandenbosch, Barber och Cockram. Vad beträffar m e r gene- rella undersökningar hänvisas till litteraturen om internationella sanktioner; s e t ex Wallensteen 1971 s a m t Doxey.
2. I några delanalyser ( s e f r ä m s t kapitel 3 och 4) h a r dock tidsavgränsningen varit något snävare. Framställningen täcker d ä r utvecklingen f r a m till och med å r 1970.
Denna inskränkning bottnar i a t t undersökningarna ifråga påbörjades under å r 1972.
Vid denna tid fanns inte analysunderlag tillgängligt f ö r längre tid an till och med 1970.
En utvidgning av de redan mycket arbetskrävande analyserna bedömdes s e n a r e inte praktiskt möjlig. Det finns emellertid mycket l i t e som t a l a r for att en utsträckning a v berörda analyser till a t t omfatta också å r e n 1971 och 1972 i några väsentliga hanseenden skulle påverka de huvudresultat som p r e s e n t e r a s i denna studie.
f r ä m s t å t stadsnäringarna, t ex hantverk, industri och råvaruutvinning. En allmän probrittisk hållning återfanns således hos många i det ekonomiskt bärande skiktet i Unionen,
Mellan de två länderna existerade emellertid inte endast en llhistorisk gemenskap"
och välvilliga attityder. I hög grad länkades staterna samman a v ett ömsesidigt eko- nomiskt beroende. upptäckten a v diamanter och guld under slutet a v 1800-talet resul- t e r a d e i a t t främmande kapital och utländsk arbetskraft sökte sig till Sydafrika. Har spelade brittiska intressen en nyckelroll. Bolag och finanshus i detta land fick genom sina investeringar en dominerande ställning i den sydafrikanska gruv- och tillverknings- industrin. Beträffande a f f a r e r i sydafrikanska värdepapper hade anda f r a m till sextio- talet börsen i London en likvärdig ställning med den i Johannesburg. 1
o
Av vikt v a r också d e nya immigranternas ursprungsnation. Alltsedan utvinning- en av diamanter och guld påbörjades, blev invandringen av européer ett viktigt in- s l a g i samhallsbilden. Åren 1924-1943 sökte s i g omkring 106 000 personer till Sydafrika. 48 procent a v denna bruttoinvandring hade brittiskt ursprung. F ö r delperioden 1924-1928 h ä r r ö r d e nära s e x a v tio av alla invandrare f r å n det forna moderlandet, vilket f r a m g å r av tabell 2:l.
En granskning av utrikeshandeln understryker på ett liknande satt beroendeför- hållandet mellan de två länderna. Den sydafrikanska exporten destinerades under lång tid till Övervägande del till den brittiska marknaden. Å r 1926 och 1937 gick exempelvis, som visas i tabell 2:2, 57 respektive 63 procent a v totalexporten till detta land. I s i g v a r detta Förhållande inte något förvånansvärt, ty det v a r ju i s t o r omfattning brittiska företag som exploaterade och internationellt marknads- förde Sydafrikas rikedomar.
Nejt~alJtgt o @ - k g g
-
Det allt spändare läget i trettiotalets Europa fick politiska återverkningar också i Sydafrika. Meningsskiljaktigheterna rörde s i g om hur man skulle förhålla sig till Tyskland och Storbritannien. Doktor D F Malan, l e d a r e f ö r det högerextrema nationalistpartiet, motionerade å r 1936 i parlamentet om att Sydafrika generellt skulle motsätta s i g användandet av militära och ekonomiska tvångsåtgärder for att s l i t a internationella tvister.'' Vidare föreslogs a t t landet skulle förhålla s i g neutralt i alla sådana k r i g d ä r man inte blev direkt indragen. Udden i detta för- s l a g v a r riktad mot det proengelska regeringspartiet.
Regeringen, som sedan å r 1933 utgjordes a v ett 'Iförenat parti1' företrädande engelskspråkiga likaväl som afrikaanstalande vita, understödde till skillnad f r å n d e högerextrema malaniterna kraftfullt d e å t g ä r d e r som Nationernas Förbund vid- tog mot Italien. Sydafrika blev det första land som förklarade s i g berett att
Tabell 2:l
INVANDRING T I L L SYDAFRIKA 1924 - 1943
Bruttoimmigration f ö r r e s p . f e m å r s p e r i o d
Totalt antal D ä r a v f r å n Storbritannien invandrare
Antal invandrare Andel a v s a m t l i g a ( i procent)
m:
John Stone: Colonist o r u i t l a n d e r ? A Study of the B r i t i s h Immigrant in South A f r i c a , s. 276 f.Tabell 2:2
DEN SYDAFRIKANSKA EXPORTENS DESTINATION
P r o c e n t a v totalexporten under respektive å r
USA Storbritannien F r a n k r i k e Tyskland
m:
P e t e r Wallensteen: S t r u c t u r e and War. On International Relations 1920-1968. S 214 ff.praktiskt omsätta organisationens beslut f r å n å r 1935 rörande ekonomiska sank- tioner mot Rom. Hartagningen av Abessinien fördömdes skarpt och den sydafri- kanske representanten i N F beklagade den ovilja som fanns bland medlemmarna att vidta verkligt effektiva sanktionsåtgärder. 1 2
Neutralitetsfrågan v a r inrikespolitiskt synnerligen kanslig. Ända f r a m till kort före krigsutbrottet dominerade uppfattningen a t t landet borde hålla s i g utan- f ö r en eventuell europeisk militär konfrontation. Redan å r 1938 polariserades emellertid opinionen genom att general Smuts i samband med den tyska annek- teringen a v Tjeckoslovakien s a d e s i g slutat t r o på Hitlers förklaringar om a t t inte lägga under s i g Europa. Om Storbritannien råkade i krig v a r d e t , dekla- r e r a d e Smuts vid s a m m a tillfalle, givet på vems sida Sydafrika m å s t e s t å . 1 3
Storbritanniens krigsförklaring i september 1939 mot Nazityskland medförde a t t Sydafrika oförsonligt splittrades. General Smuts proengelska hållning vann en knapp s e g e r i parlamentet.14 Krigsinträdet på de allierades sida fick f l e r a inrikespolitiska konsekvenser. P å sikt viktigast v a r a t t de två nationalistpar- tierna under Hertzogs respektive Malans ledning gick samman. På det utrikes- politiska området v a r det nya partiet k l a r t protyskt och man d r e v mycket starkt kravet på republik. I synnerhet det s e n a r e v a r .ett utslag av en "klassisk" boer- ambition att f j ä r m a sig Storbritannien. Deltagandet i kriget s t ä r k t e afrikaanernas sammanhållning och grunden lades f ö r ett viktigt inslag i nationalistpartiets efter- krigspolitik, nämligen strävan att minska orienteringen mot Storbritannien.
Expansionistiska strävanden
P l a n e r på t e r r i t o r i e l l a landvinningar utmärkte tidigt Sydafrikas utrikespolitik.
Långt före Unionens tillkomst frodades expansionistiska tankegångar och d e s s a påverkade tidigt i hög grad utvecklingen i denna del av Afrika. Under de fyra f ö r s t a årtiondena av s i n existens
-
vilket a r den period som behandlas i detta delavsnitt-
sökte Sydafrika införliva f l e r a angränsande länder och t e r r i t o r i e r . Mandatområdet sydvästafrika blev emellertid h a r den enda direkta framgången som kunde bokföras.Till det yttre l å g skilda drivkrafter bakom expansionsstravandena. Cecil Rhodes storslagna imperiedrömmar f r å n slutet av 1800-talet tillhörde ingalunda en for- gången tid. De utgjorde nu liksom tidigare den 'ideologiska ramen' för expan- sionspolitiken. Vid upprepade tillfallen deklarerade sålunda sydafrikanska stats- män att målet v a r upprättandet av ett s t o r t sammanhängande r i k e , v a r s kärna skulle bestå av det egna landet, Å r 1 9 2 9 uttryckte exempelvis general Smuts som s i n uppfattning : 1 5
that we should always move northwards, s o that the term 'South Africa' will fall away, and a g r e a t federation of British s t a t e s a r i s e .
Visionen rymde en statsbildning vilken inte endast omfattade till Unionen gränsande t e r r i t o r i e r , utan därtill områden under i första hand brittisk överhet n o r r om Zambesifloden, t ex Östafrika.
En enhetlig raspolitik inom det brittiska Afrikaimperiet betraktades av P r e t o r i a som en nödvändighet for Unionens fortbestånd under en vit minoritetsledning.
D ä r e s t de s v a r t a utanför landets g r ä n s e r erhöll en m e r liberal behandling, beväp- nades och kanske t o m fick ett vidgat politiskt inflytande, kunde på sikt Sydafri- k a s inhemska undertryckningspolitik äventyras. Ett nära samband förelåg alltså mellan expansionstankegången och det egna privilegiesamhällets fortlevnad. 1 6
Expansionssträvandena, som inte omfattades a v a l l a vita i Unionen, uppbars tillika vid denna tid av en bland eliten djupt rotad förestallning om den europeiska kulturens välsignelsebringande följder for den 'svarta världsdelen'. 17
Ekonomiska och strategiska Överväganden dikterade mycket av Sydafrikas ome- delbara agerande gentemot de m e s t näraliggande territorierna. Inte sällan ut- trycktes de imperialistiska avsikterna h ä r som nödvändiga av geopolitisk hansyn.
Det gällde att skapa ett naturligt sammanhangande land, som ägde strategiska och ekonomiska förutsättningar att överleva. Om tankarna rörande området n o r r om Zambesifloden v a r uttryck for vittsträvande och svårforverkligade planer, fanns det också m e r praktiska och näraliggande mål f o r expansionssträvandena.
Sydv&gQi&a
F ö r s t a världskriget gav Sydafrika tillfälle att militärt besätta sydvästafrika, som alltsedan mitten a v 1880-talet utgjort en tysk koloni. I juli 1915 besegrades den tyska garnisonen och vägen l å g öppen for en sydafrikansk ockupation av området. 1 8 Också före kriget hade ledande sydafrikaner förklarat att sydvästafrika borde inför- livas med Unionen. 1 9
Avsikten att även de jure annektera sydvästafrika stötte på patrull därigenom att Woodrow Wilson i sitt 14-punktersprogram motsatte sig att krigets s e g r a r e i egentlig mening inlemmade de slagnas kolonier med sina besittningar. Istället skulle enligt slutuppgörelsen enskilda länder på det internationella samhallets vägnar av Nationernas Förbund g e s i uppdrag att förvalta de områden som genom fredsslutet avträddes. sydvästafrika tilldelades Unionen såsom C-mandat, vilket innebar att man ägde att administrera området som en de facto integrerad del av det egna landet.20 Rapporter skulle emellertid årligen lämnas ~ i l l Nationernas Förbund. Grundprincipen för mandatsystemet v a r att ursprungsbefolkningens intressen och välfard skulle vägleda mandatarmaktens åtgärder.
Omedelbart efter krigsslutet påbörjade Sydafrika arbetet a t t ekonomiskt och politiskt kolonisera sydvästafrika. Utvandring av vita till t e r r i t o r i e t stimulerades genom att praktiskt taget obegränsade jordarealer tilldelades nybyggarna. Mellan
1914 och 1925 fördubblades således den vita befolkningen och detta t r o t s a t t drygt 6 000 tyskar r e p a t r i e r a d e s . Mandatområdet förvaltades f r å n f ö r s t a stund s å s o m en femte provins i Unionen. 21
Mocambiqug
- - -
Portugal betraktades sedan slutet a v 1800-talet a v många samtida länder s o m e n usel kolonisatör. Genom hemliga avtal ingångna runt sekelskiftet klargjorde britterna att m a n ansåg s i g ha 'förstahandsrätten' till Mocambique, Lissabons östafrikanska besitt- ning. 22 Sammanbrottet f ö r portugisernas herravälde bedömdes har enbart s o m en tidsfråga. Också Sydafrika sällade s i g till de s t a t e r s o m under 1900-talets f ö r s t a å r - tionden önskade införliva kolonin med eget område. D e s s a expansionssträvanden kom till ytan s ä r s k i l t vid tiden f ö r f ö r s t a världskriget, då f l e r a sydafrikanska propåer h ä r o m framfördes. Avsikten v a r a t t lägga under s i g f r ä m s t den s ö d r a delen a v Mocam- bique och på s å s ä t t vinna kontroll ö v e r hamnen i Lourenco Marques (nuvarande Maputo).
Sydafrikas aktiva deltagande i den östafrikanska kampanjen mot tyskarna å r 1916 och f r a m ö v e r , dikterades s å l e d e s i hög g r a d a v tanken på a t t därigenom underlätta genom- drivandet a v e n delning a v Mocambique vid fredsförhandlingarna. 23 Resultatet a v de s e n a r e blev emellertid a t t Portugal bibehöll ett oinskränkt herravälde ö v e r kolonin. 24 B r i t t e r n a s s t a r k a motstånd förhindrade a t t d e sydafrikanska expansionsplanerna för- verkligades.
Ett s n a r l i k t , ehuru m e r indirekt, annekteringsforsök företogs vid y t t e r l i g a r e ett tillfalle, nämligen å r 1921 i samband med d e inledande överläggningarna r ö r a n d e konventionen som r e g l e r a d e det sydafrikanska nyttjandet a v Delagoa Bay s a m t rätten a t t i landet r e k r y t e r a a r b e t s k r a f t till T r a n s v a a l s näringar. 25 Sydafrika d r e v har e n hård linje. Man krävde bland annat a t t få långtidshyra en del av hamnen i Lourenco Marques och a l l t s å på egen hand få sköta export- och importverksamheten via Mocam- bique. 26 Över förhandlingarna, s o m blev mycket segdragna och pågick under s t ö r r e delen a v 1920- talet, vilade ett sydafrikanskt hot om en väpnad intervention i kolonin.
Portugiserna tillbakavisade Sydafrikas försök a t t vinna direkt e l l e r indirekt kontroll ö v e r kolonin. Det blev P r e t o r i a som gick förlorande u r s t r i d e n och man tvingades t i l l betydande eftergifter s o m ekonomiskt gagnade Portugal och Mocambique.
Rhodesia
Rhodesia blev ett t r e d j e mål f ö r d e sydafrikanska expansionssträvandena. Grann- landet i n o r r hade till konferensen å r 1909 rörande Unionens bildande sänt t r e dele- gater. Detta v a r ett y t t r e tecken p5 ett på ö m s e håll försfintligt i n t r e s s e f o r at1 Rhodesia, om än f ö r s t något s e n a r e , skulle anslutas till den nya staten. 27 Under slutet a v 1910-talet ägde i Rhodesia en intensiv debatt r u m rörande landets framtida
konstitutionella ställning. 28 Vita inbyggare motsatte s i g att British South Africa Company genom avtal med Storbritannien fortfor att, som skett alltsedan kolonisa- tionens första tid, styra landet.
T r o t s de höga kostnader som självstyre obönhörligen skulle medföra, fanns det hos de drygt 30 000 vita rhodesierna många som föredrog en sådan lösning hellre an en anslutning till Sydafrika. Skälen härtill v a r flera. Man fruktade allmänt den växande boernationalismen i Sydafrika, vilken s å g s med särskilt oblida ögon av de oftast starkt engelskorienterade vita rhodesierna. En anslutning till Unionen skulle exempelvis, menade man, innebara införandet a v afrikaans utöver engelska som officiellt språk. 29
Brittiska kronan likaväl som general Smuts i Sydafrika förespråkade e t t samgående.
Den sistnämnde såg Rhodesias inlemmande i Unionen som ett steg i riktning mot skapandet av en vidsträckt och av vita dominerad statsbildning i Afrika s ö d e r om ekvatorn ( s e s 19). Möjligheten att förverkliga sådana sedan länge djupt rotade pla- ner på landvinningar fick den sydafrikanska regeringen att - trots motstånd från Unionens mest nationalistorienterade afrikaaner - s a t s a hårt inför den rhodesiska folkomröstningen i frågan 1922. P r e t o r i a sökte genom att utlova förmånliga anslut- ningsvillkor övertyga den vita valmanskåren om a t t rösta f ö r ett samgående. 8 800 rhodesier lade s i n r ö s t för självstyre och 6 000 däremot. Flertalet inbyggare före- drog således ett Rhodesia utan formell anknytning till grannen i söder. Åter en gång torpederades de sydafrikanska visionerna om ett 'vitt' imperium.
Protektoraten - -
- -
Bechuanaland (numera Botswana)
,
Basutoland (Lesotho) och Swaziland utgjorde allt- sedan föregående århundrades senare del brittiska protektorat, vilka bland annat geografiskt och näringsmässigt i praktiken var integrerade i Unionen. Storbritannien vidmakthöll emellertid suveränitet över de t r e områdena, trots intensiva anstangningar under fyra årtionden från Sydafrikas sida att införliva dem med Unionen. U r P r e t o r i a s synvinkel fanns f l e r a skal som talade f ö r en inkorporering. 30 Till en början domi- nerade strävan efter ytterligare jungfrulig jord, men efter det att man å r 1919 erhållit Sydvästafrika minskade betydelsen av denna drivkraft. P å 1920-talet v a r det istället järnvägsbyggandet och på trettiotalet mineralprospekteringen som utgjorde de omedel- bara motiven för annekteringspolitiken. Politiska s n a r a r e an ekonomiska förhållanden fanns dock hela tiden i botten för Sydafrikas många skilda propåer till Storbritannien om ett införlivande. Att protektoraten styrdes från London och inte från Pretoria var något som störde den nationella självstandighetskanslan hos ledande statsman.Särskilt nationalistpartiet och dess föregångare s å g den brittiska närvaron med oblida ögon. Merparten a v den vita befolkningen i de t r e protektoraten harrörde från Syd- afrika och på s å s ä t t utvecklades ett intimt ekonomiskt samarbete. 31
Storbritanniens tveksamhet inför ett överlämnande a v de t r e t e r r i t o r i e r n a grundades till en början på föreställningen om a t t en liberalisering av den sydafrikanska raspoli- tiken v a r att vänta. 32 Man gjorde den bedömningen, a t t Kapprovinsens liberala anda med tiden skulle fortplanta s i g och genomsyra Unionens samlade raspolitik. När det s e d e r m e r a konstaterades a t t en sådan uppmjukning ingalunda kommit till stånd, an- vände britterna en rad andra förevändningar för att tillbakavisa framstötarna. För- handlingar å r 1938 och påföljande å r i en brittisk-sydafrikansk kommission ledde ingen v a r t i transfereringsfrågan, även om båda p a r t e r v a r överens om vikten av ett närmare ekonomiskt samarbete mellan de fyra staterna i regionen. Vid mitten a v trettiotalet intog Sydafrika en aggressiv hållning och hotade med motåtgärder därest en inkorpo- r e r i n g inte genomfördes. Dylika hårda tongångar förmådde emellertid lika lite nu, som vid tidigare och s e n a r e tillfallen, ändra den brittiska politiken. Motståndet från t e r r i t o r i e r n a s s v a r t a invånare och den brittiska tveksamheten inför Unionens inhemska raspolitik lade under ett halvsekel hinder i vägen för förverkligandet av Sydafrikas annekteringsplaner vad beträffar d e t r e "enklaverna".
APARTHEIDS UTRIKESPOLITIK
General Smuts och hans parti, United P a r t y , erhöll ett starkt stöd i parlamentsvalet å r 1943. Efter krigsslutet sjönk emellertid den nu legendariske statsmannens anse- ende i hemlandet och utgången av 1948 å r s val banade väg för ett regimskifte. Boer- nationalismens långvariga politiska mobiliseringsarbete och rasistiska vallöften bar slutligen frukt. En annan bidragande orsak till Smuts nederlag v a r ironiskt nog just hans internationella engagemang. 3 3 I Förenta Nationerna, v a r s tillkomst Smuts mycket aktivt understött, förekom redan vid de första sessionerna talrika angrepp på Sydafrika. Såväl Unionens behandling av den asiatiska befolkningen som NF-man- datet sydvästafrika föranledde kritiska omdömen i generalförsamlingen. Att den organisation s o m Smuts energiskt arbetat for tidigt blev en plattform för attacker mot landets inrikespolitik, medverkade onekligen till att på hemmaplan skada gene- ralens politiska renommé och det parti han företrädde.
Femtiotalets Sydafrika v a r starkt inriktat på inrikespolitiska frågor. En allt rigidare rasåtskillnad s å g dagens ljus och nationalistregeringen agnade s t o r upp- märksamhet åt a t t introducera och konsolidera
*
undertryckningspolitik. 34 Sanno- likt fick vid f i e r a tillfallen utrikesfrågor stå tillbaka för de överskuggande problemen förenade med landets llrasproblemv. Maktskiftet i slutet av fyrtiotalet påverkade långsiktigt utrikesområdet också i andra hänseenden. Nationalistpartiet hade uttalat en m e r negativ inställning till samväldet och Storbritannien än föregående regeringar.Genom maktskiftet i Union Buildings, regeringssatet, kom delvis nya intressegrupper i samhället att utöva inflytande över utrikesförvaltningen. 35 Sålunda minskade bland
annat det jämförelsevis liberalt orienterade näringslivets direkta påverkan. Istallet ökade inflytandet från nationalistiska grupper, vilka representerade en långt driven antikommunistisk linje och som saknade kansla för omvärldens negativa reaktioner på ett ökat politiskt förtryck.
Sydafrikas omvärld förändrades påtagligt under efterkrigstiden. En följd harav blev att landet konfronterades med en efter hand väsentligt annorlunda internationell miljö än tidigare. Samväldet ändrade sålunda mot slutet av fyrtiotalet karaktär genom Indiens, Pakistans och S r i Lankas inträde som suveräna stater. 36 Den tid v a r s n a r t svunnen då denna globala sammanslutning v a r ett uttryck f ö r vita europeers världs- hegemoni. Samväldet förvandlades successivt till en plattform för Överläggningar och praktiskt samarbete mellan länder med skiftande samhallssystem, olika r a s e r och varierande synsätt på internationella frågor.
F N speglade på liknande sätt den förskjutning som ägde rum på den varldspolitiska arenan. De typer a v sakfrågor man d ä r tog s i g a n , medlemssammansättningen och d e uttalade syftena bakom verksamheten skapade ett långt karvare internationellt klimat ä n någonsin för Sydafrika. Människors likaberättigande oaktat r a s , avkolonisering, underutveckling och minoriteters behandling blev f r å g o r , vilka tillsammans steg för s t e g skapade ett allt mindre utrymme for ett ideologiskt accepterande av Unionens inrikespolitik. 37
I relationerna med yttervärlden fick Pretoria under femtiotalet e r f a r a sambandet mellan in- och utrikespolitik. Förbindelserna med omvärlden påverkades nu tydligare än någonsin av den förda inrikespolitiken. 38 De starka motsättningarna mellan öst och väst, det kalla kriget,inverkade också på landets ställning i världen. I ett kort- siktigt perspektiv medförde denna stormaktskonfrontation att landets position stärktes.
F ö r västsidan utgjorde Sydafrika en möjlig bundsförvant man inte ansåg s i g kunna av- vara i en konfrontation med kommuniststaterna. Mer långsiktigt kunde emellertid femtiotalets hårda politiska sammanstötning mellan de två huvudlägren få negativa följder för Pretoria. Västs barande argument för sin sak ägde en s t a r k ideologisk karaktär. Ett demokratiskt folkstyre ställdes i kontrast till fåtalsväldet och ofrihet i öst. En sådan ståndpunkt innebar ett principiellt tillbakavisande a v en samhalls- ordning som den sydafrikanska.
Samtidigt, och till del sammanliörande med nämnda ideologiska konfrontation, ägde ytterligare en förändring rum på del varldspolitiska planet. Koloniala imperier började s å sakta att upplösas. Embryot till en framväxande nord/syd-dimension i det globala sammanhanget kunde skönjas under femtiotalet. Sydafrika kunde lätt förutse att en sådan förskjutning i en framtid ingalunda v a r till gagn for ett land, v a r s styrelseskick grundades på ett vitt fåtalsvälde.
Tillsammantaget kunde man således i P r e t o r i a vid denna tid inregistrera m e r eller mindre omedelbara förändringar i den internationella omgivningen.
Även om inrikespolitiken stod m e r i förgrunden under femtiotalet än tidigare, saknades det inte viktiga inslag i P r e t o r i a s agerande gentemot omvärlden. I rege- ringsställning nedtonades nationalistpartiets traditionella krav på införandet av r e - publik (vilket betydde en formell brytning med England) samt minskat reellt beroende a v Storbritannien. 39 Ett a v skalen harför v a r ängslan inför en växande internationell ideologisk isolering. Värdet av Samväldet och goda relationer till Storbritannien be- tonades gång efter annan i avsikt a t t bibehålla en bredast möjlig internationell kontakt- yta. 40
Sydafrikas bild av världsskeendet knöt an till tanken på den internationella kommu- nismen som en påträngande f a r a för den fria världen. Inom det egna landet och hos s t a t e r n a i det västliga lägret borde åtgärder vidtas som utrotade denna politiska kräft- sjukdom. Sydafrika v a r , enligt ett uttalande å r 1952 av regeringschefen Malan, målet f o r utländsk subversiv verksamhet och: 4 1
Non-europeans in this country a r e being incited and deliberately incited and this i s not being done by communists alone but by liberalists and i s being done from overseas.
Föreställningen om en konspiration mot Sydafrika utnyttjades av P r e t o r i a som en förevändning för att kväsa ett inre motstånd mot landets politik. Också utåt, gentemot andra länder, kom konspirationsteorin väl till pass. Sydafrika framställdes som en bricka i ett s t ö r r e spel: 4 2
The crucial point for South Africa i s the coincidence in time of the ideological contest between the west and the Communist States and the problem of r a c e relations - the coincidence of the cold war and the ending of colonialism. South Africa's policies a r e already a card in a game played for much stakes than white domination in the Republic. If the circumstances of the game change s o that this card becomes a trumph, it will be played without regard to South Africa's interests
. . .
- the danger for South Africa i s that she may be the l a s t s t r a w in the wind of change.T r o t s anknytningen till den ideologiska konfrontationslinjen v a r det ett väsentligt faktum att Sydafrika vid denna tid icke, till skillnad f r å n många andra s t a t e r . v a r omedelbart inblandat i en urladdning mellan öst-väst. 43 Landet befann s i g väsentligen utanför konfliktzonerna for femtiotalets konfrontationspolitik.
T r e m e r konkreta frågor kan utskiljas på den sydafrikanska utrikesscenen under femtiotalet, nämligen:
@ Afrikapolitiken (inklusive frågan om de t r e protektoraten)
@ FN:s agerande i Sydvastafrikafrågan samt kritik av apartheidsysteinmet
@ Relationerna till samväldet.
Afrikapol itiken
Afrikapolitiken präglades under femtiotalet av politisk och ekonomisk västorientering, a v en uttalad antikommunism samt av medvetandet om en förestående avkolonisering i varldsdelen. Tillsammans med nationalistpartiets ideologi om vit överhöghet, d v s föreställningar som om än i annan tappning sedan 1910 underbyggt landets ut-
rikespolitik, blev denna r a m bestämmande for Unionens agerande. En betydande taktiskt betingad omorientering ägde emellertid rum i mitten av årtiondet.
Under nationalistpartiets inledande å r forharskade i stort den sedan länge i P r e - toria etablerade synen på och politiken gentemot Afrika. Brittiska kolonier och Syd- afrika borde nära samordnas, även om de storslagna planerna på en enhetlig stats- bildning inte v a r lika framträdande som under mellankrigstiden.
Någon form av intimt samarbete i varldsdelen ansågs likväl som Önskvärt. Syd- afrikas roll som ' l k ä r n l a n d ~ ~ i en sådan samverkan betraktades nu liksom tidigare för något givet.44 Doktor Malan, premiärminister och utrikesminister f r a m till å r 1954, representerade kolonialismens djupt rotade patriarkaliska syn. Den vita civi- lisationen uppbar enligt honom ett s ä r s k i l t ansvar for den ilsvarta världsdelenii. I likhet med de europeiska kolonialmakterna hade Sydafrika en viktig mission att fylla i Afrika, vilket bland annat betydde i ~ l e d a r s k a ~ i i . ~ ~ Utifrån P r e t o r i a s horisont tedde s i g därför den nya brittiska afrikapolitiken som f ö r k a ~ t l i g . ~ ~ Det sydafrikanska motståndet mot Londons emancipationspolitik motiverades med att denna politik v a r en direkt invit till kommunismen. Afrika kunde, enligt Malan, snabbt förvandlas till en oroshärd och i värsta fall även till en spjutspets riktad mot de ideal och samhallssystem som Sydafrika och Storbritannien representerade.
I oppositionsställning under och s t r a x efter kriget hade nationalisterna förespråkat en linje vilken syftade till att bibehålla Afrika som en av vita kontrollerad sfsr i värl- den. En konkretisering av medel och mål for en sådan politik återfanns i Malans IiAfrican Charter" från å r 1945. Har fastlades fyra viktiga punkter: 47
Sydafrika, europeiska kolonialmakter och F N måste samarbeta i syfte att skydda Afrika från främmande, enkannerligen asiatisk, infiltration.
Afrika måste s e s som hemvist for s v a r t a likaväl som for vita människor
@ Ansträngningar m å s t e komma till stånd f o r att bibringa Afrika den väster- landska civilisationen
@ Kommunistisk infiltration i Afrika måste förhindras
@ En militarisering av varldsdelen måste undvikas.
i i P r o g r a m m e t l l , som hade s i n förebild i Atlantic Charter, syftade till att ännu en tid säkerställa fortsatt vit hegemoni i Afrika. Malan betraktade avkoloniseringen s o m ett direkt hot mot Sydafrikas ställning och politik. Avsikten v a r att 'YAfrican Charterlf
skulle vinna bifall f r å n och d e s s punkter garanteras av berörda nationer.
Särskild vikt faste Sydafrika vid tillkomsten av försvarspolitiska överenskommel- s e r , vilka syftade till militärt s a m a r b e t e vid krigsutbrott och vid andra f o r m e r av hot. Å r 1951 avhölls konferenser i Kenya och Senegal rörande bildandet av en afri- kansk försvarsorganisation, som skulle inrymma Sydafrika och kolonialmakterna. 4 8 De s e n a r e s i n t r e s s e för en m e r formaliserad försvarspakt förblev emellertid mycket ljumt. Däremot undertecknade Storbritannien och Sydafrika ett avtal om gemensamt m i l i t ä r t samarbete på den marina sidan. 1955 å r s s k Simonstown-avtal blev det enda påtagliga resultatet a v P r e t o r i a s strävan att förverkliga intentionerna bakom ett
"African Charter". Framgången begränsades sålunda till v i s s sjömilitär samverkan vid försvaret av sydatlantiska s j ö f a r t s r u t t e r .
Runt mitten a v femtiotalet skedde en omsvängning i Sydafrikas afrikapolitik. Man övergav slutligt tanken på a t t avkoloniseringsprocessen kunde förhindras. Vidare hade strävan att få medlemskap i NATO s a m t att bilda en försvarspolitisk samman- slutning f ö r Afrika slagit slint. I detta läge ändrade, åtminstone utåt, Sydafrika s i n gängse patriarkaliska hållning. E r i c LOUW, landets dåvarande utrikesminister, for- mulerade å r 1957 en väsentlig grund f ö r nyorienteringen: 49
South Africa must accept its future role in Africa a s a vocation, and must in a l l r e s p e c t s play i t s full part a s an African power.
Inflytandet över handelseutvecklingen i Afrika skulle inte längre upprätthållas genom en direkt maktutövning utan s n a r a r e genom samarbete på vad som kallades lika villkor mellan jämställda afrikanska s t a t e r , varav Sydafrika utgjorde en. Ett uttryck f ö r denna omsvängning v a r Unionens strävan a t t intensifiera det tekniska och vetenskapliga utbytet i Afrika. Genom sammanslutningar såsom Commission for Technical Co-operation South of Sahara och Scientific Council f o r Africa sökte P r e - toria vidga samarbetet med det framväxande svarta Afrika, d ä r dock ännu kolonial- s t y r e f ö r det m e s t a v a r förhärskande (se s 131).
Den nya afrikapolitiken vann ringa framgång. Visserligen förekom symboliska landvinningar, t ex Överläggningar med s v a r t a l e d a r e i s jalvständiga e l l e r semi- självständiga afrikanska s t a t e r , men konkreta och bestående resultat nåddes ej. 51 Sydafrikas r a s i s t i s k a samhallsordning, kontinentala stormaktsambitioner och för- litan till kolonialmakterna (som inte ännu gjort s i t t uttåg) utgjorde en s p ä r r mot för- djupade kontakter med ett framväxande antikolonialt och mot rasförtryck kämpande s v a r t Afrika.
Protektoraten
- - -
Medan tanken på en annektering a v exempelvis Mocambique v a r helt död efter andra världskriget, s å förhöll det s i g annorlunda med de t r e "enklavernaff ( s e s 22). Vid
Malans besök i London å r 1949 togs frågan om e n ö v e r l å t e l s e a v protektoraten å t e r upp. 52 Nationalistregeringen t o r d e emellertid tidigt insett a t t s t r ä v a n a t t införliva de t r e områdena v a r s v å r a t t förverkliga. Liksom vid f l e r a tilwallen t i d i g a r e f r a m - höll icke d e s t o m i n d r e P r e t o r i a under femtiotalet, a t t protektoraten utgjorde naturliga d e l a r a v Unionen och d ä r f ö r borde inkorporeras. Publiceringen a v den s k Tomlinson- rapporten å r 1954 gav ny näring å t Sydafrikas krav. I den d i g r a rapporten, s o m r ö r d e d e afrikanska r e s e r v a t e n i landet och utvecklingen a v d e s s a , utgick man f r å n a t t pro- tektoraten s n a r a s t skulle införlivas. E f t e r b r i t t e r n a s nederlag i samband med Suez- k r i s e n å r 1956 och e f t e r n å g r a å r s negativa e r f a r e n h e t e r a v Centralafrikanska Fede- rationen (skapad å r 1953 genom sammanslagning a v Syd- och Nordrhodesia s a m t Nyasaland), började London utforma s i n slutliga politik gentemot protektoraten.
F ö r Sydafrika t o r d e denna hållning s o m s a g t inte v a r i t oväntad, då Storbritannien ända s e d a n 1910 i denna f r å g a drivit e n i'antisydafrikansk linje". Ändock begärde den sydafrikanska r e g e r i n g e n s å sent s o m å r 1963 a t t t e r r i t o r i e r n a i v a r j e fall indirekt skulle s t ä l l a s under P r e t o r i a s istället f ö r Storbritanniens beskydd. F r a m s t ä l l a n . s o m väckte f l e r a internationella p r o t e s t e r , visade h u r den sydafrikanska statsled- ningen fundamentalt felbedömde tidsskedets allmänna anda, d e s s sociala k r a v och inställning till r a s f ö r t r y c k .
FN och Sydafrika
E n e f t e r hand a l l t i h ä r d i g a r e , om ä n ofta ganska hovsamt f o r m u l e r a d , k r i t i k a v Syd- a f r i k a växte f r a m under femtiotalet. F N utgjorde det huvudsakliga internationella forum d ä r Unionens samhällsordning och agerande skarskådades. T v å f r å g o r domi- n e r a d e debatten och besluten. Båda d e s s a gav upphov till försök a t t utifrån söka för- ä n d r a Unionens politik.
Raspolitiken
- -
- -- -
Vid 1946 å r s s e s s i o n begärde, under hänvisning till stadgans a r t i k e l 9 och 1 4 , d e n indiska regeringen a t t världsorganisationen skulle t a s i g a n a s i a t e r n a s , f r ä m s t d å indiernas, ställning till Sydafrika. 53 Man a n s å g a t t Unionen d i s k r i m i n e r a d e d e n d ä r boende indiska befolkningen. Som bevis h ä r f ö r anfördes l a g a r vilka inskränkte folkgruppens f r i a vistelse- , I ö r v ä r v s - och äganderätt, s ä r s k i l t Pegging Act, antagen å r 1946. 54 Sydafrikas kränkande behandling b r ö t , enligt Indien, mot e t t avtal m e l l a n d e två l ä n d e r n a , d e t s k Cape Town-avtalet f r å n å r 1927.
Mot detta hävdade den sydafrikanska delegationen a t t FN enligt stadgans a r t i k e l 2:7 saknade behörighet a t t överhuvud uppta f r å g a n till behandling. 55 Generalförsam- lingen avvisade e m e l l e r t i d e n sådan tolkning. I sakfrågan anförde Sydafrika, a t t Cape Town-avtalet förpliktade regeringen a t t genom "scheme of a s s i s t e d emigration to Indian minska antalet i n d i e r i landet. 56 Människor s o m inte kunde återvända till
Indien skulle i görligaste mån genom ifapplication of "uplift' measuresil bli lTassimila- ted to Western standards of life'!. 57 Men, havdade Sydafrika, den indiska regeringen hade på skilda satt motverkat repatrieringen och som en följd harav ökade s n a r a r e än minskade antalet a s i a t e r i landet. Detta hade gett upphov till nödvändiga åtgärder syftande till a t t bevara goda rasrelationer. Ett medel harför v a r just de l a g a r som Indien anfört, ty genom bland annat dessa kunde man boendemassigt och i andra vik- tiga hanseenden undvika slitningar och tvister. Indierna i Sydafrika ä r inte, fortsatte landets delegat, utsatta för diskriminering. Bevis harpå utgör det faktum att männi- skorna f ö r e d r a r a t t stanna i Sydafrika framför att repatrieras. Genom lagstiftning å r 1946 hade vidare indierna f ö r första gången tillerkants hemortsrätt i landet och två platser i Provincial Council i Natal hade tilldelats dem.
Vid första generalförsamlingsmötet framlades skilda förslag till beslut i frågan.
I ett utkast, framlagt av Sverige, Storbritannien och USA, krävdes sålunda att Inter- nationella domstolen i Haag skulle pröva ifall den av Indien upptagna frågan !'vasent- ligen faller inom vederbörande stats egen behörighet!'. 58 I slutskedet vann emellertid en annan resolution generalförsamlingens bifall och i denna uttrycktes: 5 9
Att p g a indiernas behandling i Sydafrika h a r förbindelserna mellan två med- l e m s s t a t e r skadats, och a t t en lösning måste nås om inte ytterligare försäm- ringar skall ske
Att det ä r generalförsamlingens viljeyttring att behandlingen a v indierna i Syd- afrika skall s k e i enlighet med ingångna avtal mellan staterna och enligt tillämp- liga bestammelser i FN-stadgan
Att det a r generalförsamlingens begäran a t t de två berörda regeringarna vid nästa församlingsmöte rapporterar i ärendet vidtagna åtgärder
Under en rad efterföljande s e s s i o n e r gav generalförsamlingen uttryck för en lik- a r t a d bedömning och man framförde samma enträgna anmodan om förhandlingar mellan d e två länderna. Inga Överläggningar av betydelse kom dock till stånd, trots att gene- ralförsamlingen tekniskt sökte medverka härtill. Under hela femtiotalet förekom vidare praktiskt taget ingen öppen motsättning vid omröstningarna på resolutionerna i ärendet.
Vid den sjunde generalförsamlingen, alltså å r 1952, fick sydafrikafrågan en vasent- ligt vidgad innebörd i FN. Dittills hade ärendet gallt behandlingen av indier i Unionen, men nu uppfördes som särskild dagordningspunkt "Frågan om raskonflikt i Sydafrika".
De tretton afroasiatiska länder som påyrkat detta, anförde som skal därför en allt allvarligare situation i landet. Man pekade på ett flertal nya raslagar.
Båda dagordningspunkterna behandlades under återstoden av årtiondet som sepa- r a t a frågor. Gemensamt för dem v a r att generalförsamlingen, trots uteblivna resul- tat, framhärdade i sin tilltro till förhandlingar och till vädjanden till den sydafrikanska
regeringens förnuft. Det föreföll som om man trodde sig kunna påverka Sydafrika genom blotta påpekandet av skevheter, genom uppmaningar till förhandlingar s a m t genom vädjanden om en mänskligare behandling av icke-vita medmänniskor.. 6 O
sydvästafrika
- - -
E n tilltagande internationell kritik riktades också mot Unionens förvaltning av Syd- västafrika. Även h a r aktualiserades frågan redan under den första sessionen i FN.
General Smuts förklarade a t t "the Union of South Africa was legitimately concerned in securing the annexation of that t e r r i t o r y q q . Som stöd androgs en rådfrågning som hade visat att ett Överväldigande flertal av inbyggarna v a r positiva till ett inför- livande av territoriet. 62 Generalförsamlingen biföll inte den sydafrikanska fram- ställningen, utan uppmanade landet a t t inordna sydvästafrika under det nya förvaltar- skapssystemet. Unionen tillbakavisade alla tankar härpå. Man meddelade emeller- tid sin avsikt att inte fortskrida med annekteringsplanerna och man skulle som hittills fortsätta a t t förvalta sydvästafrika som ett mandat.
Under femtiotalet blev Sydvästafrika föremål för betydande uppmärksamhet i FN.
En rad försök gjordes såväl genom förhandlingsinviter till Sydafrika som genom ut- låtanden från Internationella domstolen, att få territoriet inlemmat i förvaltarskaps- systemet. 63 Sydafrika motsatte s i g detta kategoriskt och vidtog å sin sida åtgärder som stärkte sambandet mellan mandatområdet och Unionen.
Generalförsamlingen tog vid varje session under årtiondet del av en e l l e r f l e r a rapporter rörande sydvästafrika. Då d e s s a behandlades kom de i allt högre grad att t a s som en utgångspunkt f ö r en övergripande kritik av den sydafrikanska raspoli- tiken.
Konsekvenser
- - -
--
Sydafrika motsatte s i g skarpt FN:s synsätt och beslut rörande de två frågorna. Rege- ringschefen Malan karaktäriserade vid ett partimöte å r 1953 världsorganisationen i hatska formuleringar och uttalade att FN var: 64
a failure, a cancer eating the peace and tranquility of the world, and unless radically reformed, it should disappear from the face of the earth.
Vid upprepade tillfallen under femtiotalet hotade Unionen a t t utträda u r organisationen.
Åren 1956 samt 1957 bojkottade man i praktiken all verksamhet inom organisationens ram. T r o t s den allmänt tilltagande kritiken under årtiondet beslöt Unionen å r 1958 att å t e r delta i FN-arbetet. Skalet harför v a r att man genom aktivt medlemskap kunde få ett inte särskilt ofta återkommande tillfälle att i ett internationellt uppmärksammat sammanhang tillbakavisa kritiken.65 Stod man utanför organisationen bjöds givetvis inte denna möjlighet. Vidare gav medlemskapet i FN utrymme för kontakt med andra länders diplomater.
I åtminstone t r e hanseenden fick FN:s arbete under femtiotalet i sydafrikafrågan betydelse for nästkornmande årtionde:
@ Världsorganisationens behörighet att befatta s i g med raspolitiken i Unionen och med frågan om mandatet Sydvästafrika erkändes a v nästan alla stater.
P r e t o r i a s försök att under hanvisning till stadgan avföra ärendet om ras- politiken f r å n dagordningen misslyckades alltså
@ FN:s arbete med sydafrikafrågan medförde att information om Unionens förhållanden fortlöpande och i tilltagande utsträckning spreds. Harigenom blev regeringar och massmedier successivt allt battre upplysta, vilket i sin tur ledde till ett ökat avståndstagande från Sydafrikas politik
@ Femtiotalets erfarenheter visade att Sydafrika näppeligen kunde påverkas genom vädjanden, rekommendationer och forhandlingsinviter. Inte på någon enda viktig punkt efterkom Sydafrika under årtiondet de resolutioner som antogs i FN. F ö r att påverka den sydafrikanska politiken måste kraft- fullare metoder användas
Samväldet
Nationalistpartiets negativa hållning till Samväldet och brittiska kronan e r s a t t e s efter makttillträdet å r 1948 av en åtminstone utåt s e t t tämligen positiv inställning. Man betonade sin vilja a t t samverka inom Samväldet och den öppna kritiken av Storbritan- nien avtog markant. Drivkraften bakom denna förändring v a r att Samväldet bedöm- d e s utgöra en betydelsefull kontaktyta och även ett potentiellt stöd i ett för Sydafrika allt ovänligare internationellt klimat. 67
Samväldet förändrade karaktär under efterkrigstiden. Detta tilltalade inte Sydafrika, d ä r man hade s v å r t a t t acceptera som likaberättigade d e "icke-vitav s t a t e r vilka efter självständighet f r å n Storbritannien vann inträde i sammanslutningen. 68 Malan mot- satte s i g sålunda under lång tid samväldets utveckling f r å n ett av vita dominerat forum till en organisation bestående av både rasmässigt och ideologiskt skilda medleminar. 69
Under femtiotalets samväldeskonferenser förekom en ökande kritik av Sydafrika. 70 Detta i kombination med den brittiska avkoloniseringspolitiken medverkade till att under femtiotalet påtagligt minska det aktiva sydafrikanska intresset f o r organisa- tionen. Vid 1960 å r s konferens återfanns överlag en starkt kritisk inställning till Unionen, vilket f r ä m s t v a r ett utslag av Sharpeville-handelserna samma å r . Krav om en uteslutning av Sydafrika hade framförts, men apartheidfrågan blev denna gång aldrig föremål f o r någon formell behandling.
Frågan om införandet av republik i Sydafrika avgjordes genom en folkomröstning å r 1960. Flertalet vita lade därvid sin r ö s t for en formell brytning med Storbritan- nien och uttalade alltså att nationalisternas traditionella republikkrav nu skulle
