810 DE BAT T & KOM M E N TA R • 2 0 1 7
MIKAEL ERICSON
Ersättning för kostnader i skattemål – en enkelbottnad, dubbelbottnad eller skönsmässig prövning?
Under framförallt senare år har i huvudsak två olika, oförenliga, uppfatt- ningar avseende hur bestämmelserna om ersättning för kostnader i skat- temål ska tolkas redovisats i propositioner, utredningar och material från Skatteverket. Enligt den ena uppfattningen ska den skälighetsprövning som förordas i nämnda regler ta sikte endast på hjälpbehovet, medan skäligheten i såväl hjälpbehovet som ersättningens storlek ska prövas enligt den andra.
Vid prövningen av ersättningens storlek enligt den senare uppfattningen får i regel den s.k. rättshjälpstaxan utgöra utgångspunkt. Eftersom domstolarna i skattemål i de fall ersättning beviljas ofta sätter ned yrkad ersättning till visst skäligt belopp utan att redovisa de närmare skälen härför framstår det idag som oklart vilken av de båda uppfattningarna, om ens någon av dem, som i praktiken utgör gällande rätt.
1 INLEDNING
– Dela den i tre, så gör jag alltid, svarade den bedagade rådmannen på min fråga hur vi skulle göra med klagandens, vars talan vi i övrigt ämnade bifalla, ospecificerade kostnadsräkning. Enligt rådmannen kunde man nämligen, om annat inte anges, utgå ifrån att skatterådgivare debiterar ett timpris motsvarande rättshjälpstaxan multiplicerat med tre, vilket enklast åtgärdas genom att på motsvarande sätt schablonmässigt dividera sådana kostnadsräkningar i tre.
– Kunde de inte vara värda tre gånger rättshjälpstaxan då, undrade jag.
Med oförändrad övertygelse svarade rådmannen nej, eftersom skatt enligt denne inte var svårare än någonting annat. Med notariebetyget i åtanke vågade jag inte invända ytterligare mot detta. När nu hotet om ett sämre betyg inte längre är överhängande önskar jag dock återvända till den in- tressanta, och ur ett rättssäkerhetsperspektiv viktiga, frågan hur ersätt- ningsbestämmelsen i 43 kap. 1 § skatteförfarandelagen (2011:1244), SFL, bör tolkas, särskilt i fråga om ersättningens storlek.
Nedan kommer jag att närmare utforska frågan genom att inlednings-
vis gå igenom bakgrunden till nuvarande lagstiftning följt av en genom- gång av mer sentida uttalanden i frågan, särskilt vad gäller kopplingen till den s.k. rättshjälpstaxan, varefter jag redogör för min egen uppfattning i saken följt av en kortare avslutning där mina slutsatser följer.
2 BAKGRUNDEN TILL ERSÄTTNINGSBESTÄMMELSERNA
2.1 Rätten till ersättning
Som utgångpunkt ersätter det allmänna inte enskilda medborgare för kost- nader i förvaltningsärenden. Detta motiveras med att den enskilde är bero- ende av att det allmänna förvaltar vissa gemensamma angelägenheter för medborgarna varför dessa naturligtvis inte kan ställa anspråk på ersättning för alla de utgifter som de kan ådras vid kontakterna med det allmänna.
Snarare anses medverkan i sådana ärenden som en medborgerlig skyldig- het. Behov av juridiskt ombud i förvaltningsärenden har inte heller ansetts motiverat eftersom myndigheter och domstolar enligt officialprincipen ska se till att ärenden blir tillräckligt utredda liksom i övrigt hjälpa den enskilde till rätta, varvid den enskildes kostnader typiskt sett kan antas bli begrän- sade. Till denna syn har bidragit också det förhållande att förfarandet i för- valtningsärenden och förvaltningsprocessen i huvudsak är skriftligt.1
I takt med att skattelagstiftningen kom att bli alltmer komplex och för- anleda enskilda att i högre omfattning anlita skatterättslig expertis, med höga kostnader som följd, kom under 1980-talet att börja framhållas att avsaknaden av möjligheten att ge enskilda kostnadsersättning i skattetvis- ter framstod som otillfredsställande.2 I Skatteförenklingskommitténs be- tänkande som lämnades sommaren 1986 föreslogs därför att kostnader enskild haft för advokat, revisor eller byggnadsingenjör i skatteärende eller skattemål borde kunna ersättas av statsmedel. Förslaget utformades res- triktivt och som villkor för ersättning uppställdes bl.a. att det skulle framstå som uppenbart oskäligt om kostnaden bärs av den enskilde. I bedömning- en skulle därvid bl.a. den enskildes ekonomiska förutsättningar spela in.3
I de efterföljande förarbetena till lagen (1989:479) om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt m.m., ersättningslagen, uttalade de- partementschefen att Skatteförenklingskommitténs förslag hade utgjort en i huvudsak lämplig lösning men att förslaget behövde göras något mer
1 Prop. 1988/89:126 s. 7 och 13 samt prop. 1993/94:151 s. 129.
2 Prop. 1988/89:126 s. 7 och 15. Jfr även DS Fi 1986:20 s. 69.
3 Ds Fi 1986:20, s. 69 och 90.
generöst gentemot enskilda. Utgångspunkt skulle dock alltjämt vara att beskattningsförfarandet förutsätter den enskildes medverkan och att det förhållande att den enskilde vunnit en tvist mot Skatteverket inte i sig ska vara avgörande i ersättningsfrågan. Rätten till ersättning skulle istället i princip avse endast fall där en betydande kostnad åsamkats en skattskyldig och det skulle framstå som närmast stötande om inte ersättning helt eller till någon del utges. Enligt departementschefen skulle härvid en samlad bedömning göras huruvida det vore oskäligt att kostnaden bärs av den skattskyldige. Vid prövningen av detta oskälighetskriterium skulle hänsyn tas till olika faktorer, däribland sakens beskaffenhet, kostnadernas storlek, ärendet eller målets handläggning, ärendet eller målets utgång, den skatt- skyldiges personliga och ekonomiska förhållanden samt omständigheter- na i övrigt. Dessutom kunde det i vissa fall vara befogat att tillerkänna den skattskyldige ersättning även om denne inte haft framgång i en process, t.ex. i mål som drivits av det allmänna av prejudikatskäl.4
Departementschefen vågade inte göra någon egen uppskattning av i hur många ärenden ersättning kunde komma att aktualiseras, utan nöjde sig med att återge Skatteförenklingskommitténs tidigare uppskattning, vil- ken hade utgått ifrån att det årliga antalet ärenden skulle komma att uppgå till 200, med en genomsnittlig ersättning om 10 000–12 000 kr.5 Efter er- sättningslagens införande visade sig möjligheten att få kostnadsersättning emellertid ha blivit mer begränsad än departementschefen hade tänkt, särskilt vad gäller näringsidkare; i Domstolsutredningens betänkande som kom två år senare konstaterades att lagen sedan den införts tillämpats endast två gånger och att ersättning enligt denna yrkats gissningsvis drygt tjugo gånger.6
De befintliga reglerna ansågs mot bakgrund av det nämnda vara för restriktiva, varför Rättssäkerhetskommittén fick i uppdrag att utreda frågan om ersättning i ärenden och mål om skatt.7 I kommitténs betänkande kon- staterades att införandet av ersättningslagen, liksom det förslag som tidigare lämnats av Domstolsutredningen, i princip endast hade medfört en enklare procedur för att kunna ge ersättning i sådana extremfall där myndigheterna i princip agerat på sådant sätt att de ådragit sig skadeståndsansvar för pro-
4 Prop. 1988/89:126 s. 14 ff.
5 Prop. 1988/89:126 s. 23, med däri gjord hänvisning som torde avse DS Fi 1986:20 s. 85 ff.
6 SOU 1991:106 del A, s. 627 f.
7 SOU 1993:62 s. 70.
cesskostnader. Kommitténs ambition var därför att lämna ett förslag i syfte att utvidga ersättningsmöjligheten för enskilda, men ändå begränsa denna till de fall då sakkunnigt ombud eller biträde verkligen behövts.8
Som utgångspunkt för förslaget framhöll kommittén att officialprinci- pen kommit att tillämpas alltmer sällan och att skatteprocessen utveck- lats mot en tvåpartsprocess. Mot bakgrund härav, och då Skatteverket å sin sida företräds av skatteexperter, menade kommittén att det i syfte att få mer likställda parter skulle krävas att även den enskilde i högre grad anlitar sakkunskap. Ur rättssäkerhetssynpunkt skulle det enligt kommittén här- vid inte vara acceptabelt att den enskilde av ekonomiska skäl underlåter att anlita sådan hjälp, om deklarationsskyldigheten fullgjorts på ett riktigt sätt men Skatteverket avvikit från denna, när den ursprungliga deklarationen därefter fastställts av antingen Skatteverket själv eller domstol. På motsva- rande sätt ansåg kommittén att det av rättssäkerhetsskäl vore oacceptabelt om den enskilde i dylika fall skulle tvingas bekosta en process, oaktat om denne haft ekonomiska möjligheter därtill eller ej.9
Med hänvisning till vad som tidigare framhållits av både Skatteför- enklingskommittén och Domstolsutredningen betonade Rättssäkerhets- kommittén att det ur rättssäkerhetssynpunkt dock inte skulle framstå som meningsfullt att ge ersättning till enskild som av rena bekvämlighetsskäl låtit ett juridiskt ombud föra dess talan. Kommittén föreslog därför, i likhet med därvid gällande ordning, att ersättning skulle villkoras med att om- budet eller biträdet skäligen behövts för att ta till vara den enskildes rätt.
I likhet med tidigare ordning föreslogs även att kostnader i prejudikatfall skulle ersättas. Mot bakgrund av tvåpartsprocessen och den ökade kom- plexiteten i skattemålen ansåg kommittén därutöver att processen skulle gagnas av jämbördiga parter i de fall svåra rättsfrågor aktualiseras. Kom- mittén föreslog därför att ersättning, oavsett utgång i målet, skulle beviljas när fråga är om komplicerade mål.10
Av förarbetena till 1993 års förändringar av ersättningslagen framgår att regeringen godtog Rättssäkerhetskommitténs förslag i stort sett oför- ändrat, bortsett från förslaget om ersättning oavsett utgång vid kompli- cerade mål. Regeringen motiverade det nämnda genom att särskilt fram- hålla rättssäkerhetsaspekten i att inte behöva bekosta en process mot det
8 SOU 1993:62 s. 107 ff.
9 SOU 1993:62 s. 107 ff.
10 SOU 1993:62 s. 111 ff.
allmänna i de fall taxeringen slutligen fastställts i enlighet med lämnad de- klaration, under förutsättning att det inte varit den skattskyldiges egen un- derlåtenhet som initierat processen. Ersättning för kostnader skulle därför lämnas i sådana fall, om kostnaderna skäligen behövts för att ta till vara den skattskyldiges rätt.11
Övergången till SFL har inte inneburit några materiella förändringar i rätten till ersättning.12
2.2 Ersättningens storlek
I Skatteförenklingskommitténs ursprungliga förslag till ersättningsregler från 1986 föreslogs att ersättningens storlek skulle bestämmas med led- ning av gällande s.k. rättshjälpstaxa (timkostnadsnorm) men att högre ersättning per timme borde kunna medges om det föreligger särskilda skäl. Sådana särskilda skäl kunde enligt förslaget vara att kostnaderna för ombud i t.ex. storstadsregioner är högre än på andra platser eller att sär- skilt kvalificerade biträden tar ett högre timpris än rättshjälpstaxan. I såda- na fall skulle det enligt förslaget ankomma på den enskilde att visa detta.13
I de efterföljande förarbetena till ersättningslagen utvecklade departe- mentschefen resonemanget något och framhöll att en skälighetsbedöm- ning skulle göras också av kostnadernas storlek, då det förhållande att den enskilde skäligen behövt hjälp i en tvist mot det allmänna naturligtvis inte innebär att denne ska beviljas ersättning för högre kostnader än vad som skäligen varit påkallat. I likhet med Skatteförenklingskommittén ansåg de- partementschefen härvid att ledning kunde hämtas från rättshjälpstaxan men att någon strikt bundenhet till denna inte var avsedd, utan att domstol i det enskilda fallet har att väga in omständigheter såsom målets svårig- hetsgrad, ombudets skicklighet och vad det normalt sett kostar att anlita ett sådant ombud som ärendets beskaffenhet kräver.14
I förarbetena till 1993 års förändringar av ersättningslagen användes en något annorlunda formulering, där det inte längre angavs att en skä- lighetsbedömning skulle göras också av kostnadernas storlek utan istället att skälighetsbedömningen även innefattar kostnadernas storlek. Någon ändring i sak var dock inte avsedd.15
11 Prop. 1993/94:151 s. 129 ff. och 173 ff.
12 Jfr prop. 2010/11:165 s. 879 f. jämte Lagrådets yttrande på s. 1806 (bilaga 10).
13 Ds Fi 1986:20 s. 74 f.
14 Prop. 1988/89:126 s. 26.
15 Prop. 1993/94:151 s. 174 f.
Frågan hur ersättningens storlek ska bestämmas har därefter, förfat- taren veterligen, inte berörts av lagstiftaren förrän vid införandet av SFL, vilket dock inte inneburit några materiella förändringar i frågan.16
3 ERSÄTTNINGENS STORLEK – MER SENTIDA UPPFATTNINGAR OM GÄLLANDE RÄTT
3.1 Skatteförfarandeutredningen respektive regeringen i förarbetena till SFL
Inför införandet av SFL hade Skatteförfarandeutredningen fått i uppdrag att se över ersättningsbestämmelserna och särskilt frågan huruvida ersätt- ning ges till rätt personkrets liksom för rätt slags kostnader. Utredningen landade i slutsatsen att regeringen borde meddela föreskrifter om hur er- sättningen ska beräknas men gav dessförinnan sin syn på rådande rättslä- ge, vilken kom till uttryck i bl.a. den föreslagna författningskommentaren till 40 kap. 2 § SFL, under rubriceringen ”Begränsningar i rätten till ersätt- ning”, enligt följande.17
Det innebär att den som ska bedöma ett yrkande om ersättning måste fråga sig om det arbete och den tid som biträdet har lagt ned har varit motiverat med hänsyn till ärendets eller målets beskaffenhet och den skattskyldiges person- liga förhållanden. Med motiverat avses att arbetet ska ha behövts för att ta till vara den enskildes rätt.
Därefter ska ställning tas till hur stor ersättning som ska beviljas för den tid som har behövts. Ersättning för den tid som har behövts ska beräknas en- ligt en timkostnadsnorm. Avsikten är att ersättningen normalt ska beräknas enligt rättshjälpstaxan. Av förarbeten och praxis följer att rättshjälpstaxan redan i dag är vägledande men att Skatteverket och domstolarna inte är bund- na av taxan (prop. 1988/89:126, s. 26 och prop. 1993/94:151, s. 175 samt RÅ 2001 ref. 10).
Utredningen synes alltså ha menat att bedömningen enligt 3 § ersätt- ningslagen (motsvarande 43 kap. 1 § SFL) skulle göras i två steg – i ett för- sta steg en bedömning av hjälpbehovet och i ett andra steg en bedömning av hur stor ersättning som bör lämnas. Denna tolkning tycktes emeller- tid skilja sig från den uppfattning om gällande rätt regeringen kom att ge uttryck för i det efterföljande förslaget till SFL, vilket Lagrådet noterade särskilt i sitt yttrande över lagrådsremissen avseende detta. Som Lagrådet
16 Se vidare avsnitt 3.1.
17 SOU 2009:58 s. 1116 f.
uppfattade respektive syn hänförde utredningen ordet ”skäligen” i lagtex- ten till kostnaderna medan regeringen hänförde detsamma till hjälpbe- hovet. Lagrådet ansåg å sin sida att ordet skäligen i den kommande lagen borde knytas till ersättningen och inte hjälpbehovet.18 I lagkommentaren till 43 kap. 1 § SFL noterade regeringen Lagrådets uppfattning men besluta- de, i väntan på vidare utredning, att utforma bestämmelsen på samma sätt som i ersättningslagen. Därmed skulle ordet skäligen – så som regeringen uttryckte det – även fortsättningsvis knytas enbart till hjälpbehovet.19 3.2 Skatteverkets handledning
Skatteverket har, i likhet med Skatteförfarandeutredningen, i sin Hand- ledning för handläggning av ärenden enligt ersättningslagen från 2006 gett uttryck för att den skälighetsprövning som ska göras, enligt gällande rätt, är ”dubbelbottnad”, där det dels kan vara fråga om att bedöma vilket hjälp- behov som förelegat, dels fråga om att bedöma vilka kostnader som kan anses skäliga för den hjälp som behövts. I handledningen har Skatteverket emellertid funnit det svårt att hitta vägledning i praxis för hur den skäliga kostnaden ska bestämmas, varvid man istället vänt sig till de uttalanden som gjorts avseende ersättningens storlek i prop. 2004/05:41 avseende er- sättning till offentliga försvarare, målsägandebiträden, offentliga biträden och rättshjälpsbiträden. Det nämnda har motiverats med att det i sak inte föreligger skäl att göra skillnad mellan ersättning till de rättsliga biträden som propositionen omfattar och ersättning enligt ersättningslagen.
Med propositionen som utgångspunkt har Skatteverket därvid kom- mit till slutsatsen att prövningen enligt ersättningslagen bör göras på så- dant sätt att det först ska beaktas vad som kan anses vara en rimlig tidsåt- gång med hänsyn till uppdragets art och omfattning varefter bedömning ska göras om det finns skäl att avvika från timkostnadsnormen, där taxan får anses vara ”det normala”. Härvid ska jämkning från taxan, enligt Skatte- verket, ske endast när det finns ”påtaglig grund”. Någon närmare förkla- ring eller exemplifiering avseende vad en sådan påtaglig grund kan bestå i har inte lämnats.20
18 Prop. 2010/11:165 s. 1806 (bilaga 10).
19 Prop. 2010/11:165 s. 880.
20 Handledning för handläggning av ärenden enligt ersättningslagen, 2006, s. 36 f.; jfr dock även Skatteverkets vägledning avseende rätten till ersättning för ombudskostnader, https://www4.
skatteverket.se/rattsligvagledning/edition/2017.7/331772.html, 2017-09-28, där Skatteverket inte längre uttryckligen talar om en ”dubbelbottnad” prövning.
3.3 RIS-utredningen
Frågan om ersättningens storlek har varit föremål för utredning även i betänkande som lämnades 2013 av Utredningen om rättssäkerhet i skat- teförfarandet (RIS-utredningen), vilken bl.a. hade fått i uppdrag att kart- lägga hur ersättningskostnader i skattemål hanteras hos domstolar. Vid genomgången av gällande rätt anförde utredningen att skälighetsbedöm- ningen ska göras även avseende kostnadernas storlek liksom att ledning kan hämtas från rättshjälpstaxan.21 Härvid konstaterade utredningen emellertid att den timtaxa som accepteras i praktiken varierar stort. I syfte att öka förutsebarheten och rättssäkerheten föreslog utredningen – klart inspirerad av Skatteverkets ovan nämnda handledning från 2006 – att tim- kostnaden borde knytas tydligare till rättshjälpstaxan, men med möjlighet att avvika från denna enligt de grunder som framkommit i förarbetena till ersättningslagen.22 Som angetts ovan skulle hänsyn enligt dessa kunna tas bl.a. till om ombudet är särskilt skickligt genom att t.ex. vara särskilt för- trogen med rättsområdet och därmed kan väntas arbeta snabbare än ett
”normalskickligt” ombud eller till vad det normalt sett kostar att anlita ett sådant ombud som ärendets beskaffenhet kräver.23
Den del av utredningen som avsåg ersättning för kostnader har alltjämt inte kommit vidare i lagstiftningskedjan.
4 FÖRFATTARENS UPPFATTNING OM GÄLLANDE RÄTT 4.1 Hur ersättningens storlek bör bestämmas
Mot bakgrund av vad regeringen respektive de tillsatta utredningarna och Skatteverket gett uttryck för under senare år är det svårt att komma ifrån att det inom ”det allmänna” tycks råda två konkurrerande uppfattningar i frågan vad gällande rätt är vid tillämpning av 43 kap. 1 § SFL (motsvarande 3 § ersättningslagen) och den skälighetsprövning som stadgas däri.
Enligt den ena uppfattning – den som regeringen gett uttryck för – ska prövningen göras endast i förhållande till hjälpbehovet, där frågan om ersättningens storlek blir en integrerad och underordnad del därav. Vid en sådan prövning torde den enskilde, när denne ”vunnit” en process, i normalfallet alltså bli berättigad full ersättning för de ombuds- eller biträ- deskostnader denne ådragit sig under processens gång. Eftersom pröv-
21 SOU 2013:62 s. 316 f.
22 SOU 2013:62 s. 334 ff.
23 Se avsnitt 2.2.
ningen tar sikte på hjälpbehovet kan ersättning därvid nekas endast för sådana kostnader som inte behövts för att vinna processen. Vid sidan om de exempel på sådana kostnader som omnämns i förarbetena till ersätt- ningslagen skulle man kunna tänka sig situationen att den enskilde låtit ett onödigt dyrt ombud föra dess talan; om processen hade kunnat vinnas med hjälp av ett ombud med visst debiterat pris framstår det naturligtvis som mindre ändamålsenligt om det allmänna skulle behöva ersätta den enskildes kostnader för ett annat, dyrare, ombud.
Enligt den andra uppfattningen – dvs. den som utredningarna och Skatteverket gett uttryck för – ska istället en tvåstegsprövning göras, där hjälpbehovet först prövas varefter prövas vad som är en skälig ersättning.
I praktiken får prövningen därmed göras så att det antal timmar ombudet eller biträdet i fråga skäligen behövt för att vinna processen fastställs var- efter fastställs vilken timtaxa som är skälig. I brist på vägledning för hur denna senare skälighetsprövning ska göras får man i normalfallet utgå ifrån rättshjälpstaxan, om inget särskilt framkommit som ger anledning att frångå denna i någon riktning.
Som Lagrådet framhållit hamnar tonvikten alltså olika beroende på enligt vilken av de två uppfattningarna prövningen görs, där tillämpning enligt den första fokuserar mer på hjälpbehovet medan tillämpning en- ligt den andra fokuserar mer på kostnadernas storlek. Enligt min mening är den senare uppfattningen svårförenlig med lagtexten i 43 kap. 1 § SFL.
Som bestämmelsen är utformad föreligger rätt till ersättning om den en- skilde haft kostnader för ombud, biträde, utredning eller annat som skäli- gen behövts för att ta tillvara den egna rätten, där ”skäligen” vid ett normalt språkbruk knappast kan avse annat än behovet av ”ombud, biträde, utred- ning eller annat”. Detta vinner stöd även av bakgrunden till ersättningsbe- stämmelserna, där villkoret att ombudet eller biträdet skäligen ska ha be- hövts togs in för att ersättning inte skulle kunna utgå i de fall den enskilde av rena bekvämlighetsskäl låtit ett ombud föra dess talan, dvs. i de fall det inte funnits något egentligt behov av hjälp.24
Vid en sådan tolkning faller frågan om kostnadernas storlek utanför be- dömningen och följer istället resultatet av skälighetsbedömningen avseen- de hjälpbehovet; har den enskilde haft ett skäligt behov av t.ex. tio timmars hjälp från ombud eller biträde med viss kompetens bör i regel ersättning
24 Se avsnitt 2.1.
för kostnader motsvarande tio timmars hjälp av sådant ombud eller biträde med dylik kompetens därvid beviljas, oaktat hur stora kostnaderna blivit.
En sådan tillämpning som utgår från hjälpbehovet stämmer även bra överens med syftena bakom 43 kap. 1 § SFL. Ersättningsbestämmelserna har utvecklats från att utgöra en specifik skyddslagstiftning, till skydd för den som inte har möjlighet att bekosta en process mot staten på egen hand, till att bli en mer allmän rättssäkerhets- och likabehandlingslagstiftning.
Tanken är sedan införandet av 1993 års ersättningslag att den som blivit pådragen kostnader för en onödig skatteprocess inte ska behöva hamna i ett sämre läge än den som inte blivit det, varför denne som huvudregel även bör hållas skadelös, oaktat t.ex. eventuell ekonomisk möjlighet att på egen hand bekosta processen. Om en domstol vid prövning av den en- skildes ersättningsyrkanden emellertid gör en tvåstegsprövning kan ris- ken uppkomma att domstolen visserligen delar den enskildes bedömning avseende hjälpbehovet men därefter finner att kostnaden blivit oskäligt hög. Härvid tvingas den enskilde att ”ur egen ficka” betala mellanskillna- den (vilken för mer senior skatte- eller processexpertis ofta torde kunna överstiga den ersatta kostnaden om domstolen valt att bevilja ersättning t.ex. endast upp till rättshjälpstaxan). I ett sådant fall hamnar den enskilde i slutändan i en sämre situation än den som inte blivit indragen i en onödig process mot det allmänna, varvid rättssäkerhets- och likabehandlingssyf- tet bakom ersättningsbestämmelserna inte får genomslag i praktiken.
4.2 Något om rättshjälpstaxans tjänlighet som utgångspunkt Om man accepterar att den prövning som ska göras enligt 43 kap. 1 § SFL tar sikte på hjälpbehovet uppstår frågan vilken roll rättshjälpstaxan får. I förarbetena till ersättningsbestämmelserna betonas det självklara att det förhållande att den enskilde behövt hjälp i en tvist inte medför att denne ska beviljas ersättning för högre kostnader än som varit skäligen påkallat, där förarbetena anvisat att viss ledning kan hämtas från rättshjälpstaxan.
Enligt min mening finns ingen motsättning mellan detta och en ren hjälp- behovsprövning, så länge rättshjälpstaxan endast tjänar till ledning och inte uppställs som regel.
I likhet med övriga förmåner på det förvaltningsrättsliga området torde beviljande av ersättning för kostnader fordra att den enskilde lyckas göra nödvändiga omständigheter – i detta fall hjälpbehovet i form av nöd- vändigt antal nedlagda timmar av biträde eller ombud med viss kompe- tens – sannolika. Måhända är detta enklare i stora och svåra processer med
etablerade ombud eller biträden, där det oftast torde finns riktmärken för vad dessa kostar, än i mindre och enklare processer, med kanske på skatte- rättens område mindre etablerade ombud eller biträden, där den enskilde många gånger kan vara en privatperson eller mindre bolag. I dessa senare fall kanske det mycket väl kan vara så att det är särskilt svårt att visa vil- ket hjälpbehov som förelegat, varvid rättshjälpstaxan som utgångspunkt närmast skulle kunna tjäna som en bevislättnadsregel, till skydd för den enskilde. Här skulle man alltså kunna utgå från rättegångstaxan i de fall hjälpbehovet varken bevisats eller motbevisats med tillräcklig styrka.25 För att rättshjälpstaxan ska få en sådan funktion, istället för att bli ett rätts- säkerhetshinder när behovet av en högre timkostnad (t.ex. vid mer kom- plexa tvister som fordrar särskilt kvalificerade ombud eller biträden) fak- tiskt kan påvisas, får dock rättshjälpstaxan, i enlighet med vad som angetts i förarbetena till ersättningsbestämmelserna, inte följas alltför kategoriskt.
Vid detta menar jag att Skatteverkets uppfattning såsom den framkom- mer i ovan nämnda handledning (liksom i delar även RIS-utredningens förslag), dvs. att rättshjälpstaxan är ”det normala” och att skäl att avvika från denna endast finns om ”påtaglig grund” kan uppvisas, riskerar att leda till en mindre ändamålsenlig tillämpning. Frågan kan för det första ställas vad som egentligen menas med ”påtaglig grund” – ska det göras sanno- likt att grunden är påtaglig (enligt allmänna förvaltningsprocessrättsliga principer) eller utgör termen ett uttryck för ett eget, högre, beviskrav? I vilket fall torde villkoret ha potential att medföra att det i praktiken blir svårare att frångå rättshjälpstaxan, eftersom detta signalerar att det krävs någonting utöver att bara göra hjälpbehovet sannolikt. Frågan blir då hur en sådan tillämpning förhåller sig till uttalandena i förarbetena till ersätt- ningsbestämmelserna, vari uttryckligen anges att någon strikt bundenhet till rättshjälpstaxan inte varit avsedd.
Bakgrunden till villkoret ”påtaglig grund” tycks dock vara att Skatte- verket vid sin tvåstegsprövning av skälighetsbedömningen haft svårighe- ter att finna vägledande praxis för hur det andra steget i prövningen, dvs.
vilka kostnader som är skäliga, ska bedömas varvid ledning istället häm- tats från de uttalanden som gjorts avseende ersättningens storlek i prop.
2004/05:41 avseende ersättning till offentliga försvarare, målsägandebiträ- den, offentliga biträden och rättshjälpsbiträden. Det nämnda har motive-
25 Jfr SOU 2013:62 s. 334 ff. där utredningen föreslog en fast rättshjälpstaxa av just rättssäkerhets- skäl.
rats med att det i sak inte föreligger skäl att göra skillnad mellan ersättning till de rättsliga biträden som propositionen omfattar och ersättning enligt ersättningslagen.26
Här kan följande noteras. Ersättning enligt rättshjälpslagen (1996:1619), dvs. rättshjälpstaxan, får i regel endast beviljas fysiska personer. Som krav uppställs bl.a. att sökanden inte får ha en årslön som överstiger 260 000 kr, att den sökanden inte har haft och inte heller borde ha haft en rättsskydds- försäkring och att det i övrigt framstår som rimligt att staten bär kostnader- na. Det sistnämnda kravet innebär att det t.ex. inte får vara fråga om några större ekonomiska transaktioner som inte kan sägas ha med den rättssö- kandes vardagliga välfärd att göra. Vidare får rättshjälpsbiträdet överhu- vudtaget inte ta emot ersättning vid sidan om den lagstadgade ersättning- en.27 Slutsatsen bör härvid kunna dras att ersättning enligt rättshjälpslagen i första hand syftar till att skydda ekonomiskt svagare parter i frågor rörande deras privata sfär. Vad gäller ersättningsbestämmelserna i 43 kap. SFL syftar dessa å deras sida, av rättssäkerhets- och likabehandlingsskäl, till att hålla enskild som vinner skattemål skadelös.
Då syftena bakom rätten till ersättning enligt de båda regelverken skil- jer sig åt bör det, enligt min mening, finnas argument för att det i sak fö- religger skäl att göra skillnad mellan dessa varvid det kan ifrågasättas hur lämpligt det är att använda uttalandena i prop. 2004/05:41 till ledning för annat än tillämpningen av den lagstiftning som propositionen avser.
5 AVSLUTANDE KOMMENTARER
För egen del menar jag att det framstår som tämligen klart att den prövning som ska göras enligt 43 kap. 1 § SFL inte är ”dubbelbottnad” utan endast bör avse hjälpbehovet – inte minst sedan regeringen gett sin syn i frågan i förarbetena till nämnda lag.28 Prövning enligt annan grund, t.ex. huruvida kostnaderna är skäliga i sig, kan enligt min bedömning göras först efter lagändring. En sådan lagändring torde dock inte låta sig göras helt enkelt, i vart fall inte om hittillsvarande rättssäkerhets- och likabehandlingssyfte bakom ersättningsbestämmelserna ska behållas.
Man kan naturligtvis fråga sig hur det är möjligt att två oförenliga tolk-
26 Se avsnitt 3.2.
27 Se särskilt 6–9 §§ i rättshjälpslagen samt Sverne Avrill, Karnovs kommentar till 8 § i nämnda lag, 1 januari 2017.
28 Se avsnitt 3.1.
ningar av 43 kap. 1 § SFL lyckats fortleva parallellt under så lång tid. En för- klaring kanske ligger i att förarbetena till 1989 års ersättningslag var något otydliga i och med att de kunde läsas så att ytterligare en skälighetsbedöm- ning, avseende kostnadernas storlek, skulle göras efter att hjälpbehovet prövats. Att det inte förhöll sig så tydliggjordes dock redan genom förarbe- tena till 1993 års förändring av ersättningslagen. En annan, och måhända viktigare, förklaring torde kunna ligga i att domstolarna av en, i vart fall för mig, okänd anledning i regel inte tycks anse sig skyldiga att närmare motivera sina beslut vad gäller just frågan om ersättning för kostnader i skattemål,29 varvid det inte går att dra några säkra slutsatser kring hur er- sättningsbestämmelserna tillämpas i praktiken. I RIS-utredningen fann man detta förhållande otillfredsställande och påminde särskilt om myn- digheters och domstolars skyldighet att motivera sina domar och beslut enligt 20 § förvaltningslagen (1986:223) och 30 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Man ansåg dock att ytterligare förtydligande av denna skyldig- het inte behöver tas in i SFL.30
I princip delar jag utredningens uppfattning i denna del men finner det samtidigt – inte minst i egenskap av rådgivare i skatteprocesser – otill- fredsställande att regelmässigt inte få veta på vilken grund domstolen funnit yrkad ersättning oskäligt. Har det t.ex. rört sig om en prövning av hjälpbehovet där klientens behov inte funnits vara stort nog, en ”dubbel- bottnad” prövning där behovet funnits vara tillräckligt men timkostnaden för hög (t.ex. för att den överstiger rättshjälpstaxan) eller har fråga varit om en mer allmän skönsmässig prövning där domstolen helt enkelt valt en jämn siffra? Ingen som inte varit med vid rättens överläggning vet sä- kert. Klart är dock att avsaknaden av motivering riskerar att begränsa den enskildes möjligheter att angripa ersättningsbeslutet i högre instans och i slutändan att tillvarata sin rätt. Härvid, och mot bakgrund av rättssäker- hetsaspekterna bakom ersättningsbestämmelserna, menar jag att det, trots allt, finns skäl att överväga om inte ett ytterligare förtydligande avseende skyldigheten för domstolar att motivera beslut även avseende ersättning för kostnader borde tas in i SFL.
Mikael Ericson är verksam som skattejurist vid KPMG.
29 JfrSOU 2013:62 s. 336.
30 SOU 2013:62 s. 337.
Publicerad med tillstånd av Skattenytts förlag AB, Stiftelsen TOR/Skattenytt
