Kundorientering och Intressebalansering: Två tidspräglade nedslag i Allmännyttan åren 2000 och 2020

Doktorsavhandling inom Företagsekonomi

Kundorientering och Intressebalansering

Två tidspräglade nedslag i Allmännyttan åren 2000 och 2020

TOMMY GERDEMARK

Stockholm 2020

Kundorientering och Intressebalansering

Två tidspräglade nedslag i Allmännyttan åren 2000 och 2020

TOMMY GERDEMARK

Doktorsavhandling inom Företagsekonomi KTH

Stockholm 2020

Akademisk avhandling som med tillstånd av KTH framlägges till offentlig granskning för avläggande av Ekonomie doktorsexamen Måndag den 14:e December 2020, kl 09:00 i sal U1, Brinellvägen 28 A, KTH, Stockholm.

© Tommy Gerdemark TRITA-ABE-DLT-2043 ISBN 978-91-7595-204-8

Tryckt av: Universitetsservice US-AB, Stockholm 2020

Kundorientering och Intressebalansering

Två tidspräglade nedslag i Allmännyttan åren 2000 och 2020

Tommy Gerdemark

Avhandling Doktorsavhandling

Institutionen för fastigheter och byggande Skolan för arkitektur och samhällsbyggnad

Kungliga Tekniska Högskolan och

Högskolan i Gävle

Akademin för utbildning och ekonomi Avdelningen för ekonomi

Stockholm 2020

2

SAMMANFATTNING

Den här avhandlingen består av två studier och spänner över en

tidsperiod på mer än 20 år. Gemensamt för de bägge studierna är att de studerar Allmännyttan, Sveriges allmännyttiga bostadsföretag, via två tidspräglade nedslag. Det första nedslaget, åren 1998-2000, studerade det i branschen då spirande intresset för kundorientering, ett begrepp från företagsekonomisk litteratur och hur det hade börjat användas av de kommunala bostadsbolagens ledningar i den interna och externa

kommunikationen. Detta som en reaktion på förändrade omvärlds- förutsättningar och tidigare utgångspunkter i en bygg- och

fastighetstradition. Det nedslaget resulterade år 2000 i en

licentiatavhandling: Kundorientering – oklarheter på den självklara vägen (Se Appendix). Rapporten problematiserade, utifrån en

fallinspirerad studie, förutsättningarna att tillämpa ett kundorienterings- perspektiv i Allmännyttan. Verksamhetens art samt brister kopplade till kunderna och ledningen identifierades som hinder för att tillämpa perspektivet fullt ut.

Därefter kom det att dröja 20 år till fullföljandet och fortsättningen av min doktorsavhandling.

Det andra nedslaget, åren 2019-2020, har utifrån en Grundad teori- inspirerad ansats och 24 intervjuer med i huvudsak VD:ar inom Allmännyttan, kommit att studera fenomenet Intressebalansering. I rapporten; Intressebalansering – att leda allmännyttiga bostadsföretag, presenteras en substantiv teori. Teorin illustrerar hur ledningarna inom Allmännyttan, gällande syftet med verksamheten (VAD) har att balansera en utgångspunkt i affärer eller i samhällsnytta samt gällande syftets förverkligande (HUR), en utgångspunkt i behov eller i resurser. Lagar, ägardirektiv och marknadsförutsättningar utgör ramarna för

balanseringen, för vilken även ledningens egna drivkrafter och intressen har stor påverkan. Särskilt i mindre kommuner och där VD har suttit länge på sin post är inflytandet från VD som person betydande. Vilket handlingsutrymme VD har är exempelvis också beroende av skapat förtroende och av graden av styrning i ägardirektiven från kommunen.

Intressebalansering är en aktivitet och vad som är rätt balans i stunden är i ständig rörelse utifrån förändringar i företaget och dess omgivning och förutsättningar. Rätt balans i stunden är den balans som säkrar

3

verksamhetens kort- och långsiktiga överlevnad, men även ledningens och VD´s fortsatta engagemang och position.

VD´s betydelse för verksamhetens vägval är värt att ha i åtanke vid rekryteringar och val av personlighet och bakgrund. Intressebalansering som fenomen kan i sig bidra till en förståelse för VD´s roll och utgöra en teori för vidare analys av Allmännyttans situation och utmaningar. I ljuset av ett ökat fokus på hållbarhet i samhället, har teorin kring Intressebalansering även potential att bidra med insikter till de allt fler avvägnings- och beslutprocesser, där långsiktiga gemensamma

(allmänna) intressen ställs mot mer kortsiktiga enskilda.

En återkoppling till det första nedslaget visar att kundorientering som begrepp idag används sparsamt. Däremot är idéerna spridda och det ses som naturligt att utgå från kunden, eller hyresgästen, som delar av de intervjuade föredrar att säga. Ur ett teoretiskt perspektiv är det en mer mogen och utvecklad form av kundorientering som visas upp, långt från tidiga klyschor om att ”kunden har alltid rätt”. Ekonomin sätter gränser för vad som är möjligt att erbjuda och utgångspunkten är en tillräcklig kundanpassning. Bland de identifierade hindren från licentiat-

avhandlingen tycks hinder kopplade till verksamhetens art, naturligt kvarstå i hög grad. Däremot förefaller de hinder som knöts till ledningen och till kunderna och dess förutsättningar betydligt mindre nu, än tidigare.

Nyckelord: Allmännyttan, VD´s betydelse, Intressebalansering, Kundorientering, Grundad teori, Affärer vs Samhällsnytta, Behov vs Resurser

4

ABSTRACT

This thesis contents of two studies, stretching over 20 years. Common to both of the studies are that they study Allmännyttan, Sweden´s Public Housing Companies, by two time-stamped examples. The first example, between the years 1998-2000, studied the growing interest for Customer orientation, a concept from the literature of Business Administration, and how it had begun to be used of the managements of the Public housing companies in their internal and external communication. That as a reaction on the changes in the surrounding environment and earlier point of departures in a building- and real estate traditions. That example resulted, the year of 2000, in a licentiate thesis; Customer Orientation – obscurities on the obvious way, (see Appendix). Based on a case study, the report problematized the obstacles and possibilities to apply Customer orientation in Allmännyttan. The nature of the business and shortcomings associated with the customers and the management, were identified as obstacles for applying Customer orientation to the fullest.

The next step, and the completion of my doctoral thesis, was to be delayed for 20 years.

The second example, between the years 2019-2020, has from a study inspired by Ground Theory and 24 interviews mainly with CEO:s, become to study the phenomenon of ”Balancing of Interests”. In the report:

Balancing of Interests – to lead Public Housing Companies, a

substantive theory is presented. It illustrates how the managements in the Allmännyttan, due to the purpose of the business (WHAT), has to balancing a point of departure in business or social benefit and, due to the realization of the purpose (HOW), a point of departure in needs or in resources. Laws, owner directives and market conditions constitute the frames for the balancing, which is also depending on the management´s own interests and motivations. That impact is considerable, especially in smaller municipalities and when the CEO has been a long time on the position. The CEO´s freedom of action is, among other things, depending on created trust and the level of control in the owners´ directives.

“Balancing of Interests” is an activity and the correct balance for the moment is in constant move, due to changes in the company and its surroundings and conditions. The correct balance for the moment is the balance that secure the company´s short- and long-term survival, but also

5

the management´s and the CEO´s continuity on their positions. The CEO´s importance for the chosen pathways of the company is important to have in mind when it comes to recruitments and choices of

personalities and backgrounds. Balancing of Interests as a phenomenon can contribute to the understanding of the role of the CEO and be a theory for further analysis of the Allmännyttan´s situation and

challenges. In the light of the increased focus on sustainability in society, the theory of Balancing of Interests has potential also to contribute with insights in the increasing number of compromise- and decision-making processes, where long-term common interests are set against short-term individual ones.

A lock back to the first example shows that Customer Orientation, as a word, nowadays is being used sparingly. However, the ideas behind are spread and a point of departure in the customer seem to be natural. From a theoretical point of view the Customer orientation of today is more mature and developed, far away from clichés as ”the customer has always right”. The economy sets limits for what is possible to offer and the perspective is sufficient customer customization. When it comes to the obstacles identified in the licentiate thesis, they naturally seem to remain to a high extent regarding the nature of business, but are significantly less regarding both the customers and the managements.

Keywords: Sweden´s Public Housing Companies, the CEO´s importance, Balancing of Interests, Customer Orientation, Grounded theory, Business vs Social benefit, Needs vs Resources

6

FÖRORD

Efter att år 2000 ha presenterat min licentiatavhandling,

Kundorientering – oklarheter på den självklara vägen, tog jag medvetet ett uppehåll från doktorerandet.

Det blev ett långt uppehåll, betydligt längre än tänkt - nästan 20 år - men nya utmanande uppdrag har hela tiden stått för dörren; Som lärare och ganska snart inom framförallt den administrativa banan. Det har handlat om roller som utbildningsledare, studierektor och avdelnings- chef. Den sistnämnda rollen i 7,5 år med ekonomiskt ansvar och personalansvar för ett 70-tal medarbetare. Allt inom Högskolan i Gävle (HiG)och med betoning på frågor kopplade till ledarskap och

organisation.

Så dök möjligheten upp att återuppta mina forskarstudier.

Finns det några förutsättningar att fortsätta sina doktorandstudier efter ett så långt uppehåll? Jag har valt att se fördelarna med att det har gått 20 år. Dels har jag som person mognat och är förhoppningsvis en bättre lämpad doktorand nu än då. Att tid har förflutit skapar dessutom tack- samma förutsättningar till jämförelser över tid. Vad har hänt i den bransch som jag en gång studerade? Att tid har förflutit har också gjort att jag utifrån mina arbetsrelaterade erfarenheter delvis skiftat i mitt intresse och kunnande avseende företagsekonomiska frågor. En förflyttning har skett från marknadsföringsrelaterade frågor till frågor kretsande kring ledarskap och organisation. Det har bidragit till att jag lättare har kommit att se saker kopplat till sådana frågor när jag studerat mina intervjuer.

Den initialt tänkta uppföljningen av företagens 20 år gamla

kundorienteringstankar, blev delvis någonting annat. Det har möjliggjorts genom min valda metod, en Grundad teori-inspirerad ansats. Den tillät mig dels att börja i empirin, dels att följa vart empirin och mina

iakttagelser tog mig, utan att vara fastlåst i styrda frågor och mallar. I detta har jag också att tacka mina handledare som förstod vad jag behövde för att komma igång efter ett långt uppehåll och för att få något annat än den teoretiserade inriktning som licentiatavhandlingen till stora delar hade.

7

Handledarna ja; sällan torde någon förlänats med så många och goda handledare som alla velat doktoranden väl och bidragit till goda förut- sättningar för skrivandet och fullföljandet. Stort tack till min tillmötes- gående huvudhandledare Björn Berggren (KTH) och till mina biträdande handledare Inga-Lill Söderberg (KTH), Lars-Johan Åge (HiG) och Zahra Ahmadi (HiG). Här förtjänar Lars-Johan Åge en extra eloge för sitt metodologiska kunnande och stöd i vardagen.

Tack även till HiG och specifikt dåvarande akademichef Svante Brunåker, för de goda ekonomiska förutsättningarna att kunna fortsätta mina doktorandstudier.

Tack också till min familj som alltid stöttar mig, oavsett vilka projekt som jag ger mig in på.

Gävle, november 2020 Tommy Gerdemark

8

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

NEDSLAG 2: 2019-2020:

INTRESSEBALANSERING – ATT LEDA ALLMÄNNYTTIGA BOSTADSFÖRETAG

1. INLEDNING ... 13

1.1 Nystart 20 år senare ... 13

1.1.1 Ny forskningsfråga ... 14

1.1.2 Monografi i två delar ... 15

1.2 Allmännyttan som kontext ... 16

1.2.1 Allmännyttans omfattning och roll ... 16

1.2.2 Ny lagstiftning och utveckling mot ökad affärsmässighet ... 21

1.2.3 Styrning via ägardirektiv ... 24

1.2.4 Allmännyttans framväxt och bildandet av SABO ... 26

1.2.5 Byggande och förändrade förutsättningar över tid ... 29

1.2.6 Allmännyttan unik i ett internationellt perspektiv ... 31

1.2.7 Fortgående förändring och karaktäriserande drag ... 35

2. GRUNDAD TEORI SOM METOD ... 36

2.1 Grundad teori ... 36

2.1.1 Tre olika spår ... 36

2.1.2 Gemensamma drag och empirinära teoriutveckling ... 40

2.1.3 Några centrala begrepp ... 42

2.1.4 Vetenskapsteoretisk koppling ... 44

2.1.5 Min förförståelse ... 47

2.1.6 Litteraturens roll ... 48

2.1.7 Inspirerad av Grundad teori ... 50

2.2 Intervjuer ... 52

9

2.2.1 Omfattning ...52

2.2.2 Genomförandet av intervjuerna ... 55

2.3 Process och utveckling ...56

3. SUBSTANTIV TEORI – INTRESSEBALANSERING I ALLMÄNNYTTAN ... 58

3.1 Summerande teori och kategorier ... 58

3.2 Intressebalansering som kärnkategori och fenomen ... 62

3.3 Ledningen ... 64

3.3.1 Intressen och drivkrafter ...65

3.3.2 Skapat handlingsutrymme ... 68

3.3.3 Institutionellt handlingsutrymme ... 71

3.4 Intressebalansering av VAD – verksamhetens syfte ... 73

3.4.1 Affärer ... 77

3.4.2 Samhällsnytta ... 84

3.5 Intressebalansering av HUR – verksamhetens utgångspunkter för förverkligandet av syftet ... 90

3.5.1 Behov ... 92

3.5.2 Resurser ... 107

3.6 Ramarna... 116

3.6.1 Lagstiftning ...117

3.6.2 Direktiv ... 121

3.6.3 Marknadsförutsättningar ... 126

4. VALIDERING AV INTRESSEBALANSERING ... 132

4.1 Litteratur att knyta an till ... 132

4.2 Ledningens handlingsutrymme ... 133

4.2.1 VD som agent ... 136

4.2.2 Påverkan från omgivning och relationer ... 141

10

4.2.3 Intressen och intressenter att beakta ... 144

4.2.4 Intressentmodeller ... 146

4.3 Balansering av intressen ... 148

4.3.1 Tidiga föregångare inom företagsekonomin ... 149

4.3.2 Intressentanalys som verktyg ... 151

4.3.3 Balansering mellan två intressen ... 154

4.3.4 Etiska och psykologiska aspekter vid balanseringen ... 156

4.4 Intressebalansering i tidigare studier om Allmännyttan ... 159

4.5 Intressebalansering: Validerat eller inte? ... 162

5. VAD HAR HÄNT I ALLMÄNNYTTAN PÅ 20 ÅR? ... 164

5.1 ”Vad har inte hänt?” ... 164

5.2 Marknadsförutsättningarna nu och då ... 165

5.3 Ledningen och medarbetarna nu och då ... 170

5.4 Kunderna och ”kundorientering” nu och då ... 174

5.5 Har något klarnat och är vägen lika självklar? ... 180

5.5.1 Kvarvarande hinder? ... 181

5.6 Framtidens allmännytta ... 183

6. STUDIENS BIDRAG ... 185

6.1 Teoretiskt bidrag ... 185

6.2 Empiriskt bidrag ... 186

6.3 Uppslag till fortsatt forskning ... 187

6.3.1 Intressebalansering i andra kontexter ... 187

6.3.2 Intressebalansering i större organisationer med fler chefsnivåer ... 190

6.3.3 Fortsatta studier inom Allmännyttan och det allmänna ... 191

KÄLLFÖRTECKNING ... 192

11 BILAGOR

Bilaga 1: Mejlförfrågan inför intervjuer ... 201

TABELLER Tabell 1: Bostadslägenheter i Sverige (antal tusen) efter upplåtelseform 2018 ... 18

Tabell 2: Kommuners olika förutsättningar enligt indelningen ”Kommungrupper SKL:s 2017” ... 19

Tabell 3: Allmännyttans framväxt och omfattning; antalet företag och förvaltade bostadslägenheter åren 1950 till 2018 ... 28

Tabell 4: Genomförda intervjuer ... 53

Tabell 5: Studiens samlade kategorier och egenskaper ... 61

Tabell 6: Ledningen som kategori ...65

Tabell 7: VAD som kategori ... 77

Tabell 8: HUR som kategori ... 92

Tabell 9: Ramarna som kategori ...117

Tabell 10: Intressebalansering i andra branscher - exemplet Högskola/Universitet ...188

Tabell 11: Intressebalansering i andra branscher - exemplet Fastighetsmäklare (i Sverige) ... 189

FIGURER Figur 1: Intressebalansering av verksamhetens alternativa syften och utgångspunkter ... 60

Figur 2: Prisutvecklingen på bostadshyror 1969-2019... 184

APPENDIX

NEDSLAG 1: 1998-2000:

KUNDORIENTERING – OKLARHETER PÅ DEN SJÄLVKLARA VÄGEN

12

Nedslag 2

2019-2020

Intressebalansering

- Att leda allmännyttiga

bostadsföretag

13

1. INLEDNING

I detta inledande kapitel ges en bakgrund till min studie, återupptagen efter 20 år, samt till den bransch som jag har studerat nu liksom då.

1.1 Nystart 20 år senare

Min licentiatavhandling från år 2000; ”Kundorientering – oklarheter på den självklara vägen”¹ kretsade kring en då upplevd perspektiv-

förskjutning bland allmännyttiga kommunala bostadsföretag; från ett fastighetsfokus, till ett spirande kundfokus med uttalade

kundorienteringsambitioner. Empirin grundade sig i huvudsak på ett fall som jag hade följt på nära håll. Utifrån både empiriska och teoretiska utgångspunkter belyste arbetet bland annat hinder och möjligheter att tillämpa ett kundorienterat perspektiv i kommunala bostadsföretag.

Hindren knöts bland annat till verksamhetens art, till kundernas mognad och till ledningens bakgrund i en ofta förvaltande teknisk tradition. Ett bakomliggande och övergripande intresse var vilka drivkrafter och förutsättningar som låg bakom företagens vägval och arbetssätt.

Min egen forskning och mina tankar på Allmännyttans utveckling, låg därefter vilande i nästan 20 år.

I oktober 2018 närvarade jag vid presentationen av Zahra Ahmadis avhandling ”The role of market orientation in Public Housing Companies – A study of MO´s effect on construction strategies”² Opponenten David Sörhammar, menade i sin opposition, att de allmännyttiga bostads- företagen³ verkar vara verksamheter som kör på och agerar på sitt eget sätt oavsett vad som händer runt omkring dem. Det tycks finnas en stark organisationskultur i dessa företag; Inget biter på dem. Han menade att detta borde vara ett fält för fortsatt forskning.

Bakgrunden till Sörhammars iakttagelse var Ahmadis poäng att införandet av den nya så kallade Allbolagen, Lag (2010:879) om

1 Se Appendix: Gerdemark, T., [2000], Kundorientering – oklarheter på den självklara vägen, Licentiatavhandling, KTH och Högskolan i Gävle.

2 Disputation vid KTH 2018-10-15.

3 Public Housing Companies = Allmännyttiga bostadsföretag. I min licentiatavhandling, Gerdemark, T., [2000], benämnde jag dem för Municipal Housing Companies.

14

allmännyttiga bostadsbolag⁴, inte haft någon tydlig effekt på företagens agerande avseende lagens ökade krav på affärs- och marknadsmässighet.

Till exempel, menade Ahmadi, att information om kunderna samlas in, i kund- och marknadsorienteringens namn, men används inte. Ahmadis avhandling och Sörhammars iakttagelse indikerade att både kontexten och mitt tidigare övergripande intresse, kring de allmännyttiga bostads- företagens vägval och arbetssätt, var fortsatt aktuella.

Jag fick möjlighet att återuppta min forskning och nystarta mitt avhandlingsarbete i februari 2019. Den givna ambitionen var då, inte minst utifrån den nya Allbolagens införande och potentiella betydelse, att åter titta på samma kontext och att dra nytta av att det just har gått 20 år sedan sist. Vilka perspektiv, logiker och drivkrafter styr dessa företag idag? Vilka är deras utmaningar? Vad har hänt med deras tidigare uttalade kundorienteringsambitioner? Kör de, som Sörhammar menade, på oavsett vad som händer runt omkring dem?

Utifrån dessa nyfikna, sökande frågeställningar, började jag, med metodinspiration från Grundad Teori, att boka in möten för intervjuer med företrädare för Allmännyttan. I licentiatavhandlingen studerade jag i huvudsak ett företag i en fallinspirerad studie, nu ville jag ha ett bredare empiriskt material att stå på.

1.1.1 Ny forskningsfråga

Tidigt under min intervjurunda började jag, utöver uppföljningen av kundorientering, att notera andra intressanta tendenser kopplade till ledningens betydelse och ageranden. Den öppenhet inför materialet, som Grundad Teori förespråkar⁵, ledde mig in på fenomen som uppträder vid styrningen av bolagen och framförallt på ledningens och VD´s roll för verksamhetens vägval och fokus. Ledningens roll vid införandet och tillämpningen av kundorientering hade jag belyst redan i min

licentiatavhandling. Nu blev ledningens roll för företagets vägval, i ett vidare perspektiv, fokus för mitt intresse. Vad arbetar Allmännyttans ledningar egentligen med i sin vardag? Vad är det som i första hand upptar deras tid och tankar?

4 SFS nr: 2010:879, Lag (2010:879) om allmännyttiga bostadsbolag, utfärdad 2010-06-23.

5 Se vidare kapitel 2.

15

Min öppna forskningsfråga för den fortsatta studien, blev utifrån detta, likt de flesta studier som hämtar inspiration från Grundade teori;⁶

Vilken är deltagarnas (ledningarna i Allmännyttans) huvudangelägenhet i sin verksamhet och vilka är de bakomliggande sociala och psykologiska processerna?

Studiens syfte blev, utifrån en Grundad teoriansats, att hitta en förklarande teori - en substantiv teori - för att illustrera och bidra till förståelse för ledningarna i Allmännyttans vardag och kontext.

Den beskrivna skiftningen, från kundorientering till ledningens situation, kan också knytas till en, över tid, praktiskt och teoretisk förskjutning gällande mitt intresse för företagsekonomi som ämne;

från marknadsföringsrelaterade frågor till ledarskaps- och organisationsfrågor.

Intervjuerna och den Grundade teorins stegvisa kodning,

kategorisering och teorigenerering ledde mig, i takt med intervjuernas genomförande, fram till fenomenet, huvudangelägenheten och kärnkategorin ”Intressebalansering”. Det är fenomenet

Intressebalansering, som denna uppföljande studie - del två i mitt avhandlingsarbete - har kommit att kretsa kring.

1.1.2 Monografi i två delar

Om man som jag har skrivit en licentiatavhandling, i form av en monografi för 20 år sedan, uppkommer en praktisk fråga kring hur den skriv- och rapportmässiga fortsättningen ska se ut. En fortsatt monografi eller kanske artikelskrivande? Det senare, att skriva ett antal artiklar som hålls ihop av en kappa, har som bekant blivit den helt dominerade avhandlingsformen inom ämnet företagsekonomi. Artiklarna skrivs för att publiceras i internationella tidskrifter och språket blir då naturligt engelska. Utifrån min situation har en utgångspunkt i valen kring detta varit att tillåta mig själv att vara pragmatisk. Det betyder, bland annat, att jag har önskat fortsätta skriva på svenska. Tidsaspekten har också gjort att jag önskat fullfölja tanken om en monografi.

6 Se vidare kapitel 2.

16

Således; Formen; Monografi på svenska. Men vad göra av licentiat- avhandlingen; 130 A4-sidor skrivna kring 1998-2000? Kanske se över texten, uppdatera, utveckla och bygga ut utifrån de studier som jag genomfört nu, 20 år senare? Eller helt enkelt tänka Del 1 och Del 2. Gjort är gjort. Skrivet är skrivet. Då var då. Nu är nu. Jag har valt det

sistnämnda. Det som skrevs för 20 år sedan har fått ligga orört, trots alla de brister och utvecklingsmöjligheter som jag ser när jag läser texten idag. Licentiatavhandlingen får utgöra del 1 av avhandlingen och mitt första tidspräglade nedslag i de allmännyttiga bostadsföretagen. I denna del 2 avrapporterar jag de studier som inleddes i februari 2019, och som 20 år efter mitt första, utgör mitt andra tidspräglade nedslag i

Allmännyttan.

Avsikten är att del 2, inte minst utifrån den delvisa förskjutningen i innehåll och fokus, ska kunna läsas som en fristående del. I slutet av del 2 följer emellertid återkopplingar till licentiatavhandlingen och dess innehåll. Framförallt berör det Allmännyttans utveckling, vad jag upplever har hänt och förändrats under de 20 år som jag har varit borta från den. Rapportmässigt, för att förstärka att de nya delarna ska kunna läsas fristående, har jag valt att lägga hela del 1, nedslag 1 –

licentiatavhandlingen - som ett Appendix i doktorsavhandlingen.

Eftersom nedslag 2 ska kunna läsas fristående följer här en kort introduktion till den studerade kontexten: Allmännyttan.

1.2 Allmännyttan som kontext

Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag, eller förkortat,

”Allmännyttan” – vad är det för kontext? Grander menar att vi, för att förstå dess nuvarande situation och förutsättningar, behöver förstå dess uppkomst, liv, kriser och förnyelse⁷. Nedan ges en introduktion till Allmännyttans omfattning, förutsättningar, roll och historia.

1.2.1 Allmännyttans omfattning och roll

Ordet allmännytta indikerar en nytta för det allmänna. Idén om det allmänna, kontra det individuella, kan diskuteras ur flera perspektiv. Ur ett politiskt och idéhistoriskt perspektiv, är det naturligt att koppla det

7 Grander, M., [2018], For the Benefit of Everyone?: Explaining the Significance of Swedish Public Housing for Urban Housing Inequality. Doktorsavhandling, Malmö University, s 80.

17

allmänna till en socialistisk eller en kommunistisk preferens och tankar om omhändertagande, lika värde och gemensamt ägande. Kopplingar kan också göras till regeringsformens stipulerande om att all offentlig makt utgår från folket⁸ och att ”det allmänna”, i olika avseenden, ska verka för och främja ett gott och tryggt samhälle.⁹ Ett liknande perspektiv handlar om hur det allmänna gemensamma (the common) ska hanteras, så att det över tid kan fortsätta att vara till nytta för alla, utan att överförbrukas eller misskötas. Det finns en tendens att fokusera sin egen personliga vinnings skull, till så kallad ”free-rider problematik” och att lita på att andra tar ansvaret. Nobelprisbelönta Elinor Ostrom¹⁰ tillhör dem som, till skillnad från tidigare dominerande synsätt¹¹, sett positivt på möjligheten att få människor och samhället att ta ansvar för det allmänna. En viktig del i hennes diskussion handlar om huruvida hanteringen av det allmänna och säkerställandet att alla ska få kunna ta del av det, ska ske via statliga/kommunala lösningar eller via marknaden. I Sverige har tillgången till boende, i bostadspolitiken, definierats som något som alla både borde kunna ta del av och ha en viss nivå på. Sedan dess bildande har Allmännyttan varit utsedda av staten att säkerställa detta och, i varierande grad, fått ekonomisk stöttning för detta.

Allmännyttan, i den studerade kontexten, kan definieras som de företag som är anslutna till medlemsorganisationen ”Sveriges Allmännytta”, tidigare, fram till den 24:e april 2019, benämnd SABO – ”Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag”. Sveriges Allmännytta innefattar knappt 310 företag med tillsammans cirka 13 000 anställda¹² och cirka 825 000 lägenheter¹³. De anslutna företagens storlek, räknat i antal förvaltade lägenheter, varierar mellan 60 upp till 28 000 lägenheter¹⁴. De 20 största medlemsföretagen förvaltar 40 procent av dem. 54 procent av företagen förvaltar fler än 1 000 lägenheter.¹⁵ Skillnaderna i storlek utgör ett

8 SFS nr: 1974:152, Kungörelse (1974:152) om beslutad ny regeringsform, Kap 1, §1, stycke 1.

9 SFS nr: 1974:152, Kap 1, §2, styckena 2-5.

10 Ostrom, E, [1990], Governing the commons. The Evolution of Institutions for Collective Action, Cambridge University Press.

11 Till exempel Hardin, G., [1968], The Tragedy of the Commons, Science, Vol. 162.

12 https://www.sverigesallmannytta.se/allmannyttan/statistik/ (2020-04-16)

13 https://www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter-amne/boende-byggande-och-

bebyggelse/bostadsbyggande-och-ombyggnad/bostadsbestand/#_Tabellerochdiagram (2020-06- 02)

14 Att jämföra med Sveriges största privata hyresvärd, Rikshem, som förvaltar 27 000 lägenheter.

15 https://www.sverigesallmannytta.se/allmannyttan/statistik/ (2020-04-16)

18

exempel på medlemsföretagens olika förutsättningar att bedriva sin verksamhet.

Enligt SCB´s statistik, gällande upplåtelseformerna för Sveriges drygt 4,9 miljoner bostadslägenheter, består cirka en sjättedel (16,8 procent) av dessa av en hyresrätt ägd av ett allmännyttigt bostadsföretag (se tabell 1 nedan). Det är en andel som minskade successivt, från toppnoteringen 25 procent 1990, fram till 2005 års notering på 17 procent. Därefter har andelen minskat i långsammare takt.¹⁶

Privat Allmännyttan Totalt

Hyresrätt 1 047 825 1 872

Bostadsrätt 1 152 1 152

Äganderätt 1 898 1 898

Totalt 4 097 825 4 922

Tabell 1: Bostadslägenheter i Sverige (antal tusen) efter upplåtelseform 2018¹⁷

Av Sveriges samlade hyresrätter finns cirka 95 procent i flerbostadshus.

Resterande 5 procent, eller ungefär 92 000 hyresrätter, är belägna i småhus.¹⁸ Omkring 36 000 av dessa småhus ägs av Allmännyttan.¹⁹ De allmännyttiga bostadsföretagen ägs nästan uteslutande av

kommuner. ”Kommunala bostadsföretag” kan förenklat därför ses som en synonym till ”Allmännyttiga bostadsföretag”. Allmännyttans andel av den totala hyresmarknaden i respektive kommun varierar kraftigt; alltifrån knappa 10 procent upp till 85 procent²⁰. Med vissa undantag finns de minsta andelarna i storstadskommuner och de högsta andelarna i mindre landsortskommuner. Det sistnämnda säger också indirekt att marknads- och konkurrensförutsättningarna för de 310 allmännyttiga bostads-

16 Salonen, T., [2015:3], Allmännyttans skiftande roll på den lokala bostadsmarknaden, I Salonen, T., (red), [2015], Nyttan med Allmännyttan, Liber, s 138.

17 https://www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter-amne/boende-byggande-och-

bebyggelse/bostadsbyggande-och-ombyggnad/bostadsbestand/#_Tabellerochdiagram (2020-01- 12)

18 https://www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter-amne/boende-byggande-och- bebyggelse/bostadsbyggande-och-

ombyggnad/bostadsbestand/pong/statistiknyhet/bostadsbestandet-2017-12-31/ (2020-01-12)

19 https://www.sverigesallmannytta.se/allmannyttan/statistik/ (2020-04-16)

20 Boverket, Rapport 2017:29, Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag. Utvärdering av tillämpningen av gällande lagstiftning.

19

bolagen ser väldigt olika ut. I vissa kommuner, och specifikt på vissa orter, har Allmännyttan en, i det närmaste, monopolställning avseende hyresrätter. Värt att uppmärksamma i sammanhanget är också att marknadsandelarna har förändrats över tid. Det gäller inte minst kranskommunerna till Stockholm som historiskt hade bland de högsta andelarna.

Noterbart, gällande olika förutsättningar, är till exempel vidare att när SCB publicerar statistik gällande Allmännyttan, delas den ofta upp i olika kategorier kopplade till var företagen och dess ägare kommunen är verksamma. Ibland förekommer till exempel kategorierna ”Stor-

Stockholm”, ”Stor-Göteborg”, ”Stor-Malmö”, ”Övriga större kommuner”

samt ”Övriga mindre kommuner (= mindre än 75 000 invånare)”. Ett annat sätt, som SCB använder för att dela in Sveriges 290 kommuner efter förutsättningar, är enligt tabell 2 nedan, som visar den indelning som benämns ”Kommungrupper SKL:s 2017”;

Beteckning Typ av förutsättning Antal

A1 Storstäder 3

A2 Pendlingskommun nära storstad 43

B3 Större stad 21

B4 Pendlingskommun nära större stad 52

B5 Lågpendlingskommun nära större stad 35

C6 Mindre stads/tätort 29

C7 Pendlingskommun nära mindre stads/tätort 52

C8 Landsbygdskommun 40

C9 Landsbygdskommun med besöksnäring 15

Totalt 290

Tabell 2: Kommuners olika förutsättningar enligt indelningen ”Kommungrupper SKL:s 2017”.²¹

290 kommuner och 310 företag innebär att det i några kommuner finns fler än ett allmännyttigt bostadsbolag. Ett 20-tal av kommunerna har, å andra sidan, inget eget bostadsbolag²².

21 http://www.statistikdatabasen.scb.se/pxweb/sv/ssd/START__BO__BO0104/BO0104T03/ (2019- 11-25)

22 https://www.boverket.se/sv//samhallsplanering/bostadsmarknad/bostadsforsorjning/kommunern as-verktyg/allmannyttan/?tab=fordjupning (2020-06-02)

20

Bolagsformen i de allmännyttiga bostadsbolagen är, i knappt 9 fall av 10, aktiebolag och i resterande fall stiftelse.²³ Sammantaget omsätter Allmännyttan årligen i storleksordningen 80 miljarder kronor och representerar fastighetsvärden på drygt 700 miljarder kronor.

Låneskulden uppgår till cirka 250 miljarder kronor (2017).²⁴ Allmännyttans främsta uppdrag och syfte beskrivs av Sveriges Allmännytta vara ”att bygga och tillhandahålla hållbara, prisvärda bostäder för alla”. ”För alla” innebär att de ska erbjuda ett brett utbud, som kan passa hyresgäster från olika inkomst- och socialgrupper. De ska, enligt lag²⁵, också erbjuda sina hyresgäster möjlighet till så kallat

boendeinflytande, det vill säga formella vägar att kunna tycka till om och påverka sin boendesituation. Därutöver beskrivs det att många

allmännyttiga bostadsbolag har ”ett stort engagemang för att stärka och utveckla de stadsdelar där deras hyresgäster bor”.²⁶ Kopplingen till kommunerna för med sig en samhällsutvecklande roll. Allmännyttan utgör också kommunernas bostadssociala verktyg, ska främja bostads- försörjningen i kommunen och förväntas ställa upp med lägenheter för särskilt behövande. Detta sociala arbete benämns som företagens samhällsansvar, sociala ansvar eller samhällsnyttiga arbete²⁷. Grander menar att det sociala arbetet kan delas in i tre nivåer:²⁸

- Den hyresgästnära relationen: Goda relationer till de boende ses som ett fundament i en hyresvärds åtagande.

- Områdesutveckling: Insatser som syftar till att skapa

samhörighet i bostadsområdet. I detta ingår tillvaratagandet av det lagstadgade boendeinflytandet, som täcker såväl den egna lägenheten, som frågor som berör flera hyresgäster. Det innefattar även engagemang från företagen i kultur- och fritidsverksamhet, sysselsättnings- och utbildningsinsatser, liksom mer traditionella fysiska förbättringar av gårdar och utemiljöer.

23 https://www.boverket.se/sv//samhallsplanering/bostadsmarknad/bostadsforsorjning/kommunern as-verktyg/allmannyttan/?tab=fordjupning (2020-06-02)

24 https://www.sverigesallmannytta.se/allmannyttan/statistik/ (2020-04-16)

25 SFS nr: 2010:879, §1, punkt 3.

26 https://www.allmannyttan.se/vad-vi-gor/ (2019-11-25)

27 Grander, M., [2015:1], Allmännyttans samhällsansvar, i Salonen, T., (red), [2015], Nyttan med allmännyttan, Liber, s 161.

28 Grander, M., [2015:1], s 164 ff.

21

- Stads- och samhällsutveckling: Bygga bostäder och på olika sätt arbeta för att minska segregation. Här ingår också det formella bostadsförsörjningsansvaret, men även konkreta upprustnings- projekt och så kallade ”spjutspetsprojekt” av

uppmärksamhetsskapande natur.

1.2.2 Ny lagstiftning och utveckling mot ökad affärsmässighet Enligt den så kallade Allbolagen från 2002, Lag (2002:102) om

allmännyttiga bostadsföretag²⁹, skulle ett bostadsbolag, för att få kallas

”Allmännyttigt bostadsbolag”, drivas utan vinstsyfte och i huvudsak förvalta fastigheter med bostadslägenheter upplåtna som hyresrätt. Om bolaget inte var i kommunal ägo skulle det, därutöver godkännas som allmännyttigt av Länsstyrelsen.

I Lag (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag,

”den nya Allbolagen”, som senare ersatte 2002 års lag, anges istället

”Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag” och istället för ”drivas utan vinstsyfte”, nämns att verksamheten ska drivas i enlighet med

”affärsmässiga principer”, trots reglerna om självkostnad i Kommunal- lagen (2017:725).³⁰ Ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag definieras i den nya Allbolagens 1§ som:

”…ett aktiebolag som en kommun eller flera kommuner gemensamt har det bestämmande inflytandet över och som i allmännyttigt syfte:

1. i sin verksamhet huvudsakligen förvaltar fastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätt,

2. främjar bostadsförsörjningen i den eller de kommuner som är ägare till bolaget, och

3. erbjuder hyresgästerna möjlighet till boendeinflytande och inflytande i bolaget.”

I 2§ anges vidare att:

”Ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag ska bedriva verksamheten enligt affärsmässiga principer”.

Allbolagen är att betrakta som en ramlag, som utifrån värderingar och principer ställer upp mål och riktlinjer, snarare än detaljreglerar. Det

29 SFS nr: 2002:102, Lag (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag, upphävd 2011-01-01.

30 SFS nr: 2017:725, Kommunallag (2017:725), kap 2, § 6-7.

22

skapar utrymme för tolkning. I förarbetena till den nya lagen³¹ ges dock vägledning till vad som avses med affärsmässighet:³²

”Affärsmässighet avser det övergripande förhållningssätt som ett icke subventionerat företag på en marknad intar inför

investeringar, i sin dagliga drift och i relation till andra aktörer.”

Boverket har, i sina uppföljningar av den nya Allbolagen och efterlevnaden av den³³,³⁴, tolkat att lagstiftaren med ”affärsmässig- het” avser att kommunen ska ställa samma krav, som en privat ägare skulle göra, gällande långsiktig avkastning på en lokal marknad. Långsiktigheten är en viktig faktor i sammanhanget.

Vidare ska investeringar grunda sig på realistiska förväntningar på en marknadsmässig avkastning och företagets beslut, i dessa frågor, ska dokumenteras och kunna följas. Affärsmässigheten ska bedrivas inom gällande regler för hyresbostadsmarknaden och bostadsbolagets och kommunens ekonomier ska hållas åtskilda.

På engelska översätter Christophers³⁵ affärsmässiga principer till ”on businesslike basis” och knyter utvecklingen till neoliberala strömningar i samhället, förespråkandes färre regleringar och minskat statligt

ingripande överlag. Lindbergh & Wilson³⁶ benämner det ”Businesslike principles” och ser, i samma anda som Christophers, utvecklingen som ett exempel på framväxten av New Public Management. Det sistnämnda som fenomen har vuxit fram ur tankar om att offentlig sektor brister i

effektivitet. Genom en annan och bättre organisering, antas offentlig sektor kunna ge bättre valuta för skattepengarna, jämfört med idag³⁷. Tillkomsten av ”affärsmässighet” motiverades, inte bara av strävan att uppnå konkurrensneutralitet gentemot den privata bostadssektorn, utan

31Prop: 2009/10:185, Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyressättningsregler, s 44.

32 Boverket, Rapport 2017:29, s 58.

33 Boverket, Rapport 2013:15, Den nya lagstiftningen på hyresbostadsmarknaden – en första uppföljning.

34 Boverket, Rapport 2017:29.

35 Christophers, B., [2013], A Monstrous Hybrid: The Political Economy of Housing in Early Twenty-first Century of Sweden, New Political Economy, Vol. 18 No. 6, s 885-911.

36 Lindbergh, L., & Wilson, T. L., [2016], Strategic management in Swedish municipal housing:

Indications of change from owner directives, Property Management, Vol. 34, No. 2, s 137.

37 Lindbergh, L., & Wilson, T. L., [2016], s 140.

23

också utifrån en anpassning av lagen till EU-rättens konkurrensregler³⁸. Reglerna, i den tidigare Allbolagen från 2002, ansågs stå i konflikt med EU-rätten, något som Riksdagen ville undvika³⁹. Grander menar att genom att lyfta bort Allmännyttans institutionella fördelar, undvek Sverige att Allmännyttans förutsättningar ställdes inför prövning i EU- kommissionen⁴⁰. Kjellström ifrågasätter dock EU-anpassningsmotivet och ser det skälet som mindre troligt. Istället ser han den allmänna utvecklingen, från ”välfärdsstat till marknadsstat”, som en möjlig förklaring, men lyfter särskilt en teori om att bostadspolitiken medvetet avpolitiserats och istället juridifierats, för att på så sätt förenklas och bli mer lätthanterlig.⁴¹

Bengtsson⁴² ger en bild av ett låst förhandlingsläge, sedan de olika remissinstanserna lämnat sina utlåtanden kring förslaget till ny Allbolag.

Avgörande, för vägen ur dödläget, blev när SABO och Hyresgäst- föreningen kom med ett gemensamt kompromissförslag, där

Hyresgästföreningen övergav sitt försvar av självkostnadsprinciperna och Allmännyttans hyresnormerande roll. Bengtsson beskriver det som en historisk kompromiss och menar att det sågs som överraskande att Hyresgästföreningen medverkade till en ökad marknadsanpassning i Allmännyttan⁴³. En delförklaring, menar han, var att hyresnivåerna, ända sedan början av 1990-talet, närmat sig marknadshyresnivåerna, efter den successiva avvecklingen av Allmännyttans subventioner.

Den nya Allbolagen och övergången till affärsmässiga principer är, under alla omständigheter, centrala och innebär ett tydligt skifte. Ahmadi menar, till exempel, att företagen befinner sig under omvandling, från att ha tagit ansvar för levnadsförhållandena i Sverige, till att agera marknadsorienterat i konkurrens.⁴⁴ Många av företagen, i till exempel mina intervjuer, säger dock att de redan innan 2011 agerat affärsmässigt. I Boverkets uppföljning från 2017

38 Boverket, Rapport 2017:29, s 58.

39 Kjellström, A., [2015], EU´s inre marknad och den svenska allmännyttan, I Salonen, T. (red), [2015], Nyttan med allmännyttan, s 80.

40 Grander, M., [2018], s 108.

41 Kjellström, A., [2015], s 104-105.

42 Bengtsson, B. [2015], Allmännyttan och bostadspolitiken igår, idag, imorgon – institutionella förutsättningar i förändring. I Salonen, T. (red), [2015], Nyttan med allmännyttan.

43 Bengtsson, B., [2015], s 37-38.

44 Ahmadi, Z., [2018]. The role of market orientation in Public Housing Companies – A study of MO´s effect on construction strategies, Doktorsavhandling, KTH.

24

hävdar bara hälften, av de 126 svarande bolagen, att det nya lagkravet på affärsmässighet har påverkat dem⁴⁵. Boverket menar att, antingen så har den grupp som anser sig opåverkade redan tidigare, utifrån den marknad den verkar på, agerat affärsmässigt, eller så har de valt att inte ta hänsyn till lagstiftningen fullt ut.

Exempelvis, visar Boverkets undersökningar, att dryga 70 procent av samtliga undersökta företag har fastställt ett lägre avkastnings- krav än genomsnittet på sin lokala marknad⁴⁶.

Den halva, som upplever en förändring till följd av den nya Allbolagen och dess krav på affärsmässighet, kopplar förändringen till tydligare avkastnings-, soliditets- och kostnadseffektivitetskrav.

Allmänt anses ekonomiska hänsyn nu väga tyngre i olika besluts- situationer, än tidigare.⁴⁷ I vissa kommuner har företagen drivit avkastningskravet så hårt att svaga grupper drabbats, till exempel genom höga inkomstkrav för att få teckna egna hyreskontrakt.

Andra kommuner har gjort mjukare tolkningar.⁴⁸

Gällande samhällsansvaret visar Granders studier att bara en femtedel av de allmännyttiga bostadsföretagen anser att den nya Allbolagen och de tillhörande affärsmässiga principerna, har påverkat möjligheterna att parallellt ta det ansvaret. Det kopplas till företagens uppfattning att nöjda hyresgäster ger lägre driftskostnader och att mer attraktiva områden och fastigheter bidrar till högre fastighetsvärden. Även om samhällsinsatser kostar pengar, och på kort sikt bryter mot affärsmässigheten, tycks det finnas en förståelse för nödvändigheten och de långsiktigt positiva effekterna. Samhällsansvaret och de affärsmässiga principerna anses, i den bemärkelsen, vara förenliga.⁴⁹

1.2.3 Styrning via ägardirektiv

De affärsmässiga principerna har naturligt kommit att inkluderas i ägarnas, kommunernas, ägardirektiv. Från 2011 fram till 2017 har 95

45 Boverket, Rapport 2017:29, s 65-66.

46 Boverket, Rapport 2017:29, s 62.

47 Boverket, Rapport 2017:29, s 67-68.

48 Grander, M., [2018].

49 Grander M., [2015:2], Samhällsansvar på affärsmässiga villkor – tolkningar och konsekvenser av lagen om kommunala bostadsaktiebolag, I Salonen, T., (red), [2015], Nyttan med allmännyttan, s 208.

25

procent av bolagen fått förändrade ägardirektiv⁵⁰. Det är frivilligt för kommunerna att upprätta ägardirektiv till sina allmännyttiga bostads- bolag, men när de väl finns, är de juridiskt bindande. Syftet med ägardirektiven är att utgöra ett styrinstrument, för att tydliggöra kommunens förväntningar och krav på bostadsbolaget, gällande

verksamhetens bedrivande. Boverket har studerat drygt 200 ägardirektiv och valt att koppla innehållet i dem till fem aspekter:⁵¹

 Det allmännyttiga syftet och kravet på affärsmässighet.

 Hyresgästers inflytande i boendet och bolaget.

 Bostadsförsörjningsuppdraget och det bostadssociala ansvaret.

 Bidraget till samhällsutvecklingen i kommunen.

 Affärsmässighet.

Studien konstaterar att målen, avseende det allmännyttiga och det affärsmässiga, inte rangordnades i direktiven. Hur de bägge delvis disparata målen ska konkretiseras, förenas eller vägas mot varandra, angavs generellt inte. Endast 63 procent av ägardirektiven inkluderade boendeinflytande och det, liksom formerna för inflytande i bolaget, preciserades sällan närmare av ägarna. En femtedel av direktiven hade uttryckta mål för nyproduktion. I flera fall av dessa, sågs nyproduktionen som en katalysator för framväxten av nya bostadsområden, inkluderades även andra aktörer. Knappt hälften av direktiven innehöll formuleringar om att bolagen ska tillgodose invånarnas behov av ett varierat bostads- utbud. I hälften av direktiven fanns formuleringar om att bidra till ökad mångfald, integration och att motverka segregation och utanförskap. 4 av 5 ägardirektiv innehöll skrivningar om affärsmässighet och 68 procent av kommunerna hade bestämt ett specifikt avkastningskrav på

bostadsbolaget.⁵²

Hyresgästföreningen har själva gett ut en skrift, kallad

”Mönsterägardirektiv”, som syftar till att kunna utgöra en handbok för den som vill utöva påverkan på ägardirektivens utformningar.

Hyresgästföreningen, menar där, att varje ägardirektiv är unikt.

Variationerna är stora och det tycks finnas lika många sätt att ställa krav

50 Boverket, Rapport 2017:29, s 28.

51 Boverket, Rapport 2017:29, s 29.

52 Boverket, Rapport 2017:29, s 29-38.

26

på bolagets ekonomi, som det finns allmännyttiga bostadsbolag.⁵³ I de olika områden, som Hyresgästföreningen väljer att beröra i sina rekommendationer, märks till exempel att hyressättningen, liksom ekologisk hållbarhet, lyfts som specifika aspekter. En långsiktigt hållbar ekonomi betonas, snarare än kortsiktigare avkastningskrav och

värdeöverföringar ⁵⁴.

Holmqvist⁵⁵ frågar sig om ägandet spelar någon roll och pekar på att ägardirektiven tenderar att skilja sig åt, beroende på politiskt styre i kommunen. Sociala uppgifter tenderar, till exempel, att vara tydligare uttryckta vid ”rödgrönt styre” och intresset för utförsäljning, större vid

”blått” styre. En slutsats hon drar är, emellertid, att ägardirektiven ofta är politiskt urvattnade och en kompromiss av olika politiska viljor.

Stockholm lyfts dock som ett område, där ägardirektiven mer påtagligt brukas ändras vid politiska maktskiften och där direktiven tillåts vara ett forum för att uttrycka ideologiska skillnader.⁵⁶ Sammantaget, menar Holmqvist, att politikerna inte till fullo utnyttjar den potentiella makt som kommer av ägandet. Ägarstyrningen är generellt att betrakta som svag. De allmännyttiga bostadsbolagen tillåts i hög grad vara en självständig aktör och i mindre utsträckning ett kommunalt bostads- politiskt verktyg⁵⁷. Det bidrar i sig till ytterligare skillnader i bolagens förutsättningar, då dess styrning, i högre utsträckning, riskerar att bli beroende av företagsledningarnas egna tolkningar och preferenser.

1.2.4 Allmännyttans framväxt och bildandet av SABO

Till följd av industrialiseringen av Sverige och de stora flyttströmmarna från landsbygden in till städerna, präglades den första halvan av 1900- talet av bostadsbrist och trångboddhet i städerna. Politiskt arbetade regering och riksdag för att långsiktigt lösa den uppkomna situationen.

Målet var att med planekonomiliknande tillvägagångssätt stabilisera byggandet, skapa fler bostäder och inte minst höja bostadsstandarden, som i de flesta fall var att betrakta som låg, med exempelvis utedass på gården. Medlen för att åstadkomma detta var, bland annat, statliga stöd

53 Hyresgästföreningen, [2016], Mönsterägardirektiv. Handbok för påverkan av ägardirektiv till allmännyttiga bostadsföretag, s 1.

54 Hyresgästföreningen, [2016], s 20-22.

55 Holmqvist, E., [2015], Spelar ägandet någon roll? Lokalpolitiska perspektiv på allmännyttans funktion och framtid, I Salonen, T., (red), [2015], Nyttan med allmännyttan, s 220.

56 Holmqvist, E., [2015], s 221.

57 Holmqvist, E., [2015], s 228.

27

och subventioner för byggande samt att tomtmark och hyreshus i

städerna successivt skulle överföras i kommunal ägo, för att, till exempel, kunna uppnå stordrift. Staten skulle ta de finansiella riskerna, medan kommunerna fick uppdraget att stå för genomförandet. Bildandet av kommunala bostadsföretag var ett sätt för kommunerna att lösa detta nytillkomna uppdrag. Familjebostäder, som bildades 1936, ses ofta som Sveriges första kommunala bostadsföretag⁵⁸, och bildandet av företag tog ordentlig fart under slutet av 1940-talet. Dessa företag skulle agera utan vinstsyfte och därigenom minska risken för spekulation i byggandet.

Genom att de agerade utan vinstsyfte, gavs de möjlighet att få låna upp till 100 procent av produktionskostnaderna.

Enligt den bostadssociala utredningen, från 1945 (SOU 1945:63)⁵⁹, skulle de kommunala allmännyttiga bostadsföretagen verka för:

 En hög och jämn produktion av bostäder, med en generellt högre standard än tidigare.

 En låg hyresnivå – högst 20 procent av hushållsinkomsten skulle gå till hyra.

 Försvårande av spekulation (från privata aktörer, med snabba pengar i sikte)⁶⁰

 Stabilitet i förvaltningen – fastigheterna skulle underhållas kontinuerligt.

Allmännyttan kom också att bli hyresnormerande, innebärandes att de hyresnivåer, som Allmännyttan och Hyresgästföreningen kom överens om i förhandling, blev styrande även för privat sektor. Grander beskriver idén om Allmännyttan som starkt förknippad med den svenska Folk- hemstanken, initierad 1928 av Per Albin Hansson, som ett motto för den socialdemokratiska synen på samhället, karaktäriserat av jämlikhet och konsensus⁶¹. Allmännyttan kom att utgöra nyckelverktyget i den

58 Ramberg, K., [2000], Allmännyttan. Välfärdsbygge 1850-2000. Byggförlaget, Stockholm.

59 Statens offentliga utredningar 1945:63. Slutbetänkande avgivet av bostadssociala utredningen.

Del 1, Riktlinjer för den framtida bostadspolitiken. Förslag till låne- och bidragsformer, s 572-574.

60 Lind, H., [2015], Allmännyttans roll som bostadsbyggare: historia, teori och framtid, I Salonen, T., (red), [2015], Nyttan med allmännyttan, s 51-53.

61 Grander, M., [2018], s 81.

28

socialdemokratiska ambitionen att konstruera en bostadssektor som säkrade kvalitativa och ekonomiskt tillgängliga bostäder för alla⁶². De politiska ambitionerna ledde till att antalet kommunala

bostadsföretag ökade i snabb takt. Tabell 3, nedan, visar ökningen från 1950 och framåt. Tabellen visar, bland annat, att antalet företag inom Allmännyttan var i paritet med dagens antal redan 1970, medan 2018 års antal lägenheter ligger i paritet med nivån 1985. Från toppnivån 1995, med 900 000 befintliga lägenheter inom Allmännyttan, minskade antalet lägenheter till följd av bland annat rivningar och försäljningar.⁶³

År Antal företag Antal lägenheter

2018 313 813 000

2015 300 802 000

2010 291 724 000

2005 296 823 000

2000 301 859 000

1995 302 900 000

1990 318 883 000

1985 295 808 000

1980 275 713 000

1970 274 452 000

1960 153 175 000

1950 54 36 000

Tabell 3: Allmännyttans framväxt och omfattning; antalet företag och förvaltade bostadslägenheter åren 1950 till 2018.⁶⁴

I takt med att antalet kommunala allmännyttiga bostadsbolag blev allt fler, insåg dess företrädare att det fanns ett behov av en intresse-

organisation. År 1950 grundades därför SABO, Sveriges allmännyttiga bostadsföretag. Organisationens uppgift blev, dels att ge medlems- företagen service, i form av bland annat, information, utredningar, statistik och juridisk rådgivning, dels att företräda företagens intressen i

62 Andersson, R., [2013], Understanding Variation in the Size of the Public Housing Sector Across Swedish Municipalities: The Role of Politics, I Chen, J., Stephens, M. & Man, Y., (red), [2013], The Future of Public Housing, s 259-278.

63 Från 2018 och fram till idag (2020) har dock antalet lägenheter inom Allmännyttan ökat till cirka 850 000.

64 https://www.sverigesallmannytta.se/allmannyttan/statistik/ (2020-04-16)

29

remissyttranden och opinionsbildning. Att erbjuda utbildningar till medlemsföretagen, kom successivt också att bli en viktig uppgift.

Ramberg⁶⁵ menar att de allmännyttiga bostadsbolagen, via SABO, blev det huvudsakliga verktyget för den svenska bostadspolitiken, från andra världskriget och framåt.

1.2.5 Byggande och förändrade förutsättningar över tid

Mellan åren 1945-1960 byggdes 800 000 nya lägenheter i Sverige⁶⁶, för att svara upp mot framförallt flyttströmmarna från landsbygden in till städerna och jobben. Jord- och skogsbrukets mekanisering och

rationalisering och därmed minskade behov av arbetskraft, matchades, i stor utsträckning, av de kring städerna expanderande industriernas arbetskraftsbehov.⁶⁷ Byggandet räckte dock inte. Efterfrågan ökade i ännu högre takt också på grund av arbetskraftsinvandring, ökad livslängd och förändrade bostadsvanor, där både gamla och unga efterfrågade egna bostäder i större utsträckning än tidigare. En annan påverkande effekt var en tilltagande nativitet och inte minst att krigsårens rekordstora barnkullar hade börjat nå vuxen ålder⁶⁸. Politikernas svar på de fortsatta bostadsköerna blev det så kallade Miljonprogrammet mellan åren 1965- 1974, med cirka 1 miljon byggda lägenheter, varav en dryg tredjedel inom Allmännyttan.

Miljonprogrammets omfattande byggande resulterade, mot bygg- periodens slut, till och med i tomma lägenheter. Med bostadsbristen hanterad kom de efterföljande 30 åren att, i hög grad, präglas av en förvaltande fas. Sveriges Allmännytta ger bilden av en tid som präglades av steg i riktning mot ökad individualisering och medbestämmande i bostadsområdena. Detta delvis som en reaktion mot Miljonprogrammets standardiserade kollektiva lösningar. ”Förvaltningen bytte därför också fokus, från hus till människor”⁶⁹. Nedläggningar av industrier, inte minst på gamla bruksorter, och fortsatta flyttströmmar från landsbygd till stad, gjorde att många bolag, ofta på mindre orter, började få en problematiskt

65 Ramberg, K., [2000].

66 https://www.allmannyttan.se/historia/historiska-epoker/1946-1975-allmannyttan-byggs-ut-och- bostadsbristen-byggs-bort/ (2019-11-07)

67 Boverket, [2008], Den kommunala allmännyttans historia. Särtryck av underlag till utredningen av allmännyttans villkor (SOU 2008:38), s 16.

68 Boverket, [2008], s 16.

69 https://www.allmannyttan.se/historia/historiska-epoker/1976-1990-bostadsbestandet-forbattras- och-forvaltningen-utvecklas/ (2019-11-07)

30

stor andel tomma lägenheter i mitten av 1990-talet⁷⁰. Rivningar började diskuteras och fullföljdes också i många fall, eftersom det bedömdes vara mer kostsamt att ha dem kvar ståendes tomma⁷¹. Samtidigt började en bostadsbrist åter att göra sig påmind i de allra största städerna och i de större universitetsstäderna. År 2000 byggdes endast cirka 1200 nya lägenheter inom Allmännyttan. Motsvarande siffra 2018, när byggandet åter tagit fart inom Allmännyttan, var 12 900, eller drygt 10 gånger så hög.⁷² I jämförelse med miljonprogramsårens 30 000-35 000 nybyggda allmännyttiga lägenheter per år, är dagens byggande dock fortfarande lågt.

Parallellt med rivningar och byggande, har en betydande mängd allmännyttiga lägenheter sålts både till privata fastighetsägare, för fortsatt uthyrning, och inte minst i de centrala delarna av Stockholm, till bostadsrättsföreningar för ombildning till bostadsrätter. Perioden 2000- 2001 såldes totalt närapå 40 000 lägenheter. Den så kallade tillstånds- lagen⁷³, som gällde mellan 2002-2007, där Länsstyrelsen skulle ge sitt godkännande, dämpade försäljningstakten. När lagen upphörde tog den fart igen. Åren 2008-2013 såldes i snitt cirka 12 000 allmännyttiga lägenheter per år.⁷⁴ Åren 2014-2018 såldes i snitt cirka 7 000 lägenheter.

Kapital för möjliggörande av nyproduktion, ekonomiskt utrymme för underhåll och upprustning, liksom effektivisering av bolagets förvaltning, var några av de vanligaste angivna skälen till försäljningarna.⁷⁵

I början 1990-talet förlorade Allmännyttan sin särställning, gällande de ekonomiska fördelar som de tidigare haft gentemot andra aktörer på bostadsmarknaden. Grander knyter detta till det politiska maktskiftet, från vänster till höger vid valet 1991 och menar att det blev starten för avregleringar, neoliberala tankar och att boende gick, från att vara en del av Folkhemstanken, till att bli en fråga för marknaden. Staten avsade sig i boendefrågorna och decentraliserade dem helt och hållet till

70 Westerdahl, S., [2015], Avkastningskrav, affärsmässighet och samhällsansvar.

Redovisningspraktiken i kommunalt ägda bostadsföretag, I Salonen, T., (red), [2015], Nyttan med Allmännyttan, Liber, s 244-245.

71 Ramberg, K., [2000].

72 https://www.sverigesallmannytta.se/allmannyttan/statistik/ (2020-04-16)

73 Egentligen en del av den ursprungliga Allbolagen 2002:102.

74 Boverket, Rapport 2017:2, Allmännytta samt hyreslagstiftning. Två uppföljningar, s 19-21.

75 https://www.boverket.se/sv/samhallsplanering/bostadsmarknad/bostadsmarknaden/bostadsmar nadsenkaten/ (2019-12-01)

31

kommunerna.⁷⁶ De statliga bostadslånen avskaffades och räntebidragen trappades ned.⁷⁷ De nya villkoren innebar att kommunerna övertog en del av den ekonomiska risk, som staten tidigare stått för, och att de skulle konkurrera på samma villkor som de privata bostadsföretagen.

Utvecklingen förde också med sig ett upplevt behov av kommer- sialisering, där hyresgäster började kallas kunder, för att betona att de boende har olika behov och preferenser⁷⁸,⁷⁹,⁸⁰. Andersson beskriver det som att Allmännyttans tidigare priviligierade roll, stegvis har eroderat⁸¹. När Allmännyttans särskilda finansieringsvillkor togs bort, upphörde också definitionen av ett allmännyttigt bostadsföretag. Det dröjde fram till 2002 års Allbolag innan någon ny definition togs fram. Allbolagen från 2002 kom att bli den första lagen som specifikt berörde enbart Allmännyttan⁸².

1.2.6 Allmännyttan unik i ett internationellt perspektiv

Den svenska modellen, med en allmännyttig bostadssektor, är unik i sin utgångspunkt i ”en bostad för alla”⁸³. Ambitionen är att bostadsformen ska vara så attraktiv att den kan efterfrågas även av hushåll med goda ekonomiska och sociala förhållanden. Detta i motsats till, det inter- nationellt vanligare, ”social housing” – en särskild bostadsmarknad för inkomstsvaga och socialt utsatta hushåll. I Sverige har det hittills funnits en ideologisk och politisk konsensus om att undvika social housing.

Utgångspunkten om en bostad för alla aktualiserades när EU slog fast att offentliga företag måste ha en uttalad social roll, givet deras förmånliga institutionella situation⁸⁴.

Man kan fråga sig hur länge Allmännyttans särdrag kommer att kvarstå och om det ens är önskvärt. Särskilt i storstadsområdena finns det en växande oro bland dem som företräder hyresrätten som upplåtelseform.

76 Grander, M., [2018], s 98.

77 Boverket, [2008], s 20.

78 Grander, M., [2018], s 103.

79 Gerdemark, T., [2000].

80 Boverket, [2008], s 21.

81 Andersson, R., [2013].

82 Grander, M., [2018], s 105.

83 Salonen, T., [2015:2], En allmännytta i tiden, I Salonen, T., (red), [2015], Nyttan med Allmännyttan, Liber, s 13.

84 Magnusson, L. & Turner, B., [2008], Municipal Housing Companies in Sweden – Social by Default, Housing, Theory and Society, Vol. 25, Issue 4, s 277.