Klagande Datainspektionen, Box 8114, Stockholm. Motpart Polismyndigheten, , Rättsavdelningen, Stockholm

Postadress: Box 8114, 104 20 Stockholm E-post: datainspektionen@datainspektionen.se Webbplats: www.datainspektionen.se Telefon: 08-657 61 00

Högsta Förvaltningsdomstolen Box 2293

103 17 Stockholm

Överklagande

Klagande

Datainspektionen, Box 8114, 104 20 Stockholm

Motpart

Polismyndigheten, 202100-0076, Rättsavdelningen, 106 75 Stockholm

Överklagat avgörande

Kammarrättens i Stockholm dom den 9 juni 2016 i mål nr 7392-15

Saken

Tillstånd till kameraövervakning enligt kameraövervakningslagen (2013:460)

Prövningstillstånd

Det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av Högsta förvaltningsdomstolen för att klargöra vad som ska krävas för att gator och torg överhuvudtaget ska få kameraövervakas under dagtid, samt för att klargöra hur avvägningen enligt överviktsprincipen i så fall ska göras. Det finns ett behov av att domstolen klargör vilka slags brott som ska beaktas, hur jämförelsen med andra liknande platser ska göras och om förekomsten av så kallad social oro i ett område ska medföra lättnader i skyldigheten att påvisa brottsutsatthet på den konkreta platsen och vid de konkreta tidpunkter då övervakningen är tänkt att ske. Det är också av vikt att det inom ramen för denna prövning klargörs vilken betydelse det har att besökare till platser och inrättningar som i praxis har tillerkänts ett mycket tungt vägande

integritetsintresse – såsom vårdinrättningar, kulturföreningar och religiösa byggnader m.fl. – kommer att omfattas av övervakningen utan inskränkning.

Dessa frågor är av principiell betydelse och har inte prövats tidigare av Högsta förvaltningsdomstolen. Datainspektionen bedömer att ansökningar om att få kameraövervaka gator och torg liknande de fall som nu är aktuella i Tensta (och Rinkeby) kommer att öka i antal i och med kammarrättens dom i förevarande mål.

Datainspektionens yrkande

Datainspektionen yrkar i första hand att Högsta förvaltningsdomstolen upphäver kammarrättens dom och fastställer förvaltningsrättens dom.

I andra hand yrkar Datainspektionen att Högsta förvaltningsdomstolen föreskriver ett villkor för kameraövervakningen med innebörden att

kameraövervakning och bildinspelning endast får ske i samband med insatser av polis, ambulans eller brandkår inom övervakningsområdet och efter att Polismyndigheten har bedömt att det med anledning av insatsen föreligger en hotbild mot den insatta personalen och/eller deras utrustning.

Grund för yrkandet

Övervakningsintresset väger inte tyngre än det mycket höga

integritetsintresse som finns inom det övervakade området – dvs. vid

Tenstaplan och Tenstagången – under någon del av dygnet. Kammarrätten har inte gjort en avvägning enligt 9 § kameraövervakningslagen med

utgångspunkt i den brottsstatistik som Polismyndigheten har presenterat i målet, utan tycks ha beaktat en mer allmänt hållen problembeskrivning avseende Södra Järva som en tillräcklig förutsättning för att tillåta

kameraövervakning inom hela övervakningsområdet (förstahandsyrkandet).

För det fall Högsta förvaltningsdomen finner att förekomsten i sig av brottslighet som riktar sig mot samhället och dess företrädare inom övervakningsområdet medför att övervakningsintresset väger tyngre än integritetsintresset bör kameraövervakning ändå inte tillåtas så länge det inte, till följd av en insats av polis, ambulans eller brandkår, föreligger en förhöjd hotbild mot den insatta personalen eller deras utrustning. Länsstyrelsens tillstånd till kameraövervakning bör således kompletteras med ett villkor med innebörden att kameraövervakning och bildinspelning endast får ske i

samband med insatser av polis, ambulans eller brandkår inom

övervakningsområdet och efter att Polismyndigheten bedömt att det med anledning av insatsen föreligger en förhöjd hotbild mot den insatta personalen eller deras utrustning. Genom ett sådant villkor tillvaratas

enskildas integritetsintresse, samtidigt som det legitima behovet som finns av kameraövervakning beaktas under den tid då övervakningsintresset typiskt sett väger över integritetsintresset. I avsaknad av sådant villkor för

övervakningen väger övervakningsintresset inte tyngre än enskildas intresse av att inte bli övervakade (andrahandsyrkandet).

Lagrum

9 § kameraövervakningslagen (2013:460)

Utveckling av talan

Datainspektionen hänvisar till vad inspektionen tidigare har anfört i förvaltningsrätten och kammarrätten. Därutöver görs följande tillägg och förtydliganden.

Utgångspunkter

Det torde vara ostridigt i målet att integritetsintresset inom det område som ska övervakas är mycket högt. Det handlar om ett centrumområde med bostäder, affärer och service, torghandel, restauranger med uteserveringar, konsthall m.m. Inom övervakningsområdet ligger även bl.a. en vårdinrättning och en religiös mötesplats, det vill säga särskilt integritetskänsliga platser som det i praxis ställs mycket höga krav för att få kameraövervaka.

Kameraövervakning med bildinspelning dygnet runt av det aktuella området skulle möjliggöra en detaljerad och total kartläggning av människors

vardagliga liv på ett sätt som inte tidigare tillåtits. En annan viktig

utgångspunkt är att de personer som bor och verkar i Tensta kommer inte att kunna undgå att bli kameraövervakade eftersom de måste passera det

övervakade området för att få tillgång till service, vård och kommunikationer m.m.

I målet är således fråga om en omfattande kameraövervakning av platser där integritetsintresset gör sig mycket starkt gällande. Som kammarrätten påpekar saknas vägledande avgöranden som anger förutsättningarna för att gator och torg överhuvudtaget ska få övervakas under dagtid.

Datainspektionen ser, i samband med periodvisa oroligheter och pågående

narkotikaförsäljning m.m., ett ökat intresse för sådan kameraövervakning runt om i landet varför det är angeläget med ett vägledande avgörande där förutsättningarna för övervakning slås fast.

Enligt Datainspektionen är det inte uteslutet att gator och torg kan få kameraövervakas med bildinspelning även under dagtid, men inspektionen anser, i likhet med förvaltningsrätten, att det bör ställas mycket höga krav på sökandens utredning för att kameraövervakning ska få bedrivas dygnet runt av sådana platser. Det kan enligt Datainspektionen inte räcka med generella hänvisningar till brottsutsattheten i ett större område för att tillstånd ska kunna ges. Sökanden behöver kunna knyta förekomst av våldsbrottslighet eller annan allvarlig brottslighet till vissa tider på dygnet, vissa veckodagar och mer exakta platser. Varje kamera måste bedömas för sig, och om

brottsutsattheten och integritetsintresset varierar över tid på dygnet eller mellan olika veckodagar måste även dessa tider bedömas för sig. Utredningen måste ge ett tydligt stöd för behovet av kameraövervakning och att detta behov överväger integritetsintresset under alla tider för vilka tillstånd beviljas.

Varje brist i utredningen ska gå ut över sökanden och föranleda att tillstånd till kameraövervakning endast ges t.ex. under vissa tider på dygnet eller för vissa dagar i veckan.

Brottsligheten i Tensta jämfört med andra områden

Den utredning som Polismyndigheten har presenterat i målet kan enligt Datainspektionen inte läggas till grund för slutsatsen att brottsligheten inom övervakningsområdet är exceptionell. Den statistik som polisen har gett in i kammarrätten över jämförbara områden – Bromma, Bredäng och Fittja – avser samtliga anmälda brott inom respektive område. Statistiken avser alltså även brott såsom trafikbrott, tillgreppsbrott och skadegörelsebrott.

Polismyndigheten uppger att tillgrepps- och skadegörelsebrott är vanligast förekommande, följt av våldsbrottslighet. Enligt Datainspektionen bör

kameraövervakning av gator och torg inte komma ifråga för att förebygga eller utreda sådan brottslighet som inte är allvarlig eller riktar sig mot person. Det är därför en brist i utredningen att det inte finns någon statistik som visar hur antalet våldsbrott inom övervakningsområdet förhåller sig till antalet

våldsbrott i de andra områdena.

När det gäller våldsbrott kan noteras att det enligt Polismyndighetens Lägesbild Polisområde Nord – Spånga Tensta stadsdelsförvaltning

(kammarrättens aktbilaga 41) anmäldes 656 fall av misshandel per 100 000

invånare i stadsdelen Rinkeby-Kista under 2014, att jämföra med 1 939 fall på Norrmalm och 848 fall på Södermalm. I Spånga-Tensta anmäldes endast 437 fall av misshandel per 100 0000 invånare år 2014, vilket är mindre än i

Skärholmen, Södertälje och Enskede-Årsta-Vantör. Risken för en enskild att bli utsatt för misshandel är alltså inte högre i Rinkeby och Tensta jämfört med andra platser.

Även vid en jämförelse mellan, å ena sidan, den samlade rapporterade brottsligheten vid Tenstaplan och Tenstagången och, å den andra sidan, Bromma, Bredäng och Fittja framstår inte situationen i Tensta som

exceptionell. Från och med den 1 juli 2011 till och med den 30 juni 2014 har det inom övervakningsområdet i Tensta anmälts bortåt 1 400 brott, dvs. ungefär nio brott i veckan. Som jämförelse har Bromma 850 anmälningar (935 unika brottskoder, totalt 937 brott), Bredäng 1 002 anmälningar (1 164 unika brottskoder totalt 1 197 brott) och Fittja 597 anmälningar (700 unika brottskoder, totalt 706 brott). Skillnaden mellan anmälda brott i Tensta (1 400) och Bredäng (1 197) över tre år är ca 17 procent.

Det kan tilläggas att ovanstående statistik endast sträcker sig fram till sommaren 2014 och den är inte uppdelad på år. Det går alltså inte att utläsa vilken utveckling som skett över tid eller vilken effekt som polisinsatsen Fenix, som inleddes våren 2014, har haft. En sådan ansenlig ökad polisiär närvaro som den nu permanentade insatsen Fenix innebär, tillsammans med den nyligen beslutade polisstationen i Rinkeby, rimligen en minskad brottslighet inom övervakningsområdet, och därmed ett minskat behov av att använda kameraövervakning. Enligt Datainspektionen är ökad polisnärvaro den alternativa åtgärd som ligger närmast till hands att pröva och utvärdera innan kameraövervakning dygnet runt av ett centrumområde överhuvudtaget kan komma ifråga. I RÅ 2010 ref. 22 medgav Regeringsrätten kameraövervakning av Stureplan under sena kvällar och nätter efter att utredningen visat att vanliga polisiära arbetsmetoder varit otillräckliga för att komma till rätta med brottsligheten på platsen. Den ökade polisnärvaron på Stureplan hade inte haft önskad effekt vilket bl.a. kunde förklaras av att folkmyllret på platsen var så tätt att de uniformerade poliserna endast syntes ett fåtal meter. Sådana förhållanden råder inte i Tensta.

Av Tabell 3 i Polismyndighetens yttrande till förvaltningsrätten av den 25 april 2015 framgår att antalet anmälda brott inom övervakningsområdet sjunkit mellan 2012 och början av 2015, en minskning som i tiden åtminstone delvis

sammanfaller med ökade polisinsatser. Under perioden mars 2012 till och med februari 2013 anmäldes 99 våldsbrott, under mars 2013 till och med februari 2014 anmäldes 83 våldsbrott och perioden mars 2014 till och med februari 2015 anmäldes 78 våldsbrott.

Vid en genomgång av den statistik över brottsligheten i övervakningsområdet respektive jämförelseområdena som Polismyndigheten gett in kan det således konstateras att det inte finns stöd för påståendet att brottsligheten i

allmänhet och våldsbrottsligheten i synnerhet är exceptionell vid Tenstaplan och Tenstagången i jämförelse med andra liknande områden. Mot den bakgrunden anser Datainspektionen att det inte är visat att

övervakningsintresset väger tyngre än det mycket tungt vägande integritetsintresset under någon tid på dygnet eller i veckan.

Brottens fördelning över dygnet

Kammarrätten har ansett att våldsbrotten i Tensta är relativt jämnt fördelade över veckans alla dagar och dygnets alla timmar. Datainspektionen delar inte kammarättens uppfattning utifrån den utredning som Polismyndigheten har presenterat i målet. I ansökan till länsstyrelsen har Polismyndigheten angett att flest brott sker mellan kl. 14.00 och 02.00 och att våldsbrotten tenderar att minska efter kl. 23.00. Skadegörelse på motorfordon och skadegörelse genom brand koncentreras enligt Polismyndigheten mellan kl. 18.00 och kl. 23.00, och brott och ordningsstörningar i samband med social oro sker oftast mellan kl. 21.00 och 03.00.

För att illustrera hur ojämnt brotten fördelar sig över dygnets timmar kan exempelvis nämnas att det under tre år bara har skett ett fall av misshandel inom övervakningsområdet mellan kl. 06.00 och 09.00, den tid på dygnet då människor tar sig till skolan och arbetet och då följaktligen många enskilda träffas av övervakningen. Det totala antalet anmälda våldsbrott mellan kl.

06.00 och 09.00 är enligt Polismyndighetens statistik sex stycken under tre år, dvs. i snitt ett brott drygt var 180:e dag. Enligt Datainspektionen visar

statistiken att behovet av kameraövervakning från tidig morgon till eftermiddag är lågt, och, mellan kl. 06.00 och 09.00, i princip obefintligt.

Social oro och brottslighet som riktar sig mot samhällets företrädare Enligt Polismyndigheten är det som utmärker övervakningsområdena i Tensta (och Rinkeby) omfattningen av händelser som går under benämningen social oro, vilka drabbar både enskilda medborgare och företrädare för det allmänna

såsom poliser, brandmän och ambulanspersonal. Kammarrätten har vid bedömningen enligt överviktsprincipen särskilt beaktat den brottslighet som riktar sig mot samhället och dess företrädare och ansett att det är ett mycket angeläget samhällsintresse att komma tillrätta med denna problematik. Trots att statistiken och Polismyndighetens egna uppgifter ger vid handen att sådana brott av karaktären social oro – t.ex. bilbränder, stenkastning och upplopp – inträffar från kl. 20.00 eller 21.00 fram till tidig morgon, har

kammarrätten tillåtit kameraövervakning dygnet runt, dvs. även under dagtid när integritetsintresset väger som allra tyngst.

Datainspektionen anser, i likhet med kammarrätten, att det är ett mycket angeläget samhällsintresse att komma tillrätta med brottslighet som riktar sig mot samhället och dess företrädare. Inspektionen ifrågasätter inte heller att sådan brottslighet förekommer i Södra Järva i större omfattning än i andra delar av Stockholm; den bild som Polismyndigheten ger av situationen i stadsdelen är allvarlig. Vilken betydelse som den aktuella problembilden med social oro ska tillmätas i bedömningen om tillstånd ska beviljas har inte tidigare prövats av högre rätt. Datainspektionen har tidigare i processen anfört att brottslighet mot samhällets företrädare är allvarlig och i sig kan medföra ett påtagligt övervakningsintresse under de tider då den aktuella problematiken finns. Datainspektionen anser dock inte att det faktum att det förekommer social oro i ett område automatiskt medför att

Polismyndighetens övervakningsintresse dygnet runt väger tyngre än ett mycket betydande integritetsintresse.

Datainspektionen vill här peka på att det, utifrån det underlag som

Polismyndigheten har presenterat, endast finns konkreta uppgifter om ett (1) våldsamt upplopp inom övervakningsområdet, den 22 maj 2015. De drygt 80 brottsanmälningar under tre år inom övervakningsområdet som avser våldsamt upplopp eller hot mot tjänsteman är inte närmare preciserade. Det framgår inte hur många av dessa 80 anmälningar som avser våldsamt upplopp.

Det framgår inte heller hur de fördelar sig över de tre åren, över tid på dygnet eller över vissa veckodagar. Av diagram 1 och 2 i Polismyndighetens yttrande av den 1 oktober 2015 framgår att antalet anmälda brott enligt 16 och 17 kap.

brottsbalken i perioder har varit något mer vanligt förekommande i Rinkeby och Tensta än i Bromma, Bredäng och Fittja. Detta är inte brott som riktar sig mot de som övervakas – boende och besökare i området – utan främst mot ordningsmakten. Övervakning i syfte att förhindra sådana brott medför ingen minskning av integritetsintresset. Det kan enligt Datainspektionen dessutom

ifrågasättas vilken betydelse förekomsten av t.ex. ett brott som ohörsamhet mot ordningsmakten ska ha vid bedömningen av övervakningsintresset.

Sammantaget anser Datainspektionen att det, även med beaktande av de utbrott av social oro som Polismyndigheten har pekat på, inte är visat att övervakningsintresset väger tyngre än integritetsintresset inom

övervakningsområdet under någon tid på dygnet.

För det fall Högsta förvaltningsdomstolen finner att förekomsten i sig av brottslighet som riktar sig mot samhället och dess företrädare inom övervakningsområdet medför att övervakningsintresset väger tyngre än integritetsintresset bör fortlöpande kameraövervakning enligt

Datainspektionen ändå inte tillåtas. När polis, ambulans eller brandkår rycker ut efter larm vid Tenstaplan och Tenstagången och det bedöms att det finns en förhöjd hotbild anser Datainspektionen dock att det finns ett befogat intresse av kameraövervaka för att kunna förutse bakhåll, stenkastning, eller liknande situationer som kan utgöra en fara för den insatta personalen eller deras utrustning. Samma sak gäller om det i samband med insatser uppstår hotfulla situationer. I andra hand yrkar Datainspektionen därför att Högsta

förvaltningsdomstolen föreskriver ett villkor för kameraövervakningen med innebörden att kameraövervakning och bildinspelning endast får ske i samband med insatser av polis, ambulans eller brandkår inom

övervakningsområdet och efter att Polismyndigheten bedömer att det med anledningen av insatsen föreligger en förhöjd hotsituation. Härigenom kan kameraövervakningen inom det integritetskänsliga övervakningsområdet begränsas till de tillfällen och situationer då övervakningsintresset typiskt sett väger tyngre än integritetsintresset.

Detta överklagande har beslutats av generaldirektören Kristina Svahn Starrsjö efter föredragning av juristen Tove Fors. I den slutliga handläggningen har enhetschefen Nicklas Hjertonsson deltagit.

Kristina Svahn Starrsjö

Tove Fors

Expedierat till:

Kammarrätten i Stockholm Box 2302

103 17 Stockholm