MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, EUROPEISKA RÅDET OCH RÅDET. Första rapporten om omplacering och vidarebosättning

SV

SV

EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 16.3.2016 COM(2016) 165 final

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, EUROPEISKA RÅDET OCH RÅDET

Första rapporten om omplacering och vidarebosättning

2 1 Inledning

Omkring 880 000 personer anlände 2015 till Europeiska unionen via Grekland och Italien. I maj 2015 föreslog Europeiska kommissionen för första gången i den europeiska migrationspolitikens historia att personer i klart behov av internationellt skydd ska omplaceras från medlemsstater som befinner sig under extremt tryck till andra EU- medlemsstater. I september 2015 antog rådet två juridiskt bindande beslut¹ som inför en tillfällig och extraordinär omplaceringsmekanism för 160 000 sökande i Grekland och Italien i klart behov av internationellt skydd².

För att ta ett helhetsgrepp på den globala migrationskrisen och visa solidaritet med tredjeländer som är påverkade på samma sätt rekommenderade kommissionen ett EU- program för vidarebosättning för 20 000 personer i behov av internationellt skydd. I juli 2015 enades medlemsstaterna tillsammans med de Dublinassocierade staterna om en plan om vidarebosättning under en tvåårsperiod av 22 504 personer från Mellanöstern, Afrikas horn och Nordafrika i behov av internationellt skydd.

Medan migrationsströmmarna fortsätter 2016 har dock hittills endast 937 personer omplaceras från Italien och Grekland, och endast 4 555 har varit föremål för vidarebosättning. Det otillfredsställande genomförandet av de båda programmen beror på ett antal faktorer, bl.a. bristen på politisk vilja i medlemsstaterna att till fullo och i god tid uppfylla sina rättsliga omplaceringsskyldigheter. Fram till nyligen utgjorde faktumet att migranterna släpptes igenom den västra Balkanrutten ett ytterligare hinder för omplaceringsprogrammet eftersom de flesta berättigade personerna reste vidare i stället för att omplaceras under ordnade former. Medlemsstaterna var samtidigt motvilliga till att ordna vidarebosättning för personer som fortsatte att anlända på irreguljära vägar.

I enlighet med kommissionens rapport³ om återställande av ordningen vid rutten mellan östra Medelhavsområdet och västra Balkan, Europeiska rådets slutsatser av den 18−19 februari samt slutsatserna från mötet mellan stats- och regeringschefer den 7 mars⁴ har medlemsstaterna enats om att anta en europeisk strategi och upphöra med den policy som innebär att migrantrena ”vinkas igenom”. De noterade också behovet av att stödja Grekland i detta besvärliga läge, särskilt med beaktande av den mycket svåra humanitära situation som är i snabbt antågande på fältet. Med fortsatta strömmar av migranter kan, enligt FN:s flyktingkommissariat, över 100 000 migranter bli strandsatta i Grekland inom en månad. De efterlyste därför att omplaceringarna skulle påskyndas avsevärt för att minska det kraftiga tryck som Grekland för närvarande är utsatt för.

1 Rådets beslut (EU) 2015/1523 av den 14 september 2015 om fastställande av provisoriska åtgärder på området internationellt skydd till förmån för Italien och Grekland och rådets beslut (EU) 2015/1601 av den 22 september 2015 om fastställande av provisoriska åtgärder på området internationellt skydd till förmån för Italien och Grekland.

2 Tanken var att 54 000 av dessa 160 000 personer skulle omplaceras från Ungern enligt kommissionens förslag, men de kommer, om inget ändringsbeslut fattas om rådets andra beslut om omplaceringar fram till september 2016, i stället att omplaceras från Italien och Grekland.

3 COM(2016)85 final.

4 EUCO 1/16; SN 28/16.

3

Detta meddelande är föranlett av den skyldighet som anges i artikel 12 i de båda rådsbesluten att till rådet halvårsvis rapportera om genomförandet av besluten och färdplanerna för Italien och Grekland. Det föranleds även av kommissionens åtagande enligt färdplanen om återupptagande av Schengensamarbetet⁵ att varje månad lämna rapport om genomförandet av omplaceringar och vidarebosättning. I detta meddelande sammanfattas de utmaningar som konstaterats och lärdomar som dragits under de första månaderna av genomförandet av programmen för omplacering och vidarebosättning och vidare föreslås rekommendationer och åtgärder på kort sikt för att förbättra takten i genomförandet.

2 Omplacering

2.1 Rättslig bakgrund och deltagarländer i EU:s omplaceringsprogram

I enlighet med de två rådsbesluten i september 2015 ska senast i september 2017 106 000 asylsökande omplaceras från Italien⁶ och Grekland⁷. De återstående 54 000 personerna ska omplaceras från Italien och Grekland, såvida inte kommissionen föreslår en anpassning av omplaceringsmekanismen för rådet före den 26 september 2016⁸. I linje med rådets slutsatser av den 20 juli 2015 förväntas medlemsstaterna dessutom göra utfästelser vad gäller fördelningen av de resterande 7 744 platserna enligt rådets första beslut, av de totalt 40 000 platser som man har enats om. Medlemsstaterna är skyldiga att från Italien och Grekland omplacera det antal personer de tilldelats enligt bilagorna I och II till rådets beslut (EU) 2015/1601⁹ samt det antal man enats om enligt rådets beslut (EU) 2015/1523¹⁰ i överensstämmelse med de siffror som anges i rådets slutsatser av den 20 juli 2015. Denna skyldighet ska fullgöras under en tvåårsperiod.

I enlighet med Förenade kungarikets och Irlands ställning enligt protokollen 21 och 22 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt är de inte bundna av detta beslut, men de kan välja att ansluta sig till det. Den 6 oktober 2015 valde Irland att ansluta sig till båda rådsbesluten och omplacerar redan ansökande från Italien och Grekland. Dessutom uttryckte Dublinassocierade stater (Schweiz, Norge och Liechtenstein) sitt intresse för att delta i omplaceringsprogrammet och håller på att slutföra de nödvändiga bilaterala arrangemang med Italien och Grekland för att snarast kunna inleda omplaceringarna. Ungern och Österrike har inte gjort några utfästelser om platser för omplaceringar enligt beslut 2015/1523. Ungern och Slovakien har väckt talan¹¹ vid EU-domstolen för att pröva lagenligheten av rådets andra omplaceringsbeslut. Dessa åtgärder har inte någon suspensiv verkan, och det åligger därför medlemsstaterna att omplacera personer inom ramen för beslutet i fråga.

Migrationstrycket på Sverige och Österrike har medfört att dessa båda medlemsstater begärt ett tillfällig upphävande av sina skyldigheter enligt rådsbesluten om omplacering. För att behandla dessa framställningar antog kommissionen i december 2015 ett förslag till rådsbeslut om ett tillfälligt upphävande av Sveriges skyldigheter enligt båda rådsbesluten om

5 COM(2016) 120 final.

6 39 600 asylsökande ska omplaceras från Italien i enlighet med två rådsbeslut om omplaceringar.

7 66 400 asylsökande ska omplaceras från Grekland i enlighet med två rådsbeslut om omplaceringar.

8 Artikel 4.3 i rådets beslut (EU) 2015/1601.

9 Rådets beslut (EU) 2015/1601 av den 22 september 2015.

10 Rådets beslut (EU) 2015/1523 av den 14 september 2015.

11 C-643/15 och C-647/15.

4

omplaceringar¹² och i februari 2016 ett förslag till rådets genomförandebeslut om ett tillfälligt upphävande av 30 procent av antalet sökande som ska omplaceras av Österrike enligt rådets beslut (EU) 2015/1601. Beslutet rörande Österrike antogs av rådet den 10 mars 2016.

Österrike har därigenom fått respit under ett år med omplaceringen av 1 065 sökande.

Förslaget rörande Sverige diskuteras fortfarande av rådet och Europaparlamentet.

2.2 Färdplaner framlagda av Italien och Grekland

Grekland och Italien har i linje med artikel 8 i rådsbesluten om omplaceringar till kommissionen och rådet lämnat in färdplaner med åtgärder som rör asyl, inledande mottagande och återsändande för att förbättra kapaciteten, kvaliteten och effektiviteten i sina system samt med åtgärder för att säkerställa en korrekt tillämpning av rådsbesluten.

Färdplanerna har meddelats samtliga medlemsstater och Dublinassocierade stater och diskuterades i det omplaceringsseminarium som kommissionen arrangerade den 21 september 2015 och i omplacerings- och vidarebosättningsforumet den 1 oktober 2015.

Kommissionen har regelbundet rapporterat¹³ om de framsteg som hittills gjorts av både Grekland och Italien i fråga om genomförandet av de prioriterade åtgärderna på de nyckelområden som avses i färdplanen: upprätta fungerande mottagningscentrum, genomföra omplaceringsmekanismen, säkerställa effektivt återsändande av migranter som inte har rätt till internationellt skydd, förbättra gränsförvaltningen och skapa tillräcklig mottagningskapacitet.

Italien har i sin färdplan åtagit sig att inrätta sex mottagningscentrum, fem i Sicilien och ett i Apulien. För närvarande har fyra mottagningscentrum färdigställts, varav ett har omvandlats till omplaceringscentrum. Italien aviserade vid rådets möte (rättsliga och inrikes frågor) den 10 mars 2016 ett femte mottagningscentrum vars slutliga läge snarast bör meddelas kommissionen. Såsom anges i färdplanen är de italienska mottagningscentrumen nära kopplade till omplaceringsprocessen vars standardiserade och ändamålsenliga förfarande har utarbetats i nära samverkan med Europeiska stödkontoret för asylfrågor (nedan förkortat Easo). Ett förfarande för överföring av ensamkommande barn i enlighet med rådsbesluten om omplaceringar behöver fortfarande införas. När det gäller inkvartering av asylsökande i det andra steget, överensstämmer de tillgängliga platserna för närvarande med dem som anges i färdplanen. Vissa effektivitetsvinster skulle dock vara önskvärda, särskilt genom en mer organiserad fördelning av asylsökande över hela Italiens territorium. Antalet mottagningsplatser för ensamkommande barn stämmer överens med färdplanerna, men ytterligare platser bör tas fram för att övergången ska bli smidig mellan det inledande mottagandet och det andra steget i mottagandet. Å andra sidan är mottagningsplatserna för personer som ska återsändas fortfarande mycket begränsade och ligger under tröskelvärdet i färdplanen, vilket avsevärt bromsar snabba återsändanden. Det pågående arbetet med att

12 COM(2015) 677 final.

13 Meddelande från kommissionen: Hantering av flyktingkrisen: omedelbara operativa, budgetära och rättsliga åtgärder enligt den europeiska migrationsagendan (COM(2015) 490, 23.9.2015).

Meddelande från kommissionen: Hantering av flyktingkrisen: lägesrapport om genomförandet av de prioriterade åtgärderna i den europeiska migrationsagendan (COM(2015)510, 14.10.2015).

Kommissonens meddelande Progress Report on the Implementation of the hotspots in Greece (COM (2015) 678, 15.12.2015.

Kommissionens meddelande State of Play of the implementation of the priority actions under the European Agenda on Migration (COM(2016) 85, 10.2.2016).

Kommissonens meddelande Progress report on the implementation of the hotspots approach in Greece (COM (2016) 141 final, 4.3.2016.

5

reformera det italienska asylsystemet bör slutföras före sommaren så att återstående brister kan åtgärdas och ett smidigare asylförfarande uppnås, bl.a. i fråga om att minska ojämnheterna i kvaliteten på de beslut som fattas i olika delar av landet.

Grekland har i sin färdplan åtagit sig att inrätta fem mottagningscentrum. Fyra är för närvarande tagna i drift och ett återstår ännu att färdigställa på ön Kos. Processerna i mottaggningscentrumen förefaller numera effektiva och ändamålsenliga vad gäller den dagliga registreringen av ett stort antal tredjelandsmedborgare, medan vissa ytterligare förbättringar pågår av det centrala it-systemet för hantering av den stora ökningen av fingeravtryck som tas. De systematiska kontrollerna mot säkerhetsdatabaser måste vara helt etablerade och det krävs fortfarande insatser för att upptäcka och följa upp fall av urkundsförfalskning. Även om informationsspridning och registrering av omlokaliseringskandidater ingår i arbetet i mottagningscentrumen i Grekland finns den grekiska asylmyndigheten och Easo för tillfället bara närvarande på tre öar. Mot bakgrund av den plötsliga ökningen av tredjelandsmedborgare som uppehåller sig i Grekland håller landet på att trappa upp sina inkvarteringsmöjligheter genom insatser från militärens sida och med stöd av EU via finansiering och Europeiska unionens civilskyddsmekanism. Easo har börjat utvidga sin verksamhet för att öka Greklands registreringskapacitet. Vad gäller återsändande av personer har Grekland nyligen ökat antalet ärenden där Turkiet återtagit personer, men kapaciteten att hålla människor i förvar är fortsatt ganska begränsad och flera förvarsenheter är i behov av renovering.

Noteras bör att Grekland fortfarande måste förbättra sitt generella asylsystem. De åtgärder som krävs i detta avseende har fastställdes av kommissionen i en rekommendation av den 10 februari 2016¹⁴. Den 4 mars avlade Grekland rapport i denna fråga. Kommissionen har preliminärt bedömt svaret och kommer att kontakta de grekiska myndigheterna för att begära ytterligare klargöranden. Kommissionen avser fortsatt att noggrant övervaka Greklands framsteg och bedöma om förhållandena är sådana att medlemsstaterna stegvis kan återuppta enskilda överföringar av personer till Grekland enligt Dublinförordningen, före Europeiska rådets junimöte.

I bilagorna 3 och 4 återfinns en översikt över de framsteg som gjorts av Italien och Grekland i genomförandet av färdplanerna och vilka steg som återstår.

2.3 Huvudsakliga trender efter det att omplaceringsprogrammen varit under genomförande i fem månader

 Långsamt genomförande, men tidiga tecken på en positiv utveckling: Den 15 mars 2016 hade 937 personer omplacerats (368 från Italien och 569 från Grekland).

Erfarenheterna under de första veckorna i mars då 287 personer (varav 241 bara från Grekland) snabbt omplacerades, visar dock att om medlemsstaterna följer sina åtaganden kan att omplaceringarna fungera.

Såsom framgår av figur 1 nedan ökade takten i omplaceringarna avsevärt de första veckorna i mars, men den är fortfarande otillräcklig för att uppfylla målen i de två rådsbesluten om omplaceringar, som är nödsituationsåtgärder avsedda att lindra det

14 Kommissionens rekommendation till Republiken Grekland om brådskande åtgärder för återupptagande av överföringar enligt förordning (EU) nr 604/2013 (C(2016) 871, 10 februari 2016).

6

betydande asyltrycket på Italien och Grekland. Med tanke på att trycket är akut, särskilt i Grekland, blir behovet av förstärkta åtgärder alltmer tvingande.

Figur 1 – Omplaceringsöverföringar mellan oktober 2015 och den 15 mars 2016

Medlemsstaterna har i olika sammanhang meddelat att 6 884 omplaceringsplatser finns tillgängliga. Den 15 mars uppgick dock det sammanlagda antalet meddelanden om beredskap att snabbt omplacera personer som ansöker om internationellt skydd (”formella utfästelser”) till 3 723. En positiv sak att notera är att de flesta medlemsstater har utsett sambandsmän, som spelar en avgörande roll i förfarandet.

 Snabb ökning av antalet sökande: Under de första fem månaderna av genomförandet ansökte få personer om omplacering (t.ex. omkring 20 personer per dag i Grekland).

Detta berodde delvis på den bristande tillit migranterna hade för omplaceringsprogrammet.

Under de första veckorna i mars ökande antalet sökande dock betydligt (t.ex. i Grekland till 300 personer per dag). Detta är delvis en följd av de restriktioner som införts vid den grekisk-makedoniska gränsen, men det beror också på ytterligare arbete med att sprida information, bl.a. genom Easos mobila team utanför mottagningscentrumen för att maximera antalet personer som man når ut till. Risken för att en person avviker kvarstår dock när denne har underrättats om vilken medlemsstat han eller hon ska omplaceras till.

 Fler nationaliteter är berättigade att söka omplacering, men oförutsägbarheten ökar också vad gäller nya nationaliteter som eventuellt omfattas av rådsbesluten: De personer som kan omplaceras är sådana som har medborgarskap i länder som har ett EU-genomsnitt på 75 % eller mer i fråga om att beviljas internationellt skydd. Denna information grundar sig på uppgifter från Eurostat och uppdateras genom kvartalsvisa Easo-rapporter. Kommissionen informerar därefter Easo om vilka nationaliteter som är berättigade till att söka omplacering, varefter Easo i sin tur informerar de nationella kontaktpunkterna. Således kan ett antal nationalitetet var fjärde månad läggas till eller strykas ur förteckningen över dem som är berättigade att söka omplacering, vilket skapar osäkerhet bland migranter och berörda parter. På grundval av de senaste

0 50 100 150 200 250 300 350

Oktober NovemberDecember Januari Februari Mars

IT EL Totalt

7

kvartalsuppgifterna från Eurostat (4:^e kvartalet 2015) är personer med följande nationaliteter för närvarande¹⁵ berättigade att söka omplacering: Burundi, Centralafrikanska republiken, Eritrea, Costa Rica, Saint Vincent och Grenadinerna, Bahrain, Irak, Maldiverna, Syrien och Förenade kungarikets utomeuropeiska länder och territorier¹⁶. Sedan föregående kvartalsrapport har Jemen och Swaziland strukits ur förteckningen.

 Omplacering av utsatta personer som ansöker om internationellt skydd – bl.a.

ensamkommande barn – är en utmaning: Endast ett mycket begränsat antal ensamkommande barn (ett eller två från Grekland till Finland) har omplacerats, trots att utsatta sökanden enligt rådsbesluten ska behandlas med prioritet. Skälen till detta varierar, bl.a. är omplaceringsmedlemsstaterna ovilliga att godta omplacering av ensamkommande barn och i Italien och Grekland saknas särskilda förfaranden som möjliggör omplacering av dessa barn. Omplacering av ensamkommande barn är en komplex process och vissa migranter, särskilt eritreaner i Italien, har uppgett sig vara vuxna för att inte skiljas från den grupp som de anlänt tillsammans med. Italien och Grekland håller på att utarbeta nya förfaranden för att snabbt kunna flytta ensamkommande barn, i enlighet med barnets bästa och ländernas nationella lagstiftning. Italienska myndigheter och Frontex tillhandahåller experter för åldersbedömningar. Flera organisationer har också utökat sina insatser för att skaffa fram lämpliga mottagningslokaler i Grekland (t.ex. UNICEF Child and Family Support Hubs).

Mer generellt finns inga uppgifter tillgängliga om antalet omplaceringsöverföringar av utsatta personer som ansöker om internationellt skydd. De praktiska erfarenheterna visar dock att många sökande tillhör denna kategori (t.ex. gravida kvinnor, personer med funktionshinder ochäldre). Trots uppmaningen till medlemsstaterna att meddela sin förmåga att ta emot särskilt utsatta personer, har nästan ingen medlemsstat rapporterat någon trovärdig kapacitet.

2.4 Kommissionens och EU-byråernas åtgärder

Den 10 februari översände kommissionen administrativa skrivelser till omplaceringsmedlemsstaterna och uppmanade dem att påskynda genomförandet av rådsbesluten och avhjälpa de hinder som konstaterats. Kommissionen översände även en liknande skrivelse till Italien och Grekland med rekommendationer om förbättringar och påskyndande av omplaceringsförfarandet. Dessutom har kommissionen inlett överträdelseförfaranden mot Italien och Grekland om genomförandet av Eurodac- förordningen och mot Grekland i fråga om direktivet om mottagningsvillkor.

Enligt omplaceringsprogrammet tar Italien och Grekland emot finansiering genom sina nationella Amif-program (Asyl-, migrations- och integrationsfonden) (en extra klumpsumma

15 När rådets beslut antogs var medborgare från Syrien, Irak och Eritrea berättigade att söka omplacering. Vid den första uppdateringen (tredje kvartalet 2015) var personer med medborgarskap i följande länder berättigade att söka omplacering: Bahrain, Centralafrikanska republiken, Eritrea, Irak, Syrien, Swaziland och Jemen.

16 För vissa av de personer med ovannämnda medborgarskap var det färre än 200 personer som sökte internationellt skydd i EU under referensperioden. Eftersom rådsbesluten om omplaceringar inte anger något lägsta antal beslut för beräkningen av EU-genomsnittet blir nationaliteter som berörs i mycket få beslut, som alla är tillstyrkande, lätt berättigade att söka omplaceringen i enighet med rådsbesluten.

8

på 500 euro för varje omplacerad person) för att stödja deras omlokaliseringsarbete.

Ekonomisk hjälp betalas också ut till omplaceringsmedlemsstaterna som kommer att få en klumpsumma på 6 000 euro för varje omplacerad person från deras nationella Amif-program.

Sammanlagt har 1 040 miljoner euro öronmärkts för omplaceringen av 160 000 personer, och de nationella Amif-programmen har ändrats så att det innehåller belopp som motsvarar de 98 547 personer som ska omplaceras (för totalt 644,5 miljoner euro). Slutligen har betydande finansiellt stöd gjorts tillgängligt för Internationella organisationen för migration (nedan förkortad IOM) i form av bistånd vid nödsituationer från Amif för att stödja genomförandet av omplaceringsmekanismen för nödsituationer i Grekland och Italien.

Den 10 mars antog kommissionen ändringar av arbetsprogrammen för 2016 med en utökning av finansieringen med ytterligare 275,5 miljoner euro för det bistånd i nödsituationer som kommer från Amif och fonden för inre säkerhet (ISF). För att skaffa fram den ytterligare nödsituationsfinansieringen kommer man att använda medel från Amif och ISF som ingår i EU:s budget för 2016, men som ännu inte hade fördelats. Ökningen av finansieringen i nödsituationer följer på slutsatserna från Europeiska rådet den 18–19 februari 2016, då brådskande åtgärder efterlystes för att ta itu med den humanitära situationen i Grekland och på västra Balkan, med hjälp av alla tillgängliga EU-medel och nationella medel. Den ursprungliga budgeten på 188,98 miljoner euro för bistånd vid nödsituationer inom ramen för Amif och ISF för 2016 har nu utökats med 193,5 miljoner euro för Amif och 82 miljoner euro för ISF till totalt 464 miljoner euro för 2016 för att ta itu med de mest akuta finansieringsbehov i medlemsstaterna i samband med flyktingkrisen.

Efter en begäran från rådet (rättsliga och inrikes frågor) har kommissionen inrättat en arbetsgrupp för information till migranter som sammanför alla relevanta institutionella aktörer i arbetet att förse asylsökande och migranter med korrekt information. Arbetsgruppen samordnar informationsverksamheterna, bl.a. produktion av innehållet i och spridning av informationsmateriel på interinstitutionell nivå och svarar för att verksamheterna överensstämmer med den informationsstrategi som finns vad gäller migranter.

Kommissionen har upprättat en särskilt team för mottagningscentrum som är närvarande ute på fältet tillsammans med Frontex, Easo och Europol.

Förutom en omfattande utplacering av experter, bl.a. mobila expertteam, håller Easo på att utveckla flera olika verktyg för att bistå i de olika stegen av omplaceringen (informationsbroschyrer, information före avresan, matchningsverktyg, verktyg för att ringa in utsatta asylsökande). Ett särskilt utbildningskoncept, bl.a. med moduler som skräddarsytts för ensamkommande barns behov och för mottagningscentrum, har också tagits fram.

2.5 Åtgärder som ska vidtas av omplaceringsmedlemsstaterna

Huvudsakliga hinder och utmaningar

 Otillräckligt och begränsat antal formella utfästelser.

 Medlemsstaterna använder möjligheten att ange sina preferenser på ett inkorrekt sätt

 Långa svarstider för framställningar om omplacering

 Hinder i samband med säkerhetskontroller

 Omotiverade avslag

9

 Brist på information från omplaceringsmedlemsstaten före avresan

 Otillräckligt många svar på Easos inbjudan att anmäla intresse gällande experter

 Otillräckligt och begränsat antal formella utfästelser. Antalet utfästelser är klart otillräckligt för att uppfylla skyldigheterna enligt rådsbesluten om omplaceringar. Det totala antalet formella utfästelser uppgick till 3 723 den 15 mars 2016, vilket motsvarar 2,33% av de 160 000 omplaceringsöverföringar som ska genomföras. Tre medlemsstater (Kroatien, Ungern och Slovakien) har hittills inte tillhandahållit några platser alls för omplacering. Endast 18 medlemsstater har utfäst sig att ta emot omplacerade personer från Grekland och 19 medlemsstater från Italien. Många medlemsstater har endast gjort mycket begränsade utfästelser i förhållande till sin sammanlagda tilldelning och för en begränsad tidsperiod. Det låga antalet utfästelser påverkar särskilt Grekland. Sedan restriktioner har börjat tillämpas vid den grekisk-makedonska gränsen har det blivit nödvändigt att snabbt öka antalet utfästelser för att bidra till att lindra den mycket svåra humanitära situation som snabbt håller på att växa fram ute på fältet.

 Medlemsstaterna använder möjligheten att ange sina preferenser på ett inkorrekt sätt: Huvudsyftet med möjligheten att ange preferenser är att underlätta integration av omplacerade personer i omplaceringsmedlemsstaten¹⁷. Vissa medlemsstater har emellertid kommit med långa eller restriktiva förteckningar över preferenser för den typ av sökande av omplacering. Vissa omplaceringsmedlemsstater är ovilliga att ta emot framställningar om omplacering av medborgare från vissa länder, ensamstående sökande eller ensamkommande barn på grund av tolkbrist, integrationsprogram och mottagningskapacitet. Andra medlemsstater anger tydligt att de endast skulle godta familjer. En majoritet av medlemsstaterna använder preferenserna som ett sätt att förhindra möjliga kandidater i stället för att skapa en bättre matchningar för ökad integration. Italienska och grekiska myndigheter försöker i möjligaste mån att tillmötesgå de preferenser som anges (med ständig respekt för principen om icke-diskriminering), även om dessa inte är bindande för Grekland och Italien. Under åberopande av att deras preferenser inte har tillgodosetts har vissa omplaceringsmedlemsstaterna avvisat en framställning om omplacering, vilket inte är tillåtet enligt rådets beslut¹⁸.

 Långa svarstider för framställningar om omplaceringar: Ett snabbt svar från omplaceringsmedlemsstaten är avgörande för att öka omplaceringsprogrammets trovärdighet. Omplaceringsförfarandet är dock som regel längre än den tvåmånadersfrist som fastställs i de båda rådsbesluten om omplaceringar, bl.a. på grund av att omplaceringsmedlemsstaten dröjer med sitt svar¹⁹. Detta förhindrar att omplaceringsprogrammet kommer upp i den regelbundna och kontinuerliga takt som skulle krävas för att det till fullo ska fungera och för att tillgodose de akuta behoven ute på

17 Jfr skäl 28 i rådets beslut (EU) 2015/1523 och skäl 34 i rådets beslut (EU) 2015/1601.

18 Enligt artikel 5.7 i rådsbesluten om omplaceringar vägras ”endast om det finns rimliga skäl att betrakta honom eller henne som ett hot mot deras nationella säkerhet eller allmänna ordning eller om det finns synnerliga skäl för att tillämpa bestämmelserna om undantag i artiklarna 12 och 17 i direktiv 2011/95/EU”.

19 Polen lade t.ex. fram sin utfästelse den 16 december. Ingen framställning om omplacering hade godtagits den 15 mars. Samtidigt lade Portugal fram sin andra utfästelse den 26 februari 2016 och omplaceringen ägde rum den 7 mars. När det gäller Portugal ägde överföringen faktiskt rum inom en vecka efter mottagandet av framställningen om omplacering från Grekland.

10

fältet. Detta gör även omplaceringsöverföringarna än mer komplicerade att sköta eftersom godtagande och överföring av stora grupper skapar logistiska problem för Italien, Grekland och IOM.

Den långa svarstiden äventyrar också omplaceringsmekanismens effektivitet genom att undergräva tilliten bland migranter, som ofta väljer att delta men sedan upptäcker att den utlovade snabba överföringen inte förverkligas, vilket bidrar till en ökad risk för att de avviker.

 Hinder i samband med säkerhetskontroller, bl.a. utbyte av uppgifter om fingeravtryck: Den främsta orsaken till förseningar vid framställningar om omplacering är extra säkerhetskontroller. Efter dåden i Paris i november 2015 vill flera medlemsstater göra säkerhetskontroller av personer som sökt om omplacering innan de besvarar framställningar om omplaceringar. Detta ligger i linje med rådsbesluten om omplaceringar, men dessa ytterligare säkerhetskontroller bör dock göras så snabbt som möjligt. De viktigaste frågorna vad gäller säkerhetskontroller är de följande:

o Systematiska säkerhetsintervjuer²⁰. Vissa medlemsstater begär systematiska intervjuer för att bedöma huruvida sökanden kan omfattas av skälen till avslag enligt rådsbesluten. Detta är ofta kopplat till den omfattande tillämpningen av undantagsklausulen²¹ i rådsbesluten²², som borde tolkas restriktivt. Skälen till avslag bör främst härröra från de omplaceringsakter som Italien och Grekland överlämnar, vilka innefattar särskild information om faktorer som ringats in i processen och som potentiellt kan peka på skäl till undantag.

o Många medlemsstater har upprepade gånger begärt att få sökandes fingeravtryck, tagna med anledning av Eurodacförordningen²³, via DubliNet och anfört att dessa behövs för säkerhetskontrollerna. Kommissionen har redan informerat medlemsstaterna om att detta inte är tillåtet enligt den nuvarande rättsliga ramen och föreslagit dem alternativa lösningar för utbyte av fingeravtryck genom polisiära samarbetskanaler.

Grekland och Italien har trappat upp arbetet med att genomföra säkerhetskontroller vid mottagningscentrumen och på fastlandet som svar på de farhågor omplaceringsmedlemsstaten har gett uttryck för. Dessa kontroller innefattar sökning i deras nationella databaser samt i europeiska och internationella databaser (SIS och Interpols databas över stulna och förkomna resehandlingar (SLTD VIS) innan en eventuell framställningen om omplacering översänds. Kapaciteten vid mottagningscentrumen har också utökats, bl.a. med fler Eurodacmaskiner, röntgenmaskiner, stabila internetuppkopplingar och ökad serverkapacitet. Italien planerar dessutom att utse en säkerhetsansvarig som för säkerhetsändamål ska stå i nära kontakt med sambandsmännen.

Dessa kontroller torde ge omplaceringsmedlemsstaten tillräckliga garantier och minska antalet extra säkerhetskontroller och intervjuer.

20 Intervjuer för att fastställa den omplaceringssökandes flyktingstatus innan framställningen om omplacering godtas skulle strida mot bokstaven och andan i programmet och bör inte begäras.

21 Artiklarna 12 och 17 i direktiv 2011/95/EU.

22 Artikel 5.7 i rådets beslut om omplaceringar.

23 Förordning (EU) nr 603/2013

11

 Omotiverade avslag av framställningar om omplaceringar: Vissa medlemsstater har avslagit ansökningar med en generell hänvisning till nationell säkerhet, allmän ordning eller tillämpningen av undantagsbestämmelserna i kvalificeringsdirektivet²⁴ utan att lämna särskilda skäl. Den praxis som innebär att ett avslag inte motiveras ligger är inte förenlig med rådsbesluten om omplaceringar och strider mot en lojal samarbetsanda.

 Brist på information från omplaceringsmedlemsstaten före sökandenas avresa Att information lämnas före avresan är av avgörande betydelse för att säkra den sökandes samarbetsvillighet och även för att undvika att de avviker och därpå följande sekundära migrationsrörelser. Många migranter önskar hamna i en viss medlemsstat och har förutfattade meningar och känner endast till ett fåtal medlemsstater (t.ex. där de har släktingar eller vänner). Dessutom sprids felaktig information konstant via sociala medier.

Därför är det av avgörande betydelse att information om det nya landet meddelas den sökande före omplaceringsbeslutet och avresan. De italienska och de grekiska myndigheterna måste kunna ge de sökande högkvalitativ och attraktiv information om den medlemsstat som de ska överföras till. Sambandsmännen spelar en avgörande roll genom att besvara sökandenas frågor och mildra deras oro. De flesta omplaceringsmedlemsstater har dock hittills inte utarbetat lämplig information som kan lämnas före avresan. Detta gör det svårare att vinna de sökandes tillit för en omplacering till mindre kända medlemsstater och se till att villigheten kvarstår och att de inte avviker.

 Otillräckliga svar på Easos inbjudan att anmäla intresse gällande experter: Trots att medlemsstaterna erbjöd sig att sända 201 experter efter Easos inbjudan avseende 374 experter räckte detta inte för de specifika behoven och faktiska utplaceringarna. Detta är klart otillräckligt med tanke på den kritiska situationen, särskilt i Grekland. Dessutom tenderar experterna att vara tillgängliga under begränsad tid, vilket minskar effektiviteten eftersom experter återvänder hem igen när de blivit operativa och nya aktörer då måste utbildas. Den 1 mars offentliggjorde Easo en ny inbjudan om intresse avseende 39 experter till Grekland. Endast 12 experter har erbjudits. Mot bakgrund av den förvärrade situationen i Grekland inleddes en ny inbjudan om intresse den 9 mars avseende ytterligare 57 experter.

2.6 Åtgärder som ska vidtas av Italien och Grekland

Huvudsakliga hinder och utmaningar

 Behovet att göra varje mottagningscentrum fullt funktionsdugligt och fortsätta att genomföra färdplanerna

 Otillräcklig kapacitet för mottagande och registrering i Grekland

 Otillräcklig samordningskapacitet

 Otillräcklig uppföljning av sökande

24 Direktiv 2011/95/EU.

12 För både Italien och Grekland

 Italien och Grekland måste se till att alla mottagningscentrum är fullt funktionsdugligt och fortsätta att genomföra färdplanerna: Även om betydande framsteg har gjorts med att få igång fyra av de fem mottagningscentrum som planerats i Grekland (bilaga 3) och fyra av sex redan öppnats i Italien (bilaga 4), trots det relativt begränsade antal anländande personer som hittills rapporterats, bör alla fungera fullt ut så snart som möjligt. Att genomförandearbetet befinner sig i slutfasen får dock inte användas som ett skäl till att begränsa antalet utfästelser. Dessutom är det möjligt att omplacera personer utanför mottagningscentrumen, förutsatt att villkoren i artikel 3.2 och artikel 5.9 i rådsbesluten är uppfyllda (skyddsbehövande nationalitet, identifiering, registrering och fingeravtryck).

 Otillräcklig samordningskapacitet: Det ökande antalet aktörer i omplaceringsarbetet och behovet av snabbare registrering av sökande och överföringar kräver ytterligare samordningsinsatser, också för att övervaka den verksamhet som bedrivs av de många icke-statliga organisationer som tillhandahåller information i respektive mottagningscentrum. Tack vare att operationella standardförfaranden tagits fram och att protokoll är under utarbetande torde situationen komma att förbättras.

 Otillräcklig uppföljning av sökanden: Det är avgörande att de får regelbunden och korrekt information om sin ansökan för att undvika att de avviker och de måste få försäkringar om att de alltjämt är en del av omplaceringsprogrammet, särskilt om svaret från omplaceringsmedlemsstaten dröjer. För närvarande ser dock inte någon nära uppföljning.

För Grekland

 Otillräcklig mottagningskapacitet i Grekland: Lämpliga mottagningsanläggningar med nödvändiga utrymmen för att informera migranterna om omplaceringsförfarandet är avgörande för att undvika risken för att de avviker. Efter toppmötet om migrantflöden över Västra Balkan den 25 oktober och i enlighet med sin färdplan åtog sig Grekland att iordningställa 55 000 inkvarteringsplatser i syfte att möta mottagningsbehoven för både asylsökande och irreguljära migranter. Hitintills tycks 40 351 mottagningsplatser finnas tillgängliga. FN:s flyktingkommissariat (nedan förkortat UNHCR) har heller inte slutit alla nödvändiga avtal för att nå målet 22 000 platser inom ramen för hyressystemet.

Hyressystemet är vidare bättre lämpat att ta emot asylsökande på medellång till lång sikt än att ta emot personer som ansöker om omplacering. På grund av det ökande antalet sökande som strandsatts i Grekland behövs särskilda mottagningsplatser brådskande för personer som ansöker om omplacering. Kommissionen är därför i färd med att utvärdera en möjlig anpassning av UNHCR:s hyressystem. Dessutom kommer kommissionen att omgående börja genomföra den beredskaps- och åtgärdsplan,²⁵ enligt vilken ytterligare ekonomiskt stöd ska ges till Grekland.

 Greklands registreringskapacitet: Det ökande antalet migranter som ansluter sig till omplaceringsprogrammet är mycket större än den grekiska asylmyndighetens dagliga registreringskapacitet. För närvarande är väntetiden mellan tidpunkten då migranten

25 Ytterligare 275,5 miljoner euro inom ramen för Amif och ISF som godkändes den 10 mars av kommissionen för att stödja Grekland.

13

beslutar sig för att anmäla sig till omplaceringsprogrammet och tidpunkten då asylansökan kan registreras omkring tre veckor. Grekland håller på att stärka sin personalkapacitet med ytterligare 100 personer som kommer att anställas senast i juni²⁶. Dessutom prövar Easo ett nytt system för att stödja den grekiska asylmyndigheten med att registrera omplaceringsärenden direkt på engelska. Om detta lyckas kommer systemet att utvidgas till att omfatta alla regionala asylkontor i Grekland där omplaceringsärenden kan behöva registreras.

2.7 Rekommendationer för att åtgärda de konstaterade problemen De viktigaste rekommendationerna till omplaceringsmedlemsstaterna

 Öka utfästelsernas antal och frekvens kraftigt.

 Besvara framställningar om omplacering från Italien eller Grekland inom en vecka räknat från mottagandet.

 Påskynda ytterligare säkerhetskontroller så att de genomförs inom en vecka och med fokus på vederbörligen motiverade fall.

 Ge de sökande informationspaket före avresan med kvalitativ och attraktiv information enligt de riktlinjer som utarbetats av Easo.

 Skyndsamt besvara Easos inbjudan att anmäla intresse gällande experter till stöd för Italien och särskilt Grekland, för att säkerställa större kontinuitet i utplaceringen av experter.

Huvudrekommendation till Grekland och Italien

 Med stöd av Easo öka den grekiska asylmyndighetens kapacitet att registrera sökande som ska omplaceras på ett sätt som matchar den stora ökningen av antalet berättigade migranter som är intresserade av att ansluta sig till programmet.

 Se till att varje mottagningscentrum till fullo är i drift.

 Trappa upp ansträngningarna att genomföra systematiska säkerhetskontroller och att förbättra kvaliteten på den information som lämnas i de framställningar om omplacering som översänds till andra medlemsstater och utse en säkerhetsansvarig.

 Förbättra samordningskapaciteten genom att så snart som möjligt slutföra och genomföra operationella standardförfaranden och protokoll för omplacering.

 Öka mottagningskapaciteten i Grekland genom att snarast tillhandahålla de 50 000 platser för vilka åtaganden gjorts inom ramen för färdplanen.

 Så snart som möjligt slutföra förfarandena för att underlätta omplacering av ensamkommande ban.

Ett idealiskt arbetsflöde för omplacering enligt bilaga 5 på grundval av erfarenheterna under den första veckan i mars i Grekland.

26 Asylmyndigheten kommer att förstärkas med 29 nya tjänstemän i april. Totalt kommer 100 tjänstemän att vara anställda senast i juni i år. Myndighetens nuvarande registreringskapacitet uppgår till 80 ärenden om dagen i hela landet.

14

2.7.1 För omplaceringsmedlemsstaternas vidkommande

Åtgärder för att hantera det begränsade antalet utfästelser: Samtliga omplaceringsmedlemsstater bör öka antalet formella utfästelser via DubliNet med beaktande av den tidsfrist på högst tre månader som fastställs i rådsbesluten. Dessa utfästelser bör överensstämma med den kvot som tilldelats omplaceringsmedlemsstaten och fullt ut beakta det akuta läget på fältet.

Åtgärder för att minska den felaktiga användningen av preferenser:

Omplaceringsmedlemsstaterna bör i möjligaste mån begränsa sina preferenser och endast använda dem för att åstadkomma en bättre integration och vara redo att ta emot alla typer av migranter (familjer, ensamkommande barn och ensamstående manliga sökande).

Åtgärder för att påskynda svarstiden för framställningar om omplacering:

Omplaceringsmedlemsstater bör besvara framställningar om omplacering inom en vecka.

Frontex bör i fråga om säkerhetskontroller i första skedet genomföra systematiska säkerhetskontroller, bl.a. med tillgång till SIS och en stärkt roll för bör ingå för Europol i andra skedets kontroller , medan Italien och Grekland fortsätter sina ansträngningar att genomföra systematiska säkerhetskontroller och höja kvaliteten på den information som bifogas de framställningar om omplacering som skickas till medlemsstater.

Omplaceringsmedlemsstaterna bör inrikta sig på ytterligare kontroller, särskilt säkerhetsintervjuer, i vederbörligen motiverade fall, det vill säga om det föreligger välgrundade och motiverade misstankar om att den berörda personen kan bli föremål för avslag. Skälen bör så tidigt som möjligt meddelas de italienska och de grekiska myndigheterna. Under alla omständigheter bör dessa ytterligare kontroller, bland annat intervjuer, genomföras inom svarstiden (en vecka) för att inte försena processen. När omplaceringsmedlemsstaten har rimliga skäl för avslag, grundade på en fara för nationell säkerhet, den allmänna ordningen eller risken för undantag, bör dessa skäl anges i svaret Italien och Grekland.

Åtgärder för att hantera utmaningarna i samband med omplaceringen av utsatta sökande och ensamkommande barn: Omplaceringsmedlemsstaten ska så snart som möjligt göra platser tillgängliga för utsatta personer och ensamkommande barn och öka sin mottagningskapacitet för denna typ av sökande samt garantera ett lämpligt förmyndarskap.

Åtgärder för att öka migranternas acceptans och förtroende för programmet och för att undvika att de drar tillbaka sina ansökningar: Omplaceringsmedlemsstaterna bör avsevärt förbättra informationen före avresan, särskilt om medlemsstater som är mindre kända för migranter. Omplaceringsmedlemsstaterna bör så snart som möjligt förse asylmyndigheterna i Grekland och Italien samt Easo och IOM med informationsmaterial enligt de riktlinjer som utarbetats av Easo. Sambandsmännen bör ges lämpligt informationsmaterial och vara närvarande under anmälningsfasen för att besvara migranternas frågor och hantera deras oro.

De utbildningsinsatser som Easo planerar bör även möjliggöra utbyte av bästa praxis mellan medlemsstaterna, däribland informationsaspekterna och uppbyggnaden av ömsesidigt förtroende.

Åtgärder för att undvika sekundära förflyttningar efter omlokaliseringsöverföringar:

Omplaceringsmedlemsstaten bör använda alla tillgängliga instrument i asylregelverket (rapporteringsskyldigheter, enbart ge sökande av internationellt skydd materiella

15

mottagningsvillkor in natura och förvar av personer under vissa omständigheter).

Dublinöverföringar till Grekland kan återupptas när villkoren är uppfyllda²⁷.

Åtgärder för att stärka Easos kapacitet att stödja Italien och Grekland: Alla medlemsstater bör besvara Easos inbjudan att anmäla intresse gällande experter och öka flexibiliteten när det gäller deras utplacering för att täcka de två år som rådtbesluten avser.

2.7.2. För Italiens och Greklands vidkommande

Åtgärder för att påskynda registrering av sökande: Grekland bör med det snaraste slutföra rekryteringen av ytterligare 100 tjänstemän samt bygga ut och godta ett förstärkt stöd från Easo i registreringsförfarandet. Målet bör vara att säkerställa att migranter kan registrera sin asylansökan senast inom tre dagar från den dag då de anmäler sig till programmet.

Åtgärder för att förbättra samordningen: Italien bör anta och fullt ut genomföra de operationella standardförfaranden som är tillämpliga i ett mottagningscentrum. Italien och Grekland bör fullfölja och till fullo genomföra omplaceringsprotokollen i samarbete med alla berörda aktörer (UNHCR, IOM, Easo, icke-statliga organisationer och kommissionen).

Åtgärder för att öka mottagningskapaciteten i Grekland: Grekland bör så snart som möjligt, också för nyligen anlända migranter, tillhandahålla de 50 000 platser för vilka landet gjort åtaganden inom ramen för färdplanen. UNHCR bör ingå ett genomförandeavtal för att med det snaraste nå målet 20 000 platser inom ramen för ett hyressystem och sörja för ett centraliserat inkvarteringssystem för migranter som deltar i omplaceringsprogrammet. Detta är avgörande för att säkerställa effektiva överföringar i processens olika steg, kulturell orientering och minskad risk för att den berörda personen avviker.

Åtgärder för att påskynda svarstiden för framställningar om omplacering: Italien och Grekland bör genomföra systematiska kontroller, som också omfattar sökning i deras nationella databaser samt i europeiska och internationella databaser (SIS och Interpols databaser, VIS) och genomföra säkerhetsintervjuer innan framställningen om omplacering översänds. Italien och Grekland bör se till att den framställning om omplacering som översänds till omplaceringsmedlemsstaten innehåller fullständiga uppgifter. Framställningen om omplacering bör innehålla 1) registreringsakten, 2) uppgifter om utförda säkerhetskontroller, 3) resultaten av säkerhetskontrollerna, och 4) uppgifter om vilka mottagningscentrum genom vilka migranterna har transiterats. Italien och Grekland bör utse en säkerhetsansvarig, också i syfte att underlätta utbytet av information, inklusive fingeravtryck genom polisiära samarbetskanaler. Kommissionen och medlemsstaternas experter bör bistå Italien och Grekland med att ytterligare utveckla säkerhetsrelaterade frågor och ge vägledning om formuleringen av avslag.

Åtgärder för att hantera utmaningarna i samband med omplaceringen av utsatta asylsökande och ensamkommande barn: Italien och Grekland bör med det snaraste slutföra

27Rekommendation till Republiken Grekland om brådskande åtgärder för återupptagande av överföringar enligt förordning (EU) nr 604/2013 (C(2016) 871, den 10 februari 2016. Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, Europeiska rådet och rådet Att återvända till Schengen – en färdplan, COM(2016) 120 final, 4.3.2016.

16

förfarandena för att underlätta omplacering av ensamkommande barn, i enlighet med deras bästaoch utnyttja tillgängliga redskap som utarbetats av Easo.

2.7.3 För Easos vidkommande

Åtgärder för att minska den felaktiga användningen av preferenser: Easo bör med det snaraste, dock senast vid juni månads utgång, slutföra arbete med att utveckla ett sökverktyg, för att underlätta behandlingen av ansökningar om omplacering, särskilt med tanke på den förväntade ökade antalet ansökningar under sommaren. Matchningsmekanismen skulle endast vara genomförbar och effektiv om de framförda preferenserna är tillräckligt vida.

Åtgärder för att förkorta svarstiden gällande omplacering: Easo bör fortsätta att stödja Italien och börja stödja Grekland i genomförandet av enskilda intervjuer för att upptäcka potentiella undantagsskäl i samband med registreringen av deras ansökningar.

Åtgärder för att hantera utmaningarna i samband med omplaceringen av utsatta asylsökande och ensamkommande barn: Easo bör fortsätta att sprida sina metoder för att identifiera utsatta asylsökande och förbättra insamlingen av data om omplacering av utsatta personer. Dessutom är Easo i färd med att utarbeta ett verktyg, som kan användas i mottagningscentrumen och på andra platser, för att genomföra bedömningar som på bästa sätt tillvaratar ensamkommande barns intressen när dessa är berättigade till omplacering.

Åtgärder i syfte att öka acceptansen för migranter och förtroendet för programmet samt att undvika tillbakadraganden:

 Easo bör bli mer synligt platser där information förmedlas (mottagningscentrum och fastlandet). Det bör klart och tydligt framgå vem som är Easo-experter, och de bör ha lämplig utrustning. Det är också mycket viktigt att framställa enhetlig information.

Exempelvis kan Easo ge nyanlända experter en till två dagars utbildning om vilken information som ska tillhandahållas och hur detta ska göras. Easo bör också påverka migranternas förväntningar när informationen lämnas, särskilt i fråga om förfarandet som inte medger fria val av omplaceringsmedlemsstat.

 Easo och IOM bör stärka sin roll med avseende på informationen och kulturell orientering från och med ansökan till och med avresan till omplaceringsmedlemsstaten. En tjänsteman från Easo eller IOM skulle kunna närvara vid delgivningen av beslutet. Easo bör omedelbart underrättas om asylsökande som är osäkra om de tänker godta beslutet. Särskilda informationsmöten skulle kunna genomföras av Easo och relevanta sambandsman efter delgivningen av beslutet.

 I samarbete med kommissionen och andra berörda parter bör Easo intensifiera sina informationskampanjer, bland annat med hjälp av broschyrer, videofilmer, sociala medier. Detta skulle vara mycket betydelsefullt för att öka de sökandes förtroende för omplaceringen och bekämpa människosmugglarnas verklighetsbeskrivningar.

Insatserna skulle kunna omfatta a) en Facebooksida om omplacering där Easo och medlemsstaterna kan berätta om lyckade omplaceringar, och en generellt mer målinriktade närvaro i sociala medier också via Twitter och mobilappar, b) fler videoklipp där sökande som framgångsrikt har omplacerats berättar om sina erfarenheter, och c) ökat deltagande av "gamla" invandrare i

17

omplaceringsmedlemsstaterna, särskilt till av dem som de framgångsrikt omplacerade tillhör.

2.7.4Kommissionen kommer dessutom fortsat till fullo att stödja Italien och Grekland och även fortsätta med följande:

 Bidra till bättre samordning inom befintliga ramar (möten med sambandsmän, möten med respektive lands nationella kontaktpunkter, omplacerings- och vidarebosättningskonferenser och stödgruppen för mottagningscentrumen), eftersom dessa har visat sig vara till nytta i diskussionen med berörda aktörer om rättsliga problem, praktiska utmaningar och flaskhalsar i omplaceringsmekanismen, och i arbetet med att skapa nätverk och förbättra det ömsesidiga förtroendet, särskilt efter en framgångsrik omplacering.

 Övervaka genomförandet: Att säkerställa ett fullständigt och korrekt genomförande av EU:s asylregelverk är ett centralt inslag i EU:s agerande med anledning av flyktingkrisen och en prioriterad fråga för kommissionen inom ramen för den europeiska migrationsagendan.

3 Vidarebosättning 3.1 Rådande situation

Efter kommissionens rekommendation av den 8 juni 2015 om ett europeiskt vidarebosättningsprogram²⁸, enades 27 medlemsstater²⁹ tillsammans med stater associerade till Dublinsystemet den 20 juli 2015³⁰ om att genom multilaterala och nationella program inom två år erbjuda vidarebosättning för 22 504 fördrivna personer från länder utanför EU med ett klart behov av internationellt skydd. Medan vissa medlemsstater har deltagit i vidarebosättningsprogram under många år genom UNHCR, är detta en första gemensam EU- insats för vidarebosättning och för flera medlemsstater är detta deras första erfarenhet av vidarebosättning.

På grundval av uppgifter från de deltagande staterna vidarebosattes fram till den 15 mars 2016 4 555 personer i Österrike, Belgien, Tjeckien, Frankrike, Irland, Italien, Nederländerna, Förenade kungariket, Norge, Liechtenstein och Schweiz inom ramen för programmet. En majoritet av de stater som deltar i programmet uppgav att deras insatser för vidarebosättning i första hand, men inte uteslutande, riktar sig till syrier som vistas i Jordanien, Libanon och Turkiet. Alla personer som blir föremål för vidarebosättning inom ramen för programmet måste hänvisas till de deltagande staterna genom UNHCR som därför spelar en avgörande roll i processen.

Programmet stöds med EU-medel: Totalt har över 150 miljoner euro gjorts tillgängliga för de medlemsstater som genomför detta. Fem medlemsstater (Finland, Frankrike, Irland, Sverige

28 C(2015) 3560 final.

29 Ungern deltar inte.

30 11130/15. ”Slutsatser från företrädarna för medlemsstaternas regeringar, församlade i rådet, om att genom multilaterala och nationella program erbjuda vidarebosättning av 20 000 personer med ett klart behov av internationellt skydd”.

18

och Förenade kungariket) uppger att de har för avsikt att ge ett mycket större antal personer vidarebosättning än vad som anges i deras utfästelser av den 20 juli och se till att detta genomförs inom ramen för de nationella programmen.

Alla medlemsstater lägger stark tonvikt vid säkerhetskontroller, för vilka de själva ansvarar och som kan genomföras i flera skeden av vidarebosättningsförfarandet. EU har ett starkt och gott samarbete med UNHCR som är en omistlig partner i processen. Många medlemsstater förlitar sig dessutom på IOM:s logistiska stöd i förfarandena före och i anslutning till avresan.

Även om de prioriterade områden som fastställts i slutsatserna av den 20 juli 2015 är ganska brett definierade, har de flesta deltagande staterna beslutat att erbjuda personer från länder som gränsar till Syrien vidarebosättning.

3.2 Utmaningar

Till skillnad från de skyldigheter som följer av de två omplaceringsprogrammen, bygger medlemsstaternas åtaganden enligt vidarebosättningsprogrammet av den 20 juli 2015 på frivilliga åtaganden. Även om programmet är en viktig milstolpe när det gäller EU:s gemensamma insatser för vidarebosättning, skapar det inte någon tydlig ram för vidarebosättning med gemensamma regler och förfaranden för de deltagande staterna. Snarare är det i hög grad en sammanställning av nationella program och förfaranden, som i vissa medlemsstater fortfarande befinner sig på förberedelsestadiet. Medan vissa medlemsstater enligt slutsatserna från den 20 juli har gjort utfästelser om hela sin nationella vidarebosättningskvot (Nederländerna) har andra gjort utfästelser utöver sina nationella kvoter (Frankrike). Dessutom kommer vissa medlemsstater, exempelvis Finland och Storbritannien, att ha gjort utfästelser som bara utgör en del av deras respektive vidarebosättningsåtaganden.

Dessutom innehåller vidarebosättningsprogrammet av den 20 juli inte någon tidsplan för de intervall inom vilka vidarebosättningen bör genomföras, och inte heller antalet personer som ska erbjudas vidarebosättning inom en viss tidsperiod. En så lös ram leder till bristande överblick och splittrad information, vilket gör det svårt för kommissionen att övervaka hur programmet fungerar³¹.

 Det finns stora skillnader mellan medlemsstaterna i fråga om deras respektive program för vidarebosättning och praxis, t.ex. urvalskriterierna, förfarandenas längd, orienteringsprogram före avresan, integrationsmetoder, status för personer som beviljats inresa, uppehållstillstånd samt antalet platser tillgängliga för vidarebosättning.

 Medlemsstaterna väljer ut kandidater för vidarebosättning på grundval av urvalsuppdrag eller genom granskning av ärenden som överlämnas till dem av UNHCR. Detta påverkar handläggningstiden, som kan utsträcka sig från flera veckor upp till två år mellan UNHCR:s överlämnandet av ärendet och ankomsten till ett värdland. Dessutom har flera medlemsstater nämnt att de måste vänta med att genomföra vidarebosättningsplanerna på grund av en ökning av antalet spontant ankommande migranter och asylsökande.

31 För läget på grundval av de uppgifter som tillhandahållits av medlemsstater och associerade stater, se bilagorna 6 och 7.

19

 Bristande mottagningskapacitet och svårigheter att hitta lämplig inkvartering nämndes ofta som en särskild utmaning, framför allt när det gäller vidarebosättning av stora familjer, eller när det rör sig om särskilt utsatta personer. Kontroller inför utresan som sköts av tredjeländer nämndes också som ett problem i vissa fall. Detta leder till stora förseningar i förfarandet och mottagande måste läggas om.

 I de fall där medlemsstaternas ambassadpersonal tar biometriska uppgifter avseende eller utfärdar resehandlingar till kandidater för vidarebosättning har bristande personalkapacitet nämnts, liksom behovet av lämplig utbildning.

 Kapacitetsuppbyggnad i fråga om vidarebosättning: Medan flera EU-länder som exempelvis Sverige, Danmark, Nederländerna, Tyskland och Finland redan erbjudit vidarebosättning i flera år, förväntas tio medlemsstater³² genomföra vidarebosättning för första gången i slutet av 2017 och då inom ramen för det nya EU-programmet, men ingen av dessa har ännu börjat genomföra programmet. De utmaningar som medlemsstaterna ställs inför är bland annat kapacitetsuppbyggnaden för att inrätta en nationell mekanism för vidarebosättning, bristande erfarenhet av att genomföra besök för denna typ av uppdrag och välja ut kandidater, skapandet av optimala förutsättningar för integration av vidarebosatta flyktingar och möjligheten att vinna allmänhetens stöd för vidarebosättning. Flera medlemsstater har visat intresse för att utnyttja sakkunskap, erfarenhet och god praxis om de mekanismer som används av medlemsstater med lång tradition av vidarebosättning. Särskilda behov förefaller vara stöd och bistånd med genomförandet av urvalsbesöken, förhandlingar och samordning med de tredjeländer från vilka vidarebosättningen sker, kulturell orientering före avresan, hälsoundersökningar, researrangemang och mekanismer för det inledande mottagandet och integration.

3.3 Hantera utmaningarna

 Utbyte av kunskap och erfarenheter och för samarbetet med partner

Det står klart att utbyte av metoder och erfarenhet, särskilt mellan de medlemsstater för vilka vidarebosättning är något nytt och sådana som har en längre tradition av vidarebosättning bör intensifieras. Dessutom skulle praktiskt samarbete i vidarebosättningsprocessen, t.ex.

logistiska utbyten, planering av flygresor och lokalt informationsutbyte om enskilda ärenden, kunna övervägas.

För att underlätta ett sådant utbyte, bör medlemsstaterna praktiskt använda bilaterala besök i respektive program för vidarebosättning. Ett bra exempel på ett sådant förfarandet är ett arbetsbesök hos handläggarna avdet nederländska nationella vidarebosättningsprogrammet som anordnades i anknytning till de årliga trepartsförhandlingarna om vidarebosättning den 18 februari 2016. Medlemsstater med lång erfarenhet av vidarebosättning bör uppmuntras att organisera besöken och bjuda in kolleger från hela EU, särskilt från de länder som just börjat med vidarebosättning. Dessa besök kan omfatta delar av mottagningsförfarandet, såsom registrering eller bosättning samt deltagande i urvalsbesöken.

32 Bulgarien, Kroatien, Cypern, Estland, Grekland, Litauen, Malta, Polen, Slovakien och Slovenien.

20

Praktiskt samarbete skulle också kunna övervägas inom ramen för EU-FRANK-projektet³³, som syftar till att underlätta vidarebosättning och mottagande av flyktingar genom kunskapsutbyte. Projektet som bedrivs av svenska Migrationsverket mellan 2016–2020 syftar till att ge medlemsstaterna operativt stöd för att inleda eller öka antalet vidarebosättningsprogram samt underlätta ökad kapacitet för vidarebosättning och mottagande av humanitära skäl. Estland, Lettland, Litauen och Polen företog en studieresa till Sverige i oktober 2015. I april förväntas medlemsstaterna genom ett ”mentorsystem” erbjudas möjlighet att delta som observatörer i andra medlemsstaters vidarebosättningsarbete, till exempel i urvalsbesök ute på fältet, kulturella orienteringsprogram, överföring eller mottagande av flyktingar.

Det forum för erfarenhetsutbyte mellan de stater med vidarebosättning som anordnas av trepartskonferensen och dess arbetsgrupper är ett värdefullt redskap. Nya medlemsstater bör även i fortsättningen uppmuntras att delta i dessa utbyten.

Slutligen har kommissionen redan anordnat fyra vidarebosättnings- och omplaceringsforum där alla medlemsstater samt UNHCR och IOM deltog, och kommer att fortsätta att anordna sådana möten regelbundet. Dessa möten samt Easos arbetsseminarier om vidarebosättning erbjuder goda möjligheter till utbyte och inlärning mellan nationella experter. Ett närmare samarbete med andra partnerorganisationer i vidarebosättningsprocessen, nämligen UNHCR, IOM, det civila samhället och lokala myndigheter/kommuner kan också bidra till att lösa flera utmaningar som vidarebosättningsstater ställs inför. Samarbete med kommuner och icke- statliga organisationer skulle särskilt kunna övervägas för att lösa problemen med mottagningsarrangemang och -kapacitet samt med integrationsåtgärder.

 Förbättrad övervakning av programmet

För programmets trovärdighet är det viktigt att överenskomna utfästelser hålls, trots eventuella förändringar av omständigheterna för de medlemsstater som särskilt berörs av tillströmningen av migranter och flyktingar. I detta sammanhang är det viktigt att framstegen regelbundet följs upp och rapporteras. Denna aspekt behöver dock stärkas eftersom uppgifterna om programmets genomförande, också med avseende på denna rapport, har samlats in genom olika kanaler (bland annat den enkät som skickades den 8 mars och som 17 medlemsstater besvarade inom ramen för den integrerade politiska krishanteringen (IPCR)), vilket kan leda till ofullständiga eller splittrade uppgifter.

Eurostat samlar in årliga uppgifter om vidarebosättning och kommer att fortsätta med detta inom ramen för detta program. I nuvarande situationen krävs dock mer frekvent och detaljerad information om de framsteg som gjorts. Easo har därför inlett en månatlig datainsamling om vidarebosättning från och med mars och de första uppgifterna förväntas föreligga i april³⁴. Kommissionen uppmanar medlemsstaterna och de associerade staterna att säkerställa en smidig och snabb insamling av uppgifter. Om mer brådskande eller specifik information behövs från omplaceringsstaten kan IPCR-nätverket fortfarande användas.

 Koppling till de globala vidarebosättningsåtgärderna

33 EU-FRANK: Facilitating Resettlement and Refugee Admission through New Knowledge. Förutom Sverige omfattas också Nederländerna, Belgien, Italien, Ungern, Schweiz, UNHCR och Easo. Intresse har rapporterats från Österrike, Tyskland, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Tjeckien, Frankrike och Portugal.

34 Insamlingsförslaget godkändes av Easos styrelse vid mötet den 20–21 januari 2016.