Kvalitetsgranskning av skadeförebyggande åtgärdsförslag i miljökonsekvensbeskrivningar

Fakulteten för samhälls- och livsvetenskaper

Ylva Westerström

Kvalitetsgranskning av

skadeförebyggande

åtgärdsförslag i

miljökonsekvensbeskrivningar

Miljövetenskap

C - uppsats

Karlstads universitet 651 88 Karlstad Tfn 054-700 10 00 Fax 054-700 14 60

Abstract

I en miljökonsekvensbeskrivning, MKB ska en beskrivning av planerade åtgärder ges för att undvika, minska eller avhjälpa skadliga verkningar, då projektet antas medföra betydande miljöpåverkan. Eftersom det upptäckts allvarliga brister för skadeföre-byggande åtgärder i forskningsrapporter utomlands, var det intressant att undersöka åtgärdskvalitén i några svenska MKB. Svagheter och styrkor i skadeförebyggande åtgärder i 6st MKB för 2st markkabelanläggningar i Sverige undersöktes. Metoden för undersökningen var två fallstudier som jämfördes mot varandra och analyserades mot teorier. Resultatet visade att kvalitén på det undersökta materialet var övervägande bra, jämförelsevis mot de forskningsrapporter som visat på bristfälliga åtgärdsförslag utomlands. Det var väl beskrivna åtgärder där identifiering och implementering av skadeförebyggande åtgärder skedde i ett tidigt skede, enligt Mitchells åtgärdshierarki. Det fanns dock brister som stämde överens mot nämnda forskningsrapporter i uppsatsen: Otydlighet i beskrivningen om hur en särskild miljöaspekt skulle åtgärdas samt avsaknad av åtgärder för denna specifika miljöaspekt, var en stor avvikelse mot de annars välbeskrivna åtgärdsförslagen mot betydande miljöpåverkan i föreliggande undersökning. Otydlighet om åtgärderna bara var förslag eller om de skulle användas, var den brist som ansågs allvarligast för att en MKB skulle vara verkningsfull. Denna allvarliga brist var gemensam för miljö-konsekvensbeskrivningarna i föreliggande undersökning och för nämnda forsknings-rapporter i uppsatsen.

Nyckelord: Miljökonsekvensbeskrivning, MKB, Skadeförebyggande åtgärdsförslag, kvalitet.

Abstract

In an environmental impact assessment, EIA there must be a description of planned measures to avoid, minimize and repair consequences that are damaging, when a project is presumed to bring significant environmental impact. Since detecting serious lack of failure for mitigation measures in science rapports abroad, it was interesting to investigate the quality for mitigation measures for some Swedish EIA. The weakness and strengths in mitigation measures in 6 EIA for 2 ground cable structure in Sweden was examined. The method for this study was two case studies that was compared against each other and analysed with theories. The results showed that the quality of the test material was considered good, comparatively to the research that demonstrated the lack of proposals for action abroad. It was well-described measures in which the identification and implementation of mitigation measures were made at an early stage, according to Mitchell's mitigation hierarchy. However, there were deficiencies that were consistent with the mentioned research in this paper: Opaque in the description of how a particular environmental aspect would be addressed and the lack of action for this particular environmental aspect, was a major deviation from the otherwise well-described action proposals for significant environmental effects in this study. Opaque if the measures were just proposals or if they would be used, where the shortage was most serious for an EIA would be effective. This serious deficiency was common for the environmental impact assessments in the present study and that research reports in the paper.

Innehållsförteckning

1.4.1.  Urval och Avgränsning ... 3 

1.4.2.  Tillvägagångssätt... 4 

1.4.3.  Svagheter i undersökningen ... 5 

2.  Miljökonsekvensbeskrivningar och åtgärder ... 6 

2.1.  Allmänt om miljökonsekvensbeskrivningar... 6 

2.1.1.  Uppkomst, utbredning och syfte ... 6 

2.2.  Åtgärdsförslag i MKB ... 8 

2.2.1.  Svensk lagstiftning kring åtgärder... 10 

2.3.  Tydliga krav på åtgärder i MKB... 10 

2.3.1.  Balanseringsprincipen ... 11 

2.4.  Lagstiftning och betydande miljöpåverkan ... 11 

2.4.1.  Beslut om betydande miljöpåverkan, liten eller stor MKB... 12 

2.4.2.  En diffus lag? ... 13 

2.5.  Brister för skadeförebyggande åtgärder i MKB enligt forskningsrapporter... 14 

3.  Resultat från utredningen av åtgärdsförslagen och analys ... 16 

3.1.  De undersökta projekten ... 16 

3.2.  Markkabelsträckans lokalisering ... 16 

3.3.  Intrång i värdefull skog... 17 

3.4.  Intrång i ängs– och betesmark ... 18 

3.5.  Intrång på våtmarker... 18 

3.7.  Påverkan på rödlistade arter och arter i en nyckelbiotop... 19 

3.8.  Analys och diskussion ... 20 

4.  Resultat från checklistan på åtgärdsförslagen och analys ... 23 

4.1.  Utredningsresultatet från checklistan ... 23 

4.2.  Analys och diskussion ... 26 

5.  Slutsats och diskussion... 30 

Referenser... 33 

Tryckta ... 33 

Rapporter ... 33 

Elektroniska... 34 

Bilaga 1: Åtgärderna för miljökonsekvensbeskrivningarna... 1 

Förklaring till effektfullhet och typ av åtgärd ... 1 

MKB 1 a: Naturmiljö ... 2  MKB 1 b: Naturmiljö ... 3  MKB 2 a: Naturmiljö ... 4  MKB 2 b: Naturmiljö ... 5  MKB 2 c: Naturmiljö ... 6  MKB 2 d: Naturmiljö ... 8 

1. Inledning

1.1. Bakgrund

Själva syftet för en miljökonsekvensbeskrivning är att förutsäga vilken miljöpåverkan en framtida planerad verksamhet, åtgärd kommer att ha. Enligt Svensk lagstiftning ska en beskrivning av planerade åtgärder ges för att undvika, minska eller avhjälpa skadliga verkningar, då projektet antas medföra betydande miljöpåverkan. Ett förslag till skadeförebyggande åtgärd i en MKB är däremot normalt inte bindande, vilket innebär att det bara är ett förslag som inte garanterar att åtgärden genomförs. Miljöbalken, (1998:808) 6 kap. (Skadeförebyggande åtgärd förkortas och benämns oftast i följande text bara som åtgärd.)

För att kunna förutsäga vilken miljöpåverkan en framtida planerad verksamhet kommer att ha så krävs en tydlighet i miljökonsekvensbeskrivningen. För att kunna veta miljöpåverkan måste vi veta effekterna på miljön som sker ifall åtgärden blir av samt om åtgärden uteblir. Därför är det viktigt att båda alternativen beskrivs. Dessutom bör effekterna ifrån åtgärderna i sig även beskrivas då de också kan medföra miljöpåverkan. (Hedlund,. & Kjellander, 2007)

Det har upptäckts allvarliga brister för skadeförebyggande åtgärder i forskningsrapporter utomlands, som pekar på att åtgärdsförslag är den svaga länken i MKB-processen. Olikheter för kvalitén på åtgärdsförslag för olika projekt har framkommit i en rapport. Vilket visar på möjliga svagheter i MKB-regleringarna för åtgärder och att det saknas samstämdhet för hur åtgärder ska föreslås. (Tinker, 2003) Bristerna har annars främst visat på avsaknad av åtgärdsförslag samt otydligheter för När, Var och Hur åtgärder ska implementeras. Dessa brister är allvarliga och kan underminera själva syftet med miljökonsekvensbeskrivningar. Bristerna kan äventyra att en MKB uppfyller sitt syfte att tillhandahålla ett bra underlag som viktiga beslut ska fatts på vid en projektutveckling. Samt att miljöhänsyn integreras i ett tidigt stadium eller över huvud taget. (Androulidakis., & Karakassis, 2006) (Mohamed, 2009) Efterlevnaden av Mitchells åtgärdshierarki, där åtgärder främst sätts in för att undvika skada snarare än att reparera skada från projektet, var under all kritik i samtliga tre rapporter. Miljöhänsyn bör integreras i ett tidigt stadium, vilket inte var fallet för de undersökta miljökonsekvensbeskrivningarna i dessa rapporter. (Androulidakis., & Karakassis, 2006) (Mohamed, 2009) (Tinker,

2003). Med anledning av att dessa brister för åtgärder i miljökonsekvens-beskrivningar upptäckts utomlands, är det intressant att undersöka åtgärdskvalitén i några svenska miljökonsekvensbeskrivningar.

Med föreliggande undersökning vill jag utreda kvalitén i de skadeförebyggande åtgärdsförslagen för några miljökonsekvensbeskrivningar för markkabelanläggningar i Sverige. Utredningen görs för att belysa och analysera möjliga svagheter och styrkor i MKB-processen för åtgärder i miljökonsekvensbeskrivningar. Metoden är två fallstudier som jämförs mot varandra och analyseras mot forskningsrapporter samt annan litteratur.

1.2. Syfte

Syftet är att utreda hur kvalitén är för skadeförebyggande åtgärder i några Svenska miljökonsekvensbeskrivningar. Svagheter och styrkor i dessa åtgärdsförslag ska undersökas. En jämförelse mellan miljökonsekvensbeskrivningarna i markkabel-projekt ska utredas för att undersöka möjliga skillnader och likheter för åtgärdsförslagen. Jämförelsen görs för att utreda hur konsekvent åtgärder föreslås i miljökonsekvensbeskrivningar där betydande miljöpåverkan antas ske samt kvalitén på dessa åtgärdsförslag.

Följande ska utredas:

• Om det är tydliga och väldokumenterade åtgärdsförslag, för att man ska kunna utläsa projektets påverkan på miljön.

• Omfattningen och kvalitén på åtgärdsförslagen så att åtgärder sätts in där de behövs för att minska betydande miljöpåverkan i projekten.

• Om Mitchells åtgärdshierarki följs för att förebygga och undvika miljöpåverkan i första hand, snarare än att reparera skada i efterhand.

• Om det finns en samstämdhet för hur åtgärder föreslås för liknande miljöpåverkan.

Utredningen görs för att belysa och analysera möjliga svagheter och styrkor i MKB-processen för skadeförebyggande åtgärder i miljökonsekvensbeskrivningar.

1.3. Frågeställning:

• Vilken kvalitet, styrkor och svagheter håller skadeförebyggande åtgärdsförslag i miljökonsekvensbeskrivningar i jämförande fallstudie?

1.4. Metod

För att besvara frågeställningarna, görs två fallstudier för två liknande projekt för utbyggnad av kraftnät som upprättat miljökonsekvensbeskrivningar. Det är två fallstudier som sedan jämförs mot varandra.

En fallstudie ger djupgående, heltäckande och detaljerade kunskaper om det avgränsade undersökta materialet. Även fler än ett fall kan studeras. Då processer och förändringar studeras, används många gånger fallstudier. Generaliserbarheten från en fallstudie beror på hur urvalet av det undersökta materialet gjorts i förhållande till hur det ser ut generellt. Det är främst frågorna Hur och Varför som kännetecknar en fallstudie. (Yin, 1994)

I föreliggande undersökning studeras processen åtgärder i MKB. Hur möjliga svagheter och styrkor i MKB-processen för åtgärder i miljökonsekvensbeskrivningar kan te sig, utreds.

För att beskriva och analysera skillnader och likheter mellan studieobjekt används en komparativ metod. Fördjupade underlag om de undersökta objekten tas fram och kan därefter analyseras och jämföras. (Denk, 2002)

1.4.1. Urval och Avgränsning

Urvalet blev två liknande projekt för utbyggnad av kraftnät. Jag ville ha så liknande projekt som möjligt för att kunna göra en jämförande analys. Det är omöjligt att hitta två identiska miljökonsekvensbeskrivningar och därför lades mycket tid på att välja ut någorlunda liknade projekt. Till slut föll det på kraftnät, då dessa utformas på liknande sätt, berör stora områden och är omfattande. Upprättande av kraftnät faller under vanliga lagar gällande miljökonsekvensbeskrivningar och de utvalda projekten har dessutom krävt att stora miljökonsekvensbeskrivningar görs, vilket var önskvärt för utvalda studieobjekt.

MKB 1 är uppdelad i 2 miljökonsekvensbeskrivningar för sträckor gällande markkabel. MKB 2 har 4st miljökonsekvensbeskrivningar för markkabelsträckan,

uppdelad efter de kommuner den berör. Jag har utelämnat miljökonsekvensbeskrivningarna av luftkabelsträckorna för båda projekten för att begränsa mig. För att begränsa mig ytterligare har jag valt att bara fokusera på ett område i miljökonsekvensbeskrivningarna, vilket är naturmiljö. Naturmiljö är rätt omfattande och tillräckligt stort och brett för att vara ett bra undersökningsområde för föreliggande undersökning. Natura 2000-område utelämnas, då dessa innefattas av andra regelverk och har en särskild MKB för bara dessa områden. Även val av lokaliseringsalternativ utelämnas. Detta är en förebyggande och viktig åtgärd i utveckling av projekt. Men p.g.a. tids- och utrymmesskäl är det för omfattande att utreda här.

1.4.2. Tillvägagångssätt

Moment 1. Först plockas åtgärdsförslagen fram för vardera MKB och den miljöpåverkan som ska mildras. (Se Bilaga 1 för dessa) Åtgärderna beskrivs för varje naturområde som berörs av markkabelanläggningarna. Det redogörs för vilken typ av åtgärd som beskrivs och dess effektfullhet samt om åtgärder uteblivit. Därefter utreds skillnader och likheter och graden av osäkerheten kring att åtgärderna blir av eller om det bara är förslag.

Moment 2. Genom en checklista (Se bilaga 2) undersöks standarden på hur åtgärdsförslagen är beskrivna i miljökonsekvensbeskrivningarna. Checklistan har anpassats till att besvara mina frågor och därför utelämnas stora delar från de två originalchecklistor som den är hämtad från. En redogörelse av svaren på frågorna görs därefter. Med hjälp av dessa svar tas det reda på hur omfattande och väl åtgärderna beskrivs. Tydlighet i åtgärdsbeskrivningarna utreds. Om där finns skillnader eller likheter i karaktär och omfattning för åtgärdsförslagen.

Därefter analyseras och diskuteras resultaten från moment 1 och 2 för att besvara frågeställningen. Resultaten jämförs och analyseras mot forskningsrapporter och litteratur i teorikapitlet. Slutligen sammanfattas analyserna från moment 1 och moment 2 i en gemensam slutsats och diskussion.

1.4.3. Svagheter i undersökningen

Tid och pengar begränsar omfattningen på föreliggande undersökning. Det hade bland annat varit väldigt intressant att göra en uppföljning för att ta reda på vilka av åtgärdsförslagen som faktiskt blev av. Även intervjuer om hur de resonerat när åtgärdsförslagen valdes och vilka avgränsningar som gjorts, hade stärkt föreliggande undersökning.

Det är väldigt få objekt som undersöks vilket ger osäkerheter när antaganden görs. Det kan inte bli ett representativt resultat för hur det är i Sverige. Däremot ger det en glimt om hur det faktiskt kan se ut. Det är samma uppdragsgivare bakom båda projekten, Svenska kraftnät. Däremot är vardera MKB framtagen av olika kommuner och med olika handläggare. Detta måste tas med i beaktning när jämförelserna görs. Objekten är även olika utformade i olika naturförhållanden och de följer olika sträckor, väg, stig osv. Detta ger olika förutsättningar för miljöpåverkan och försvårar därför när en jämförelse ska göras för åtgärdsförslagen mellan beskrivningarna. Det är däremot omöjligt att hitta två identiska miljökonsekvens-beskrivningar och de utvalda studieobjekten är relativt likartade.

2. Miljökonsekvensbeskrivningar och åtgärder

Här beskrivs generellt om miljökonsekvensbeskrivningar och åtgärdsförslag mot betydande miljöpåverkan. Svagheter och styrkor beskrivs därefter för miljö-konsekvensbeskrivningar, med tyngd på kvalitén för åtgärdsförslag.

2.1. Allmänt om miljökonsekvensbeskrivningar

En miljökonsekvensbeskrivning, MKB, används i Sverige samt över hela världen. Internationellt kallat för EIA, Environmental Impact Assessment. Grunden för EIA är densamma världen över med vissa minidirektiv och grundsyfte. (Hedlund & Kjellander, 2007) Jag kommer att använda mig av det svenska begreppet, MKB, framöver.

2.1.1. Uppkomst, utbredning och syfte

Själva syftet för en projektmiljökonsekvensbeskrivning, projekt - MKB, är att förutsäga vilken miljöpåverkan en framtida planerad verksamhet, åtgärd kommer att ha. (Projekt – MKB är den MKB-form som undersöks i föreliggande uppsats) Det kan exempelvis handla om en planerad väg, industri, anläggning, vattenverksamhet osv. Även andra typer av MKB finns för att se miljökonsekvenserna för exempelvis planer och program samt strategisk miljöbedömning för övergripande politiska beslut. Jag kommer att koncentrera mig på projekt – MKB och benämna det enbart för MKB i den kommande texten. (Hedlund & Kjellander, 2007).

Miljökonsekvensbeskrivningar uppstod först i USA på 70-talet och därefter har dessa utvecklats vidare, omformats och spridits till många länder runtom i världen. Det finns skillnader i världen över hur man ser på användningen av en MKB och det är mycket upp till länderna att själv upprätta lagar och regler kring när en MKB ska göras och hur omfattande. Detta innebär bland annat stora skillnader för hur många miljökonsekvensbeskrivningar som genomförs världen över. Det som däremot är grundbulten i en MKB är att den bör upprättas när en särskilt omfattande miljöpåverkan anses kunna uppstå av den planerade verksamheten. Här kommer begreppet betydande miljöpåverkan att få en väsentlig roll för upprättandet av

miljökonsekvensbeskrivningar, vilket används i EU:s direktiv om MKB. (Hedlund & Kjellander, 2007).

I EG direktivet används begreppet betydande miljöpåverkan (Significant environmental effects) för att bedöma krav på MKB. Här ställs dock bara minimidirektiv, vilket innebär att de enskilda länderna kan välja att utvidga tillämpningen så att fler områden omfattas och det därmed ställs krav på fler miljökonsekvensbeskrivningar. Något som en del länder gjort, bland annat Sverige. Det är utifrån betydande miljöpåverkan som man ska identifiera och planera skadeförebyggande åtgärder för projekt. Något som framgår tydligt av EG-direktivet samt miljöbalken. (MKB-centrum SLU, 2007)

Det finns en omfattande samsyn kring hur en MKB stegvis ska tas fram, dess innehåll och moment är viktiga och målet är likadant världen över för en MKB. Det finns tre huvudsyften med miljökonsekvensbeskrivningar som gäller världen över. Det ena är att tidigt integrera miljöhänsyn när projektet utformas och tillföra kunskap om miljöpåverkan. När miljöaspekter identifieras tidigt, då projektet utformas, kan negativa effekter ofta mildras eller undvikas helt. Vilket i slutänden bidrar till att miljöpåverkan från projektet bli betydligt mindre. Det andra är att i ett tidigt skede informera allmänheten, myndigheter, organisationer och andra intressenter för att ge dessa möjligheten att påverka verksamheten/åtgärden. Vilket också är till hjälp för att identifiera miljöeffekterna från projektet. Det tredje är att det färdiga MKB-dokumentet ska utgöra ett beslutsunderlag för tillståndsprövningen. Om projektet ska tillåtas eller inte eller om det finns behov för skyddsåtgärder eller försiktighetsmått. (Hedlund & Kjellander, 2007).

En MKB tas fram stegvis där varje steg är viktigt för att uppfylla syftet med MKB. Dessa steg visas i bild 1 nedan (Hedlund & Kjellander, 2007). Det som är markerat med rött markerar det som Glasson (refererad i Mohamed, 2009) anser är det viktigaste i MKB-processen: Att förutsäga miljöpåverkan och kallar det för hjärtat i MKB-processen.

Bild 1

Wood anser i sin studie (refererad i Tinker, 2003) att steget där åtgärder identifieras och bestäms är själva hjärtat och det viktigaste steget i MKB-processen. Glasson anser i sin studie (refererad i Mohamed, 2009) att det viktigaste i processen är att förutsäga miljöpåverkan. Detta, som Glasson kallar hjärtat i MKB-processen är följande moment: Identifiering av miljöaspekter, Beskrivning av effekter, Bedömning av effekter, Identifiering av skadeförebyggande åtgärder. Om det någonstans i detta nyckelled blir fel eller otillräckligt så förstörs det för kommande led i MKB-processen. Detta kan ge stora konsekvenser för miljön när miljökonsekvensbeskrivningen då blir ineffektiv, eller icke trovärdig och felaktiga beslut fattas utifrån detta.

2.2. Åtgärdsförslag i MKB

För att minska negativ miljöpåverkan, från ett projekt, bör det alternativ med minst miljöpåverkan väljas. Verksamheten, planen och projektet bör därför främst utformas på så sätt att negativ miljöpåverkan inte uppstår. Om det inte går att genomföra projektet utan negativ miljöpåverkan kan andra åtgärder för att minska eller

kompensera miljöförlusterna sättas in. Det kan vara förebyggande åtgärder, avhjälpande och återställande åtgärder samt, i de fall då andra åtgärder inte kan utesluta de negativa miljökonsekvenserna ifrån projektet, kompenserande åtgärder. (Hedlund & Kjellander, 2007)

En viktig avsikt med miljökonsekvensbeskrivningar är att olika åtgärder ska tas fram för att lindra betydelsefulla negativa konsekvenser. Konsekvenser som inte har gått att undvika trots anpassning och utveckling under arbetets gång. (Internationellt kallas dessa åtgärder för mitigation, vilket betyder motverkande på svenska.) Det är ofta mer kostsamt att behöva åtgärda miljöproblem snarare än att undvika dem när projektet utformas. Dessutom blir konsekvenserna oftast mindre för miljön om dessa snarare undviks än att de åtgärdas. Åtgärder måste många gånger hållas igång under hela projektets livstid och ibland även längre, vilket är dyrt. (Boverket, 1997)

Främst gäller det att undvika och hindra att ett projekt medför någon skada: Åtgärder i förebyggande syfte är därför det som mest eftersträvas. Därefter, om skada uppstår trots förebyggande åtgärder, bör åtgärder som minskar skada sättas in. Bulleravskärmningar och buffertzoner är exempel på sådana åtgärder. Därefter är åtgärder som läker och reparerar skada under driften av projektet att föredra. Exempel på sådana åtgärder kan vara viltövergångar och kalkning. Sedan finns det åtgärder som efter avslutad drift återställer värdena så gått det går. Återplanteringar och igenfyllnader kan vara sådana åtgärder. Om miljöpåverkan inte går att hindra kan åtgärder som kompenserar detta sättas in. Detta görs genom att de värden som förstörts ersätts på annan plats eller genom att nya naturvärden skapas. Exempel på sådan kompensation är plantering av träd, uppbyggnad av våtmark och dylikt. Slutligen så kan en åtgärd vara att resterande skada ersätts med byte av mark eller att det ersätts med pengar. (Boverket, 1997)

I ett exploateringsprojekt finns det olika åtgärder för miljöhänsyn. I skadeförebyggande åtgärder handlar det om att undvika och minimera de negativa miljöeffekterna. För kompensationsåtgärder handlar det om att utjämna eller att ersätta naturvärden. Utjämningsåtgärder syftar till att återskapa förlorade miljöer på samma plats. Ersättningsåtgärder syftar till att återskapa förlorade miljöer på annan plats eller att skapa andra miljöer på samma plats. (Wallentinus, 2007)

Det som beskrivits ovan, gällande i vilken ordning åtgärder bör sättas in härstammar från den åtgärdshierarki som Mitchell utformat för att förbättra detta moment i MKB-processen. Enligt Mitchell (refererad både i Mohamed, 2009 och

Tinker, 2003) så fungerade identifiering och implementering av skadeförebyggande åtgärder dåligt i MKB processen och beskrivningarna var ofta vaga. Att följa Mitchells hierarkiska ordning och främst undvika miljöpåverkan, anses vara ett viktigt verktyg i MKB-processen för att minska negativ miljöpåverkan från projekt. Mitchells Mitigation Hierarchy (refererad både i Mohamed, 2009 och Tinker, 2003)

2.2.1. Svensk lagstiftning kring åtgärder

Enligt Svensk lagstiftning ska en beskrivning av planerade åtgärder ges för att undvika, minska eller avhjälpa skadliga verkningar, då projektet antas medföra betydande miljöpåverkan. Miljöbalken, MB (1998:808) 6 kap. 7§. Begreppet ”Betydande miljöpåverkan” i MKB används vid behovsbedömning för om en stor eller liten MKB behövs. Bedömning av effekternas betydelse och vilken avgränsning som är rimlig beroende på den beräknade miljöpåverkan från projektet görs utifrån begreppet. Vid planering av skadeförebyggande åtgärder samt vid uppföljning av miljöpåverkan är det, vad som anses vara en betydande miljöpåverkan, som avgör kraven på åtgärderna och uppföljningen. (MKB-centrum SLU, 2007)

Som nämnts tidigare är en del av syftet med en MKB, enligt miljöbalken (1998:808) 6 kap. 7§, att i ett så tidigt skede som möjligt lyfta fram frågor om påverkan på miljön. Detta ska bidra till att den negativa miljöpåverkan ska minimeras. En MKB ska enligt MB innehålla en beskrivning av de åtgärder som planeras för att minska, undvika eller avhjälpa negativ miljöpåverkan från att t.ex. en miljökvalitetsnorm överträds. (Hörnberg Lindgren, 2005) Om en beslutsmyndighet i tillståndsbeslutet beslutat om vissa åtgärder, för genomförandet av ett projekt, så krävs det att dessa åtgärder genomförs. Ett förslag till åtgärd i en MKB är annars inte bindande vilket innebär att det bara är ett förslag som inte garanterar att åtgärden genomförs. Därför är det viktigt att effekterna ifrån projektet beskrivs både utefter om åtgärder genomförs eller ej. Dessutom bör effekterna ifrån åtgärderna i sig även beskrivas då de också kan medföra miljöpåverkan. (Hedlund,. & Kjellander, 2007)

2.3. Tydliga krav på åtgärder i MKB

För att visa på andra möjliga beslutssätt om krav på åtgärder, beskrivs här hur Tyskland lagstadgat om detta.

Tydligare MKB-krav, där en mer konkret lagstiftning råder för hur negativ miljöpåverkan ska undvikas eller åtgärdas, finns i Tyskland. Lagstiftningen klargör att negativa effekter för natur och landskap ska 1: undvikas, 2: minimeras, 3: utjämnas i sitt funktionella sammanhang, 4: ersättas. En princip, där balansering av resurser är grundtanken, utgör själva stommen för lagstiftningen av åtgärdskrav i miljökonsekvensbeskrivningar. (Stadsbyggnadskontoret i Helsingborg, Lund och Malmö, 2003).

2.3.1. Balanseringsprincipen

Kortfattat innebär den tyska balanseringsprincipen att miljöförluster ska kompenseras så att inga naturvärden går förlorade i slutänden. Om en exploatör förstör naturvärden måste denne även kompensera dessa. Krav på balansering finns både i byggnads- och naturvårdslagstiftningen.

För att en balanseringsprincip ska lyckas måste korrekta uträkningar göras för att kunna bedöma vilka förlusterna är samt dess omfattningar. Uträkningarna bygger på ett nationellt karteringssystem men där varje delstat arbetat fram egna karteringsnycklar. Värderingsgrunderna är uppdelade i; mark, vatten, arter, klimat och luft samt landskapsbild och kulturhistoria. Dessa fem resurskategorier värderas var för sig. Förlust vid exploatering eller ingrepp räknas fram genom att det exploaterade biotopvärdet multipliceras med ytan av bortfallet. Utifrån resultatet av det beräknade resursbortfallet bestäms sedan vilka åtgärder som måste sättas in för att kompensera naturvärdena.

Tyskland har en lagstiftning där det klart tydliggörs för vilka åtgärder som krävs och när, vilket undanröjer oklarheter samt bidrar till en mer hållbar miljö. (Stadsbyggnadskontoret i Helsingborg, Lund och Malmö, 2003).

2.4. Lagstiftning och betydande miljöpåverkan

För att förstå vilka miljökonsekvenser som kräver åtgärdsförslag, beskrivs regelverk kring detta här. De utvalda miljökonsekvensbeskrivningarna som ligger till grund i föreliggande undersökning har krav om åtgärdsförslag då dessa anses medföra betydande miljöpåverkan. Därför är det viktigt att förstå hur urvalet för vilka konsekvenser som anses behöva åtgärdsförslag går till och möjliga svagheter i detta.

Av direktiv och lagregler framgår att syftet med MKB är att bidra till hållbar utveckling och att skydda miljön. Detta genom att negativ miljöpåverkan motverkas, förebyggs eller kompenseras. (MKB-centrum SLU, 2007)

2.4.1. Beslut om betydande miljöpåverkan, liten eller stor MKB

För att återgå till hur beslut tas för upprättandet av en MKB i olika länder, är Sverige ett land som gör väldigt många miljökonsekvensbeskrivningar, jämförelsevis. Enligt miljöbalken (1998:808), 6 kap. 1§, krävs en MKB för all tillståndsprövning av verksamheter och åtgärder oavsett miljöpåverkan. Därmed ska alla projekt som omfattas av tillståndsplikt upprätta en MKB. Undantag finns, för icke tillståndspliktiga projekt, där dessa anses kunna ändra naturmiljön eller påverka ett Natura 2000-område på ett betydande sätt och ska då behovsbedömas. Behovet av MKB i Sverige har därmed avgjorts av lagstiftaren och är omfattande. Däremot blir begreppet Betydande miljöpåverkan avgörande för om en MKB ska vara stor eller liten. En liten MKB ska innehålla uppgifter om de direkta och indirekta effekter som projektet kan medföra på en rad aspekter och en samlad bedömning av dessa. Detta för att uppfylla syftet med en MKB; vilka effekterna av projektets genomförande blir på människors hälsa och miljön. En stor MKB är betydligt mer omfattande och ställer bland annat ytterligare krav på redovisning av lokaliseringsalternativ, nollalternativ samt att skadeförebyggande åtgärder redovisas.

I förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar (1998:905) finns redan listat vilka verksamheter som alltid ska anses ge betydande miljöpåverkan och därmed krävas upprätta en stor MKB. I de fall då ett projekt inte står med på listan så ska länsstyrelsen, efter samråd, besluta om projektet kan medföra betydande miljöpåverkan. I samråd med länsstyrelsen ska även projektets miljöpåverkan behandlas, enligt svensk lagstiftning. Här diskuteras åtgärder för att undvika eller minska negativ miljöpåverkan som antas ske i samband med projektet. (Hedlund & Kjellander, 2007)

Det finns kriterier för hur länsstyrelsen ska bedöma om något antas medföra betydande miljöpåverkan. Här kommer en sammansatt version av dessa i stort:

Projektets karakteristiska egenskaper ifrån driftskede, etablering och avveckling ska

ses över där betydande miljöpåverkan kan ske. Alltså vilken miljöpåverkan projektet ensamt eller tillsamman med andra verksamheter kan komma att förorsaka. Vilka

vatten, markområden och de allmänna intressen som kommer att beröras eller tas i anspråk är några exempel. Projektens lokalisering, alternativa lokaliseringar och de områden som kan tänkas bli påverkade ska förstås. Vilka naturresurser som förstörs eller påverkas, granskning av känsligheten i den befintliga miljön är exempel på några aspekter som beaktas. De möjliga effekternas karakteristiska egenskaper ska också bedömas, vilket innebär att effekternas omfattning, varaktighet och påverkan på bl.a. människors hälsa ska ses över. Kriterier i 3§ andra stycket förordningen (1998:905)

2.4.2. En diffus lag?

Med miljömässig kompensation menas att genom konkreta åtgärder ska exploatören försöka minska och eliminera projektets negativa miljökonsekvenser. Syftet är att försöka återskapa det som projektet förstör för att skapa balans. De krav på kompensation, för intrång i naturvärden av allmänt intresse, som finns i miljöbalken är rätt ospecificerade. Kompensationskrav kan vara aktuella för rekreationsvärden, ekologiska värden, naturvärden och i viss grad kulturmiljövärden enligt Miljöbalken. I EU:s fågeldirektiv och habitatdirektiv för Natura 2000-områden finns det krav på kompensationsåtgärder, vilket berör svensk lagstiftning. Den svenska lagstiftningen, gällande plikten att åtgärda negativa effekter på miljön, är som sagt vag. Lagstiftningen säger att miljöeffekterna inte får bli oacceptabla, vilket innebär att det är tillåtet att förstöra lite. Dessutom är begreppet ”oacceptabla” svårt att definiera, vilket följaktligen kan bidra till godtycklighet. Detta ger utrymme för subjektiv bedömning när det ska avgöras vilka åtgärder som ska vidtas eller om åtgärder över huvud taget alls ska krävas. (Wallentinus, 2007) De lagar i MB, som finns för att fatta beslut gällande om ett projekt som har påverkan på miljön ska få tillstånd eller avslag, är för oprecisa. Detta eftersom begreppen betydande miljöpåverkan samt

betydande olägenheter för omgivningen inte är tillräckligt konkreta.

(Stadsbyggnadskontoret i Helsingborg, Lund och Malmö, 2003)

Enligt den avhandling som gjorts om Miljökonsekvensbedömningar som rättsligt

verktyg för hållbar utveckling, borde de rättsliga verktygen förses med krav om att

genomförbara kompensationsplaner ska finnas med i en MKB. Kompensation för förlust av habitat bör krävas för beviljande där det är lämpligt. (Hörnberg Lindgren, 2005)

2.5. Brister för skadeförebyggande åtgärder i MKB enligt

forskningsrapporter

Enligt olika forskningsrapporter, som jag strax ska hänvisa till, så är skadeförebyggande åtgärder väldigt dåligt hanterade i MKB-processen för det undersökta materialet, rent av den sämst hanterade länken, vilket är oroväckande.

Enligt en omfattande studie i Grekland (Androulidakis., & Karakassis, 2006) visade det sig att åtgärdsförslag fattades i 30 % av ett stort antal undersökta miljökonsekvensbeskrivningar. Undersökningen visade på stora brister över lag och det visade sig att Mitchells hierarki inte följdes. Undersökningen visade att väldigt få åtgärder föreslogs för att undvika skada, medans största delen av åtgärdsförslagen hamnade på skalorna längre ner i hierarkin och var i ett senare stadium för att minska och reparera skadan. (Androulidakis., & Karakassis, 2006)

Enligt en annan omfattande studie gjord i England (Mohamed, 2009) visade det sig att den svaga länken i MKB-processens ”hjärta” var åtgärder, som fick sämst resultat. Hjärtat i MKB-processen för denna studie var följande moment: Identifiering av miljöaspekter, Beskrivning av effekter, Bedömning av effekter, Identifiering av skadeförebyggande åtgärder. Åtgärderna fick sämst resultat i alla kategorier, branscher och geografiskt undersökta områden. Mönstret visade tydligt att entusiasmen och ansträngningarna i att göra en bra MKB dalade successivt i processens gång för dessa fyra delar i rapporten. Identifiering av miljöaspekter var väl utfört och därefter blev det lite sämre och sämre kvalitet på de undersökta områdena. Sist i processen är åtgärder och dessa var även sämst utförda. En risk ligger i att inställningen blir; bygg och glöm. Bristerna bestod i att visa på när, var och hur åtgärder skulle användas vilket gjorde det svårt att tyda. Det var även väldigt otydligt beskrivet huruvida om åtgärderna skulle bli av eller ej, vilket även det försvårar det för läsaren att kunna avgöra hur påverkan på miljön kommer att bli. Det är väldigt väldokumenterat och fint formulerat i de flesta undersökta miljökonsekvensbeskrivningarna om hur bra det ska bli. Däremot saknas det tydliga beskrivningar på hur det ska ske, eller om åtgärderna alls ska bli av, vilket är problematiskt om en MKB ska ha effekt. Även i denna undersökning visade det sig att Mitchells hierarki inte följts då det första, att undvika miljöpåverkan, var det som använts minst bland åtgärderna (Mohamed, 2009).

Enligt en undersökning, även den gjord i England (Tinker, 2003) visades brister för hur åtgärder hanteras i miljökonsekvensbeskrivningar. Över lag var det få åtgärder som beskrivits. Det visade sig finnas stora skillnader för hur väl åtgärder var utformade mellan olika industribranscher, geografiska distrikt samt över tid. Vilket tyder på otydligheter i reglering för hur åtgärder ska upprättas i en MKB. Stort tolkningsutrymme visar på olikheter beroende på vilken industribransch eller geografiskt område MKB:en råkat hamna under. Även olikheter mellan kvalitén på åtgärder och olika miljöområden visade sig tydligt i undersökningen, vilket är oroväckande. Dessa olikheter visar på att Englands MKB-reglering inte är stark och säker nog för att garantera att åtgärder sätts in där de behövs. Åtgärder är inte av någon vikt om de inte införs och används, enligt Glasson Refererad i (Tinker, 2003). Undersökningen visade även att det efter försök att införa Mitchells hierarki 1997, inte hade blivit bättre resultat på kvalitén för åtgärder. Detta planeringskontrollsystem som Mitchell skapat hade inte hjälpt då det inte efterföljts. Resultatet visade tydligt att denna hierarki inte använts. Även här var det övervägande flest åtgärder som skulle minska och reparera snarare än förebygga. Författaren menar att det är av ekonomiska skäl som reparerande åtgärder väljs istället för förebyggande och att det är ett mindre kontroversiellt sätt att hantera miljöpåverkan på. (Tinker, 2003)

3. Resultat från utredningen av åtgärdsförslagen och

analys

Här redogörs och jämförs resultaten av åtgärdsförslagen. Se bilaga 1 för mer information om åtgärderna för vardera MKB. Först görs en kort beskrivning av de undersökta projekten. Därefter beskrivs åtgärderna för varje naturområde som berörs av markkabelanläggningarna. Vilken typ av åtgärd och dess effektfullhet beskrivs samt om åtgärder uteblivit. Därefter analyseras och diskuteras skillnader och likheter och graden av osäkerheten kring att åtgärderna blir av eller om det bara är förslag.

3.1. De undersökta projekten

Det är två kraftledningar som ska förläggas. Båda är omfattande och det har krävts en stor MKB för vardera projektet, då de anses ge en betydande miljöpåverkan. Så även om inte sådana här projekt finns listade i MKB förordningen (1998:905), har det bedömts behöva upprättas stora miljökonsekvensbeskrivningar för dessa. Båda projekten har innefattat både luft- och markkabelanläggning. I föreliggande undersökning är det bara sträckor som berör markkabel som granskats. Båda projekten har samma uppdragsgivare, Svenska Kraftnät men olika MKB - handläggare. Projekt 1 sträcker sig mellan Hagby - Danderyd, i Stockholm. Projekt 2 sträcker sig från Barkeryd – Hurva. Det innefattar projektens hela sträckningar. Båda projekten har delat upp sin sträcka i delsträckor och upprättat en MKB för vardera. Projekt 1 har två st MKB, som berör markkabel och projekt 2 har fyra stycken MKB som berör det undersökta området, markkabel. Miljökonsekvensbeskrivningarna benämns i föreliggande undersökning som MKB 1a eller 1b, för projekt ett. För projekt två benämns de som MKB 2a, 2b, 2c och 2d.

3.2. Markkabelsträckans lokalisering

Alla miljökonsekvensbeskrivningarna minimerar intrång på naturmiljön då markkabel för samtliga sträckor förläggs vid redan, mer eller mindre, exploaterade ytor. MKB 1a, MKB 1b: följer längs med skogsstigar och motionsspår. MKB 2a, MKB 2b: förläggs

längs motorväg, samt MKB 2d som förutom motorväg även följer redan befintlig ledningsgata. MKB 2c följer befintlig järnväg samt motorväg och under befintlig luftledning. Genom att dra kablarna längs dessa sträckor blir påverkan avsevärt mindre. Markanspråk, under främst byggskedet, minskar och istället för att ta oförstörda ytor i beslag förläggs kablarna till redan förstörd mark. Främst längs med motorvägar blir påverkan betydligt mindre då dessa redan utgör stor påverkan i miljön och effekterna av kabelanläggningen blir små. Längs med stigarna i skog blir påverkan, främst under byggskedet, mer påtaglig. Genom att följa stigarna minskar dock markanspråk och trädfällning. I befintlig ledningsgata och luftledning är redan marken tagen i beslag och trädfri, vilket gör att markkabelanläggningen inte påverkar särskilt mycket. Järnvägsspåren utgör också redan påverkan på miljön, som kabelanläggningen förstärker lite. Denna förebyggande åtgärd är inget förslag utan en redan tillämpad åtgärd.

Samtliga miljökonsekvensbeskrivningar har anpassat sträckan för att minimera intrång på naturmiljön generellt. Däremot blir de sträckor som går längs med stigar mer påverkade än de som följer exempelvis motorväg. Eftersom de föreslagna lokaliseringsalternativen för vardera MKB inte är undersökta i föreliggande uppsats, vet vi inte skälet till valda sträckor. Därför utelämnas diskussion kring lokaliseringsvalet ur denna undersökning. Denna förebyggande åtgärd har applicerats tidigt och åtgärden är därför inte bara ett förslag, utan reell.

3.3. Intrång i värdefull skog

I MKB 1a, MKB 1b samt MKB 2a ges förslag på åtgärder i anläggningsskedet för att minska behovet av trädfällning i värdefull skog. Genom att anpassa arbetsmetoderna så att mindre markanspråk krävs, ska intrången reduceras och minska miljöpåverka. Detta är en åtgärd som ska förebygga skada, men hjälper bara till viss del.

MKB 2b undviker till viss del påverkan, som blir mindre, då kabeln följer restytor från en gammal motorväg. MKB 2c och MKB 2d har, genom att anpassa sträckan för kabeln, undvikit att påverka viss värdefull skog. Denna förebyggande åtgärd är inget förslag utan en redan tillämpad åtgärd. I MKB 2c har ingen åtgärd föreslagits för fällning av enskilda träd i ytterkant av ädellövskog.

De miljökonsekvensbeskrivningar som inte kan anpassa sträckan och undvika påverkan, har istället föreslagit särskilda arbetsmetoder för att minska påverkan

(MKB 1a, MKB 1b, MKB 2a). Åtgärderna är liknande för de miljökonsekvensbeskrivningar som har samma förutsättningar. Däremot ges ingen förklaring till det uteblivna åtgärdsförslaget för ett område i MKB 2c. Samma MKB har nämligen åtgärdat en annan liknande miljöpåverkan.

I MKB 1a och 1b är arbetsmetodsåtgärden mer osäkert beskrivet då ordet ”kan” används istället för ”ska” eller liknande. Medan det framgår mer som att åtgärden ska genomföras i MKB 2a, även om det inte är helt klart. Osäkerhet om åtgärderna ska förverkligas blir påtaglig.

3.4. Intrång i ängs– och betesmark

Mindre markanspråk genom att anpassa arbetsmetoderna föreslås i MKB 2a, MKB 2c och MKB 2d. Med denna förebyggande metod minskas den påverkade markytan. I MKB 2c, MKB 2d föreslås dessutom, liknande åtgärder, om att återfyllnad ska ske med sparad jord från platsen. Detta görs för att inte riskera att näringstillförsel ska ske. Även detta är en arbetsmetodsåtgärd men åtgärden är en läkande och reparerande sådan. Båda dessa är endast förslag till åtgärder som hjälper till viss del. I MKB 2d ska även en mycket värdefull betesmark undvikas helt, då sträckan har anpassats. Detta är en förebyggande åtgärd som undviker påverkan helt.

Det är liknande arbetsmetodsåtgärder som föreslås, i förebyggande syfte, för samtliga berörda miljökonsekvensbeskrivningar. Det sker där sträckan inte kan anpassas. Däremot måste det nämnas att det endast är från projekt 2 som miljökonsekvensbeskrivningarna berör detta naturområde och nämns här. Även här är det osäkert i vilken grad förslagen kommer att bli av, förutom för den anpassade sträckan i MKB 2d, som redan är åtgärdad.

3.5. Intrång på våtmarker

MKB 1a och MKB 1b skriver att tätning av markkabeldiket kan behövas för att förhindra avvattning. MKB 2c beskriver att fuktig miljö kring vattendrag kan skyddas genom att styrd borrning sker där vattendrag korsas. Båda arbetsmetoderna ska undvika miljöpåverkan, om dessa förebyggande åtgärder blir av. I MKB 1b uteblir åtgärdsförslag för känsliga randzoner mellan våtmark och angränsande biotoper.

Alla förslagen är arbetsmetodsåtgärder och samtliga är otydligt formulerade då ordet ”kan” används; kan behövas, kan skyddas. Osäkerhet uppstår kring om åtgärderna ska användas.

3.6. Påverkan på värdefulla vattendrag som korsas

Det föreslås styrd borrning i MKB 2c och MKB 2d, för att undvika påverkan. En förebyggande åtgärd med hjälp av arbetsmetod som undviker miljöpåverkan. Däremot föreslås i MKB 2c att styrd borrning främst ska ske om möjligt. Annars om schaktning krävs, ska åtgärder mot grumling användas. I MKB 2d beskrivs bara att om styrd borrning sker, så blir det ingen påverkan.

Likadan arbetsmetodsåtgärd för båda, men dessa ingår i samma projekt. Däremot finns skillnad i hur åtgärden föreslås komma till användning. MKB 2c är tydlig och åtgärden ska genomföras med styrd borrning, eller schaktning. Medan det är otydligt och diffust i formuleringen för åtgärden i MKB 2d. Intressant att det är en åtgärd som uppenbarligen ska bli av samtidigt som det är svårt att avgöra om avsikten är densamma för en den andra. Två stycken miljökonsekvensbeskrivningar, men där båda ingår i samma projekt, skiljer sig åt.

3.7. Påverkan på rödlistade arter och arter i en nyckelbiotop

Genom att kommunicera, med gällande kommuns naturvårdsansvariga, ska man försöka finna en lösning för att minska påverkan på en lav, i MKB 1b. Både MKB 1a och MKB 1b har uteblivna åtgärder för rödlistade arter. Däremot nämns över huvudtaget inte några sådana i de andra miljökonsekvensbeskrivningarna.

Det är en mycket diffus beskrivning på en åtgärd. Det framgår inte vilka åtgärder som kommer att vidtas eller om det kommer att ske något alls. Därför är det svårt att avgöra om förslaget kommer att minska påverkan för denna art. Varför de resterande arterna inte föreslagits skyddsåtgärder framgår ej. Dessutom är det en intressant upptäckt att miljökonsekvensbeskrivningarna för projekt 2, inte dokumenterat några rödlistade arter alls medan projekt 1 har gjort det grundligt.

3.8. Analys och diskussion

Det var övervägande otydligt beskrivet om det var åtgärder man faktiskt planerade att sätta in eller om det bara var förslag. Det är bara markkabelsträckans lokalisering och där kabelsträckan anpassats, för att minska påverkan, som vi vet att en åtgärd blir av, samt en arbetsmetodsåtgärd. Hur många av de resterande åtgärdsförslagen som förvekligas framgick inte. Ett förslag till åtgärd i en MKB är inte bindande, såvida inte krav på åtgärder för genomförandet av projektet beslutats av en beslutsmyndighet i tillståndsbeslutet. (Hedlund,. & Kjellander, 2007) Enligt en omfattande engelsk studie visade det sig att det var väldigt otydligt beskrivet om åtgärder skulle förverkligas eller bara stanna som ett förslag. Denna brist är allvarlig då det inte går att förutsäga miljöeffekterna för projektet om det inte tydligt framgår vilka åtgärder som ska sättas in. Att det blir en kultur där det tas reda på problemen men att det sedan blir ok att bygga och glömma. (Mohamed, 2009) Detta, som tydligt visat sig som en brist i föreliggande undersökning, är av allvarlig karaktär. Risken är nämligen stor att det beskrivs vackert för hur åtgärder ska minska negativ miljöpåverkan, men att det stannar vid att bara vara en beskrivning. Eftersom det inte framgår vilka åtgärder som kommer att förverkligas går det inte heller att utläsa vilka miljökonsekvenserna kommer att bli från någotdera projekt. Enligt svensk lag är det bara förslag till åtgärder som krävs, vilket kanske borde ifrågasättas för att en MKB inte ska bli tandlös. Att se på den tyska balanseringsprincipen, för tydligare regler kring krav på åtgärder, är ett förslag för att undvika denna otydlighet. Miljöproblem är nämligen komplexa och svåra att tyda. Enligt en rapport från Stadsbyggnadskontoret i HBG, Lund och Malmö, så har den Tyska Balanseringsprincipen väldigt tydliga regler kring vad som ska åtgärdas. Det som förstörs ska ges igen, vilket görs på olika sätt efter ett system. Dessutom är dessa åtgärder ett krav och inte bara förslag. (Stadsbyggnadskontoret i Helsingborg, Lund och Malmö, 2003) Om MKB-processen innefattade krav på åtgärder istället för bara förslag på åtgärder, skulle det vara en någorlunda försäkran om att åtgärder sätts in där de behövs. En MKB skulle troligen bli effektivare ur miljösynpunkt och det skulle bli tydligt och klart vilken miljöpåverkan projektet skulle antas medföra.

Många av åtgärdsförslagen var likartade där samma miljöpåverkan antogs ske. Både vad gäller att anpassa sträckan för att undvika och minska negativ påverkan samt de arbetsmetodsåtgärder som föreslås. Detta var kanske inte så konstigt då

miljökonsekvensbeskrivningarna endast tillhör två projekt. Men likheter syntes inte bara inom dessa utan även mellan dessa. Även olikheter upptäcktes inom samma projekt. I en omfattande utredning i England, visade resultatet på stora skillnader för hur väl utformade åtgärder var eller hur olika de implementerades. Dessa skillnader varierade mellan industribranscher, i vilket distrikt de var utförda eller mellan olika typer av miljöområden, naturmiljöer. Dessa olikheter var ett tecken på att MKB-regleringen inte var stark nog för att garantera att åtgärder sattes in där de behövdes. (Tinker, 2003) Åtgärderna var övervägande samstämda i föreliggande undersökning, vilket kan ha att göra med att de ingick i samma bransch eller att det finns en tydlig MKB-reglering kring detta.

För de enstaka konsekvenser, där inga åtgärder föreslogs, fanns det ingen förklaring till detta i någon av dessa miljökonsekvensbeskrivningar. Flest var det dock i det ena projektet, i föreliggande undersökning, där rödlistade arter frångicks åtgärder. Däremot dyker en annan stor skillnad upp i och med detta, vilket kan förklara att detta projekt har fler uteblivna åtgärder. Nämligen att det andra projektet helt utelämnat rödlistade arter från dess miljökonsekvensbeskrivningar. En förklaring till detta kan vara att projektet inte berör några rödlistade arter. En annan förklaring kan vara att man valt olika fokus på vad som anses viktigt när miljöpåverkan ska utredas, att metoderna varit olika när miljöpåverkan beräknats och då har inte rödlistade arter kommit med. Vad som är anledningen till detta ryms inte i föreliggande undersökning, däremot ger det en intressant aspekt på föreliggande undersökning. Tydligt är i vart fall att det finns en skillnad som är påtaglig. Den Svenska lagstiftningen gällande plikten att åtgärda negativa effekter på miljön är som sagt vag och det finns utrymme för subjektiv bedömning när det ska avgöras vilka åtgärder som ska vidtas eller om åtgärder alls ska krävas. (Wallentinus, 2007) Vi kan återigen titta till det som framkom i utredningen i England som visade på stora skillnader för hur väl utformade åtgärder var eller hur olika de implementerades mellan industribranscher, i vilket distrikt de var utförda eller mellan olika typer av miljöområden, naturmiljöer. (Tinker, 2003) Den här skillnaden är intressant då det ifrågasätter om MKB-regelverket är starkt och tydligt nog för att rätt åtgärder föreslås där de behövs, samt om tydlighet finns kring vilken miljöpåverkan som ska anses betydande. Som nämnts är detta en skillnad som bär med sig frågor om dessa allvarliga brister. Däremot har föreliggande undersökning visat på en övervägande samstämdhet mellan miljökonsekvensbeskrivningarnas beskrivning av

åtgärdsförslag, vilket är positivt. Om det beror på tydlig MKB-reglering eller för att det är i samma bransch eller samma uppdragsgivare vet vi dock inte.

De förebyggande åtgärderna var dominerande och större miljöpåverkan hade undvikits genom kabelsträckornas dragning. Detta är en tidig förebyggande åtgärd och därmed väldigt bra ur miljösynpunkt. Dessutom är det en åtgärd som vi vet blir av. Enligt Boverket så är det bäst ur miljösynpunkt och billigast att i ett så tidigt skede som möjligt undvika negativ miljöpåverkan. Därför är åtgärder i förebyggande syfte att föredra. (Boverket, 1997) Projektet bör utformas så att negativ miljöpåverkan inte uppstår (Hedlund,. & Kjellander, 2007) Mitchells åtgärdshierarki har efterlevts och är ett väldigt positivt resultat då tre stora undersökningar i England och Grekland har visat på en stor brist i att främst undvika och förebygga negativ miljöpåverkan. (Androulidakis., & Karakassis, 2006) (Mohamed, 2009) (Tinker, 2003) Mer om Mitchells åtgärdshierarki och kvaliteten på undersökta miljökonsekvensbeskrivningar diskuteras närmre i nästa kapitel då detta undersökts ytterligare.

4. Resultat från checklistan på åtgärdsförslagen och

analys

Svaren från checklistan utreds i detta kapitel. (Se bilaga 2 för sammansatt checklista.) Först redogörs svaren på frågorna som berör miljökonsekvens-beskrivningarna. Med hjälp av dessa svar ska det tas reda på hur omfattande och väl åtgärderna beskrivs. Tydlighet i åtgärdsbeskrivningarna utreds, om där finns skillnader eller likheter i karaktär och omfattning för åtgärdsförslagen. Därefter analyseras och diskuteras resultaten.

4.1. Utredningsresultatet från checklistan

I första kolumnen är frågan formulerad. I de resterande kolumnerna anges vardera miljökonsekvensbeskrivning där svaret på frågan tecknas. Bedömningen är uppdelad i tre kategorier: Komplett betecknas med ett +

Tillräckligt betecknas med ett = Otillräckligt betecknas med ett –

Under vardera kolumn utreds och beskrivs resultatet från checklistan.

Åtgärdsförslag MKB 1 a MKB 1 b MKB 2 a MKB 2 b MKB 2 c MKB 2 d

1, Anges skälen för valet av ett visst slag av åtgärder och beskrivs andra tillgängliga

åtgärder? (Boverket, 1997, Bilaga 4)

- - -

Vad åtgärderna ska ha för verkan beskrivs för samtliga. Däremot är det ingen av miljökonsekvensbeskrivningarna som beskriver alternativ till åtgärderna eller varför man valt gällande åtgärder. Förutom i ett fall där det föreslås åtgärder för schaktning, som ett alternativ till styrd borrning, om det skulle behövas (MKB 2c). Men vilka dessa schaktningsåtgärder skulle vara beskrivs inte.

Åtgärdsförslag _MKB 1 a MKB 1 b MKB 2 a MKB 2 b MKB 2 c MKB 2 d 2, Beskrivs betydelsen av eventuella

förändringar, som återstår efter det att åtgärder har vidtagits? (Boverket, 1997, Bilaga 4)

+ = + + + +

Betydelsen av förändringar som återstår efter att åtgärder vidtagits beskrivs i samtliga miljökonsekvensbeskrivningar. Undantagsvis för en diffus beskrivning på hur en rödlistad art ska skyddas i MKB 1b. Det går inte att avgöra hur det kommer att bli för denna när åtgärden inte är tydlig.

Om åtgärderna blir av kan man utläsa vilka konsekvenserna blir, på naturmiljön, för båda projekten. Vi vet även vilka miljökonsekvenser som projekten medför om inte åtgärderna blir av. Vilka miljökonsekvenser som de två projekten kommer medföra går inte att avgöra förrän man vet vilka åtgärder som kommer att förvekligas. Dessvärre vet vi bara att åtgärder i form av kabelsträckans anpassning blir av.

Åtgärdsförslag MKB 1 a MKB 1 b MKB 2 a MKB 2 b MKB 2 c MKB 2 d 3, Anges om både ändring av projektets

lokalisering och utförande, återställande

återbruk och sedvanliga reduktionsåtgärder har övervägts? (Boverket, 1997, Bilaga 4)

+ + + = + +

I samtliga miljökonsekvensbeskrivningarna, förutom MKB 2b, har det föreslagits både arbetsmetodsåtgärder och åtgärder som med hjälp av att sträckanpassning minskar, förebygger och undviker miljöpåverkan. Åtgärder som läker och reparerar skada föreslås endast för intrång i ängs och betesmark, MKB 2c, MKB 2d. Åtgärder som efter avslutad drift återställer värdena har inte nämnts i någon MKB.

Hänsyn, till viss skillnad, bör tas till att några miljökonsekvensbeskrivningar har mindre miljöpåverkan. MKB 2b har minst miljöpåverkan och därmed färre områden att åtgärda. Vad som än en gång framgår, av föreliggande undersökning, är att det är liknande åtgärder som föreslås för de påverkade områdena i miljökonsekvensbeskrivningarna. Åtgärdsförslag MKB 1 a MKB 1 b MKB 2 a MKB 2 b MKB 2 c MKB 2 d 4, Anges klart i vilken utsträckning

åtgärderna kommer att bli effektiva?

(Boverket, 1997, Bilaga 4)

= - = = = =

Samtliga miljökonsekvensbeskrivningar är både tydliga och mindre tydliga för hur effektiva åtgärderna kommer att bli. En avvikelse är en diffus beskrivning på hur en rödlistad art ska skyddas i MKB 1b. Det finns ingen möjlighet att veta dess effektivitet för arten.

Åtgärder som undviker påverkan helt, exempelvis styrd borrning eller anpassad sträcka som undviker fällning av träd eller intrång på ängsmarker. Där blir det tydligt hur effektiv åtgärden blir. Däremot är det svårt att veta i vilken utsträckning minskade markanspråk, i form av arbetsmetodsåtgärder, kommer att blir effektiva.

Åtgärdsförslag MKB 1 a MKB 1 b MKB 2 a MKB 2 b MKB 2 c MKB 2 d 5, Har möjligheten till förebyggande

åtgärder beskrivits vid alla betydelsefulla konsekvenser. (Landskrona kommun, 2000, bilaga 6)

- - = = - =

6, Har alla återstående eller obearbetade effekter angetts och förklaringar lämnas till varför de inte åtgärdas? (Landskrona kommun, 2000, bilaga 6)

- - = = - =

Sammantaget har åtgärder föreslagits för de flesta miljökonsekvenser som lyfts fram i samtliga miljökonsekvensbeskrivningar. Däremot utelämnas förslag till åtgärder, främst gällande rödlistade arter i MKB 1a och MKB 1b. Varför dessa inte blivit åtgärdade framgår inte. I MKB 2c utelämnas en liten påverkan på ädellövskog från åtgärder. Även detta sker utan förklaring.

Projekt ett har fler uteblivna åtgärdsförslag än projekt två. Projekt två har väl täckt de uppmärksammade miljökonsekvenserna. Men hur det kommer sig att det är så kan bero på att projekt två, inte berört rödlistade arter alls i miljökonsekvensbeskrivningarna. Frågan till varför dessa inte nämns, måste lämnas öppen av utrymmesskäl i föreliggande uppsats. Eftersom jag inte kan bortse ifrån detta, kan jag inte heller ge mer än tillräckligt i betyg för dessa miljökonsekvensbeskrivningar i checklistan. Åtgärdsförslag MKB 1 a MKB 1 b MKB 2 a MKB 2 b MKB 2 c MKB 2 d 7, Beskrivs negativa konsekvenser av

åtgärderna? (Boverket, 1997, Bilaga 4)

- - = = - -

Ingen beskrivning görs för möjliga negativa konsekvenser som åtgärden kan medföra.

Även om ingen MKB för båda projekten beskriver detta, så finns det få åtgärder som kan antas behöva ha en sådan beskrivning. Eftersom MKB 2a, MKB 2b bara har åtgärder som minskar markanspråk då mindre ytor berörs, så finns ingen negativ

påverkan från själva åtgärden. Däremot arbetsmetodsåtgärder, i form av styrd borrning, tätning med betonitlera kanske bör beskrivas mer ingående för att avgöra om detta i sin tur kan föra med sig negativa effekter på naturmiljön. Miljökonsekvensbeskrivningar från båda projekten har utelämnat en sådan beskrivning.

4.2. Analys och diskussion

Beskrivningen av åtgärdsförslagen i de undersökta miljökonsekvensbeskrivningarna har varit likartade. Likheter finns både för bra och för sämre kvaliteter i dessa. Den enda stora skillnaden låg i att miljökonsekvensbeskrivningarna i projekt 1 hade med rödlistade arter, men att dessa inte berördes i miljökonsekvensbeskrivningarna i projekt 2. De större skillnaderna mellan de två projekten, berodde på bristande åtgärder för att skydda dessa arter, vilket drog ner projekt 1. Även den diffusa åtgärdsbeskrivningen, för den enda rödlistade arten som fått ett åtgärdsförslag, gjorde att frågan om tydlighet blev sämre för denna, MKB 1b. Varför MKB 2 inte berör rödlistade arter vet vi inte.

De likheter som påträffats är följande:

• Samtliga miljökonsekvensbeskrivningar har bra beskrivningar av betydelsen för de förändringar som återstår efter det att åtgärder satts in.

• Liknande åtgärdsalternativ föreslås för de påverkade områdena, där både förebyggande, undvikande och minskade åtgärder föreslagits.

• Alla MKB har följt Mitchells åtgärdshierarki och främst använt förebyggande åtgärder.

• Hur effektiva åtgärderna anses bli beskrivs lika tydligt och otydligt.

• Andra åtgärdsalternativ, än det föreslagna, har utelämnats för samtliga miljökonsekvensbeskrivningar.

• Ingen MKB beskriver möjliga konsekvenser från föreslagna åtgärder.

Det är stora likheter i hur de undersökta åtgärderna i miljökonsekvens-beskrivningarna är beskrivna. Egen kommentar kring detta: Eftersom de flesta åtgärdsförslagen i miljökonsekvensbeskrivningarna är likartade, för samma typ av miljöpåverkan, så kan det vara så att det är vedertagna åtgärder för dessa områden.

Om så är fallet kan det troligen även förklara gemensamma upptäckta brister i föreliggande undersökning. Men detta finns det inga belägg för, utan är ett antagande som jag, författaren, själv gjort. Uteblivna förklaringar eller uteblivna förslag på andra åtgärder var brister som förekommit för samtliga undersökta miljökonsekvensbeskrivningar i föreliggande uppsats. Skillnader och likheter har redan diskuterats i förra kapitlet men det tåls att upprepa att det enligt en utredning i England, visade på stora skillnader för hur väl utformade åtgärder var eller hur olika de implementerades. Dessa skillnader varierade mellan industribranscher, i vilket distrikt de var utförda eller mellan olika typer av miljöområden, naturmiljöer. Dessa olikheter var ett tecken på att MKB-regleringen inte var stark nog för att garantera att åtgärder sattes in där de behövdes. (Tinker, 2003) Det vi har sett är det motsatta resultatet där en övervägande samstämdhet råder mellan de undersökta miljökonsekvensbeskrivningarna. Detta borde anses som positivt, då åtgärds-förslagen inte framstår som godtyckligt utvalda, utan snarare utefter ett bestämt och tydligt system.

I det stora hela är det välbeskrivna åtgärder som föreslås till väl beskrivna miljökonsekvenser. Varför vissa brister finns går det bara att spekulera kring. Bland annat kan man fråga sig varför ingen av miljökonsekvensbeskrivningarna har beskrivit alternativ till åtgärderna. Eller varför samtliga miljökonsekvensbeskrivningar inte beskrivit hur effektiva åtgärderna anses bli, där arbetsmetodsåtgärder sätts in under byggskedet för att minska markanspråk. Är det rent av svårt att bedöma vissa effekter från åtgärder i förväg? Är just likheterna i att alla brister på dessa områden en bekräftelse på att det inte behöver beskrivas? Att de valda åtgärderna är så självklara eller att resterande påverkan, efter att en åtgärd satts in, är så liten att det inte behöver skrivas mer om detta? Detta är möjligt då en avgränsning alltid måste ske någonstans i en MKB, eller så är det otillräcklig information om åtgärderna i båda projekten.

En annan viktig insikt som gjorts är att det inte går att utläsa vilka miljökonsekvenserna kommer att bli från någotdera projektet. Detta även om utförliga beskrivningar gjorts för påverkan och åtgärdsförslagens minskningar av denna påverkan. Inte förrän man vet vilka åtgärder som kommer att bli av, kan man veta den beräknade miljöpåverkan från projektet. I miljökonsekvensbeskrivningarna framgår det bara att kabelsträckans anpassning blir av. De brister som upptäckts i föreliggande undersökning stämmer väl överens med de brister som tre stora

utredningar i England och Grekland upptäckt. Det handlar om att det finns otydligheter kring åtgärdsförslagen. Om dessa åtgärder över huvudtaget bli av eller om de bara är förslag, är ett bekymmer som dyker upp allt för ofta i dessa utredningar. (Androulidakis., & Karakassis, 2006) (Mohamed, 2009) Ett bekymmer som även föreliggande undersökning visat på, som redan diskuterats i förra kapitlet. De går inte att utläsa vilka miljökonsekvenserna blir från en MKB om det inte framgår vilka åtgärdsförslag som kommer att förverkligas. Andra brister, som bland annat framkom i en av utredningarna, var att otydlighet var ett stort återkommande problem. Bristerna bestod i att visa på när, var och hur åtgärder skulle användas vilket gjorde det svårt att tyda. (Mohamed, 2009)

I föreliggande utredning fanns även stora otydligheter gällande främst avsaknad av tydliga åtgärdsförslag för rödlistade arter, vilket var en stor brist. Men annars var det bra tydlighet kring åtgärdsförslagen, förutom i avseendet om åtgärderna är en realitet eller bara förslag, som nämnts innan. I grekland hade en undersökning visat på stora brister gällande tydlighet och dessutom fattades det åtgärdsförslag i 30% av det undersökta materialet. (Androulidakis., & Karakassis, 2006)

Enligt en annan studie visade det sig att åtgärder var den svaga länken i MKB-processens ”hjärta”. Åtgärder fick sämst resultat i alla kategorier, vilket ansågs allvarligt för att poängen med MKB skulle ha någon effekt. Det visade på att det avtog i entusiasm och ansträngningarna längs MKB-processens gång. Något som tyder på en fin dokumentation men sen inget mer för att avvärja den negativa miljöpåverkan. (Mohamed, 2009) Jämförelsevis mot detta har föreliggande undersökning visat på ett gott resultat. Åtgärderna är ordentligt och väl dokumenterade, förutom en viktig avvikelse för rödlistade arter. På så vis är det ett bra resultat i föreliggande undersökning jämförelsevis mot dessa tre undersökningar som nämnts i analysen. Detsamma gäller då föreliggande undersökning även visat på ett gott resultat vad gäller att förebygga och undvika miljöpåverkan i första hand. Enligt de tre andra studierna kom denna åtgärd väldigt långt ner och användes sällan. Det var vanligast att minska och reparera skada för de åtgärder som undersökts i alla tre forskningsrapporter. (Androulidakis., & Karakassis, 2006) (Mohamed, 2009) (Tinker, 2003) Hur det kommer sig att föreliggande undersökning visat på så gott resultat gällande att följa Mitchells åtgärdshierarki och undvika skada i första hand, kan jag inte svara på. Enligt Mitchell (refererad både i Mohamed, 2009 och Tinker, 2003) så fungerade identifiering och implementering av

skadeförebyggande åtgärder dåligt i MKB processen och beskrivningarna var ofta vaga. Den hierarki Mitchell utvecklade var till för att förbättra detta. Miljökonsekvensbeskrivningar i föreliggande undersökning verkar ha lyckats bra med detta. Därmed återstår bara det viktigaste för att det ska vara verkningsfullt hela vägen, att tydligt beskriva om åtgärderna ska bli av eller bara stanna som förslag.

5. Slutsats och diskussion

Frågeställning: Vilken kvalitet, styrkor och svagheter håller skadeförebyggande åtgärdsförslag i miljökonsekvensbeskrivningar i jämförande fallstudie?

Kvalitén för det undersökta materialet var övervägande bra jämfört mot de tre forskningsrapporter som visat på stora brister för åtgärdsprocessen i Grekland och England. (Androulidakis., & Karakassis, 2006) (Mohamed, 2009) (Tinker, 2003) är de rapporter som jag hänvisar till i följande text. Det var tydlighet i beskrivningarna och det var väldokumenterade åtgärdsförslag. Flertalet av de miljöpåverkade områdena som hade betydande miljöpåverkan hade en bra beskrivning på åtgärdsförslag. Resultatet har visat att det är övervägande liknande åtgärdsförslag som framförts, vare sig de är av bättre eller sämre karaktär. Detta kan tolkas som att det finns en samstämdhet i hur åtgärder ska föreslås för sådana här projekt och att det är tydligt och självklart för vilka typer av åtgärder som bör föreslås för att undvika, minska en viss typ av miljöpåverkan.

Det fanns däremot en stor brist för de rödlistade arterna, där åtgärder beskrevs väldigt diffust eller uteblev helt. Dessa var dessutom inte alls dokumenterade i det ena projektet. Bristerna väcker därmed frågor gällande om MKB-regleringen är tillräckligt stark för att åtgärder sätts in där de behövs för att motverka betydande miljöpåverkan. Frågan, om hur valet görs för vad som är en betydande miljöpåverkan, dyker också upp även om det står utanför det som undersöks i föreliggande rapport. Nämnda brister var även typiska för det som forskningsrapporterna i England och Grekland visat på, nämligen avsaknad av åtgärder, otydlighet för Hur, Var och När åtgärder ska implementeras, samt olikheter i bedömningen. Utifrån de resultaten kan en tydligare reglering med krav på tydlighet och konsekvens i att alltid sätta in åtgärder där de behövs krävas, för att komma tillrätta med problemen. Balanseringsprincipen, med tydliga riktlinjer för just, När, Var och Hur åtgärder ska sättas in, är ett förslag till en sådan lösning. Vad som dock nämndes innan, var det övervägande få av dessa brister i föreliggande undersökning. Därmed anser jag resultatet i föreliggande undersökning som positivt