Gróft á litið má skipta ákvörðunum Öryggisráðsins upp í tvo flokka, þ.e. annars vegar efnisákvarðanir og hins vegar ákvarðanir sem snúa að málsmeð- ferð á vettvangi ráðsins. Mikilvægt er að gera greinarmun á þessu tvennu þar sem t.d. neitunarvald þeirra fimm ríkja sem eiga fastafulltrúa í ráðinu gildir einvörðungu um þær ákvarðanir sem teljast til efnisákvarðana. Að öðru leyti gildir nú sú regla að ætíð þarf meðatkvæði a.m.k. níu ríkja af þeim 15 sem nú eiga sæti í ráðinu til að það teljist hafa tekið ákvörðun í máli sem fyrir því liggur. Þótt ríkin fimm sem hafa fastafulltrúa ráði almennt mestu um framgang mála í ráðinu hefur þetta fyrirkomulag þó þá þýðingu að hin tíu ríkin sem eru kjörin þar til setu til tveggja ára í senn hafa einnig nokkuð vægi ef þau ná saman um mál. Hefur raunin orðið sú að nú er almennt reynt til þrautar að ná sammæli um einstök mál (Hulton, 2004).
Hvað varðar efnisákvarðanir Öryggisráðsins þá eru þær oftast settar fram í formi ályktana og gildir það a.m.k. almennt um hinar mikilvægustu stefnu- markandi ákvarðanir. Frá öndverðum 10. áratug sl. aldar hefur þó einnig
Öryggisráð SÞ frá sjónarhóli þjóðaréttar 31 færst í vöxt að ráðið birti ýmis konar ákvarðanir sínar í formi yfirlýsinga forseta ráðsins f.h. þess eða meðlima þess. Er þá gjarnan um að ræða frekari útfærslu á einstökum atriðum í tengslum við mál sem ráðið hefur þegar ályktað um og alger samstaða ríkir um í ráðinu (Hulton, 2004). Að formi til skiptast ályktanir Öryggisráðsins gjarnan upp í aðfararorð og aðgerðarkafla. Aðfararorð fela almennt í sér tilvísun til fyrri ákvarðana Öryggisráðsins í viðkomandi máli og pólitískar yfirlýsingar varðandi stöðu þess, á meðan aðgerðarkafli felur í sér tölusett tilmæli og fyrirmæli af hálfu ráðsins og það er því þar sem ráðið kann að stofna til þjóðréttarlegra skuldbindinga fyrir aðildarríkin. Of langt mál yrði að gera ólíkum flokkum ákvarðana Öryggis- ráðsins sæmileg skil hér og verður því aðeins fjallað um ýmis helstu þjóð- réttarlegu álitaefni sem snúa að framkvæmd Öryggisráðsins þegar um er að ræða bindandi ákvarðanir þess í skjóli VII. kafla Sáttmálans – það er í tengslum við aðgerðir vegna ófriðarhættu, friðrofs eða árása.
Fyrir það fyrsta þá hefur þótt nokkuð álitamál hvað Öryggisráðið getur í raun seilst langt í því að skilgreina tilteknar aðstæður sem ófriðarhættu sam- kvæmt 39. gr. Sáttmálans, en með því að gera slíkt virkjar Öryggisráðið vald- heimildir sínar til að heimila aðgerðir í skjóli VII. kafla. Sem dæmi þá þótti t.d. nokkuð umdeilt þegar Bandaríkjamenn og Bretar fylgdu eftir kröfum sínum um framsal tveggja líbýskra leyniþjónustumanna á vettvangi Öryggis- ráðsins í svonefndu Lockerbie-máli á 10. áratug sl. aldar. Málið snérist m.a. um það að stjórnvöld í Líbýu töldu með vísan til svokallaðs Montreal-samnings um að koma í veg fyrir ólögmætar aðgerðir gegn öryggi flugsamgangna frá 1973, að þau væru í fullum rétti að rannsaka sjálf mál mannanna tveggja sem voru þar- lendir ríkisborgarar og ekki þyrfti því að koma til framsals þeirra til erlendra ríkja. Það flækti málið enn frekar að Líbýa vísaði deilunni til Alþjóðadóm- stólsins í Haag samtímis því sem málið var á dagskrá Öryggisráðsins. Fór svo að Bandaríkjamenn og Bretar fengu því framgengt á vettvangi Öryggisráðsins að framganga Líbýu teldist fela í sér ófriðarhættu og í framhaldi voru ákvarðaðar refsiaðgerðir gagnvart Líbýu. Þetta felldi Líbýa sig illa við og taldi ríkin í Öryggisráðinu hafa misbeitt valdheimildum ráðsins við að skilgreina þessa aðstöðu sem ófriðarhættu (Gill, 2003). Mál þetta vakti í reynd upp fjölmörg stjórnskipuleg álitaefni sem snúa að Sameinuðu þjóðunum og stofnunum þeirra, svo sem hvort Öryggisráðið eigi eitt ótakmarkað mat á því hvað geti talist ófriðarhætta í skilningi 39. gr. Sáttmálans, sem og hver væru valdmörk Öryggisráðsins annars vegar og Alþjóðadómstólsins hins vegar (de Wet, 2004). Er því ljóst að sú viðleitni Öryggisráðsins að víkka stöðugt út valdsvið sitt með æ rýmri skilgreiningu á því hvað geti talist til ófriðarhættu í
32 Alþjóðamálasetur Pétur Dam Leifsson skilningi 39. gr., er á meðal þeirra þjóðaréttarlegu álitaefna sem aðildarríkin í ráðinu þurfa að kunna skil á og taka afstöðu til hverju sinni.
Álitamál af þjóðréttarlegum toga hafa enn fremur komið upp þegar Öryggisráðið hefur ákvarðað eða heimilað aðgerðir, sbr. einkum 41. og 42. gr. Sáttmálans. Í fyrsta lagi hafa komið upp viðlíka álitamál við beitingu ákvæðis 41. gr. og varðandi 39. gr. Þ.e. í þessu tilviki hvort Öryggisráðið eigi eitt óskorað mat á því hvort og þá hvaða refsiaðgerðir eigi við í einstökum til- vikum og hvort framkvæmd slíkra aðgerða geti mögulega farið á svig við alþjóðalög. Í öðru lagi má nefna sértækar refsiaðgerðir af hálfu Öryggisráðsins, sem hafa m.a. reynst mikilvægt tæki í baráttunni gegn alþjóðlegri hryðju- verkastarfsemi, en að sama skapi falið í sér ýmis lögfræðileg vandamál í einstökum aðildarríkjum þegar þær hafa t.d. beinst að tilgreindum einstak- lingum sem njóta eftir sem áður tiltekinna mannréttinda í aðildarríkjunum. Hafa m.a. komið upp mál í Evrópuríkjum þar sem einstaklingar sem töldu sig að ófyrirsynju hafa lent á „svörtum lista“ undirnefnda Öryggisráðsins vildu fá réttingu sinna mála, en slíkt reyndist þá allt annað en auðsótt mál þar sem aðildarríkjum SÞ ber skilyrðislaust að framkvæma slík fyrirmæli Öryggis- ráðsins (Cramer, 2003). Eru þetta dæmi um lögfræðileg álitamál sem aðildar- ríkin þurfa eiga aðkomu að og móta stefnu um á vettvangi Öryggisráðsins.
Segja má að í kjölfar atburðanna 11. September 2001 hafi orðið alger vatnaskil í því hvernig Öryggisráðið beitir valdheimildum sínum samkvæmt 41. gr. Sáttmála SÞ, þegar það með ályktun nr. 1373/2001 ákvað að setja aðildaríkjum SÞ almennar reglur um ráðstafanir gegn hryðjuverkum, sem þeim ber nú að framfylgja í landsrétti sínum hverju um sig. Má segja að með þessu hafi Öryggisráðið tekið sér vald sem nokkurs konar yfirþjóðleg lög- gjafarstofnun á tilteknu sviði. Er ljóst að einstök aðildarríki hljóta að verða taka afstöðu til þess hversu langt Öryggisráðið megi og eigi að ganga í að gefa ríkjum slík almenn fyrirmæli (Szasz, 2002).
Þjóðréttarleg álitaefni hafa einnig komið til álita þegar Öryggisráðið hefur beitt heimildum sínum til að ákvarða eða heimila beitingu vopnavalds gagn- vart ríki. Sem áður segir þá hefur Öryggisráðið í reynd engin úrræði til að ákvarða beitingu vopnavalds með þeim hætti sem 42. og 43. gr. Sáttmálans mæla fyrir um. Þess í stað hefur ráðið frá dögum Persaflóastríðsins árið 1990 þróað áfram heimildir sínar í skjóli VII. kafla Sáttmálans til að heimila tilteknum aðildarríkjum sem hafa vilja og getu til aðgerða, beitingu vopna- valds. Aðferðafræðin sem Öryggisráðið hefur hér notast við er sú, að þegar það hefur lýst tiltekna aðstöðu sem ófriðarhættu, friðrof eða árás, fylgir eftir atvikum á eftir síðari ályktun þess, yfirleitt með almennri tilvísun til VII. kafla Sáttmálans, auk þess að fela í sér tiltekið orðalag í formi umboðs. Er það þá
Öryggisráð SÞ frá sjónarhóli þjóðaréttar 33 yfirleitt orðað nokkuð í þá veru að aðildarríkjum sé heimilað að beita öllum nauðsynlegum úrræðum til að framkvæma tilgreindar ályktanir ráðsins og koma með því aftur á friði og öryggi á viðkomandi svæði (Gray, 2004). Eins og nærri má geta er lykilatriði þegar svo afdrifaríkar ákvarðanir eiga í hlut að umboðið sé skýrt og vel afmarkað frá lagatæknilegu sjónarmiði. Má t.d. þann lærdóm draga af ályktun nr. 678/1990 varðandi Írak og Kúveit, þar sem Öryggisráðið veitti aðildarríkjum lítt takmarkað umboð til beitingar vopna- valds til að koma aftur á friði og öryggi á svæðinu, nokkuð sem Bandaríkin og Bretland notuðu m.a. síðar sem umdeildan þjóðréttarlegan bakhjarl fyrir aðgerðum gagnvart Írak árið 2003. Má því ljóst vera að innsýn í beitingu alþjóðalaga og lagatæknileg álitaefni varðandi ályktanir Öryggisráðsins er nauðsyn fyrir fulltrúa þeirra ríkja er þar eiga sæti.
Loks er rétt að víkja fáeinum orðum að friðargæslu og undirstofnunum Öryggisráðsins. Hvergi er fjallað berum orðum um friðargæslu í Sáttmála SÞ en hún tók snemma að mótast í framkvæmd og er nú vísast umfangsmesta starfsemin á vegum Öryggisráðsins og óumdeilt talin samræmast markmiðum Sáttmálans. Ekki verður fjallað hér um eðli og þróun friðargæslu, en látið við það sitja að árétta að aðildarríki Öryggisráðsins þurfa að setja sig sérlega vel inn í þau mál og einstök friðargæsluverkefni sem SÞ halda úti undir stjórn ráðsins. Er um að ræða flókna og viðamikla starfsemi þar sem reynir m.a. á samstarf ríkja í ráðinu við þau ríki sem æskja friðargæslu og þau ríki sem leggja til slíkra verkefna. Framlag einstakra aðildarríkja SÞ til friðargæslu, sáttamiðlunar, friðaruppbyggingar og aðstoðar af ýmsu tagi skiptir miklu máli fyrir trúverðugleika þeirra sem þátttakenda á vettvangi Öryggisráðsins. Smáríki hafa eðli máls samkvæmt ekki sömu burði og hin stærri í þessu tilliti, en kunna eftir sem áður að búa yfir tiltekinni tækniþekkingu eða öðrum úrræðum sem koma sérstaklega að notum í slíkri starfsemi. Hvað varðar undirstofnanir Öryggisráðsins þá blasir við að þeim hefur stöðugt farið fjölgandi eftir því sem starfsemi ráðsins hefur orðið viðameiri og má t.d. í því sambandi nefna sérstaklega hryðjuverkanefndina og þær nefndir sem hafa umsjón með framkvæmd tiltekinna refsiaðgerða af hálfu ráðsins. Ýmis lögfræðileg álitaefni hafa risið í tengslum við slíkar undirstofnanir, svo sem varðandi það hvaða valdheimildir ráðinu er stætt á að framselja til þeirra, o.s.frv. (Sarooshi, 2000). Er því ljóst að aðildarríkin þurfa einnig að setja sig vel inn í starfsemi einstakra undirstofnana Öryggisráðsins.
34 Alþjóðamálasetur Pétur Dam Leifsson