Valdahlutföll í heiminum hafa breyst frá stofnun SÞ. Kröfur um breytingar á öryggisráðinu hafa því gerst háværar. Segja má að umræðan sem hefur átt sér stað undanfarin ár megi rekja allt til ársins 1992 en þá fjölluðu leiðtogar ríkja öryggisráðsins um nauðsyn endurbóta á starfsemi SÞ. Miklar breytingar í kjölfar endaloks kalda stríðsins, fjölgun aðildarríkja SÞ og áherslubreytingar í störfum þess, s.s. þróunarmál, umhverfismál, mann- réttindamál, kölluðu á endurbætur á helstu stofnunum SÞ, þ.m.t. öryggis- ráðinu.
Árið 1979 var samþykkt að setja endurskipan öryggisráðsins á dagskrá allsherjarþings SÞ en frá árinu 1993 hefur sérstök nefnd á vegum allsherjar-
1 Auk Vestur-Evrópuríkja eiga Ástralía, Kanada og Nýja-Sjáland aðild að WEOG. Ísrael er
Öryggisráð Sameinuðu þjóðanna 53
þingsins fjallað um breytingar á því.2 Öll aðildarríki geta tekið þátt í störfum
nefndarinnar. Í nefndinni fer fram umræða meðal aðildarríkja um breytingu á starfsháttum eða verklagi öryggisráðsins, fjölgun aðildarríkja þess og um neitunarvaldið. Jafnframt fer fram a.m.k. einu sinni á hverju ári fram sérstök umræða í allsherjarþinginu um breytingar á öryggisráðinu.
Umræður um stækkun öryggisráðsins
Sem fyrr segir er röksemdin fyrir því að fjölga eigi í öryggisráðinu sú að heimurinn hafi breyst mjög frá því að SÞ voru settar á stofn árið 1945. Þá hafi SÞ sjálfar tekið stakkabreytingum því 51 ríki voru stofnaðili að sam- tökunum en í dag eru aðildarríkin 192. Samsetning ráðsins endurspegli því hvorki pólitískan eða efnahaglega styrkleika ríkja á alþjóðavettvangi né stærðarhlutföll ríkja á okkar dögum. Þessi staðreynd dragi lögmæti ákvarðana öryggisráðins í efa og það sé heldur ekki eins vel í stakk búið að takast á við verkefni sín. Á hinn bóginn eru þeir sem segja að stækkun öryggisráðsins sé ekki til þess fallin að auka getu ráðsins til að taka ákvarðanir, þvert á móti þar sem fleiri andstæðir hagsmunir myndu endurspeglast í öryggisráðinu og flækja þar með enn frekar ákvarðanatöku þess.
Ef marka má samþykktir leiðtogafunda SÞ og fjölmargar ályktanir allsherjarþingsins er óhætt að álykta að almennt samkomulag sé um að fjölga beri ríkjum í öryggisráðinu. Ágreiningur er hins vegar um hvernig eigi að gera það, hvort fjölga eigi bæði þeim ríkjum sem kosin eru tímabundin til tveggja ára í senn og þeim sem hafa fast sæti í öryggisráðinu.
Undanfarin ár hafa svokölluð G-4 ríki; Brasilía, Indland, Japan og Þýskaland, farið fremst í flokki þeirra ríkja sem tala fyrir fjölgun í báðum flokkum. Á þeirri spýtu hangir m.a. krafa þeirra allra um að fá sjálf fast sæti í öryggisráðinu, auk tveggja Afríkuríkja. Afríkuríkin hafa jafnframt krafist fjölgunar í báðum flokkum, þar af 2-3 fastasæti.
Röksemdir G-4 og stuðningsríkja þeirra fyrir því að fjölga þurfi fasta- ríkjum í öryggisráðinu er sú að skipan öryggisráðsins standist ekki tímans tönn. Lögmæti öryggisráðsins sé í húfi. Japan heldur því fram að Asía, fjöl- mennasta heimsálfan eigi rétt á því að hafa þyngri vigt í öryggisráðinu. Sé litið til fólksfjölda þá séu 3,9 milljarðar af 6,5 milljörðum jarðarbúa búsettir í Asíu; þriðjungur af ályktunum öryggisráðsins fjalli um mál í Asíu og að fjárframlög Japan til SÞ séu þau næst mestu, á eftir Bandaríkjunum (The
2 Enska heitið á nefndinni er Open Ended Working Group on the Question of Equitable
Representation on and Increase in the Membership of the Security Council and other Matters Related to the Security Council. Gárungar hafa kallað nefndina “The Never- Ending Working Group...”.
54 Alþjóðamálasetur Ragnar G. Kristjánsson Ministry of Foreign Affairs of Japan, e.d.). Þriðja stærsta fjárframlagið til SÞ er frá Þýskalandi. Hlutfall Þýskalands (8.7%) er hærra en hlutur fjögurra fastaveldanna, þ.e. Bretlands (6.1%) Frakklands (6%) og Rússlands (1.1%). Samanlögð framlög Bandaríkjanna (22%), Japan (19.5%) og Þýskalands eru meira en helmingur af fjárlögum SÞ (Kaiser, e.d.). Krafa Indverja um fast sæti í öryggisráðinu byggir á því að það sé næst fjölmennasta ríki í heiminum. Samsetning ráðsins í dag sé ósanngjörn. Flest verkefni ráðsins séu í þróunarlöndunum og flest aðildarríki SÞ séu þróunarlönd. Rödd þeirra í öryggisráðinu verði að heyrast betur. Þá sé Indland það ríki sem að leggi til
flesta hermenn í friðargæslustörf á vegum SÞ.3 Brasilía er stærsta ríki Suður-
Ameríku á mælikvarða íbúafjölda, stærð landsins og þjóðarframleiðslu. Ekkert Suður-Ameríkuríki á fast sæti í öryggisráðinu og því telja stjórnvöld Brasilíu að það sé eðlileg krafa að ríki úr álfunni hafi fast sæti. Auk þessarar fjögurra ríkja gerir tillaga G-4 ríkjanna ráð fyrir því að tvö Afríkuríki fengju fast sæti í öryggisráðinu. Þau lönd sem helst er nefnd eru Suður-Afríka, Nígería og Egyptaland. Afríkuríkin hafa ekki náð samkomulagi sín í milli um þetta mál en hefð er fyrir því í hópi Afríkuríkja að ná samkomulagi um slík mál, t.d. um framboð til öryggisráðsins. Fjöldi Afríkuríkja þýðir jafnframt að ákvörðun um stækkun öryggisráðsins nær ekki tilskyldum meirihluta nema með stuðningi Afríkuríkja. Tillögur G-4 ríkjanna gera jafnframt ráð fyrir að kjörnum ríkjum í öryggisráðinu yrði fjölgað um fjögur sæti. Tillögurnar hafa ekki komið til afgreiðslu í allsherjarþinginu þar sem flutningsríkin hafa litið svo á að ekki væri 2/3 hluti meirihluti fyrir hendi. Jafnframt þarf að tryggja stuðning allra fastaveldanna fimm.
Meirihluta aðildarríkja SÞ virðist fylgjandi því að fjölga bæði fastaríkjum öryggisráðins og þeim kjörnu. Þau ríki sem hafa hvað harðast verið andvíg fjölgun fastavelda eru stór- og meðalstór ríki sem sjálf eru ekki í aðstöðu til að gera tilkall til fasts sætis í öryggisráðinu. Nefna má úr þessum hópi Argentínu, Mexíkó og Chile (andvíg því að Brasilía fái fast sæti); Ítalíu og Spán (andvíg því að Þýskaland fá fast sæti); Pakistan (andvígt því að Indland fái fast sæti) og S-Kórea sem er berst gegn því að Japan fái fast sæti í öryggisráðinu. Þessi hópur ríkja er gjarnan nefndur „Kaffiklúbburinn“. Til að gefa mynd af pólitísku viðkvæmni þessara mála má nefna að í umræðu í allsherjarþinginu árið 2005 sakaði fastafulltrúi Ítalíu ónefnt G-4 ríki um að að hafa rift samningi um þróunaraðstoð við ónefnt þróunarland, samningi upp á 460 þúsund dollara, sem hafði vogað sér að fylkja liði með „Kaffiklúbbnum“ en ekki G-4 (Davíð Logi Sigurðsson, 2005). Kaffiklúbburinn, sem nefnir sig
Öryggisráð Sameinuðu þjóðanna 55 Uniting for Consensus, hefur lagt eigin tillögur fram í allsherjarþingu sem miða
að því að 20 kjörin ríki sitji í öryggisráðinu, auk fastaríkjanna fimm.4 Þau ríki
sem eru kjörin geta hlotið endurkjör strax að lokinni tveggja ára setu. Með þessu er verið að opna fyrir þann möguleika að ríki geti verið hálfgildings fastaveldi í öryggisráðinu. Tillögur Kaffiklúbbsins hafa ekki komið til atkvæðagreiðslu í allsherjarþinginu, frekar en aðrar tillögur um stækkun ráðsins.
Afstaða fimmveldanna til stækkunar öryggisráðins er lykilatriði því að engar breytingar verða gerðar á stofnsáttmála SÞ nema með samþykki þeirra. Bandaríkin hafa lýst yfir stuðningi við að Japan fái fast sæti. Áður en Íraksmálið kom upp í öryggisráðinu árið 2002 höfðu Bandaríkin lýst stuðningi við Þýskaland en andstaða Þjóðverja, sem þá sátu í öryggisráðinu, við hernaðaraðgerðir í Írak drógu úr stuðningi Bandaríkjanna.
Í upphafi voru Bretar og Frakkar hikandi við að styðja hugmyndir um viðbótar fastaveldi í öryggisráðinu. Augljóslega myndi það minnka áhrifavald þeirra í öryggisráðinu enda pólitískt vægi beggja ríkjanna á heimsvísu ekki lengur það sama og það var í lok síðari heimsstyrjaldarinnar. Undanfarin ár hafa bæði Frakkland og Bretland lýst stuðningi við tillögur G-4 ríkjanna. .
Afstaða Rússlands og Kína hefur ekki verið jafn eindregin. Kína hefur þó eindregið verið andfallið því að Japan fái fast sæti í öryggisráðinu en lagt áherslu á að styrkja þyrfti hlut þróunarríkja í ráðinu. Rússland hefur lýst yfir stuðningi við að Indland fái sæti í öryggisráðinu (President of Russia, 2004).
Sýnt þykir að hvorki er nægilegur meirihluti í allsherjarþingi SÞ fyrir hugmyndum G-4 ríkjanna né Kaffiklúbbsins. Spurningin er því hvort aðrar leiðir séu færar þegar kemur að stækkun öryggisráðsins. Undanfarin misseri hefur verið lögð áhersla á að ná tímabundinni lausn í sambandi við fjölgun í öryggisráðinu, þannig að nokkur ríki gætu verið kosin til nokkurra ára og síðan væri heimilt að endurkjósa þau. Málið yrði svo tekið til endurskoðunar að nokkrum árum liðnum (United Nations, e.d.). Allar líkur eru hins vegar á því að engin niðurstaða mun nást í bráð.
Umræður um breytingar á neitunarvaldinu.
Auk þess sem fjallað hefur verið um stækkun öryggisráðsins hefur verið fjallað um breytingar á neitunarvaldi fimmveldanna. Tillögur sem flokka má sem róttækar lúta að því að afnema neitunarvaldið því það sé andstætt meginreglunni um jafnan rétt ríkja og sé ólýðræðislegt. Þar að auki sé það til þess fallið að koma í veg fyrir mikilvægar ákvarðanir ráðsins. Á tímum kalda
56 Alþjóðamálasetur Ragnar G. Kristjánsson stríðsins var öryggisráðið einmitt lamað þar sem Bandaríkin og Sovétríkin skiptust á að beita neitunarvaldinu eða hótuðu beitingu þess. Nefna má t.d. að öryggisráðið ályktaði ekki um innrás Sovétríkjanna í Tékkóslóvakíu, eða innrásina í Afganistan. Það sama var upp á teningnum varðandi Víetnam- stríðið (Jón Ormur Halldórsson, 1995).
Varfærnislegri tillögur miða að því að skilyrða beitingu neitunarvaldsins, t.d. að einungis sé hægt að beita því við ákvarðanir er grundvallast á VII. kafla stofnsáttmála SÞ, um beitingu vopnavalds. Þá hefur verið lagt til að til að fastaveldi getið komið í veg fyrir ákvörðun þurfi a.m.k. tvö þeirra að beita neitunarvaldi. Ekkert fimmveldanna hefur verið reiðubúið til að breyta ákvæðum varðandi beitingu neitunarvaldsins. Á meðan sú er raunin verður engin breyting á neitunarvaldinu. Tillaga G-4 ríkjanna gerði ráð fyrir að ný fastaríki fengju ekki neitunarvald í öryggisráðinu.
Umræður um breytingar á starfsháttum öryggisráðsins
Þriðji meginn flötur á umræðunni um breytingar á öryggisráðinu lýtur að starfsháttum ráðsins. Fyrrum fastafulltrúi Singapúr hjá SÞ í New York, Kishore Mahbubani, sem átti í sæti í öryggisráðinu árin 2002 og 2003 lét þess einu sinni getið að „öryggisráðið væri ein íhaldsamasta stofnun í heimi“ (Hulton, 2004, bls. 237) Vísaði hann þar sérstaklega til verklags og starfshátta ráðsins. Hann bætti þó við að undanfarin ár hefðu orðið verulegar breytingar til hins betra (Hulton, 2004). Hvað á Mahbubani við með þessu? Hvað hefur breyst og af hverju?
Í fyrsta lagi hefur upplýsingaflæði til öryggisráðsins batnað til muna og það jafnframt leitað meira til aðila utan veggja ráðsins við mat einstökum málum og kallað eftir utanaðkomandi tillögum. Áður fyrr voru aðildarríki ráðsins að mestu háð upplýsingum úr eigin utanríkisþjónustum. Ráðið hefur aukið samráð við þau ríki sem leggja til hermenn í friðargæslu á vegum SÞ. Þannig hafa þau ríki sem leggja til mannskap geta komið sjónarmiðum sínum beint á framfæri við öryggisráðið. Eins og oft innan veggja SÞ hefur verið vonast til að samráðsfundirnir yrðu lifandi umræðuvettvangur en það er sjaldnast reyndin heldur eru ríki með tilbúið ávarp.
Undanfarin ár hefur opnum fundum öryggisráðsins fjölgað. Áður fyrr var meginreglan sú að fundir öryggisráðsins voru haldnir fyrir luktum dyrum (informal consultations), í litlum fundarsal rétt við aðalfundarsal öryggisráðsins sem þekktur er úr fréttum sjónvarps. Einungis aðildarríkjum ráðsins var heimilt að sitja fundina, auk starfsmanna skrifstofu SÞ. Frá 1995 hefur opnum fundum fjölgað og öðrum aðildarríkjum SÞ, félagasamtökum og fleiri aðilum gefist tækifæri til að taka til máls á þeim fundum. Árið 2002 voru
Öryggisráð Sameinuðu þjóðanna 57 haldnir 238 opnir fundir í öryggisráðinu í samanburði við 66 opna fundi árið 1990 (Hulton, 2004). Þannig hefur Ísland t.d. í nokkur skipti tekið þátt í umræðum öryggisráðsins, í málum eins og Írak, Afganistan, Kosovo og um
ályktun öryggisráðsins nr. 1325 um konur, frið og öryggi. 5
Öryggisráðið hefur aukið samráð við Efnahags- og félagsmálaráð SÞ (ECOSOC). Ákvarðanir og umfjöllun öryggisráðsins um einstök mál eru margslungnari en áður fyrr og varða ekki aðeins öryggismál í þrengsta
skilningi heldur einnig efnhags-, þróunar- og félagsmál.6 Slík mál eru til
umræðu í Efnahags- og félagsmálaráði SÞ (ECOSOC). Af þeim sökum hefur öryggisráðið og aðildarríki SÞ almennt lagt áherslu á að auka samráð milli þessara stofnana. Stofnun friðaruppbyggingarnefndar (Peacebuilding Commission) á síðasta ári sem er ætlað að samræma og bæta endurreisnarstarf í stríðshrjáðum ríkjum er dæmi um viðleitni til að bæta samhæfingu á milli þessara stofnana SÞ.
Samráð við allsherjarþing SÞ hefur aukist, m.a. með þeim hætti að forseti öryggisráðsins upplýsir forseta allsherjarþingsins reglulega um helstu mál á dagskrá öryggisráðsins. Þá hefur árleg skýrsla öryggisráðsins til allsherjar- þingsins tekið smávægilegum breytingum þannig að hún er ekki lengur einföld upptalning á því sem fram fór í ráðinu á umræddu tímabili heldur er í upphafi hennar dregið saman hvað hæst bar á dagskrá ráðsins.
Fundir þar sem fulltrúar aðalframkvæmdastjóra eða fulltrúar annarra stofnana SÞ gefa öryggisráðinu um yfirlit um stöðu einstakra mála (briefing) hafa aukist. Dæmi um slíka fundi er þegar yfirmenn friðargæsluverkefna upplýsa ráðið um stöðu mála. Slíkir fundir eru að jafnaði þannig að að fundir ráðsins eru opnir en að honum loknum eru haldnir óformlegir fundir fyrir lokuðum dyrum þar sem ráðsmeðlimir einir halda umræðum áfram með þeim sem gaf yfirlitið á opna fundinum. Af þessum má sjá að gagnsæi ráðsins hefur aukist a.m.k. virðist það svo vera. Á hinn bóginn gagnrýna margir að á opnum fundum ráðsins sé afar sjaldgæft að að raunverulegar umræður fari fram heldur flytji fulltrúar þar tilbúin ávörp.
Hvati fyrir breyttum starfsháttum og verklagi öryggisráðsins er fjölþættur. Lok kalda stríðsins hafði í för með sér að samstaða í ráðinu varð meiri og það varð betur í stakk búið til að gegna hinu eiginlega hlutverki sínu og ákvarðnir þess vörðuðu fleiri beint en nokkru sinni áður. Friðargæsluverkefni
5 Sjá vef fastanefndar Íslands í New York:
http://www.iceland.org/un/nyc/islenska/raedur-og-frettir/
6 Undanfarin ár hefur einmitt verið marg endurtekið í umræðun innan SÞ að bein tengsl séu á milli öryggismála og þróunarmála (e. „no security withouth development, no develop- ment without security“.)
58 Alþjóðamálasetur Ragnar G. Kristjánsson ráðsins hafa fjölgað til mikilla muna undanfarin ár og útgjöld til þeirra þar með stóraukist. Samfara aukinni virkni ráðsins beindust augu frekar að því með hvaða hætti ákvarðanir þess voru teknar. Að hluta má rekja breytingarnar til markvissari stefnu af hálfu öryggisráðsins um að auka gagnsæi þess og hins vegar er um að ræða þrýsting utan frá (Hulton, 2004).
Í umræðunni um breytingar á öryggisráðinu hafa sum ríki lagt megin- áherslu á breytingar á starfshætti öryggisráðsins, þar sem þeim þykir sýnt að ekki náist samkomulag um stækkun á ráðinu. Á fyrsta ársfjórðungi 2006 lögðu fimm ríki (S-5), Kosta Ríka, Jórdanía, Liechtenstein, Singapúr og Sviss, formlega fram tillögu að ályktun allsherjarþingsins um endurbætur á starfsháttum öryggisráðsins. Ekkert var vikið að stækkun öryggisráðsins í tillögunni. Allsherjarþingið getur ekki sett öryggisráðinu verklagsreglur, en með samþykkt tillögunnar væri m.a. lagt til við öryggisráðið að bæta enn frekar upplýsingaflæði öryggisráðsins til allsherjarþingsins og að betur yrðis fylgst með framkvæmd ályktana öryggisráðsins. Þótt tillagan hafi ekki verið borin undir atkvæði er óhætt að segja að meginefni hennar hafi almennt notið fylgis en mætti þó andstöðu meðal fimmvelda öryggisráðsins sem líta svo að allsherjarþingið sé að segja öryggisráðinu fyrir verkum. Í tillögu G-4 ríkjanna, sem fjallað var um að framan, eru einnig tillögur um breytingar á starfsháttum sem að sum leyti eru svipaðar tillögum S-5 ríkjanna.