Af hverju að undirbúa eitthvað sem jafnvel verður ekki? Því er auðsvarað. Ef seta í öryggisráði Sameinuðu þjóðanna er ekki undirbúin áður en til hennar kemur er viðbúið að viðkomandi ríki lendi í miklum aðlögunarerfiðleikum og þurfi að eyða miklu púðri í að læra hvernig hlutirnir ganga fyrir sig áður en hægt er að reyna að hafa einhver áhrif á störf ráðsins. Ef tilgangurinn er að skila góðu starfi og reyna að hafa einhver áhrif hlýtur öll undirbúningsvinna að skipta miklu máli. Það er þá hægt að einbeita sér að málefnum frekar en starfsaðferðum ráðsins.
Það er nærtækt dæmi að skoða til að mynda undirbúning Svía sem sátu síðast í öryggisráðinu 1997 og 1998. Eftir að hafa tapað í kosningu til ráðsins á allsherjarþinginu 1992 var allt kapp lagt á að ná settu marki í kosningunum 1996. Stór hluti undirbúningsins fólst í að kynna sér málefnin og þau heimssvæði sem helst er fjallað um í ráðinu. Útbúin var gagnabanki sem að
44 Alþjóðamálasetur Pia Hansson sögn nýttist mjög vel framan af þó að notagildið hafi síðan minnkað enda vinnuálagið innan ráðsins slíkt að ekki var hægt að halda áfram að endurnýja upplýsingarnar jafnóðum. Tilganginum var hins vegar náð þar sem sú vinna sem fór í að búa til gagnabankann reyndist lærdómsrík og starfsmenn fasta- nefndar gátu gengið að upplýsingunum vísum þegar mest á reyndi (Rydberg, 1998).
Það er ekki ofsögum sagt að starfsfólk fastanefndar sem sæti á í ráðinu þarf að vera starfi sínu vaxið. Sérfræðiþekking á málefnum ráðsins og starfs- aðferðum þess er nauðsynleg. Málefnin sem tekin eru fyrir í ráðinu eru flókin og sérfræðiþekking í alþjóðalögum er ótvíræður kostur. Þá er oft lagt upp með sérstakt málefni sem kynnt er þegar ríki situr í forsvari í öryggisráðinu en það gera öll þátttökuríkin til skiptis í mánuð í senn.
Það er heldur ekki ástæða til að gera lítið úr því hversu mikilvægt er að þekkja til starfsaðferða ráðsins. Sá tími sem færi í að kynna sér það þegar í ráðið er komið minnkar möguleikann á að beita sér í mikilvægum málefnum innan ráðsins. Það er líka mikilvægt að þekkja hvaða leiðir eru færar til áhrifa þrátt fyrir þann augljósa aðstöðumun sem er á kjörnum og föstum fulltrúum ráðsins.
Vinnuálagið í ráðinu er gríðarlegt og mikið getur mætt á starfsmönnum fastanefndanna, og þá ekki síst fastafulltrúanum sjálfum. Hæfileikar og reynsla fastafulltrúans geta skipt sköpum. Í stuttu máli má halda því fram að smáríki geti undirbúið setu sína í ráðinu af kostgæfni. Þrátt fyrir þá galla sem kunna að fylgja því að vera smáríki eru kostirnir líka ótvíræðir. Til að mynda eru styttri boðleiðir innan stjórnsýslunnar sem getur auðveldað alla vinnu bæði í undirbúningi setunnar og í starfi innan ráðsins. En snúum okkur þá að möguleikanum til áhrifa innan ráðsins.
Áhrif
Í gegnum tíðina hafa flestir fræðimenn einblínt á áhrif fastafulltrúanna fimm og neitunarvaldsins sem þeir hampa. Lítið hefur verið rannsakað hvaða áhrif kjörnir fulltrúar geta haft innan ráðsins. Á sama hátt hefur lítið sem ekkert verið skrifað um möguleg áhrif eða áhrifaleysi smáríkja sem veljast til setu í ráðinu. Í ljósi þess að margir hafa einmitt nefnt smæð landsins sem áhrifavald og góða ástæðu fyrir því að taka ekki þátt í alþjóðasamstarfi er áhugavert að skoða hvort smæðin skipti raunverulega máli í þessu sambandi. Eftirfarandi fjórir þættir eru skoðaðir í þessu samhengi en þeir eru þekking, leiðtoga- hæfileikar, samskipta- og samningakunnátta og frumkvæði.
Möguleiki til áhrifa 45 Þekking
Haft er eftir fyrrum fastafulltrúa Svíþjóðar í öryggisráðinu að vegsemd þín og virðing innan ráðsins eykst ef þú getur sýnt fram á þekkingu í alþjóðamálum (Osvald, 2007). Slíkar yfirlýsingar koma væntanlega fæstum á óvart. Athygli er engu að síður vakin á því að málefni öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna eru síður en svo léttvæg. Af 27 málefnum á skrá hjá ráðinu eru 15 málefni sem varða Afríku (Vefsíða Global Policy Forum, e.d.. Smáríki eins og Ísland hefur litla sérfræðiþekkingu á málefnum Afríku. Aðstöðumunur kjörinna og fastra fulltrúa ráðsins er augljós hvað þetta varðar. Málefnin sem um ræðir hafa iðulega verið lengi á dagskrá hjá ráðinu og fastafulltrúarnir fimm eru í mun betri aðstöðu hvað upplýsingar um viðkomandi málefni varðar. Smáríki eru hins vegar vön því að forgangsraða og sá kostur getur nýst vel í störfum innan ráðsins ásamt þeim sveigjanleika sem smáríki eru sömuleiðis þekkt fyrir (Baldur Þórhallsson, 2006).
Kjörnir fulltrúar fá oft þá tilfinningu að skilningur ríki milli fasta- fulltrúanna fimm um hvaða málefni fái raunverulega athygli innan ráðsins (Mahbubani, 2004). Að hafa þekkingu á afstöðu viðkomandi ríkja til hvers málefnis um sig er þar af leiðandi mjög gagnlegt fyrir smáríki. Svíþjóð undirbjó setu sína í ráðinu með mjög skipulegum hætti og partur af þeim undirbúningi fólst í að setja upp gagnabanka yfir málefni ráðsins með tilvísun í afstöðu hvers ríkis um sig til málefnisins, ásamt tilvísun í afstöðu Evrópusambandsins. Sömuleiðis var farið yfir aðdraganda og sögu deilunnar. Sú þekking sem skapaðist við uppbyggingu gagnasafnsins nýttist síðan í mál- stofum sem var liður í undirbúningi sænsku fastanefndarinnar í aðdraganda setunnar í ráðinu (Rydberg, 1998).
Sveigjanleiki er annar þáttur sem getur reynst smáríkjum vel innan öryggisráðsins. Oft þarf að bregðast hratt og örugglega við vandamálum sem upp koma innan alþjóðasamfélagsins og þá getur það reynst happadrjúgt að boðleiðir séu stuttar. Fastanefnd Noregs var ánægt með að starfa eftir ábendingum frekar en skýrt afmörkuðum leiðbeiningum frá stjórnvöldum en í því fólst sveigjanleiki sem kom sér vel og ávann þeim virðingu innan ráðsins (Schia, 2004).
Leiðtogahæfileikar
Smáríki geta aukið áhrif sín innan öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna með því að vera í forsvari fyrir málefni á dagskrá ráðsins. Noregur, til dæmis, sóttist eftir forystuhlutverki í deilumáli Eritreu og Eþíópíu árið 2000. Aðdragandinn er líka klárt dæmi um möguleg áhrif kjörinna fulltrúa en afstaða þeirra varð til þess að uppástunga Bandaríkjanna um afnám vopnasölubanns var ekki
46 Alþjóðamálasetur Pia Hansson samþykkt. Norðmönnum var treyst fyrir formennsku í Eritreu-Eþíópíu- nefndinni fyrstum kjörinna fulltrúa í átakamáli líðandi stundar (Kolby, 2003).
Danmörk sat í ráðinu 2005 og 2006 og eitt af þeim málefnum sem Dönum var hugleikið að koma á koppinn var stofnun Mannréttindaráðs Sameinuðu þjóðanna enda fyrstu hugmyndir um slíkt ráð þaðan komnar. Sömuleiðis var á stefnuskrá Danmerkur að koma á fót stofnun innan samtakanna sem fjalla skyldi um uppbyggingu friðar í heiminum. Þessi stofnun var formlega sett á laggirnar í forsetatíð Danmerkur í júlí 2006 (Federspiel, 2006). Hvoru tveggja ber merki um áhrif smáríkis sem hefur fastmótaða stefnuskrá og er fylgin sér.
Samskipta- og samningakunnátta
Fræðimenn á sviði smáríkjafræða eru flestir sammála um að smáríki hafi sérstök einkenni líkt og sveigjanleika í ákvarðanatöku, forgangsröðun, meira svigrúm í starfi embættismanna, leiðbeiningar í samningamálum í stað fastra skipana, og stærra hlutverk fastafulltrúa smáríkja innan Evrópusambandsins. Vitanlega eru Evrópusambandið og öryggisráð Sameinuðu þjóðanna ólíkar stofnanir en það er engu að síður forvitnilegt að skoða það sem mætti kalla „diplómatíska“ hæfileika smáríkja, eða samskipta- og samningakunnáttu smáríkja.
Norðurlöndin hafa í gegnum tíðina öðlast viðurkenningu í alþjóða- samfélaginu fyrir friðarumleitanir og sáttasemjarahlutverk sitt í erfiðum deilu- málum. Hlutleysi í deilumálum og sú staðreynd að fæstir líti á Norðurlöndin sem raunverulega ógn hjálpar eflaust til. Danir hafa til að mynda tekið að sér hlutverk sendiboða og sýndu oft frumkvæði sömuleiðis í friðarumleitunum fyrir botni Miðjarðarhafs meðan á setu þeirra í ráðinu stóð (Möller, 2006). Fastafulltrúi Noregs var lofaður fyrir að vera stuttorður en nákvæmur á fundum ráðsins þar sem hefð hefur verið fyrir því að fastafulltrúar noti tækifærið í löngum ræðuhöldum sem oft bæta litlu við umræðuna. Mörgum þótti ástæða til að fylgja eftir fordæminu og nota það sem kallað var „norski stíllinn“ (Kolby, 2003). Eitt af baráttumálum Svía sem sátu í öryggisráðinu 1997 og 1998 var að auka gegnsæi og opna umræðuna um þau málefni sem voru á borði ráðsins hverju sinni. Fastanefndin sænska upplýsti þá sem ekki áttu sæti í ráðinu reglubundið um málefnin sem fjallað var um á lokuðum fundum ráðsins. Þá var heimasíða sænsku fastanefndarinnar stöðugt uppfærð, fjölmiðlar fengu upplýsingar og öllum meðlimum öryggisráðsins var reglubundið boðið til kaffifundar með fulltrúum hjálparsamtaka (Sverige i Förenta Nationernas Säkerhetsråd 1997-1998, 1999).
Möguleiki til áhrifa 47 Neitunarvald fastafulltrúanna fimm er staðreynd og fram hjá því verður ekki litið ef ráðið á að hafa einhver áhrif. Öll málefni þarf að ræða þar til samþykki allra liggur fyrir. Í þessari staðreynd felast kjöraðstæður fyrir smáríki sem geta tekið að sér samninga- og sáttasemjarahlutverk (Kolby, 2003), ekki síst í þeim málaflokkum sem snerta ekki raunverulega hagsmuni smáríkisins. Hlutleysi og ógnleysi smáríkisins verður til þess að stærri ríkin sem mögulegast hafa annarra hagsmuna að gæta geta sætt sig við hlutverk smáríkisins í samningunum. Aðlögun að starfsháttum ráðsins skiptir þar af leiðandi sköpum fyrir smáríki sem vill hafa áhrif innan ráðsins (Schia, 2004). Stefna þarf að auknu öryggi í alþjóðasamfélaginu í heild frekar en að láta þrönga hagsmuni fárra aðila ráða (Möller, 2006). Í þessu felast auknir möguleikar smáríkja til áhrifa innan öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna.
Frumkvæði
Undanfarin ár hefur það færst mjög í vöxt að kjörnu fulltrúarnir nýti sér forsetatíð sína í ráðinu til að varpa ljósi á sérstök málefni. Þar sem meðlimir ráðsins skiptast á að gegna þessu hlutverki mánaðarlega felast í þessu tækifæri fyrir smáríki til að láta til sín taka. Auðvitað þarf líka að sinna skyldu- störfunum en möguleikarnir á að hafa áhrif felast ekki síst í því að forseti ráðsins er einnig talsmaður ráðsins við umheiminn.
Finnsk stjórnvöld í samstarfi við Columbíu háskóla og Sameinuðu þjóðirnar stóðu fyrir vinnufundum með fastafulltrúum ráðsins og þeim sem voru á leið inn í ráðið í desember 2004 sem einn liður í undirbúningnum fyrir þessa nýju meðlimi. Fastafulltrúarnir voru sammála um kosti þessara sérstöku málefna og þótti ástæða til að ráðið beindi sjónum sínum að öryggismálum í víðara samhengi (United Nations Security Council, 2004). Margir meðlimir ráðsins hafa valið þessa leið en sem dæmi má nefna sértæk málefni eins og börn og stríð, afvopnunarmál, aðlögun fyrrverandi hermanna á friðargæslusvæðum, málefni kvenna á stríðshrjáðum svæðum, réttlæti og jafnrétti, svo eitthvað sé nefnt. Sum þessara málefna hafa skilað umtals- verðum árangri eins og samþykkt öryggisráðsins.númer 1368 sem varðar ógn við hryðjuverkum og samþykkt númer 1325 um konur, frið og öryggi, börn og vopnuð átök. Tilgangurinn er ekki að vera með málfundi, árangurinn þarf að vera áþreifanlegur. Ef málefnið er ekki vel undirbúið og fastanefndin sem kynnir málefnið til sögunnar fylgir því ekki eftir þá er betur heima setið en af stað farið (United Nations Security Council, 2004). Sumir vilja jafnvel meina að þreyta geri vart við sig í öryggisráðinu gagnvart öllum þessum sérstöku málefnum sem kynnt eru til sögunnar af nýjum forseta mánaðarlega og á það ekki síst við ef þau eru illa undirbúin og lítt sannfærandi (Malone, 2007). Bent
48 Alþjóðamálasetur Pia Hansson er á að það geti verið farsælla að velja eitt eða tvö málefni á dagskrá ráðsins til að fylgja vel eftir frekar en að fara út í stærðar herferð þann mánuð sem setið er í forsetastóli og svo ekki söguna meir (Malone, 2007). Það gæti því reynst happadrýgra fyrir smáríki að velja sér eitt eða tvö málefni til að leggja áherslu á og sleppa stóru herferðinni sem gæti hvort eð er reynst smáríki erfitt að kynna með takmörkuðum mannskap og björgum. En ef málefnið er vel undirbúið getur falist frábært tækifæri á að kynna sérstakt hugleikið málefni smáríkis til sögunnar.
Að lokum
Það er þrautin þyngri að skilgreina hvað það þýðir að hafa áhrif. Fyrir smáríki eins og Ísland felst í framboðinu til öryggisráðsins möguleiki á að hafa áhrif á það sem gerist í valdatafli stóru þjóðanna. En fyrst þarf að skilgreina hvað við viljum gera. Höfum við sérstök markmið til að stefna að? Hvaða leiðir eru færar til að ná þeim markmiðum? Ísland getur svo sannarlega haft áhrif en hversu mikil og hvernig veltur á þeirri undirbúningsvinnu sem þarf að sinna af kostgæfni. Það er nærtækt að líta til reynslu nágrannaþjóðanna eins og tíundað hefur verið í þessari grein.
Smáríki hafa hlutverki að gegna innan öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna. Þau eru fulltrúar hóps sem sjaldan fær að láta ljós sitt skína svo eftir sé tekið í alþjóðasamfélaginu. Og þó að sannarlega megi segja að erfitt sé að meta með beinum hætti áhrif smáríkja í ráðinu þá er ljóst að áhrifin eru engin ef við tökum ekki þátt.
Heimildir
Baldur Thorhallsson (2006). The Role of Small States in the European Union. Í C. Ingebritsen, I. Neumann, S. Gstöhl og J. Beyer (ritstjórar), Small States in International Relations (bls. 218-227). Seattle: University of Washington Press. Reykjavik: University of Iceland Press.
Federspiel, U. (2006). The International Situation and Danish Foreign Policy 2005. Í N. Hvidt og H. Mouritzen (ritstjórar), DIIS Yearbook 2006 (bls. 14-16).
Global Policy Forum (e.d.). The Security Council Agenda. Sótt 12. apríl 2007 af http://www.globalpolicy.org/security/issues/index.htm.
Kolby, O. P. (2003). Norge i FNs sikkerhetsråd 2001-2002. Internasjonal
Möguleiki til áhrifa 49 Mahbubani, K. (2004). Permanent and Elected Council Members. Í D. M.
Malone (ritstjóri), The UN Security Council. From the Cold War to the 21st Century (bls. 253–266). Boulder: Lynne Rienner Publishers, Inc.
Malone, D. M. (2000). Eyes on the prize. The quest for nonpermanent seats on the UN security council. Global governance, 6(1), 3.
Møller, P. S. (2006, December 29). Kronik: Har Danmark gjort en forskel i FN? Morgenavisen Jyllands-Posten.
Osvald, P. (munnleg heimild, 12. apríl 2007)
Rydberg, R. (1998). Sverige i säkerhetsrådet-arbete och organisation i Stockholm. Promemoria 1998-12-28. Stockholm: Regeringskansliet Utrikes- departementet.
Schia, N. N. (2004). Norge i FNs Sikkerhetsråd: Standardisering, kreativitet, plastisitet. M.A. ritgerð í mannfræði. Háskólinn í Osló.
Sverige i Förenta Nationernas säkerhetsråd 1997-1998. Aktstycken utgivna av utrikesdepartementet. Ny serie 11:54.
Trolle, H. af (1996). Systematisk kampajn gav plats i FN:s säkerhetsråd. Briefing. Stockholm: utanríkisráðuneyti Svíþjóðar.
United Nations Security Council. (2004). Report from the workshop “Hitting the ground running” for newly elected members of the Security Council November 13 and 14 2003. UN document number: S/2004/135 Utanríkisráðuneytið (e.d.). Sendiráð og ræðisskrifstofur. Sótt 3. maí 2007 af
http://www.utanrikisraduneyti.is/sendi-ograedisskrifstofur/islenskar/ nr./445.
Utanríkisráðuneytið (e.d.). Fyrirsvar Íslands við ríki sem Ísland hefur stjórnmála- eða ræðissamband við og fyrirsvar þeirra gagnvart Íslandi. Sótt 13. apríl 2007 af http://www.utanrikisraduneyti.is/sendi-og-raedisskrifstofur/fyrirsvar/ nr/429.
Wallace, B. (1998). Dancing to the UN beat. Maclean´s, 111(34), 19.
Whelan, M (2002). Ireland´s Campaign for Election to the Security Council. Administration, 50(1), 3-40.