5. Empiri
6.1 Ägardirektivens anpassning till kravet på affärsmässighet
Affärsmässiga principer har blivit lagstadgat enligt Lag (2010:879) om allmännyttiga
kommunala bostadsaktiebolag. Fenomenet förklaras av DiMaggio och Powell (1983) som
säger att organisationer som blir tvingade, direkt eller indirekt, blir mer homogena då de agerar på liknande sätt. Vi kan se ett tydligt mönster hur kommunerna har infört begreppet affärsmässiga principer i ägardirektiven för bostadsbolagen efter att denna lag infördes. Anledningen till detta kan bero på att det är kommunerna som ägare eller indirekt ägare som har ett ansvar om hur deras bolag ska agera. Kommunerna har ett ansvar om allmännyttan, vilket är anledningen till varför de skapat sina bostadsbolag. Den normativa pelaren inom institutionell teori kan förklara detta fenomen. Kommunen har ett mål om allmännyttan och tillgången av bostäder för alla, vilket kan göra att kommunerna måste se till att detta målet efterföljs. Detta kan även förklaras av den tvingande isomorfismen, kommunerna är tvungna att följa lagen om att verka för allmännyttan.
Ägardirektivens roll har olika betydelse i kommunerna samt deras bostadsbolag. Många kommuner samt bostadsbolag hade koll på vilka år det kommit nya ägardirektiv samt vart dessa finns. Samtidigt fanns det andra kommuner och bostadsbolag som varken hade koll på vilka år det kommit nya ägardirektiv eller vart dessa finns. Vi kan då se att trots att ägardirektiv är ett frivilligt styrdokument skrivs det ändå ägardirektiv till bostadsbolagen men att dessa har olika roller i olika organisationer. Detta kan bero på att vi blev kopplade till “fel” personer när vi bad om ägardirektiven hos kommunerna då förfrågan skedde över telefon. Vi blev kopplade till administration som sökte i diarierna efter dokumenten, att de då inte hade jättebra koll på dokumenten är inte så konstigt.
Vi ser även i studien att det hos de flesta bostadsbolag dröjer innan nya ägardirektiv skrivs, detta även efter införandet av lag SFS 2010:879, en lag som ändå i de kommande ägardirektiven skapar stora förändringar som kan anses viktiga. Falköping, Tibro, Töreboda och Essunga är de enda kommuner i studien som skrev nya ägardirektiv 2011, varav Falköpings hyresbostäder AB, Törebodabostäder AB och Essunga Bostäder AB fick direktiv om affärsmässiga principer. Att dessa bostadsbolag är först med att införa nya direktiv direkt efter lagändringen kan vara för att dess kommuner inte ser på affärsmässiga principer på samma sätt som övriga kommuner. Tibro till exempel gav inga direktiv kring affärsmässiga principer, vilket kan tolkas som att de inte vet hur de ska tolka begreppet och därför utesluter det, alternativt att de inte anser att det är nödvändigt att nämna. De övriga tre bostadsbolagen nämner affärsmässiga principer men inte någon direkt tolkning av begreppet, vilket gör det svårt för bostadsbolaget att veta hur de ska agera utifrån
Sida | 46 ägardirektivet. De har heller inte lika många ekonomiska mål med i ägardirektiven. Dessa två saker kan vi förklara genom både den normativa pelaren där organisationen sätter upp normer och värden för att uppnå legitimitet samt den tvingande isomorfin som innebär att organisationer mer eller mindre blir tvingade att ändra sina strategier eller strukturer. När den nya lagstiftningen kom agerade dessa kommuner genom att skriva nya ägardirektiv samma år. Möjligen kände sig kommunen tvingad att på något sätt visa att de agerar på den nya lagen utan att reflektera över vad begreppet egentligen innebar och hur bostadsbolaget skulle agera på de nya direktiven.
De kommuner som väntade med att införa nya ägardirektiv i minst ett år kan ha gjort detta för att de vill se hur andra kommuner gör för att då kunna dra en slutsats om hur de ska tolka begreppet affärsmässiga principer. Detta kan förklaras genom mimetisk isomorfism som säger att organisationer eftersträvar att kopiera eller ta efter andra organisationers strukturer eller processer för att få konkurrenskraft eller konkurrensfördelar som exempelvis legitimitet eller att organisationen anser att den andra organisationen gör på “rätt sätt”.
I de bostadsbolag som hade ägardirektiv före 2011 hade majoriteten fått direktiv där det står att de ska agera på affärsmässiga grunder under iakttagandet av det kommunala ändamålet. Centrumbostäder i Skara AB, Vara Bostäder AB, Aktiebolag Tibrobyggen, Essunga Bostäder AB och Gullspångsbostäder AB hade inga ägardirektiv före 2011 vilket kan tyda på att kommunerna i samband med lagändringen 2011 såg ägardirektiven som en möjlighet att påverka sina bostadsbolag, då ägardirektiv finns hos samtliga efter 2011. Ökningen av ägardirektiv efter 2011 ses även i Boverkets (2017) utvärdering där cirka 95 procent av de kommunala bostadsbolagen hade ägardirektiv antagna efter 1 januari 2011. Detta kan som tidigare förklaras av att kommunerna känner sig tvingade att tilldela sina bostadsbolag ägardirektiv på grund av externt tryck från lag eller andra bostadsbolag enligt den tvingande isomorfin.
Det bostadsbolag som i vår studie sticker ut bland bolagen med ägardirektiv före 2011 är AB Bostäder i Lidköping, som redan 2006 fått direktiv om att de ska agera enligt affärsmässiga principer. Detta kan vara ett tecken på att bostadsbolaget redan då arbetade affärsmässigt vilket vi även kan se i de ekonomiska mål som bolaget fått i ägardirektiv före 2011. Endast AB Bostäder i Lidköping och AB GöteneBostäder hade två ekonomiska mål angivna, soliditet och direktavkastning i ägardirektiv före 2011. Att AB Bostäder i Lidköping hade två ekonomiska mål är inte så konstigt eftersom de redan innan lagändringen arbetade enligt affärsmässiga principer. Även AB Götenebostäder verkade agera enligt affärsmässiga principer även fast dess kommun inte angivit detta i ägardirektiven. Aktiebolag Skövdebostäder och AB Karlsborgsbostäder hade endast fått soliditetsmål angivet i sina ägardirektiv. Falköpings hyresbostäder AB, Mariehus fastigheter AB och Tidaholms bostads AB hade inte fått något ekonomiskt mål angivet. Eftersom kommunerna i de flesta ägardirektiv inte hade angett några eller endast ett ekonomiskt mål verkar tolkningen av affärsmässiga grunder inte vara samma sak som vinstmaximering, enligt kommunerna. Detta kan bero på att kommunerna och deras bolag tidigare var tvungna att följa självkostnadsprincipen och fick därför inte gå med vinst.
Sida | 47 Efter lagändringen 2011 hade nästan alla bostadsbolag fått ägardirektiv där det står att de ska agera enligt affärsmässiga principer, endast Vara Bostäder AB, Aktiebolag Tibrobyggen och Gullspångsbostäder AB hade bara fått direktiv om bostadsförsörjningen. Vara Bostäder ABs ägardirektiv vi fått till oss verkar inte vara fullt utfört och kan därför vara en förklaring till varför vi inte ser något om affärsmässiga principer i det dokumentet. Aktiebolag Tibrobyggens ägardirektiv var ett av de första ägardirektiv bland bostadsbolagen i studien som fastställdes efter införandet av lag SFS 2010:879 och kan vara förklaringen till varför det inte är så utförligt skrivet. Gullspångsbostäder AB har varken med affärsmässiga grunder eller principer i sitt ägardirektiv från 2013, vilket vi inte finner någon förklaring till.
Begreppet allmännytta som ord eller syfte framkommer i de flesta av bostadsbolagen förutom i AB Bostäder i Lidköping, Törebodabostäder AB, Vara Bostäder AB, Aktiebolag Tibrobyggen och Gullspångsbostäder AB. Detta kan också kopplas till lag SFS 2010:879 eftersom den säger att bolagen ska agera som ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag. Kommuner som inte har angivit ordet allmännytta kan vara för att de skriver att bostadsbolaget ska verka för det kommunala ändamålet, vilket har samma innebörd som allmännyttan. Det kan även kopplas till tidigare studier av Boverket (2017) där allmännyttan fanns angivet i 60 procent av fallen, detta tror Boverket (2017) beror på att det allmännyttiga syftet är underförstått.
De ekonomiska målen är tydligare, längre och fler mål finns generellt i ägardirektiven efter 2011, vilket kan tolkas med hjälp av den normativa pelaren inom institutionell teori. Scott (2008) skriver att den normativa pelaren inkluderar både värde och normer och speglar de mål som organisationen strävar efter. Kommunen visar de värden som de tycker är viktiga för sina bostadsbolag genom att sätta ekonomiska mål och lägga fokus på specifika begrepp, som affärsmässiga principer och allmännytta. De ekonomiska målen kan sedan enkelt följas upp genom finansiella rapporter vid årets slut, om de uppnått målen eller inte. Då vår studie innehåller en finansiell analys kan vi här jämföra och se om de ekonomiska mål som finns i ägardirektiven uppnås i bostadsbolagen. Falköpings hyresbostäder AB, Törebodabostäder AB och Essunga Bostäder AB har fått mål för direktavkastning och Aktiebolag Tibrobyggen har fått mål för soliditet. Dessa bostadsbolag är de bolag vars kommuner ger ut ägardirektiv samma år som lag SFS 2010:879 infördes. Det kan då vara en förklaring till varför de inte hade lika många mål som övriga bostadsbolag som fick ägardirektiv senare, då dessa fått direktiv för både soliditet och direktavkastning. Endast Vara Bostäder AB har inte något ekonomiskt mål angivet, vilket även det kan förklaras av att vi inte tror att det är ett korrekt dokument som vi fått till oss.
Det vi kan se när vi analyserat ägardirektiv och jämfört förändringarna före och efter 2011 är att i majoriteten av bostadsbolagen är de ekonomiska målen fler och tydligare. Detta kan vara ett tecken på att kommunerna har ett antagande om vad affärsmässiga principer innebär eftersom de flesta av kommunerna sedan ger ut ägardirektiv som har fler och specifikare ekonomiska mål. När kommunerna ställer fler krav på bostadsbolagen kan det tyda på att kommunerna tolkar affärsmässiga principer liknande som Lind och Lundström (2011). Kommunerna verkar vilja att bostadsbolagen ska få en positivare ekonomisk
Sida | 48 utveckling på grund av att de ställer fler mål i ägardirektiven som fastställdes efter lagändringen 2011. Även kravet på allmännytta framkommer i ägardirektiven. Affärsmässiga principer och allmännyttan kan ses som två motstridiga mål som enligt tidigare studier om hybridorganisationer kan vara svåra att förena (Bozec & Brenton, 2003; Bozec et. al, 2004).
De nästkommande ägardirektiv som fastställdes efter de första som kom efter 2011 har inte förändrats mycket, de ekonomiska målen har ändrats hos några av bostadsbolagen och ett och annat mål har lagts till eller tagits bort. Detta kan förklaras av att kommunernas krav på affärsmässiga principer fortfarande är angivna i ägardirektiven och inte har ändrats sedan begreppet infördes i respektive bostadsbolag. Det kan också förklaras av att kommunerna inte har ändrat uppfattning av begreppet eller att de inte vill ändra för inte verka annorlunda än de andra kommunerna för att inte mista sin legitimitet, vilket är en indikation på mimetisk isomorfism. Ett undantag är Tidaholms bostads AB som fick ett nytt ägardirektiv 2016 där de fått i uppdrag att agera enligt affärsmässiga marknadsorienterade grunder, allmännyttan är fortfarande angiven men ändringen som gjordes i ägardirektivet 2012 om att de ska agera enligt affärsmässiga principer är borttaget. Varför de har ändrat tillbaka till affärsmässiga grunder har vi svårt att se samband för. Som tidigare studier av Lindberg och Wilson (2016) visar vår studie en tydlig förändring i ägardirektiven efter lagändringen, vilket kan förklaras av att bostadsbolagen är tvingade eller känner sig tvingade att jobba på ett annat sätt än innan. Begreppet affärsmässiga principer framgår i alla ägardirektiv som fastställdes från 2011 förutom tre bostadsbolag som vi studerat: Vara Bostäder AB, Aktiebolag Tibrobyggen och Gullspångsbostäder AB. Anledningen till detta kan vara för att bolagen redan agerat på detta sätt och då inte vinner något på att införa begreppet affärsmässiga principer i ägardirektiven. Kommunerna verkar tolka affärsmässighet som Lind och Lundström (2011) resonerar i sin studie att maximera sin vinst, eller få så mycket avkastning som möjligt på sitt kapital. Problematiken kvarstår dock med att de kommunala bostadsbolagen är en hybridorganisation och har motstridiga mål, i detta fall att verka för allmännyttan samtidigt som de ska agera enligt affärsmässiga principer. Enligt Koppel (2003) är även hybridorganisationer mer självständiga vilket försvårar kommunens kontakt och styre över bostadsbolagen. Enligt SOU 2015:24 är det vanligt att kommunfullmäktige utser politiker som ledamöter i de kommunala bostadsbolagens styrelse för att på detta sätt förena kommunen och bostadsbolaget. I samband med skifte inom politiken samt i bolagets styrelse kan därför förändringar även i ägardirektiv samt tolkning av dessa påverka hur bostadsbolaget drivs.
Sida | 49