Examensarbete inom huvudområdet Företagsekonomi Grundnivå 15 Högskolepoäng Vårtermin 2020 Johanna Andersson Jennelie Kalin
Handledare: Fredrik Lundell Examinator: Henrik Linderoth
AFFÄRSMÄSSIGHET I KOMMUNALA
BOSTADSAKTIEBOLAG
”AFFÄRSMÄSSIGHET” IN MUNICIPAL
HOUSING LIMITED COMPANIES
I
Affärsmässighet i kommunala bostadsaktiebolag
Examensrapport inlämnad av Johanna Andersson och Jennelie Kalin till Högskolan i Skövde, för Kandidatexamen (BSc) vid Institutionen för handel och företagande.
2020-06-12
Härmed intygas att allt material i denna rapport, vilket inte är vårt eget, har blivit tydligt identifierat och att inget material är inkluderat som tidigare använts för erhållande av annan examen.
Signerat: ____________________ Signerat: ____________________ Johanna Andersson Jennelie Kalin
II
Författarnas förord
Vi vill börja med att tacka vår handledare Fredrik Lundell som kontinuerligt genom hela arbetet har stöttat oss. Du har kommit med konstruktiv kritik som fått oss att trilla ned för
trappan flera steg men som gett oss möjligheten att förbättra arbetet och då kliva flera steg uppåt mot toppen av trappan. Tack för din tålmodighet och vägledning under detta
arbete, utan dig hade inte detta varit möjligt.
Vi vill även tacka vår examinator Henrik Linderoth samt våra opponenter för viktiga synpunkter och frågor vilket utvecklat arbetet ytterligare. Slutligen vill vi rikta ett stort tack till våra familjer som stöttat och hjälpt oss under denna period. Framförallt behovet
av barnpassning under den extraordinära tid som Covid-19 har medfört. Skövde 2020-06-12
Johanna Andersson & Jennelie Kalin
III
Sammanfattning
Bakgrund: Den 1 januari 2011 infördes Lag (2010:879) om allmännyttiga kommunala
bostadsaktiebolag. Lagen innebär en förändring för de kommunala bostadsaktiebolagen i
form av att de nu inte omfattas av självkostnadsprincipen och förbudet mot att driva företag i vinstsyfte, utan skulle nu agera enligt affärsmässiga principer. De kommunala bostadsaktiebolagen ska nu agera både affärsmässigt och vara allmännyttiga. En problematik kring tolkning av affärsmässiga principer påverkar bostadsbolagens agerande. Beroende på kommun och bostadsbolags tolkning av affärsmässiga principer sker anpassningen olika och begreppet får olika betydelser i olika bolag. Otydligheten i tolkningen av lagen ligger till grund för vidare studier inom ämnet.
Syfte: Syftet med studien är att förklara hur de kommunala bostadsaktiebolagen har tolkat och anpassat sig till kravet på affärsmässighet sedan Lag (2010:879) om allmännyttiga
kommunala bostadsaktiebolag trädde i kraft. Syftet uppnås genom att analysera
ägardirektiv och finansiella nyckeltal.
Metod: För att kunna svara på frågeställningen, hur de kommunala bostadsaktiebolagen har tolkat och anpassat sig till kravet på affärsmässighet granskades bostadsbolagens ägardirektiv både innan och efter lagändringen. Vi gjorde en finansiell analys över bostadsbolagens ekonomiska utveckling under tidsperioden 2008 till 2018 för att undersöka ifall bostadsbolagen har påverkats ekonomiskt av lag SFS 2010:879. Vi har i vår studie gjort en fallstudie som omfattar både kvalitativ samt kvantitativ metod vid insamling av sekundärdata i from av ägardirektiv, årsredovisningar och utfallet i den finansiella analysen.
Slutsats: Vi har i vår studie visat att de kommunala bostadsaktiebolagen inte har anpassat sig efter affärsmässiga principer sedan införandet av lag SFS 2010:879 eftersom de agerat på detta sätt redan innan 2011. Vi kan inte genom den finansiella analysen påvisa att det har skett väsentliga förändringar i bolagens ekonomiska utveckling och därav inte påvisa att de agerar annorlunda idag mot vad de gjorde innan lagändringen.
Nyckelord: affärsmässiga principer, kommunala bostadsaktiebolag, allmännyttan, ägardirektiv, ekonomisk utveckling, finansiell analys, SFS 2010:879, institutionell teori, legitimitetsteori.
IV
Abstract
Background: On January 1, 2011, “Lag (2010:879) om allmännyttiga kommunala
bostadsaktiebolag” was introduced. The law means a change for the municipal housing
limited companies in the form that they are now not covered by “självkostnadsprincipen” and the prohibition on running companies for profit, but would now act according to "affärsmässiga principer”. The municipal housing limited companies must now act both “affärsmässigt” and "allmännyttigt”. A problem of interpreting "affärsmässiga principer” affects the behavior of the housing companies. Depending on the municipality and housing companies' interpretation of "affärsmässiga principer”, the adaptation is different and the concept has different meanings in different companies. The ambiguity in the interpretation of the law forms the basis for further studies within the subject.
Purpose: The purpose of this paper is to explain how the municipal housing limited companies have interpreted and adapted to “affärsmässighet” since “Lag (2010:879) om
allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag” made an appearance. The purpose is
attained by analysing their owner directives and financial ratios.
Methods: In order to be able to answer the question, how the municipal housing limited companies have interpreted and adapted to the requirement of "affärsmässighet”, the housing companies' owner directive was examined both before and after the change in the law. We did a financial analysis of the financial development of the housing companies during the period 2008 to 2018 to investigate whether the housing companies have been financially affected by the law “SFS 2010: 879. We have in our study made a case study which includes both qualitative and quantitative method at the collection of the secondary data in the form of owner directives, the annual reports and the outcome of the financial analysis.
Conclusion: We have in our study found that municipal housing limited companies have not adapted to “affärsmässiga principer” since entry of the new law “SFS 2010:879” since they have acted this way already before 2011. We cannot through the financial analysis show that there have been essential changes in the companies' financial development and because of that not show that they act differently today than what they did before the entry of the law.
Keywords: “affärsmässiga principer”, municipal housing limited companies, “allmännyttan”, owner directives, economic development, financial analysis, SFS 2010:879, institutional theory, legitimacy theory.
V
Innehållsförteckning
1. Inledning ... 1
1.1 Problembakgrund ... 1
1.2 Problemdiskussion ... 2
1.3 Syfte och problemformulering ... 4
2. Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ... 5
2.1 Historia ... 5
2.2 Lag (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ... 6
3. Teoretisk referensram ... 8
3.1 Tidigare studier ... 8
3.1.1 Affärsmässiga principer ... 8
3.1.2 Kommunala bostadsaktiebolag som en hybridorganisation ... 10
3.1.3 Ägardirektiv och ekonomisk utveckling ... 12
3.2 Institutionell teori ... 14 3.2.1 Isomorfistiska mekanismer ... 15 3.3 Legitimitetsteorin ... 16 3.4 Analysmodell ... 17 4. Metod ... 18 4.1 Fallstudie ... 18 4.2 Urval ... 18 4.3 Tillvägagångssätt ... 19 4.4 Finansiell analys ... 21 4.4.1 Lönsamhetsmått ... 21 4.4.2 Finansiell ställning ... 22 4.5 Etiska övervägande ... 23
4.6 Trovärdighet och överförbarhet ... 24
4.7 Metodkritik ... 24
5. Empiri ... 26
5.1 Presentation av bolag ... 26
5.2 Ägardirektiv ... 29
VI 5.4 Redovisningsstandard ... 34 5.5 Finansiell analys ... 35 5.5.1 Lönsamhetsmått ... 35 5.5.2 Finansiell ställning ... 40 6. Analys ... 45
6.1 Ägardirektivens anpassning till kravet på affärsmässighet ... 45
6.2 Tolkning av affärsmässighet enligt årsredovisningarna och tidigare studier ... 49
6.3 Affärsmässighet och de kommunala bostadsaktiebolagens finansiella nyckeltal ... 50
6.3.1 Lönsamhetsmått ... 50
6.3.2 Finansiell ställning ... 53
6.4 Hur de kommunala bostadsaktiebolagen förhåller sig till affärsmässighet ... 55
7. Slutsats... 57
7.1 Slutsatser ... 57
7.2 Uppsatsens bidrag och förslag till vidare studier... 59
7.3 Samhälleliga och etiska reflektioner... 60
Referenser ... 62
Bilagor ... 68
Bilaga 1. Individuella reflektioner ... 68
Bilaga 2. Redovisningsstandard ... 71
Bilaga 3. Diagram över nyckeltal ... 72
Avkastning på total kapital (ROA)... 72
Avkastning på eget kapital (ROE) ... 74
Vinstmarginal ... 76
Kapitalets omsättningshastighet ... 77
Soliditet ... 80
Ränteteckningsgrad ... 82
Sida | 1
1. Inledning
Det inledande kapitlet börjar med en beskrivning av bakgrunden till problematiseringen att allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska agera både allmännyttigt och enligt affärsmässiga principer samt hur detta tolkas. Vidare följer en diskussion som ligger till grund för syfte och problemformulering av studien.
1.1 Problembakgrund
Det har i Sverige historiskt sett varit stor bostadsbrist, staten har fått hjälpa till många gånger med olika former av stöd (Hedman, 2008). På 1960-talet var situationen ohållbar och kritiken mot regeringen växte, ett beslut fattades som innebar att det under perioden 1965 till 1974 skulle byggas en miljon bostäder i Sverige (Hedman, 2008; Allmännyttan, u.å.-a). Det var genom detta miljonprogram som de kommunala och allmännyttiga bostadsbolagen blev landets dominerande förvaltare av flerfamiljshus (Hedman, 2008). Bostadsbristen vände och i början av 1970- talet fanns det lediga lägenheter i allmännyttans nyproducerade områden, produktionen avstannade och totalt byggdes 1,4 miljoner lägenheter av 1,6 miljoner som var beräknade under perioden. 2014 var bostadsbristen åter i fokus av den nytillsatta regeringen och det beslutades om ett nytt mål med 250 000 nya bostäder fram till 2020 (Allmännyttan, u.å.-a).
I idéprogrammet Allmännyttan mot år 2030 (SABO, 2017) diskuteras allmännyttans framtid och hur den kan bidra till välfärd och tillväxt, livskvalitet, ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling respektive framtidens boende. Trångboddheten ökar i Sverige, vilket bland annat beror på en snabb befolkningsökning, ökad andel personer med utländsk bakgrund, andelen singelboende ökar, att vi lever längre samt skilsmässor och nya relationer som skapar växelboende för många barn (SABO, 2017). Rapporter från Sveriges kommuner 2019 visar på att det råder stor bostadsbrist i Sverige, där 240 av 290 kommuner har underskott på bostäder (Boverket, 2019). Förändringar i samhället så som klimathot, osäker omvärld och en ökad andel äldre är några delar som innebär stora utmaningar för allmännyttan.
Enligt bostadsförsörjningslagen 1 §, i SFS 2000:1383 ska varje kommun planera för bostadsförsörjningen i sin kommun. I många kommuner görs detta genom att bilda bostadsbolag, vilket är ett av de viktigaste redskapen kommunen har för att ta detta ansvar, men även för att utveckla levande och trygga stadsdelar (SABO, 2017). Kommunerna får driva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och syftar till att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna enligt 2 kap. 7§ kommunallagen (KL) SFS 2017:725. I de fall kommuner äger ett aktiebolag, helt eller delvis, ska detta bolag följa både aktiebolagslagen och kommunallagen (Boverket, 2011). Ett aktiebolags syfte är att ge vinst till aktieägarna om inget annat anges i bolagsförordningen enligt 3 kap. 3§ Aktiebolagslagen, (ABL) SFS 2005:551. En kommun får inte ta ut högre avgifter än som motsvarar kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som de tillhandahåller enligt 2 kap. 6§ KL, detta kallas för självkostnadsprincipen.
Sida | 2 Sedan 1 januari 2011 ska allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag också följa Lag allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag (framöver benämnt som kommunalt bostadsbolag) ska bedriva verksamheten enligt affärsmässiga principer trots 2 kap. 6 och 7 §§ KL.
Lagen ställer nya krav på hur verksamheten drivs samt vilka överföringar som kan göras till kommunen (ägaren). Den huvudsakliga uppgiften för ett kommunalt bostadsbolag är att främja bostadsförsörjningen, erbjuda hyresgästerna inflytande och förvalta fastigheter med hyresrätter. Det har i den nya lagen tillkommit regler om tillåtna värdeöverföringar som ersatt den tidigare utdelningsbegränsningen (Boverket, 2011). De ekonomiska relationerna mellan kommunen och bostadsbolaget ska vara affärsmässiga och transparenta, det får inte ges några för – eller nackdelar från kommunen till det kommunala bostadsbolaget. Konkurrensen mellan privata bostadsbolag och kommunala bostadsbolag får inte snedvridas(SABO, 2017).
1.2 Problemdiskussion
Efter lagändringen 2011 ska de kommunala bostadsbolagen agera enligt både affärsmässiga principer och vara allmännyttiga (Shaoul, Stafford & Stapleton, 2012; Kickert, 2001). De har ett socialt ansvar för kommunens invånare (Sveriges allmännytta, 2020) samtidigt som de ska generera vinst åt bolaget (Lind & Lundström, 2011). Kombinationen av dessa krav kan tydliggöras genom begreppet “hybridorganisation” (Grossi, Reichard, Thomasson & Vakkuri, 2017). Hybriditet är en form som används för att organisera begrepp, lägen eller perspektiv och kan tolkas som “oren” eller en blandform av två eller fler former. Hybridorganisationer karaktäriseras av att bolagen har olika mål (Grossi et al., 2017) och de kommunala bostadsbolagen har typiska drag av en hybridorganisation vilket gör att bolagens mål motsäger sig varandra (Shaoul et al., 2012). Detta påverkar lönsamheten då de kommunala bostadsbolagen är mer benägna att vara mån om det sociala och förmögenhetsfördelning än vinstmaximering. Detta gör bostadsbolagen mindre effektiva och därav mindre lönsamma (Dewenter & Malatesta, 2001).
Offentlig verksamhet går sedan 1980-talet mer mot en ”marknadisering”, vilket innebär att verksamheten anammar styr- och organisationsformer som traditionellt tillhör den privata sektorn. Detta görs för att verksamheten vill öka effektiviteten i produktionen (Erlingsson, Fogelgren, Olsson & Thomasson, 2015). Ett steg i marknadiseringen är att bolagisera verksamheten för att skapa tydligare besluts- och ansvarsområden och öka målstyrningen (Luke, 2010).
Tidigare studier har följt kommunala bostadsbolags anpassning till lagstiftningen 2011 (Boverket, 2011, 2013, 2017; Lindbergh & Wilson, 2016; Grander, 2017). Boverket har i sina rapporter bland annat gjort en utvärdering av de kommunala bostadsbolagens nya roll som ett allmännyttigt bolag. Det finns ett relativt stort utrymme för tolkningar av hur bolagen ska fullgöra kraven på affärsmässighet i kombination med att vara allmännyttiga (Boverket, 2017). Hur begreppet affärsmässiga principer ska tolkas framgår inte i lagstiftningen vilket enligt boverket (2017) kan skapa problem.
Sida | 3 Enligt regeringens proposition Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och
reformerade hyressättningsregler 2009/10:185 är affärsmässighet ett begrepp som avser
det övergripande förhållningssätt som ett icke subventionerat företag på en marknad intar för investeringar i sin dagliga drift och i relationen till andra aktörer. Lind och Lundström (2011) tolkar i sin rapport innebörden av affärsmässighet utifrån olika situationer men menar att begreppet inte har någon klar definition. Författarna har bland annat analyserat formuleringen om affärsmässighet i propositionen 2009/10:185 och kommit fram till slutsatsen:
Att agera affärsmässigt är att agera som ett långsiktigt privat företag skulle agera i motsvarande situation. Denna strävan efter så hög långsiktig vinst som möjligt genomsyrar företagets alla beslut: Exempelvis prissättning/hyressättning, vilka förvaltningsinsatser man gör och vilka investeringar och underhållsinsatser som görs i beståndet. (s.7).
Begreppet allmännytta innebär att de kommunala bostadsbolagen i Sverige har en uppgift att bygga hyresrätter som alla kan hyra. Det ska finnas hyresrätter som passar alla till ett rimligt pris, det är kommunens ansvar att alla invånare i den egna kommunen har någonstans att bo. I många andra Europeiska länder är motsvarande bolag endast tvungna att erhålla bostäder till låginkomsttagare, så kallat social housing. Allmännyttan handlar bland annat om att äga bostadsbolag som bygger, renoverar och hyr ut bostäder för att få ett långsiktigt och hållbart samhälle (Allmännyttan, u.å.-b). Grander (2017) har i sin studie undersökt om de kommunala bostadsbolagen faktiskt följer allmännyttans “bostäder för alla”. Resultatet av undersökningen visar att de inte har lyckats med detta då kraven på affärsmässighet har försvårat läget för vissa medborgare att skriva hyreskontrakt med kommunala bostadsbolag.
Hur bostadsbolagen ska förhålla sig till affärsmässighet, allmännytta och lagstiftning är angivet i bolagens ägardirektiv. Ägardirektiv är tillsammans med bolagsordningen, kommunens sätt att styra bostadsbolaget (Sveriges allmännytta, 2020). Kommunen utser en styrelse som huvudsakligen ska förvalta bolagets angelägenheter enligt 2 kap. 1 och 4 §§ SFS 2005:551 (ABL). Ägarstyrningen bedrivs direkt av kommunen om bolaget inte ingår i en koncern. I de fallen ska kommunen fastställa ägardirektiv hos moderbolaget eller ge moderbolaget uppgiften att ge ägardirektiv till bostadsbolaget. Kommunstyrelse och kommunfullmäktige beslutar om ägardirektiv som sedan fastställs av bolagsstämman (Sveriges allmännytta, 2020). Det finns inget lagkrav på att ägardirektiv ska finnas (Boverket, 2011) men i de flesta bolag finns det ägardirektiv. Enligt Lindbergh och Wilson (2016) har bolagens ägardirektiv ändrats sedan införandet av lag SFS 2010:879 till att visa sigmer affärsmässiga men författarna ställer sig frågan om affärsmässighet även kan synas på bolagens ekonomiska avkastning.
Den ekonomiska avkastningen kan följas med hjälp av olika verktyg, ett vanligt sätt att göra detta är med finansiella nyckeltal. Genom att följa dessa finansiella nyckeltal kan den ekonomiska ställningen övervakas och bedömas (Hrůza, 2015). Hur begreppen affärsmässighet och affärsmässiga principer tolkas av de kommunala bostadsbolagen kan
Sida | 4 undersökas med hjälp av de finansiella nyckeltalen eftersom det då syns ifall bolagen har förbättrat den ekonomiska avkastningen.
Sedan lag SFS 2010:879 infördes har problematiken i kommunala bostadsbolag ökat eftersom lagstiftningen inte förklarar hur bostadsbolag ska agera för att verka affärsmässigt. Detta innebär att den delen i lagen kan tolkas olika och hur det tolkas kan då vara avgörande för ett bolags beslut. Bolagets beslut kommer i senare led att påverka resultatet, vilket har en effekt på bolagets ekonomiska utveckling. Lagstiftningen trädde i kraft 1 januari 2011, det har alltså gått nio år och både kommuner och bostadsaktiebolag har haft tid på sig att både tolka och agera kring den nya lagen. Med åren borde också effekter i bostadsbolagen synas över tid. Hur kommunen samt bostadsbolagen tolkar och agerar på affärsmässiga principer och vilka effekter det har haft på bostadsbolagens ekonomiska utveckling som en följde av lag SFS 2010:879 har inte studerats tidigare.
1.3 Syfte och problemformulering
Syftet med studien är att förklara hur de kommunala bostadsaktiebolagen har tolkat och anpassat sig till kravet på affärsmässighet sedan Lag (2010:879) om allmännyttiga
kommunala bostadsaktiebolag trädde i kraft. Syftet uppnås genom att analysera
ägardirektiv och finansiella nyckeltal. Forskningsfrågor:
• Hur har de kommunala bostadsaktiebolagen anpassat sig till kravet på affärsmässighet sedan lagstiftningen SFS 2010:879 infördes?
o Hur tolkar de kommunala bostadsaktiebolagen affärsmässighet?
o Hur vill kommunerna att deras bostadsaktiebolag ska agera för att verka enligt affärsmässiga principer?
Sida | 5
2. Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag
Följande kapitel ger läsaren en viss grundkunskap kring allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag samt lagen som kommer att behandlas i studien.
2.1 Historia
Hedman (2008) förklarar att redan från mitten av 1800-talet producerades det bostäder i Sverige utan egen vinning eller vinstsyfte, framför allt handlade det om filantropiskt inriktat byggande i städerna. Dessa bostäder beskrivs som allmännyttiga och kunde vara borgare som ville göra något åt den svåra bostadssituationen för arbetare och fattiga samt även arbetare som gick samman och byggde bostäder. Allmännyttiga bostadsbolag som ägs, eller kontrolleras, av kommunen började dyka upp i mitten av 1930-talet, då i samband med byggandet av hus som enbart var avsedda för familjer med många barn (Hedman, 2008).
Efterkrigstiden kantades av stor bostadsbrist och för att få fart på bostadsbyggandet infördes 1940 statliga lån och två år senare kunde man få tioåriga räntefria lån. År 1945 kom en ny bostadspolitik som innebar bland annat att de allmännyttiga bolagen skulle agera utan vinstsyfte samt att de skulle få statliga lån till 100 procent av fastighetsvärdet till en ränta på 3 procent (Allmännyttan, u.å.-a). Bostadssituationen på 1960- talet blev ohållbar (Hedman, 2008) och kritiken mot regeringen växte (Allmännyttan, u.å.-a). Ett beslut om bostadsbygge på en miljon bostäder i Sverige under tidsperioden 1965 till 1975 fastställdes, detta kom senare att kallas miljonprogrammet. Det var genom miljonprogram som de kommunala och allmännyttiga bostadsbolagen blev landets dominerande förvaltare av flerfamiljshus (Hedman, 2008). Allmännyttan stod för närmare en tredjedel av bostadsbyggandet (Allmännyttan, u.å.-a).
Fram till 1974 kunde även privata bolag verka som allmännyttiga. 1974 bedömde staten att kommunerna själva kunde klara den bostadspolitiska uppgiften, vilket medförde att det nu skulle vara kommunen som satsade hela grundkapitalet och utsåg samtliga ledamöter i styrelsen. Det innebar att allmännyttiga bostadsbolag var detsamma som helt kommunägda bostadsbolag (Hedman, 2008; Allmännyttan, u.å.-a). Detta ändrades igen 1996, då ett allmännyttigt bostadsbolag inte längre behövde vara helägd av kommunen men kommunen var tvungen att utöva det avgörande inflytandet i bolaget (Allmännyttan, u.å.-a).
1990 inrättades det en lag som förhindrade kommunala bostadsbolag att sälja bostäder, denna lag slopades 2006 och gjorde att kommunerna fick sälja hela eller delar av sitt bostadsbestånd igen (Allmännyttan, u.å.-a).
Efter regeringsskiftet 1991 formulerades en ny bostadspolitik som innebar att allmännyttan förlorade sin särställning och de ekonomiska fördelar man tidigare haft på grund av att räntebidragen avvecklades. Detta medförde att allmännyttan fick samma finansieringsvillkor som andra aktörer på marknaden. Det innebar också att en del av den ekonomiska risken som statens stått för nu övergick till kommunerna (Allmännyttan, u.å.-a).
Sida | 6 Kommunerna har sedan 1947 haft ett bostadsförsörjningsansvar vilket innebär att kommunerna är ansvariga för planering och genomförande av bostadsbyggande och att förmedla lån. Denna lag avskaffades 1993 men en ny bostadsförsörjningslag infördes 2001. Den nya lagen innebär att kommunerna ska planera för att alla i kommunen kan leva i goda bostäder. Implementeringen har varit trög och 2006 kom tydligare riktlinjer till kommunerna (Allmännyttan, u.å.-a).
Den första lagen om allmännyttiga bostadsföretag infördes 2002 (Lag (2002:102) om
allmännyttiga bostadsföretag). I lagen framkommer det bland annat vilka villkor som måste uppfyllas för att anses som allmännyttigt. 2011 avskaffades lag SFS 2002:102 och ersattes av Lag (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag (Allmännyttan, u.å.-a).
2.2
Lag
(2010:879)
om
allmännyttiga
kommunala
bostadsaktiebolag
Som nämnts tidigare ska allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag bland annat följa bostadsförsörjningslagen SFS 2000:1383, aktiebolagslagen SFS 2005:551, kommunallagen SFS 2017:725, samt Lag (2010:879) om allmännyttiga kommunala
bostadsaktiebolag. Tidigare har en kort presentation av bostadsförsörjningslagen,
aktiebolagslagen och kommunallagen gjorts i samband med problembakgrunden. Följande stycken tar upp en fördjupning av Lag (2010:879) om allmännyttiga kommunala
bostadsaktiebolag.
Redan hösten 2005 kom uppdraget om att se över allmännyttans villkor och förutsättningar. I februari 2007 återkallades en mindre del av uppdraget och i maj samma år beslutade regeringen om vissa preciseringar av uppdraget (SOU 2008:38). En viktig del i uppdraget var att se över om den svenska ordningen behövde ändras med hänsyn till EG-rättens statsstödsregler och konkurrensregler. Från uppdraget lades det fram två förslag till modeller vilka skulle bidra till att den svenska ordningen skulle bli förenlig med EG-rättens statsstödsregler (SOU 2008:38). Regeringen överlämnade propositionen 2009/10:185 till riksdagen den 25 mars 2010. I propositionen föreslås en ny lag som syftar till att kommunala bostadsaktiebolag i allmännyttigt syfte ska förvalta fastigheter, främja bostadsförsörjningen i den eller de kommuner som är ägare till bolaget och erbjuda hyresgästerna möjlighet till boendeinflytande och inflytande i bolaget. De allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen ska bedriva verksamheten enligt affärsmässiga principer och åläggas marknadsmässiga avkastningskrav, vilket innebär ett avsteg från självkostnadsprincipen och förbudet mot att driva företag i vinstsyfte (Prop. 2009/10:185). Nya regler kring värdeöverföringar har ersatt den tidigare utdelningsbegränsningen (Boverket, 2011). Enligt 17 kap. 1§ SFS 2005:551 (ABL) avser värdeöverföringar vinstutdelning och förvärv av egna aktier (dock inte enligt 19 kap. 5 § ABL). Värdeöverföringar avser även minskning av aktiekapitalet eller reservfonden för återbetalning till aktieägarna samt annan affärshändelse som medför att bolagets förmögenhet minskar och inte har ren affärsmässig karaktär för bolaget (SFS 2005:551, ABL).
Sida | 7 Värdeöverföringar i ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag får inte överstiga ett belopp under ett räkenskapsår som motsvarar räntan på det kapital som kommunen skjutit till i bolaget som betalning för aktier föregående år. Räntesatsen utgörs av den genomsnittliga statslåneräntan med tillägg av en procentenhet (3 § 1 st. AKBL). Värdeöverföringar får dock inte överstiga belopp som motsvarar hälften av bolagets resultat för föregående räkenskapsår (3 § 2 st. AKBL). Dessa begränsningar gäller inte för nettoöverskott som uppkommit vid avyttring av fastigheter, inte heller vi överföring av överskott som används för åtgärder för kommunens bostadsförsörjningsansvar eller om överföringen görs mellan bostadsaktiebolag inom samma koncern (4 § 1 st. och 5 § AKBL). Beslutade överföringar och hur de beräknats ska årligen lämnas till regeringen (6 § AKBL).
Sida | 8
3. Teoretisk referensram
Teorikapitlet innehåller tidigare studier om tolkningen av affärsmässiga principer samt presentation av de problem som kommunala bostadsaktiebolag står inför som en hybridorganisation. Referensramen förklarar även varför ägardirektiv, årsredovisningar och ekonomisk utveckling ska analyseras senare i rapporten. De teorier som studien kommer analysera vid resultatet är institutionell teori samt legitimitetsteorin. Institutionell teori kommer vara till hjälp vid analys av ägardirektiv samt årsredovisningar och isomorfier kan förklara på vilket sätt de kommunala bostadsaktiebolagen har tolkat och anpassat sig till kravet på affärsmässighet. Legitimitetsteorin kommer hjälpa oss att förklara det eventuella gapet mellan resultat, ägardirektiv och årsredovisningar.
3.1 Tidigare studier
3.1.1 Affärsmässiga principer
Hur ett företag ska agera har diskuterats i Statens offentliga utredning (SOU 2008:38) där fokus har varit på vad som varit tillåtet eller inte enligt EG-rättens konkurrens- och statsstödsregler. Utredningen visade inte någon klar tolkning av dessa regler men menade att om Sverige inte kunde bestämma sig för om de kommunala bostadsbolagen skulle förhålla sig till “social housing”, skulle de allmännyttiga bostadsbolagen föreläggas att agera affärsmässigt. ”Social housing” innebär att allmännyttiga bolag främst bygger prisvärda bostäder till en viss målgrupp (Scanlon, Fernández Arrigoitia & Whitehead, 2015).
Vad affärsmässiga principer innebär eller hur de ska tolkas är inget som framgår i lagstiftningen (Boverket, 2017). Svenska akademins ordböcker, SAO (2020) beskriver affärsmässighet som att det stämmer överens med vinstintresse. Vinst är enligt SAO (2020) en ökning av tillgångarnas värde (för person eller företag) som uppkommit genom affärshandlingar och intresse är spontan och lustbetonad inriktning av uppmärksamhet. Detta kan tolkas som att ett företag ska ha ett ökat intresse för att öka sina tillgångar, vilket verkar oklart då intressen kan vara av olika betydelse. Definitionen av begreppet får även delade meningar bland forskare och olika organisationer.
Affärsmässiga principer ajourfördes redan på mitten av 1990-talet (Lind & Lundström, 2011). Detta när de ekonomiska stöden i form av regelsystem för beskattning från staten togs bort för de allmännyttiga bostadsbolagen. De kommunala bostadsbolagen fick samma förutsättningar som de privata aktörerna vilket ledde till att den kommunala ekonomin förvärrades då konkurrensen om kunderna ökade. Den ökade konkurrensen ledde till att många bostäder stod tomma, vilket försvårade situationen för kommunerna ännu mer (Lind & Lundström, 2011).
Lind och Lundström (2011) tolkar i sin rapport affärsmässiga principer enligt propositionen 2009/10:185 där det finns angivet att affärsmässiga grunder och affärsmässiga principer skiljer sig åt:
Sida | 9 Som organisationerna påpekat finns enligt regeringens mening en skillnad mellan hur allmännyttiga kommunala bostadsbolag ska bedriva sin verksamhet och övriga kommunalt ägda företag som bedriver sin verksamhet på affärsmässiga grunder. Skillnaden består bl.a. i att affärsmässigt bedrivna allmännyttiga kommunala bostadsbolag har en skyldighet att följa särskilda regler om värdeöverföringar från bolagen (...). Andra kommunala företag som ska bedriva sin verksamhet på affärsmässiga grunder har inga särskilda skyldigheter vad gäller begränsningar på vinstutdelning eller andra värdeöverföringar. Mot bakgrund av det anförda anser regeringen, till skillnad mot vad som föreslogs i promemorian, att allmännyttiga kommunala bostadsbolag ska bedriva sin verksamhet enligt affärsmässiga principer. Därmed tydliggörs skillnaden mot annan kommunal verksamhet som på en marknad med andra aktörer ska bedrivas på affärsmässiga grunder (s. 48-49).
Lind och Lundström (2011) påpekar att det inte finns någon skillnad mellan begreppen affärsmässiga grunder och affärsmässiga principer som gör att kommunala bostadsbolag ska agera annorlunda än privata aktörer i den löpande verksamheten. Affärsmässiga principer handlar om att kommunala bostadsbolag ska agera som ett långsiktigt privat bolag, som författarna antar är att få största möjliga långsiktiga vinst.
Regeringen skriver i proposition 2009/10:185 “Utan ett allmännyttigt syfte kan det kommunala bostadsaktiebolaget komma att reduceras till att enbart ha vinstmaximering som mål”. Lind och Lundström (2011) sammanfattar sin rapport med denna meningen från propositionen och skriver att affärsmässighet med andra ord är att vinstmaximera.
SABO (2011) uttrycker i sin rapport att de inte håller med Lind och Lundströms (2011) definition av affärsmässiga principer. SABO (2011) menar att affärsmässiga principer måste ses i sitt sammanhang. Sedan det svenska skattesystemet ändrades för 20 år sedan och kommunala och privata fastighetsägare likställdes i lagstiftning (SABO, 2011; Lind & Lundström, 2011) är förutsättningarna för de olika ägaridentiteterna lika (SABO, 2011). SABO (2011) menar att det är bolagets relation till kommunen som ändrats och inte dess egna agerande. Kommunen har haft olika avkastningskrav på sina bostadsbolag sedan skattesystemet ändrades för 20 år sedan, de har varit höga, låga, och ibland inte haft några alls (SABO, 2011). Avslutningsvis skriver SABO (2011) att kommunen måste föreskriva normala avkastningskrav på sina bostadsbolag fastän de är affärsmässiga.
Begreppet affärsmässiga principer och affärsmässighet påverkar den ekonomiska utvecklingen eftersom begreppet kan kopplas till lönsamhetsutveckling i form av vinstmaximering (Lind & Lundström, 2011). Ett vanligt sätt att följa den ekonomiska utvecklingen är genom att följa finansiella nyckeltals utveckling. Genom att följa denna ekonomiska utveckling kan den ekonomiska ställningen mot långsiktig hållbarhet hanteras och då få en stabilare utveckling över tid (Hrůza, 2015).
Sveriges kommuner och landsting, SKR och Sveriges allmännytta (2019) skriver i ett dokument från deras hemsida att på grund utav att de kommunala bostadsbolagen ska
Sida | 10 bedriva sin verksamhet efter affärsmässiga principer görs ett undantag från kommunallagens självkostnadsprincip att kommuner inte får bedriva näringsverksamhet i vinstsyfte. Affärsmässiga principer avser att undvika att konkurrensen blir förvrängd och innebär att bostadsbolagen ska utgå från bolagets bästa på lång sikt. Ägarna får inte ge bostadsbolagen fördelaktiga lån utan räntan ska vara marknadsmässig, vilket betyder att de privata aktörerna får låna på samma villkor som det kommunala bostadsbolaget. Relationen mellan kommunen och dess ägda bostadsbolag ska vara affärsmässig med åtskilda ekonomier. Kommunen kan aldrig begära att bostadsbolaget ska ta beslut som inte gynnar bostadsbolaget och därmed inte är affärsmässigt motiverat, vidare kan heller aldrig allmännyttan för kommunen med bostadsförsörjningen läggas på bostadsbolaget.
3.1.2 Kommunala bostadsaktiebolag som en hybridorganisation
Organisationer inom den offentliga sektorn som har skapats för att tillgodose offentliga behov och producera tjänster som är av offentlig karaktär samtidigt som de liknar privata bolag på det sätt som de är organiserade och förvaltade, definieras som hybridorganisationer (Kickert, 2001; Koppel, 2003). I hybridorganisationer skiljer sig den organisatoriska strukturen åt eftersom de har olika slags ägare och finansiering (Kickert, 2001). Ägaren till ett offentligt bolag ägs och finansieras av staten medan ett privat bolag ägs privat och finansieras utav marknadsförsäljningar (Lan & Rainey, 1992).
Begreppet hybridorganisation uppkom på 1970-talet (Flinders, 2005) då offentlig verksamhet inspirerades av hur produktionen av tjänster organiserades och förvaltades inom den privata sektorn (Hood, 2004; Torres & Pina, 2004). Fokus var då att ge den verkställande direktören en viktigare roll för att få mer entreprenörstänkande och på så sätt öka effektiviteten (Hood, 1995). På grund av de implementerade reformerna har offentliga organisationer gradvis tagit egenskaper som varit unika hos privata bolag, detta har lett till att gränsen mellan offentliga och privata har blivit otydligare (Torres & Pina, 2004). På grund av marknadiseringen av den offentliga sektorn har de så kallade hybridorganisationerna uppstått (Kickert, 2001) och är ett tilltalande alternativ till offentliga myndigheter eftersom de är mer affärsmässiga. Marknadsliknande organisationer som verkar för offentliga tjänster har dock fått kritik, hybridorganisationer är mer självständiga och omfattas inte av samma regler och förordningar som offentliga myndigheter. De är därför kritiserade för att inte vara transparanta nog, vilket påverkar legitimiteten hos dessa organisationer (Koppel, 2003).
Problematiken kring kommunala bolag är att de är hybridorganisationer med olika mål (Erlingsson et al., 2014) och svårigheterna är att förena samhällsnytta och ansvarsutkrävande med vinstkrav enligt tidigare forskning (Bozec & Brenton, 2003; Bozec, Zéghal & Boujenoui, 2004).
I syfte att förena kommunen och dess bostadsbolag är det vanligt att kommunfullmäktige utser politiker som ledamöter till de kommunala bolagens styrelser (SOU 2015:24). Styrelseledamöterna i det kommunala bostadsbolaget ska alltid agera för bolagets bästa enligt SFS 2005:551 (ABL) även fast det är vanligt att ledamöterna är politiker som vill
Sida | 11 agera för kommunens bästa. Detta innebär att om styrelseledamöterna får reda på information om bostadsbolaget som gynnar kommunerna men missgynnar bostadsbolaget, får denna information inte offentliggöras. På grund av detta är det vanligt att problem uppstår i mellan kommunen och dess kommunala bostadsbolag (Grossi & Thomasson, 2015; Thomasson & Grossi, 2013).
Då kommunerna har skapat de kommunala bostadsbolagen för att ansvara för allmännyttan (SABO, 2017) krockar det med de kommunala bostadsbolagens möjligheter att agera affärsmässigt. Genom sin hybridkaraktär riskerar de kommunala bostadsbolagen att hamna i konflikt med bolagsformens fokus på affärsmässig styrning i enlighet med SFS 2005:551 (ABL). Detta visar att det finns olika intressen i en hybridorganisation som i sin tur skapar prövningar gällande ansvarsutkrävande som en följd av marknadiseringen av offentlig sektor (Grossi & Thomasson, 2015; Thomasson & Grossi, 2013).
I Sverige ska de kommunala bostadsbolagen skapa boenden för alla, detta skiljer sig från andra länder som har mer selektivt utvalda grupper (Bengtsson, 2004). Till exempel den nederländska regeringen som tidigare agerade som den svenska gör idag genom att skapa boende för alla. Nederländska regeringen har tillsammans med den Europeiska Unionen kommit överens om ett inkomsttak för medborgarna för att kunna ansöka om sociala bostäder i Nederländerna. (Elsinga & Lind, 2013).
Den Europeiska kommissionen kräver öppen konkurrens på alla marknader, detta leder till att de offentliga aktörerna inte på något sätt får subventioneras av staten eller kommuner då de privata bolagen inte kan få dessa subventioner (Elsinga & Lind, 2013). Det finns dock vissa privata bostadsbolag som har rätt till subventioner från stat eller kommun, de som förser bostäder till grupper med låga inkomster. Några privata aktörer i Sverige lämnade 2005 in en rapport till Europeiska kommissionen då de inte tyckte att subventioner för offentliga aktörer överensstämde med den europeiska konkurrenslagstiftningen (Elsinga & Lind, 2013). Den svenska lagstiftningen valde då att ta bort alla subventioner till berättigade bostadsbolag för att alla ska kunna konkurrera på lika villkor (Salonen, 2015). Avskaffningen av subventioner medförde att de kommunala bostadsbolagen i Sverige fortfarande ska skapa boenden för alla, men att de inte längre får några subventioner och ska då likställas med de privata aktörerna. 2011 när Lag (2010:879) om
allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag infördes, innebar detta att de kommunala
bostadsbolagen även skulle vara affärsmässiga. Nederländerna i sin tur valde istället att bli allt mer selektiva med sin bostadsförsörjning för att inte gå emot den Europeiska konkurrenslagstiftningen men ändå kunna behålla de statliga och kommunala subventionerna (Grander, 2017).
I en studie av Grander (2017) undersöktes om det hade skett några förändringar kring agerandet om det sociala ansvaret i svenska kommunala bostadsbolag sedan lagändringen 2011. Varje beslut i de svenska kommunala bostadsbolagen är nu tvungna att vara ekonomiskt motiverade vilket gör att investeringar inte kan göras om de inte förväntas ge avkastning. Det sociala ansvaret framgår dock fortfarande tydligt i lagstiftningen. I studien hade Grander (2017) fått enligt enkätsvaren att det inte hade skett någon större förändring
Sida | 12 kring det sociala ansvaret med de nya kraven på marknadsanpassning. 19 procent av de svarande i undersökningen uppgav att marknadsanpassningen hade försvårat att agera med socialt ansvar. Mer än 50 procent av de svarande bolagen uppgav att de hade fått större krav på sig med avkastningskrav och förväntat resultat, men att detta inte påverkade deras möjligheter att vara socialt ansvarstagande.
Grander (2017) undersökte också i sin studie om de kommunala bostadsbolagen verkligen är till förmån för alla. Författaren delar upp den svenska befolkningen i tre grupper, A, B och C. A-gruppen är de med en stabil inkomst och anställning. B-gruppen är de med oregelbundna inkomster och osäkra anställningsvillkor. C-gruppen är de som kan få bostäder via sociala kontrakt, vilket betyder att de får hjälp av kommunen. Kommunen hyr lägenheter som sedan hyrs ut till grupp C. Eftersom de kommunala bostadsbolagen är marknadiserade och ska få avkastning på sina beslut, har kraven på hyresvillkoren ökat. Detta leder till att A-gruppen får skriva hyreskontrakt då de har en bra och stabil inkomst. C-gruppen får också skriva hyreskontrakt då den ansvariga myndigheten betalar om den delen av befolkningen inte kan betala. B-gruppen har inte förutsättningar för att skriva hyreskontrakt då de är allt för osäkra på om de kan betala hyran, men de har det inte tillräckligt dåligt ställt för att passa i C-gruppen. Resultatet visade att kommunala bostadsbolag inte har bostäder för alla, utan till dem som är mest välmående samt den fattigaste befolkningen. Befolkningen som är mellan dessa grupper, B-gruppen, är då inte inkluderade i allmännyttans “bostäder för alla” (Grander, 2017).
3.1.3 Ägardirektiv och ekonomisk utveckling
Ägardirektiv är ett frivilligt styrdokument men som är ett viktigt dokument för att kommunen som ägare tydligt ska kunna uttrycka ägaridé samt klargöra ansvarsfördelning mellan ägare och bolag (SKR & Sveriges allmännytta, 2019). Enligt SKR och Sveriges allmännytta (2019) bör ägardirektivet innehålla vilken nytta bolaget förväntas tillföra kommunen och dess invånare samt ramar och villkor för verksamheten. De områden som SKR och Sveriges allmännytta (2019) anser vara lämpliga att ha med i ägardirektiven är förutom ägaridé även verksamhetens inriktning, ekonomiska utgångspunkter, sociala utgångspunkter, ekologiska utgångspunkter, samordning med kommunkoncernen samt uppföljning och dialog.
SKR och Sveriges allmännytta (2019) lyfter även i sitt dokument ett flertal förslag till frågeställningar som kan användas vid framställandet av ägardirektivet. Några av dess förslag som berör denna studies frågeställning handlar bland annat om vad som menas med att bedriva verksamheten i allmännyttigt syfte och att tillämpa affärsmässiga principer. Frågor som handlar om ifall företaget ska växa, krympa eller vara oförändrat och under vilket tidsperspektiv. Ekonomiska utgångspunkter kan handla om vilka ekonomiska krav som ska stå med i ägardirektiven och till vilken nivå som exempelvis soliditet och avkastningskrav. Här behandlas även frågor kring vad ett marknadsmässigt avkastningskrav innebär.
Ägardirektivet bör även ses över med jämna mellanrum för att anpassas till gällande lagstiftning och eventuella förändrade krav från ägare. SKR och Sveriges allmännytta
Sida | 13 (2019) anser även att dokumentet är viktigt även för medborgarnas insyn i den kommunala verksamheten.
Varje år utför boverket en bostadsmarknadsenkät, 2011 framgick det från denna enkät att 171 kommuner hade ägardirektiv som var från 2009 eller äldre, 62 kommuner hade antagit nya ägardirektiv 2010 och enstaka kommuner av de 241 svarande hade antagit nya ägardirektiv i inledningen av 2011 (Boverket, 2011). I en senare rapport av Boverket (2013) som behandlar bostadsmarknadsenkäten från 2012 fanns det nya ägardirektiv i 60 procent av de 278 kommunerna som har allmännyttiga bostadsbolag.
Genom en utvärdering gjord av Boverket (2017) hade cirka 95 procent av de kommunala bostadsbolagen ägardirektiv som är antagna efter den 1 januari 2011. Affärsmässighet finns angivet i cirka 83 procent av ägardirektiven medan endast i 60 procent av fallen är allmännyttan angiven. Boverket (2017) tror att detta beror på att det allmännyttiga syftet är underförstått tack vare den historiska roll de kommunala bostadsbolagen har haft.
I en studie av Lindbergh och Wilson (2016) granskades 20 slumpmässigt utvalda kommunala bostadsbolags ägardirektiv. Ägardirektiv från 2004 samt 2013 jämfördes för att kunna fastställa vilken inverkan lagstiftningen haft på verksamheten, främst med avseende på begreppet “affärsmässiga principer”. Författarna menar att förändringar i ägardirektiven inte bara kan påverka affärspraxis utan även ekonomin. Studien visar att ägardirektiven från 2013 är längre än de från 2004 samt att de fokuserar på specifika frågor än det mer generella som varit tidigare. Författarna menar att det inte råder någon tvekan om att lagstiftningen har påverkat ägardirektiven. När det gäller den finansiella biten som kanske är den som förknippas mest med att vara affärsmässig har citat ökat med 77 procent för perioden. 2004 var det 25 procent av bolagen som inte ens nämnde sin ekonomiska situation, 2013 fanns ekonomiskt uttalande i varje ägardirektiv. Främst framgår mål på soliditet samt avkastning på eget kapital. Stora förändringar i ägardirektiven omfattade områdena ekologiska och sociala där det under senaste decenniet har visat sig vara bra ekonomiskt att beakta dessa områden. Lindbergh och Wilson talar även om att den ekonomiska situationen har haft ett intresse sedan tidigare, där tidigare studier talar om finansiell osäkerhet i det svenska systemet (Turner, 1999) varpå införandet av lag SFS 2010:879 tyder på att det fanns anledning till oro. Lindbergh och Wilson (2016) sammanfattar studien med att bolagen lyckas med att synas utåt genom ägardirektiv som ett mer affärsmässigt företag men att det återstår att se om de även kan driva verksamheten som ett företag. Författarna lyfter fram att en jämförelse mellan företag kan visa på förändringar exempelvis vad gäller värdeöverföringar från kommunala bostadsbolag. De ställer sig även frågan om en följd av lagstiftningen kan vara en förbättrad ekonomisk avkastning (Lindbergh & Wilson, 2016).
Det är viktigt att följa det egna företagets ekonomiska utveckling men även följa hur företaget står sig jämfört med närmaste konkurrenter (Sundberg, 1998). Ett effektivt verktyg för att mäta ekonomisk information i ekonomistyrningen är med hjälp av olika nyckeltal (BAS, 2010). Nyckeltal är tal som vi intresserar oss för (Catasús, Högberg & Johrén, 2017). Nyckeltal kan konstrueras på flera olika sätt, grunden ligger i att titta på ett
Sida | 14 tal som är av intresse och jämföra detta i förhållande till en jämförelsebas tex att en vinst relateras till hur mycket företaget säljer för eller i relation till hur mycket kapital som finns i företaget. Det finns mängder med olika nyckeltal och det är bara fantasin som sätter gränser för vilka nyckeltal som kan konstrueras. Nyckeltal tar dock inte hänsyn till alla faktorer som kan ha påverkan på nyckeltalet utan nyckeltalet är bara förenklingar av verkligheten. I många situationer kan nyckeltal vara ett utmärkt hjälpmedel och genom att arbeta med flera nyckeltal ses området från olika vinklar (Catasús et al., 2017).
3.2 Institutionell teori
För att analysera hur de kommunala bostadsaktiebolagen har tolkat och anpassat sig till affärsmässiga principer har vi använt oss av institutionell teori. Denna teori ger oss möjlighet att utifrån olika perspektiv se och förstå varför och på vilka sätt som kommunerna och bostadsbolagen har tolkat och anpassat sig till affärsmässiga principer. Institutionell teori menar att organisationer, organisationsområden och nationer står för mer än att endast framställa varor och tjänster, de är också sociala och kulturella system (Judge, Douglas & Kutan, 2008). Scott (2008) belyser också att institutionerna är nyanserade, hållbara sociala strukturer som är uppbyggda av symboliska element, sociala aktiviteter och materiella resurser. Teorin menar också att sociala system och individer inte endast konkurrerar om resurser, de eftersträvar även efter legitimitet (Suchman, 1995). Legitimitet är viktigt inom institutionell teori eftersom det är sociala- och normativa kontrakt utgör grunden (Scott, 2008).
Institutioner utgörs av tre element: reglerade, normativa och kulturell-kognitiva. Dessa element kan ses som tre pelare som “håller upp” den institutionella strukturen, tas en bort rasar den samman. Pelarna ger institutionen de verktyg som behövs för att motstå förändring och styra beteenden. Den första pelaren, den reglerade, menar att beteenden inom institutionerna behöver begränsas. Genom att införa bestraffning och belöningar motiveras beteenden att vara på vissa sätt som organisationen strävar efter i framtiden (Scott, 2008). I vår studie kan vi koppla införandet av lag SFS 2010:879 till den reglerande pelaren eftersom kommunen och bostadsbolagen blir reglerande i sitt agerande utifrån vad lagen säger, till exempel att de ska agera enligt affärsmässiga principer.
Det andra elementet är den normativa pelaren som inkluderar både värde och normer (Scott, 2008). Även denna pelaren kan vara till hjälp i studiens analys då ägardirektiven enligt SKR och Sveriges allmännytta (2019) tydligt ska uttrycka ägaridé samt vilken nytta bolaget förväntas tillföra kommunen och även dess invånare. Ägardirektiven bör även enligt SKR och Sveriges allmännytta innehålla ramar och villkor för organisationen. Enligt Scott (2008) ska de värden som en organisation har spegla de mål som organisationen strävar efter och jämförs sedan med standarder inom organisationen. Genom de befintliga standarderna eller uppförandet av de anställda kan organisationens värde undersökas om det eftersträvas eller inte. Normer förklarar hur saker borde utföras, de definierar hur organisationen eftersträvar legitima sätt att uppnå dess värderade mål. Normativa system definierar vad för mål som finns men också på vilket sätt som målet ska uppnås, ett exempel på ett tillvägagångssätt är att det sätts upp regler som måste följas. Detta kan komma till hjälp för oss vid fortsatt analys av bolagens ägardirektiv samt den finansiella analysen, då
Sida | 15 med koppling mellan uppsatta ekonomiska mål till uppnådda resultat. Även problematiken med att bostadsbolagen är en hybridorganisation med motsträviga mål. Det finns värden och normer inom en organisation som alla ska följa, men det finns också värden och normer som endast tillfaller enskilda roller. Till exempel finns det positioner där vissa bär ett ansvar för de materiella resurserna och får då rättigheter att tillhandahålla dessa (Scott, 2008). Den kulturell-kognitiva pelaren menar att det är uppfattningarna av och inom organisationen som utgör den sociala verklighetens natur, när individers uppfattningar är eniga skapas den sociala strukturen. Genom att använda ord, tecken eller gester skapas den mening som institutionen ger föremål eller aktiviteter. Mening och betydelser uppstår i samspel mellan individer och då de upprätthålls inom organisationen. När dessa ord, tecken eller gester får betydelse inom organisationen uppstår det en enighet då dessa meningar och betydelser tas för givet (Scott, 2008). Då vi i vår studie ska undersöka ägardirektiv samt årsredovisningar för att se hur kommuner samt bostadsbolag tolkat och anpassat sig till lag SFS 2010:879 kommer den kulturell-kognitiva pelaren att hjälpa oss. Tidigare studier visar på en problematik kring ordet affärsmässiga principer (Lind & Lundström, 2011; SABO, 2011) och problematiken att vara en hybridorganisation (Erlingsson et al., 2014). Tidigare studier av Boverket (2017) visar på att allmännyttan inte angivits lika mycket i ägardirektiven som affärsmässighet, vilket de tror beror på att syftet med allmännyttan är underförstått.
3.2.1 Isomorfistiska mekanismer
Vi kommer även använda oss av isomorfistiska mekanismer för att förklara hur de kommunala bostadsbolagen har anpassat sig till kravet på affärsmässighet. Vi ska undersöka på vilka sätt som de kommunala bostadsbolagen har anpassat sig till lagändringen, om de har känt sig tvingade till detta och hur det sedan har påverkat hur de har institutionaliserat detta i organisationen.
Isomorfism är enligt DiMaggio och Powell (1983) en begränsande process som tvingar en sektion i en population att efterlikna andra sektioner som har samma miljöförhållanden. Det kan också förklaras som att organisationer som antar strukturer eller processer från andra organisationer som agerar på ett annat sätt, gör det för att skillnaderna i strukturerna kan dra till sig kritik. DiMaggio och Powell (1983) har satt en stämpel på processen där organisationer har en tendens att ta till sig samma strukturer som isomorfismen, de förklarar att organisationerna blir homogena.
DiMaggio och Powell (1983) har utvecklat ett ramverk för att analysera hur och på vilka sätt rationella procedurer sprids inom en organisation. De har identifierat tre olika mekanismer av isomorfistisk karaktär i organisationer: tvingande, mimetiska och normativa isomorfismer. Tvingande isomorfier innebär att en organisation ändrar sina formella eller icke-formella procedurer på grund av tryck från intressenter som organisationen är beroende av. Detta innebär att organisationen blir mer eller mindre tvingade till att ändra sina strategier eller strukturer för att tillfredsställa sina intressenter
Sida | 16 (DiMaggio & Powell, 1983). Bostadsbolagens form som en hybridorganisation blir även här en problematik kring hur bostadsbolaget agerar när det gäller till exempel “bostäder för alla” där tidigare studier (Grander, 2017) visar att kommunala bostadsbolag inte har bostäder för alla. Detta kan förklaras av de motstridiga mål som bostadsbolagen har, vad gäller att förena samhällsnytta och vinstkrav (Erlingsson et al., 2014) och kan påverkas av de tryck som bostadsbolagen har från intressenter.
Mimetiska isomorfier menar att organisationer eftersträvar att kopiera eller ta efter andra organisationers strukturer eller processer för att få konkurrensfördelar som exempelvis legitimitet. Anledningen till plagiatet är att den organisationen som tar efter strukturer eller processer anser att den andra organisationen gör på “rätt sätt” (DiMaggio & Powell, 1983). Även här kan vi koppla in hur ägardirektiven är utförda och även vilka mål de olika bostadsbolagen har. Den sista isomorfin är den normativa och betyder att en organisation ändrar sina procedurer eller strukturer på grund av att de känner sig tvingade av normer att göra det (DiMaggio & Powell, 1983). En ny lag borde tvinga organisationen till förändringar samt även normer i samhället där ett kommunalt bostadsbolags agerande synas av invånare i kommunen och gör att även denna isomorfin kan kopplas till vår studie.
3.3 Legitimitetsteorin
För att få en djupare förståelse varför ett eventuellt gap existerar eller inte beroende på hur bostadsbolagen tolkar affärsmässiga principer ska vi tolka denna skillnad utifrån bolagens legitimitet. Genom att studera hur bostadsbolagen kan se på sin legitimitet kommer vi se varför eller varför det inte existerar något gap, för att fånga detta gap kommer vi använda oss av legitimitetsteorin. Legitimitetsteorin menar att de organisationer som försöker se till att de ses som legitima utav utomstående, ska förhålla sig till de gränser och normer som finns i samhället. Dessa gränser och normer är ständigt under förändring vilket innebär att organisationerna måste vara öppna och agera ansvarsfullt för den etiska och moraliska omgivningen som de verkar inom (Deegan, 2013). Inom legitimitetsteorin är “legitimitet” ofta ansett att vara en resurs som är avgörande för organisationens fortlevnad (O’Donovan, 2002). Till skillnad från andra resurser inom en organisation är legitimitet en resurs som organisationen kan påverka genom olika strategier. Legitimitet är ett begrepp som samhället har influerat organisationer att sträva efter (Woodward, Edwards & Birkin, 1996).
Legitimitetsteorin antyder också att när chefer tycker att legitimitet som en resurs är avgörande för organisationens överlevnad, kommer cheferna att skapa strategier för att säkerställa att legitimitet fullföljs i organisationen. Ett exempel på en strategi kan vara i organisationens rapporter, de kan lyfta det som de gör bra och som omgivningen kommer att tycka om. Samtidigt kan de mörka det som de gör som inte kommer vara accepterat av samhället genom att tona ner ämnet (Deegan, 2013).
I en organisation som vill verka legitim är det inte organisationens aktiviteter eller beteende som är det viktigaste, det som samhället vet om organisationen är mycket viktigare för legitimiteten. Vad samhället inte vet att organisationen gör, eller hur mycket av något de släpper ut, existerar inte i samhällets ögon (Deegan, 2013). Suchman (1995) konstaterar i
Sida | 17 sin artikel att en organisation kan avvika från sociala normer men ändå bestå legitima på grund av att samhället inte vet allt vad organisationen gjort. Legitimitet är socialt uppbyggd och speglar en samhörighet mellan uppförandet i ett samhälle eller en social grupp, eller i varje fall hur gruppen tror att uppförandet ska vara.
3.4 Analysmodell
Tidigare studier visar att tolkning av affärsmässiga principer varierar (Lind & Lundström, 2011; SABO, 2011) och Lindbergh och Wilson (2016) ställer sig även frågan om en följd av lagstiftningen kan vara en förbättrad ekonomisk avkastning. Genom att studera de kommunala bostadsbolagens ägardirektiv och årsredovisningar kan affärsmässigheten återspeglas i hur kommunen skriver att bostadsbolagen ska agera och hur bolagen själva tolkar begreppet. Lindbergh och Wilson (2016) undersökte ifall lagändringen 2011 hade en påverkan på ägardirektiven och studien visade tydligt att så var fallet.
Hur kommunerna tolkar affärsmässighet samt hur detta framkommer i ägardirektiven som kommunerna har gett till sina bostadsbolag kommer att undersökas med hjälp av institutionell teori. Genom att leta efter skrivsätt som indikerar på normer eller värden som är kopplade till affärsmässighet i ägardirektiven så som affärsmässiga principer, allmännyttan, ekonomiska mål, soliditet kommer vi se hur detta är preciserat i ägardirektiven. Hur bostadsbolagen tolkar affärsmässiga principer kommer också att undersökas genom att söka efter uttalanden i årsredovisningarna. Vi kommer att studera och förklara hur kommunerna samt bostadsbolagen har tolkat och anpassat sig till lagändringen med fokus på tolkning av affärsmässiga principer med hjälp av de tre pelarna inom institutionell teori. Dessa pelare kommer hjälpa oss att få olika perspektiv på bemötandet och rektionen av lagändringen.
Eftersom de kommunala bostadsbolagen nu borde ha blivit mer homogena på grund av lagstiftningen kan denna processen förklaras med hjälp av isomorfier. DiMaggio och Powell (1983) beskriver denna process som att organisationer har en tendens att ta till sig samma strukturer. Detta kommer undersökas för att få fram motiveringar till olika anpassningar av begreppet affärsmässiga principer. Vi kommer att studera om det är lagändringen eller inspiration från andra bostadsbolag som lett till ändringar i ägardirektiven samt årsredovisningarna. Ifall bostadsbolagen har blivit mer homogena borde detta synas i det ekonomiska utfallet, den ekonomiska utvecklingen kommer därför att följas upp för att se hur bostadsbolagen faktiskt följer sina tolkningar samt ägardirektiv efter införandet av den nya lagen. Det eventuella gapet mellan vilka direktiv bostadsbolagen har fått, vad bolagen skriver i sina årsredovisningar samt hur den ekonomiska utvecklingen ser ut kommer förklaras med hjälp av legitimitetsteorin. Denna teori hjälper oss att förklara eventuella skillnader mellan agerandet av affärsmässiga principer och studiens tolkning av lagen.
Sida | 18
4. Metod
I detta kapitel förklaras studiens urval samt tillvägagångssättet för att kunna besvara frågeställningarna. Här presenteras även vilka nyckeltal som ingår i den finansiella analysen som krävdes för att se bostadsaktiebolagens ekonomiska utveckling över tid. Även studiens trovärdighet samt överförbarhet kommer här att diskuteras samt metodkritik kring studien.
4.1 Fallstudie
Vi har undersökt hur de kommunala bostadsaktiebolagen har tolkat och anpassat sig till kravet på affärsmässighet sedan lagstiftningen SFS 2010:879 infördes. Genom att studera hur affärsmässighet har framförts i ägardirektiv, årsredovisningar samt om den ekonomiska utvecklingen har förändrats besvaras frågeställningarna. Syftet med studien är att ge utförliga beskrivningar av hur de kommunala bostadsbolagen har tolkat och anpassat sig till lagändringen, för att besvara detta krävdes det att vi gjorde tolkningar av det insamlande materialet. Vi har avgränsat vår studie till att endast behandla de kommunala bostadsbolagen samt dess kommuner inom Skaraborg. Vi ska undersöka ett specifikt geografiskt område samt samla in sekundärdata i form av kvantitativa data och undersöka samband i ägardirektiv samt årsredovisningar, vilket görs med sekundärdata i form av kvalitativa data. Vår studie stämmer då in på den klassiska beskrivningen av vad en fallstudie innefattar. Bryman och Bell (2017) skriver att ett typiskt exempel på en fallstudie är då en specifik plats eller “lokal” undersöks och studien innefattar både tillämpningar av kvalitativ och kvantitativ metod.
Affärsmässighet är ett begrepp som är svårt att tolka, för att kunna dra slutsatser om hur kommuner och dess bostadsbolag tolkar affärsmässiga principer måste vi därför samla in olika slags data för att få olika perspektiv. För att studera tolkningen av affärsmässighet av både kommuner och dess bostadsbolag har vi använt kvalitativ metod när vi studerat ägardirektiven samt texten i årsredovisningarna. Enligt Lind (2019) är kvalitativa data ofta är uttryckt i språklig form och kan ge en djupare beskrivning. Vi har använt kvantitativ metod när vi har samlat in sekundärdata i form av balans- och resultaträkningar i årsredovisningar för att sammanställa den finansiella analysen. Kvantitativa data är ofta uttryckta i numerisk form enligt Lind (2019) och är därmed lätta att likställa. Att använda olika metoder vid datainsamlingen kallas för flermetodsforskning enligt Bryman och Bell (2017). Denna forskningsmetod stärker fördelarna med respektive metod och minskar nackdelarna med respektive tillvägagångssätt. Begreppet används för att integrera både kvantitativa och kvalitativa metoder i en studie. Vi har genom att studera utifrån olika metoder fått en bredare bild av hur bolagen har anpassat sig till affärsmässighet och affärsmässiga principer.
4.2 Urval
Sverige har totalt 290 kommuner (SCB, u.å.) varav några få av dessa saknar kommunalt bostadsbolag (Boverket, 2014). Av bekvämlighetsskäl samt lokal kännedom har vi valt att begränsa vår studie till att endast studera kommunala bostadsaktiebolag i Skaraborg. De
Sida | 19 kommunala bostadsbolagen var tvungna att uppfylla vissa kriterier för att ingå i studien. Dessa kriterier var att bostadsbolaget måste vara ett aktiebolag som då omfattas av lagstiftningen SFS 2010:879 samt att bostadsbolaget måste varit verksamt under studiens tidsperiod. I Skaraborg finns det 15 kommuner (Skövde, Lidköping, Falköping, Mariestad, Skara, Vara, Götene, Tidaholm, Tibro, Hjo, Töreboda, Karlsborg, Grästorp, Essunga, och Gullspång) varav Hjo och Grästorp är de kommuner som saknar kommunalt bostadsbolag. Övriga kommuners bostadsbolag uppfyller kriterierna för att få ingå i studien.
Det finns tidigare studier av Boverket (2017) som visar på att kommunala bostadsbolag arbetade enligt affärsmässiga principer redan innan lagen infördes. För att kunna följa effekterna av den nya lagstiftningen har vi valt att även undersöka de kommunala bostadsbolagens agerande även före lagändringen. För att kunna följa hur affärsmässigheten har implementerats i årsredovisningar och ägardirektiv var vi tvungna att analysera några år före lagändringen, studiens tidsperiod börjar därför år 2008. Bostadsbolagen fick inte nya ägardirektiv direkt vid införandet av lagen, därför ville vi analysera ett par år efter införandet samt även se om de över tid förändras efter lagändringen. De senaste årsredovisningarna som var tillgängliga var för år 2018, vår undersökning omfattas därför av perioden 2008 till 2018.
4.3 Tillvägagångssätt
Syftet med studien är att förklara hur de kommunala bostadsaktiebolagen har tolkat och anpassat sig till kravet på affärsmässighet. För att uppnå studiens syfte har ägardirektiv och finansiella nyckeltal analyserats. Den första empirin som samlades in var de ägardirektiv som varit aktuella under studiens undersökningsperiod. Detta för att kunna få en bild av de kommunala bostadsbolagens tolkningar av affärsmässiga principer samt hur de förhåller sig till dessa. Vi skickade ut mail till bostadsbolagen att vi ville ha ägardirektiv som varit aktiva under perioden 2008 till 2018. Svarsfrekvensen var varierande och svaren lika så, vissa bostadsbolag hade bra koll på sina dokument medan andra skickade dokument som inte var ägardirektiv. Hos de bostadsbolag där svaren var obefintliga eller ofullständiga hörde vi även av hos till kommunen. Svaren ifrån kommunen var snarlik svaren från bostadsbolagen där vissa hade bra koll på sina dokument medan andra hade svårt att hitta dem. Vid analysen av ägardirektiv fokuserade vi på att söka efter ord specifika för affärsmässighet, ekonomiska mål och liknande som talar för hur bolaget vill utveckla sin ekonomi och på vilka sätt. Hur kommunerna har formulerat affärsmässiga mål har även undersökts då det är intressant att se hur de olika bostadsbolagen har förhållit sig till lagändringen. Vi har även studerat hur allmännyttan lyfts fram eller hur kommunerna skriver i direktiven att bostadsbolagen ska bidra till bostadsförsörjningen.
Vi tolkar i vår studie affärsmässiga principer på samma sätt som Lind och Lundström (2011) att agera som ett långsiktigt privat bolag genom vinstmaximering. För att kunna se om de kommunala bostadsbolagen har anpassat sig till affärsmässiga principer på det sätt som vi tolkar begreppet behövde vi analysera bostadsbolagens ekonomiska utveckling samt ställning. Enligt Hrůza (2015) och Sundberg (1998) kan den ekonomiska utvecklingen följas genom att följa utvecklingen av finansiella nyckeltal. Nyckeltal är som nämnts tidigare tal som intresserar oss (Catasús et al., 2017) och som kan konstrueras på flera olika
Sida | 20 sätt (Sundberg, 1998). Nästa del i empirin blev därför att samla in sekundärdata från de kommunala bostadsbolagens resultat- och balansräkningar. Denna data användes sedan till att konstruera nyckeltal till den finansiella analysen av respektive bostadsaktiebolag. En studie av Mankin och Jeweel (2011) lyfter fram problem med nyckeltalens formler och namn. Ett nyckeltal kan ha samma namn men inte samma matematiska formel beroende på var man läser. Det finns även nyckeltal som beräknas på samma sätt men har olika namn. Dessa två problem skapar förvirring kring nyckeltalen och svårigheter för användaren att tolka nyckeltalen. Enligt Mankin och Jeweel (2011) behöver nyckeltal ha en hög nivå av exakthet för att användas annars försvårar detta möjligheten att jämföra över tid samt jämföra med andra bolag. Med detta i åtanke har vi i vår studie valt att beräkna alla nyckeltal själva och alltså inte hämtat uträknade nyckeltal i årsredovisningarna. Detta har varit tidskrävande men ett måste för att kunna få ett så tillförlitligt resultat som möjligt och kunna jämföra över tid samt bostadsbolagen emellan. Trots detta kan resultaten skilja sig åt då det även förekommer värderingsregler i redovisningen som påverkar resultatet då dessa är tolkningsbara. Vilka nyckeltal som har används beskrivs i kapitel 4.4. För att tydligt visa på utvecklingen över tid för respektive bostadsbolag har även diagram tagits fram, vilka kan ses ibilaga 3.
I det sista steget i insamlingen av empirin granskades även årsredovisningarna som vi hämtat på InfoTorg genom att söka efter nyckelord så som affärsmässiga principer, allmännyttan, Lag SFS 2010:879, ekonomiska mål och soliditet samt avvikande poster i resultat- och balansräkning.
