förbrukning av engångsmatlådor och engångsmuggar
8.1 Återanvändbara muggar och matlådor ska tillhandahållas tillhandahållas
108
8 Åtgärder för att nå en minskad
förbrukning av engångsmatlådor och engångsmuggar
8.1 Återanvändbara muggar och matlådor ska tillhandahållas
Förslag: Den som på den svenska marknaden tillhandahåller dryck i en engångsmugg eller snabbmat i en engångsmatlåda ska
– erbjuda en möjlighet att få drycken eller maten serverad i en återan-vändbar mugg eller matlåda,
– vidta effektiva åtgärder så att de återanvändbara muggarna, matlådorna och deras lock roterar flera gånger, och
– på försäljningsstället informera konsumenter om möjligheten att få drycken eller maten serverad i en återanvändbar mugg eller matlåda, den miljöpåverkan som användningen av engångsmuggar och engångsmatlådor för snabbmat ger upphov till och fördelarna med en minskad förbrukning av engångsmuggar och engångsmatlådor för snabbmat.
De återanvändbara muggarna och matlådorna ska tillhandahållas av den som tillhandahåller drycken eller maten oavsett om drycken eller maten ska tas med eller drickas eller ätas på försäljningsstället.
Informationen ska lämnas väl synlig på försäljningsstället och vara lättillgänglig för konsumenter.
Målet i fråga om muggar och matlådor som är engångsplastprodukter ska vara att förbrukningen ska ha minskat med 50 procent år 2026 jämfört med förbrukningen år 2022. Den som tillhandahåller eller använder muggar och matlådor som är engångsplastprodukter i en yrkesmässig verksamhet ska effektivt bidra till att nå målet.
Kraven ska börja gälla den 1 januari 2024.
Skälen för förslaget
En minskad förbrukning är en förutsättning för en hållbar plastanvändning
Enligt engångsplastdirektivet ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att på ett ambitiöst och bestående sätt minska förbrukningen av muggar och deras lock samt matlådor som används för snabbmat och deras lock om produkterna är engångsplastprodukter (artikel 4).
Åtgärderna ska leda till att trenden av en ökande förbrukning vänds på ett påtagligt sätt och till en mätbar kvantitativ minskning av förbrukningen av muggarna och matlådorna. I engångsplastdirektivet ges exempel på vilka åtgärder som en medlemsstat kan vidta för att nå en minskning av förbrukningen. Exemplen omfattar nationella mål för minskad förbruk-ning, åtgärder som säkerställer att återanvändbara alternativ till engångs-plastprodukter tillhandahålls slutkonsumenterna vid försäljningsstället, ekonomiska instrument som säkerställer att plastprodukter för engångs-bruk inte erbjuds slutkonsumenterna kostnadsfritt vid försäljningsstället
109 och begränsningar i fråga om utsläppande på marknaden (artikel 4.1 tredje
stycket).
Enligt Naturvårdsverket har mellan 2012 och 2018 mängden ningar som släpps ut på marknaden inom producentansvaret för förpack-ningar ökat med 17 procent per person. En stor andel av den ökningen beror på att det är mer mat och dryck som tas med och konsumeras på annan plast än på restaurangen. Den mugg med kaffe som tidigare konsumerades på ett café i en porslinsmugg tas nu i större utsträckning med och dricks i farten. Både utbudet på och efterfrågan av mat och dryck som enkelt kan tas med har stadigt ökat. Det har också under senaste år uppkommit en rad aktörer som väljer att även på plats i restauranger och på kaféer endast servera mat och dryck i engångsprodukter. En under-sökning från år 2019 visar att cirka hälften av alla middagar och cirka 40 procent av alla luncher på restauranger tas med och äts på annan plats.
Störst benägenhet att ta med mat från restaurang för att äta på annan plats finner man i åldersgruppen 19–29 år. (https://www.besoksliv.se/nyheter/
undersokning-hamtmat-blir-allt-viktigare/, hämtad 12-05-2020). Enligt uppskattningar gjorda av Naturvårdsverket förbrukas mellan cirka en halv och en miljard engångsmuggar och en halv miljard engångsmatlådor årligen i Sverige. Konsumtionen av engångsförpackningar för mat och dryck för avhämtning har således ökat betydligt.
Den ökade konsumtionen har även lett till en ökad nedskräpning.
Naturvårdsverket har utfört en nationell skräpmätning under en vecka i juni 2020. Av mätningen framgår att cirka 140 000 muggar och cirka 350 000 livsmedelsbehållare skräpats ned. Engångsmatlådor och engångsmuggar är också med på Håll Sverige Rents topplista över de produkter som oftast förekommer vid nedskräpning. Även kommissionen har i sin konsekvensanalys av engångsplastdirektivet identifierat muggar och matlådor för snabbmat som några av de produkter som bidrar allra mest till nedskräpningen på stränderna i Europa. För att minska problemen som nedskräpningen av engångsplastprodukter och de problem som plasten som hamnar i havet medför är det nödvändigt att vända trenden av den ökade förbrukningen av engångsmuggar och engångsmatlådor. Utöver problemen med nedskräpning av engångsplastprodukter är en minskad användning av engångsprodukter en nödvändighet för att åstadkomma en övergång till en cirkulär ekonomi och därmed minska användningen av jordens resurser och minska konsumtionens effekter på klimatet.
Återanvändbara muggar och matlådor bör tillhandahållas av den som tillhandahåller drycken eller maten
Förslaget i avsnitt 7.4 om förbud mot att släppa ut muggar som innehåller mer än tio procent plast innebär sannolikt att dessa produkter till stor del kommer ersättas av produkter som är gjorda av papp och som är klädda med en tunn plastfilm. Engångsmuggar och engångsmatlådor för snabb-mat som är bestrukna med en tunn plastfilm är enligt engångsplast-direktivet en engångsplastprodukt och omfattas av kraven på en minskad förbrukning (artikel 4). För att uppfylla kraven i engångsplastdirektivet på en minskad förbrukning av muggar är det därför inte tillräckligt att förbjuda muggar som innehåller mer än tio procent plast. Ytterligare åtgärder bör därför vidtas för att uppfylla kraven i direktivet.
110
Även nedskräpning av produkter gjorda av papp som är klädda med en tunn plastfilm ger upphov till miljöproblem, särskilt eftersom även dessa produkter innehåller plast. Vid nedskräpning av pappersprodukter som är bestrukna med en tunn plastfilm bildas mikroplast. Dessutom finns behov av en minskad förbrukning av sådana produkter för att åstadkomma en minskad resursförbrukning och en cirkulär ekonomi. Krav bör därför införas på att alla som yrkesmässigt tillhandahåller dryck i en mugg som är en engångsprodukt ska erbjuda en möjlighet att få drycken serverad i en återanvändbar mugg. Detsamma bör gälla för snabbmat som serveras i en engångsmatlåda. En återanvändbar mugg och matlåda bör tillhandahållas av den som tillhandahåller drycken eller maten oavsett om drycken eller maten ska tas med eller drickas eller ätas på försäljningsstället. Ett sådant krav innebär att bekvämligheten och funktionen med ”take away” för konsumenter så långt som möjligt behålls samtidigt som det medför en hållbarare konsumtion.
Kravet på en minskad förbrukning i engångsplastdirektivet gäller endast engångsprodukter som innehåller plast. Om åtgärderna endast gäller engångsmuggar och engångsmatlådor som innehåller plast finns en risk för en övergång mot andra material med större klimatpåverkan, exempel-vis aluminium eller glas. Ny aluminium har cirka nio gånger större klimatpåverkan än ny plast och nytt papper. Även andra material kan orsaka problem vid nedskräpning och orsaka skador på både människor och djur. Kraven på när ett flergångsalternativ ska erbjudas bör därför göras materialneutralt och gälla alla som på den svenska marknaden tillhandahåller dryck i en engångsmugg eller snabbmat i en engångs-matlåda oavsett vilket material de är tillverkade av. Som redogörs för nedan bör dock muggar och matlådor som helt tillverkats av papper eller kartong undantas från kraven.
Ett krav på att tillhandahålla återanvändbara muggar och matlådor kompletterar de förslag om skatt på muggar och matlådor för snabbmat som lämnats av engångsartikelutredningen i betänkandet Skatt på engångsartiklar (SOU 2020:48). Även syftet med att införa en skatt är att minska förbrukningen av engångsmuggar och engångsmatlådor som innehåller plast. För att minska förbrukningen av engångsmuggar och engångsmatlådor utan att minska konsumtionen av dryck och mat måste dock en återanvändbar mugg eller matlåda användas. Om enbart en skatt skulle införas skulle det kunna innebära att vissa restauranger fortsätter att använda engångsprodukter och endast övervältrar kostnaden för punktskatten på konsumenten och höjer priset på måltiden och drycken.
Konsumtionen av muggarna och matlådorna skulle då inte minska.
Eftersom skatten bara gäller muggar och matlådor som innehåller plast skulle skatten också kunna innebära en övergång till andra material som också är problematiska ur miljösynpunkt. För att undvika detta krävs att ett mer hållbart alternativ till engångsprodukter används, t.ex.
återanvändbara muggar och matlådor. Förslagen kompletterar varandra eftersom en skatt skulle göra användningen av engångsmuggar och engångsmatlådor mindre attraktivt och sannolikt öka användningen av återanvändbara muggar och matlådor.
Regeringen har antagit ett nytt etappmål om att öka mängden åter-användbara förpackningar med 30 procent till år 2030 inom ramen för
111 miljömålssystemet. Övergången från engångsförpackningar för snabbmat
har pekats ut som särskilt angelägna förpackningar för att nå det målet.
Det kan övervägas om det ska vara förbjudet att servera mat och dryck på plats på en restaurang i engångsprodukter. Ett sådant förbud har inte bedömts nödvändigt för att uppnå en ambitiöst minskad förbrukning av engångsprodukter eftersom kravet på att tillhandahålla återanvändbara alternativ gäller även servering på plats i en restaurang. Det kommer innebära att alla restauranger måste ha möjlighet att servera mat och dryck i återanvändbara muggar och matlådor, vilket bör minska konsumtionen av engångsprodukter på en restaurang avsevärt.
För att öka efterfrågan på de återanvändbara alternativen och genom det minska efterfrågan på engångsprodukter bör krav införas på att information om möjligheten att få en återanvändbar mugg eller matlåda ska lämnas på försäljningsstället. Information bör även lämnas om den miljöpåverkan som användningen av engångsmuggar och engångs-matlådor för snabbmat ger upphov till, och fördelarna med en minskad förbrukning av sådana produkter.
Bestämmelserna kan meddelas av regeringen med stöd av 15 kap. 40 § miljöbalken.
Mål för minskad förbrukning
Syftet med att införa krav på att tillhandahålla återanvändbara muggar och matlådor är att minska förbrukningen. Enligt engångsplastdirektivet ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att på ett ambitiöst och bestående sätt minska förbrukningen (artikel 4). Åtgärderna ska leda till att trenden av en ökande förbrukning vänds på ett påtagligt sätt och till en mätbar kvantitativ minskning av förbrukningen av muggarna och mat-lådorna. Kraven på att förbrukningen av muggar och matlådor för snabbmat ska minska ska enligt engångsplastdirektivet mätas utifrån hur stor förbrukningen var år 2022 jämfört med år 2026.
I Sverige används i dag cirka en miljard engångsmuggar och en halv miljard engångsmatlådor. Förbrukningen har ökat kraftigt under senare år.
Enligt direktivet ska målen för den minskade förbrukningen vara ambitiösa. Vid införandet av de åtgärder som föreslås i den här promemorian och införandet av skatt på engångsmuggar och engångsmatlådor är det rimligt att målet för den minskade förbrukningen sätts till 50 procent år 2026 jämfört med förbrukningen år 2022. Vid en beräkning utifrån nuvarande förbrukning skulle det innebära en förbrukning på i snitt cirka 50 engångsmuggar per person och år och 25 engångsmatlådor per person och år. De engångsmuggar och engångsmatlådor som inte innehåller plast omfattas inte av målen för minskad förbrukning.
Bedömningen av om målet har uppnåtts bör ske utifrån de uppgifter som lämnas om hur många muggar och matlådor som släppts ut på den svenska marknaden (se avsnitt 10.5). Engångsmuggar används inte enbart tillsammans med försäljning av dryck utan även på kontor eller andra arbetsplatser eller i annan yrkesmässig verksamhet (avsnitt 10.3.1). Det är således inte enbart den som tillhandahåller dryck eller mat i muggar och matlådor som bör bidra för att uppnå målen utan alla som tillhandahåller
112
eller använder muggar och matlådor som är engångsplastprodukter i en yrkesmässig verksamhet.
Krav på att de återanvändbara muggarna och matlådorna ska rotera För att användningen av återanvändbara muggar och matlådor ska medföra positiva miljöeffekter är det avgörande att muggarna och matlådorna återanvänds. Krav bör därför införas på att den som på den svenska marknaden tillhandahåller dryck eller snabbmat ska vidta effektiva åt-gärder så att de återanvändbara muggarna, matlådorna och deras lock roterar flera gånger. Utformningen av bestämmelsen ger valmöjligheter avseende vilka åtgärder som måste vidtas för att uppfylla kravet på rotation, t.ex. kan pantsystem införas eller rabatt på maten eller abonne-mang för kaffe eller lunch som innefattar återlämnande av återanvändbara muggar och snabbmatslådor erbjudas. Ett krav på ett gemensamt rotations- eller pantsystem som måste gälla på alla restauranger bör i nuläget inte införas. Ett rikstäckande system kan vara kostsamt att införa. Det gäller främst för små företag och skulle kunna drabba mindre restauranger och kaféer, restauranger på landsbygden, foodtrucks och andra små företag orimligt hårt.
Ett mer flexibelt krav på hur rotationen ska utformas hindrar dock inte att aktörer går samman och inför mer omfattande rotationssystem för muggar och matlådor på de platser och för de restauranger som de anser vara mest effektivt för att åstadkomma en så bra rotation som möjligt. Det skulle t.ex. kunna vara ett pantsystem. Att flera aktörer samarbetar om ett och samma rotationssystem innebär sannolikt att fler muggar och snabbmatsbehållare roterar och att systemförändringen kan genomföras på ett mer kostnadseffektivt sätt. Flera aktörer tillhandahåller redan i dag återanvändbara muggar och matlådor för avhämtning. T.ex. har olika festivaler använt sig av återanvändbara muggar med pant inom ett festival-område.
Kravet på rotation av återanvändbara muggar och matlådor bör efter att det trätt i kraft utvärderas. Den utvärderingen bör innefatta en analys av om de åtgärder som vidtagits av de berörda aktörerna för att åstadkomma en effektiv rotation är tillräckliga. Vid behov bör striktare krav på t.ex.
gemensamma rotationssystem eller pantsystem övervägas.
Återanvändbara muggar och matlådor ska tillhandahållas på ett sätt som lever upp till hygienkraven i livsmedelslagstiftningen
Vid tillhandahållande av återanvändbara matlådor och muggar samt vid utformning av ett rotationssystem är det upp till ägaren av en restaurang, ett kafé eller en butik att utforma återlämningen och rotationen av de återanvändbara muggarna och matlådorna på ett sätt som lever upp till hygienkraven i livsmedelslagstiftningen. Samma krav som gäller på hygien i dag kommer att gälla även för de återanvändbara muggarna och matlådorna. Förslaget innebär inga undantag från hygienkraven. Även lagstiftningen om material i kontakt med livsmedel är densamma för de återanvändbara muggarna och matlådorna som ska ersätta engångs-alternativet.
Servering på plats på en restaurang sker redan i dag i återanvändbara muggar och matlådor (tallrikar) som är gjorda av glas, porslin eller plast
113 som sedan samlas in och diskas för att användas igen. Det föreslagna
kravet innebär att även muggar och matlådor för avhämtning ska tas emot, diskas och återanvändas på samma sätt. En restaurang-, kafé- eller butiksägare kan således ta tillbaka muggar eller matlådor som använts för
”take away”, diska dem och i stället erbjuda en annan mugg eller matlåda till den nya drycken eller snabbmaten som kunden köper. Muggarna och matlådorna kan diskas på restaurangen eller av en extern aktör som hämtar, diskar och levererar muggar och matlådor till flera restauranger.
Restauranger har redan kunskap om hur muggar och matlådor ska hanteras och diskas för att hygienkraven ska vara uppfyllda. Det finns även maskiner där det är möjligt att fylla på dryck där maskinen först desinficerar det kärl som används. Förslaget ger möjlighet att utforma rotationen av återanvändbara muggar och matlådor även på andra sätt så länge hygienkraven är uppfyllda.
Naturvårdsverket bör bevaka att konsumtionen minskar
För att kontrollera att konsumtionen av engångsmuggar och engångs-matlådor för snabbmat minskar bör Naturvårdsverket ges i uppgift att bevaka minskningen. Det bör ske utifrån de uppgifter som lämnas om hur många muggar och matlådor som släppts ut på den svenska marknaden (se avsnitt 10.5). Om Naturvårdsverket bedömer att förbrukningen inte minskar ska Naturvårdsverket föreslå ändamålsenliga åtgärder till regeringen.
När bör bestämmelserna träda i kraft?
Kraven på att förbrukningen av muggar och matlådor för snabbmat ska minska ska enligt engångsplastdirektivet mätas utifrån hur stor förbruk-ningen var år 2022 jämfört med år 2026. Kraven på att tillhandahålla återanvändbara muggar och matlådor för snabbmat kräver en system-omställning som tar tid att genomföra. Det är därför rimligt att kraven börjar gälla den 1 januari 2024.
Kommissionen bör underrättas om förslagen
Enligt engångsplastdirektivet ska en medlemsstat underrätta kommis-sionen om de åtgärder som vidtas av medlemsstaten för att genomföra kraven på minskad förbrukning av muggar och matlådor (artikel 4.1 fjärde stycket). Underrättelsen ska ske i enlighet med kraven i Europa-parlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster. En sådan underrättelse bör därför göras av kravet på att tillhandahålla återan-vändbara muggar och matlådor för snabbmat.
114