Krav på återvunnen plast i dryckesflaskor och plastförpackningar plastförpackningar

179 (artikel 6.1 g). De bestämmelser som införs för att genomföra

materialåter-vinningsmålen och de väsentliga kraven i förpackningsdirektivet bör genomföras så att åtgärderna bidrar till att nå materialåtervinningsmålen i tid. Kraven på materialåtervinningsbara förpackningar kräver dock en viss omställning av förpackningsproducenterna. För att ställa om tar det enligt Svensk dagligvaruhandel cirka tre till fyra månader för analys och projekt-plan och därefter cirka tolv till arton månader för att påbörja produktionen av den nya förpackningsdesignen och få den nya förpackningen tillgänglig för konsumenter (uppgifter från Svensk dagligvaruhandel, M2020/00540).

En omställning tar således knappt två år. För att de föreslagna åtgärderna om materialåtervinningsbara förpackningar ska bidra till att uppnå de EU-gemensamma målen i tid samtidigt som förpackningsproducenterna ges tid för omställning av sin produktion bör kraven på materialåtervinnings-bara förpackningar börja gälla den 1 januari 2025. Det datumet är också i linje med den målsättning som forumet Circular Sweden anser bör ställas (se avsnittet ”Materialåtervinningsbara plastförpackningar behövs för en hållbar plastanvändning”). Dagligvaruhandeln har satt ett mål om att plastförpackningar ska vara materialåtervinningsbara redan år 2022.

15 Mer återvunnen plast ska användas

15.1 Krav på återvunnen plast i dryckesflaskor och plastförpackningar

Förslag: Dryckesflaskor som tillverkats av polyetentereftalat (PET) ska från år 2025 innehålla minst 25 procent återvunnen plast. Kravet ska inte gälla dryckesflaskor som innehåller mer än tre liter och dryckesflaskor som är avsedda för och används för livsmedel för speciella medicinska ändamål.

En plastförpackning som är en engångsprodukt ska från år 2030 inne-hålla minst 30 procent återvunnen plast.

Kravet ska inte gälla den del av en plastförpackning som är i direkt kontakt med livsmedel, läkemedel eller medicintekniska produkter.

Undantaget gäller inte plastflaskor för dryck.

Kravet gäller inte heller plastflaskor för dryck som är avsedda för och används för livsmedel för speciella medicinska ändamål.

Det återvunna innehållet ska beräknas som ett genomsnitt av de för-packningar som tillhandahållits på den svenska marknaden av en producent under ett kalenderår.

En producent som på den svenska marknaden tillhandahåller en dryckesflaska eller en annan plastförpackning ska senast den 31 mars varje år lämna uppgifter till Naturvårdsverket om hur mycket åter-vunnen plast som använts i dryckesflaskorna respektive plastför-packningarna under närmast föregående kalenderår. Naturvårdsverket ska få meddela föreskrifter om vilka uppgifter som ska lämnas.

180

Naturvårdsverket ska få meddela föreskrifter om undantag från kravet på återvunnet innehåll i fråga om plastförpackningar som det finns särskilda skäl för att tillhandahålla på den svenska marknaden.

Skälen för förslaget

PET-flaskor bör innehålla återvunnen plast

Enligt engångsplastdirektivet ska alla dryckesflaskor som tillverkats av polyetentereftalat (PET) som huvudsaklig komponent från och med år 2025 innehålla minst 25 procent återvunnen plast (artikel 6.5). Kravet gäller inte dryckesflaskor som innehåller mer än högst tre liter eller livs-medel som är avsedda och används för livslivs-medel för speciella medicinska ändamål (del F i bilagan till engångsplastdirektivet). För att säkerställa en cirkulär användning av plast måste användningen av återvunnet material främjas. Det är först när den återvunna plasten från en förpackning används till nya produkter som förpackningen kan anses material-återvinningsbar. I Sverige finns redan i dag tillgång till återvunnen PET från dryckesflaskor. Denna plast används till att tillverka nya dryckes-flaskor. Många dryckesflaskor av PET innehåller därför redan återvunnen plast. Exempelvis använder Coca Cola Sverige 100 procent återvunnen plast i sina dryckesflaskor som tillverkas i Sverige (https://www.coca- cola.se/hallbarhet/vara-forpackningar/100-procent-atervunnen-plast-fragor-och-svar). I enlighet med kraven i engångsplastdirektivet bör det införas krav på att alla dryckesflaskor som tillverkats av PET som huvud-saklig komponent från och med år 2025 ska innehålla minst 25 procent återvunnen plast. I enlighet med direktivet bör kravet inte gälla dryckes-flaskor som innehåller mer än tre liter och dryckesdryckes-flaskor som är avsedda för livsmedel för speciella medicinska ändamål.

Enligt engångsplastdirektivet ska innehållet av återvunnen plast beräk-nas som ett genomsnitt för de flaskor som släppts ut på den svenska marknaden (artikel 6.5). Det återvunna innehållet bör därför beräknas som ett genomsnitt av de flaskor som tillhandahållits den svenska marknaden av en producent under ett kalenderår.

Plastförpackningar bör innehålla återvunnen plast

Enligt engångsplastdirektivet ska kravet på att dryckesflaskor ska inne-hålla återvunnen PET från och med år 2030 utökas så att alla dryckes-flaskor av plast ska innehålla minst 30 procent återvunnen plast (artikel 6.5). Ett sådant krav är dock inte tillräckligt för att förbättra den cirkulära användningen av plast. Många aktörer efterfrågar förbättrad tillgång till återvunnen plast av hög kvalitet så att mer återvunnen plast kan användas.

Det beror bl.a. på att företagen vill minska sina koldioxidutsläpp.

Krav på att använda återvunnen plast innebär en minskad användning av ny plast vilket minskar användningen av fossila råvaror, energi-användningen och utsläppen.

För att uppnå en cirkulär plastekonomi är det nödvändigt att plastförpackningar på sikt till mesta möjliga del består av återvunnen plast.

Ett krav på att återvunnen plast ska användas i fler plastförpackningar skulle öka efterfrågan på återvunnen plast och därmed även ge incitament till att öka materialåtervinningen av plast samt minska prisobalansen

181 mellan återvunnen och ny råvara. Återvunnen plast konkurrerar med ny

plast. Ny plast är billig och har ofta en bättre kvalitet än återvunnen plast.

Återvunnen plast kan t.ex. vara något grumlig. Dessutom är det lättare att säkerställa vad ny plast innehåller. Det finns därför alltid en risk att det är enklare att välja ny plast framför återvunnen plast. Dessutom är priset på ny plast beroende av oljepriset vilket innebär att om oljepriset är lågt så blir även priset på plast lågt. Priset på ny plast är således inte förutsägbart.

För att öka efterfrågan och användningen av återvunnen plast måste därför marknadsvillkoren för återvunnen plast förbättras.

Kraven på att en plastförpackning måste gå att materialåtervinna och att insamlingssystemen faktiskt ska återvinna den plast som samlas in bör kompletteras med ett krav på att den återvunna plasten också ska användas.

Kravet på materialåtervinningsbara förpackningar kommer medföra en betydligt högre tillgång till återvunnen plast. Genom ett krav på att vunnen plast ska användas i förpackningar skapas en marknad för den åter-vunna plasten vilket ökar förutsättningarna för att den återåter-vunna plasten ska anses säljbar. Om användningen av återvunnen plast ökar kommer det att bli ekonomiskt lönsamt att satsa på att använda återvunnen plast och innovationer som rör användning av återvunnen plast kommer att öka. Ett krav på att använda återvunnen plast i förpackningar är således en förutsättning för att kraven på materialåtervinningsbara förpackningar ska fungera fullt ut och i förlängning en förutsättning för att Sverige ska klara materialåtervinningsmålen i förpackningsdirektivet. Vid en utveckling av att fler produkter omfattas av krav på innehåll av återvunnen plast även inom övriga EU och på andra marknader så kan det faktum att Sverige kan ligga i täten av omställningen gynna svenskt näringsliv och andra aktörer och ge dem konkurrensfördelar. Ett krav på att alla plastförpackningar ska innehålla minst 30 procent återvunnen plast bör därför införas. Det återvunna innehållet ska beräknas som ett genomsnitt av de förpackningar som tillhandahålls på den svenska marknaden av en producent under ett kalenderår.

I överenskommelsen ”Cirkulär ekonomi – strategi för omställningen i Sverige” som ingåtts mellan regeringspartierna och Centern och Liberalerna ska plast särskilt prioriteras i omställningen till en cirkulär och biobaserad ekonomi i det kommande nationella arbetet.

Kravet bör inte gälla förpackningar som är i direkt kontakt med livsmedel, läkemedel eller medicintekniska produkter

Enligt engångsplastdirektivet ska de åtgärder som en medlemsstat vidtar för att införa kraven på att dryckesflaskor ska innehålla återvunnet material vara förenliga med EU:s livsmedelslagstiftning (artikel 11). För livs-medelsförpackningar finns särskilda bestämmelser om återvunna plastmaterial i kommissionens förordning (EG) nr 282/2008 av den 27 mars 2008 om återvunna plastmaterial och plastprodukter avsedda att koma i kontakt med livsmedel och ändringar av förordning (EG) nr 2023/2006. Enligt förordningen får återvunnen plast som är avsedd att komma i kontakt med livsmedel användas endast om den kommer från en återvinningsprocess som är godkänd enligt förordningen. Det finns endast en begränsad tillgång till sådan plast. Kravet på att förpackningar ska innehålla återvunnen plast bör därför inte gälla den del av en förpackning

182

som kommer i direkt kontakt med livsmedel. Detsamma bör gälla även läkemedel och medicintekniska produkter eftersom det kan finns särskilda behov av att sådana produkter ska förvaras och förpackas på ett visst sätt.

Kraven i EU:s livsmedelslagstiftning ska inte tillämpas på återvunna plastmaterial och plastprodukter där den återvunna plasten används bakom en funktionell barriär (artikel 1.2 c). Det går således att använda åter-vunnen plast även i livsmedelsförpackningar om den återvunna plasten inte kommer i kontakt med livsmedlet. Undantaget bör därför gälla endast den del av en förpackning som kommer i direkt kontakt med livsmedel, läkemedel eller medicintekniska produkter. Om en förpackning består av en innerförpackning och en ytterförpackning bör således den yttre förpackningen innehålla återvunnet material.

Undantaget bör dock inte gälla dryckesflaskor eftersom det finns till-gång till återvunnen plast som uppfyller kraven och sådana flaskor ska innehålla återvunnen plast för att uppfylla kraven i engångsplastdirektivet.

Krav på en förpacknings utformning kan finnas även inom andra områden. Naturvårdsverket bör därför ges möjlighet att meddela före-skrifter om undantag från kravet på att en förpackning ska innehålla återvunnen plast.

Krav på att lämna uppgifter om återvunnet material

Enligt engångsplastdirektivet ska medlemsstaterna lämna uppgifter till kommissionen om den mängd återvunnet material som använts i dryckes-flaskor (artikel 13). För att det ska vara möjligt och för att öka och förenkla tillsynen av kraven på att återvunnet material ska användas i dryckes-flaskor och övriga plastförpackningar bör ett krav införas om att uppgifter om mängden återvunnet material som använts ska lämnas av producenter till Naturvårdsverket. Naturvårdsverket bör få meddela föreskrifter om vilka uppgifter som ska lämnas.

Normgivningsbemyndigande

Bestämmelser om att en flaska eller annan plastförpackning ska innehålla återvunnen plast kan meddelas av regeringen med stöd av 15 kap. 13 § 3 miljöbalken. Det gäller både enligt den i den här promemorian föreslagna lydelsen av 15 kap. 13 § 3 och enligt nuvarande lydelse av paragrafen.

Förslagets förenlighet med EU-rätten

Enligt engångsplastdirektivet ska alla dryckesflaskor av plast innehålla minst 30 procent återvunnen plast (artikel 6.5). Förslaget om att alla plastförpackningar ska innehålla återvunnen plast överensstämmer således endast delvis med kraven i engångsplastdirektivet. Den rättsliga grunden för engångsplastdirektivet är artikel 192.1 i EUF-fördraget. Det innebär att det är möjligt för en medlemsstat att införa strängare nationella regler.

Förutom engångsplastdirektivet måste en förpackning även uppfylla kraven i förpackningsdirektivet. Enligt förpackningsdirektivet ska med-lemsstaterna inte hindra att förpackningar som uppfyller kraven i direk-tivet släpps ut på marknaden inom deras territorier (artikel 18). Kravet på användning av återvunnen plast innebär inte ett förbud eftersom det inte hindrar att en producent släpper ut en viss vara på marknaden så länge genomsnittet av de förpackningar som producenten släpper ut på

183 naden innehåller minst 30 procent återvunnen plast. Dessutom är ett krav

på att använda återvunnen plast en förutsättning för att få avsättning för återvunnen plast. Om återvunnen plast från en förpackning inte är säljbar är förpackningen inte heller materialåtervinningsbar (punkt 3 a i bilaga 2 till förpackningsdirektivet). Kravet på att använda återvunnen plast är därför en förutsättning för att leva upp till de väsentliga kraven i artikel 9 och bilaga 2 till förpackningsdirektivet (frågan behandlas närmare under avsnitt 14.2). Av förpackningsdirektivet framgår dessutom uttryckligen att medlemsstaterna ska främja att material som man har fått från material-utnyttjande av förpackningsavfall används till nya förpackningar och produkter genom att t.ex. förbättra marknadsvillkoren (artikel 6.4 a).

Enligt avfallsdirektivet får medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att uppmuntra till användning av återvunnet material (artikel 8.2). Av skälen till engångsplastdirektivet framgår att spridningen på marknaden av återvunnet material måste främjas för att säkerställa en cirkulär använd-ning av plast (skäl 17 till engångsplastdirektivet).

Det föreslagna kravet innebär ett krav på att förpackningar ska innehålla återvunnen plast för att få tillhandahållas av en producent på den svenska marknaden. Andelen återvunnen plast ska dock beräknas som ett genomsnitt och det är därför inte nödvändigt att varje enskild förpackning innehåller återvunnen plast. Det gäller så länge producenten tillhanda-håller en annan förpackning som innetillhanda-håller så mycket återvunnen plast att förpackningarna i genomsnitt innehåller 30 procent återvunnen plast.

Kravet kan således påverka handeln mellan medlemsstaterna inom EU och EES och en förpackning som lagligen släppts ut på marknaden i en annan medlemsstat kan således vara förbjuden i Sverige.

Enligt artikel 34 i EUF-fördraget är kvantitativa importrestriktioner eller åtgärder med motsvarande verkan, dvs. hinder mot den fria rörligheten av varor som kan påverka handeln mellan medlemsstaterna inom EU/EES, förbjudna. Eftersom EU-domstolens tolkning avseende vad som utgör kvantitativa importrestriktioner eller åtgärder med motsvarande verkan är bred utgör det föreslagna kravet sannolikt en sådan restriktion eller åtgärd.

Det är dock möjligt att rättfärdiga hinder mot den fria rörligheten genom att åberopa de ”tvingande skyddsintressen” som anges i artikel 36 EUF-fördraget. Miljöskydd nämns inte uttryckligen i artikel 36 men EU-domstolen har slagit fast att även miljöskydd är ett sådant skyddsintresse som kan motivera ett nationellt förbud. Det föreslagna kravet motiveras med starka miljöskäl kopplade till miljöproblemen med plast eftersom den höga ökningen av användningen av ny plast och nedskräpningen av plast i kombination med dålig materialåtervinning är en av vår tids största miljöutmaningar (avsnitt 3.2 och 3.5).

Härutöver krävs att hindret mot den fria rörligheten är ändamålsenlig för att nå skyddssyftet, är proportionerligt och nödvändigt. De föreslagna åtgärderna kommer att leda till en betydande ökning av användningen av återvunnen plast och därmed en minskad användning av ny plast vilket minskar energianvändningen och minskar utsläppen. År 2019 rapport-erades 217 200 ton plastförpackningar, exklusive pantflaskor av plast, som utsläppta på den svenska marknaden. Mängden plastförpackningar som släppts ut på den svenska marknaden under ett år har uppskattats uppgå till omkring 325 000 ton (Smeds rapport ”Kartläggning av plastflöden i Sverige”). Om 30 procent återvunnen plast användes i dessa förpackningar

184

skulle mellan cirka 65 000 och 100 000 ton återvunnen plast användas.

Kravet kommer således att medföra stora positiva effekter framförallt för klimatet. Utan de föreslagna åtgärderna kommer de miljöproblem som uppstår av en alltför hög användning av ny plast i förpackningar att kvarstå. Det är inte heller möjligt att nå samma positiva effekter för miljön på ett sätt som i mindre omfattning stör handeln mellan medlemsstaterna inom EU/EES.

Det föreslagna kravet på att alla plastförpackningar ska innehålla återvunnen plast bedöms därför vara förenligt med EU-rätten.

Enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster ska ett utkast till tekniska föreskrifter, t.ex. nationella förbud, anmälas till kommissionen innan de beslutas av medlemsstaten. En sådan anmälan bör därför göras av förslaget om att plastförpackningar ska innehålla återvunnen plast.

Förslagets förenlighet med handelsreglerna i WTO

De globala handelsreglerna i Världshandelsorganisationen (WTO) bygger på frihandel och innehåller ett avtal om tekniska handelshinder, det s k TBT-avtalet (Technical Barriers to Trade). Syftet med TBT-avtalet är att förebygga och begränsa onödiga tekniska handelshinder. Förslaget om att förpackningar ska innehålla återvunnen plast genomför delar av förpackningsdirektivet och avfallsdirektivet på ett sätt som innebär att kraven på utformningen av en förpackning i Sverige kan skilja sig åt mellan olika länder. Kravet på att en förpackning ska innehålla återvunnen plast kan därför ses som sådana tekniska specifikationer som hindrar import till Sverige och reglerna bör därför utformas så de överensstämmer med TBT-avtalet. Åtgärden får därför inte vara mer handelsbegränsande än nödvändigt för att uppfylla legitima syften.

WTO-reglerna innehåller ett förbud för länder att stoppa import (GATT art. XI(1)). Det finns dock möjlighet att göra undantag för bland annat importrestriktioner som har till syfte att skydda miljön (människors och djurs liv och hälsa samt att skydda icke förnybara resurser) (GATT art. XX (b)(g)). För att omfattas av undantagen krävs att miljöskyddet är reellt sett till internationellt erkänd miljöhänsyn, att åtgärden är nödvändig eller korrelerar med regler för inhemska konsumtionen och att åtgärderna inte utgör ett förtäckt handelshinder.

Det föreslagna kravet på att förpackningar ska innehålla återvunnen plast motiveras av starka miljöskäl kopplade till miljöproblemen med plast. Samma regler gäller för inhemska aktörer och kraven är nödvändiga för att öka användningen av återvunnen plast och förbättra material-återvinningen av plastförpackningar. De föreslagna åtgärderna kommer minska användningen av ny plast vilket minskar energianvändningen och minskar utsläppen. Av samma skäl som redogjorts för under avsnittet om förslagets förenlighet med EU-rätten överensstämmer ett krav på att en förpackning ska innehålla återvunnen plast sannolikt med WTO-reglerna som ett undantag för att skydda människors och djurs liv och hälsa.

185 Ikraftträdande

Enligt engångsplastdirektivet ska kraven om att PET-flaskor ska innehålla återvunnen plast börja gälla 1 januari 2025. De svenska bestämmelser som ska införas för att genomföra kravet bör börja gälla samma datum som framgår av direktivet. Enligt engångsplastdirektivet ska kravet på att alla plastflaskor ska innehålla återvunnen plast börja gälla 1 januari 2030.

Även förslaget om att alla förpackningar ska innehålla återvunnen plast bör börja gälla vid det datumet. För att det ska vara möjligt att kräva att förpackningar ska innehålla återvunnen plast måste det finnas tillgång till återvunnen plast av bra kvalitet. Det är därför viktigt att bestämmelserna om att förpackningar måste vara materialåtervinningsbara trätt i kraft innan kravet på att förpackningar ska innehålla återvunnen plast träder i kraft. Förslaget om att en förpackning ska gå att materialåtervinna föreslås träda i kraft den 1 januari 2025. På så sätt ges producenterna av återvunnen plast en möjlighet att producera återvunnen plast av sådan kvalitet att den kan användas till nya förpackningar innan kravet på att förpackningar ska innehålla återvunnen plast träder i kraft.