147 Bestämmelser om att en producent ska lämna uppgifter kan meddelas av
regeringen med stöd av den i promemorian föreslagna lydelsen av 15 kap.
13 § 2 miljöbalken. Det gäller både enligt den i den här promemorian föreslagna lydelsen och enligt nuvarande lydelse av paragrafen.
10.6 Ytterligare krav med anledning av
minimikraven för utökat producentansvar enligt avfallsdirektivet
10.6.1 Allmänna minimikrav för system för utökat producentansvar i avfallsdirektivet
I skälen till avfallsdirektivet anges att system för utökat producentansvar utgör en väsentlig del av en effektiv avfallshantering men att systemens effektivitet och resultat skiljer sig avsevärt mellan medlemsstaterna. I avfallsdirektivet har det därför införts bindande bestämmelser, s.k.
minimikrav, för driften av system för utökat producentansvar (artikel 8a).
Enligt avfallsdirektivet är ett system för utökat producentansvar ”en uppsättning åtgärder som medlemsstaterna har vidtagit för att säkerställa att produkters producenter bär ekonomiskt ansvar eller ekonomiskt och organisatoriskt ansvar för hanteringen av avfallsledet i en produkts livscykel” (artikel 3.21). Åtgärderna kan innebära krav på att produkters producenter bär det ekonomiska eller det ekonomiska och organisatoriska ansvaret för avfallshanteringsledet under en produkts livscykel, inklusive separat insamling, sortering och behandling. Skyldigheten kan också innefatta ansvar att bidra till att förebygga avfall. Åtgärderna får innebära att produkters producenter kan fullgöra skyldigheterna kopplade till systemet för utökat producentansvar enskilt eller kollektivt. Vad som ska anses vara ett system för utökat producentansvar är således mycket brett.
Om en uppsättning åtgärder bedöms vara ett system för utökat producent-ansvar ska de allmänna minimikraven tillämpas. Producentproducent-ansvaren för tobaksvaror med filter, våtservetter och ballonger är sådana system för utökat producentansvar som avses i avfallsdirektivet och bestämmelser som uppfyller minimikraven i avfallsdirektivet bör därför införas i de förordningar som reglerar dessa producentansvar.
I skälen till engångsplastdirektivet anges att minimikraven i avfalls-direktivet även bör gälla för de system för utökat producentansvar som inrättas genom engångsplastdirektivet, oavsett om de genomförs genom en lagstiftningsakt eller genom avtal enligt direktivet. Det anges även att engångsplastdirektivet har karaktären av lex specialis i förhållande till förpackningsdirektivet och avfallsdirektivet. Om de krav som ställs på ett system för utökat producentansvar i engångsplastdirektivet står i strid med motsvarande krav i dessa direktiv ska bestämmelserna i engångsplast-direktivet ha företräde inom sitt tillämpningsområde.
I engångsplastdirektivet anges vidare att huruvida vissa av minimi-kraven är relevanta beror på produktens egenskaper. Separat insamling är t.ex. inte nödvändig för att säkerställa en korrekt behandling i linje med avfallshierarkin för våtservetter, ballonger eller tobaksvaror med filter som
148
innehåller plast. Enligt engångsplastdirektivet bör det därför inte vara obligatoriskt att inrätta separat insamling för dessa produkter (skäl 22).
10.6.2 Mål för minskad nedskräpning
Förslag: I fråga om fimpar, portionssnus och förpackningar som är engångsplastprodukter ska målet vara att nedskräpningen utomhus ska ha minskat med 50 procent vid den skräpmätning som ska utföras år 2030 jämfört med den skräpmätning som ska utföras år 2024.
I fråga om ballonger och våtservetter ska målet vara att nedskräp-ningen utomhus ska vara försumbar. Målet ska vara uppfyllt år 2030.
Hur stor nedskräpningen är ska bedömas utifrån de skräpmätningar som utförs av Naturvårdsverket.
En producent av portionssnus, filter, tobaksvaror med filter, förpack-ningar, ballonger eller våtservetter och insamlingssystemen för fimpar och förpackningar samt retursystemet för plastflaskor och metallburkar ska effektivt bidra till att nå målen för minskad nedskräpning. Retur-systemet för plastflaskor och metallburkar ska effektivt bidra till att nå målen för materialåtervinning.
Om Naturvårdsverket bedömer att det finns risk för att målen för minskad nedskräpning inte uppnås i tid ska myndigheten föreslå ändamålsenliga åtgärder till regeringen.
Skälen för förslaget: Ett av minikraven i avfallsdirektivet för system för utökat producentansvar är att det ska fastställas avfallshanteringsmål eller andra mål som anses relevanta för producentansvaret (artikel 8a.1b).
Syftet med att inrätta ett producentansvar för vissa tobaksvaror, portionssnus och filter, ballonger och våtservetter är att minska nedskräp-ningen och åtgärda de negativa effekter för miljön som nedskräpnedskräp-ningen ger upphov till. Syftet med producentansvaret för dessa produkter är inte att produkterna ska materialåtervinnas när de blivit avfall. En separat insamling är därför inte nödvändig för att säkerställa en korrekt behandling i linje med avfallshierarkin (skäl 22 till engångsplastdirektivet). Det är således inte relevant att sätta ett mål för materialåtervinning avseende tobaksvaror, ballonger eller våtservetter. Ett relevant mål för portionssnus, filter, tobaksvaror med filter, ballonger och våtservetter som rör minskad nedskräpning bör därför inrättas.
Syftet med att inrätta ett producentansvar för förpackningar är både att förpackningarna ska materialåtervinnas och att minska nedskräpningen från förpackningar. För plastflaskor som omfattas av retursystemet och övriga engångsplastförpackningar finns redan mål för materialåtervinning i förpackningsförordningen (19 §). Ett mål för minskad nedskräpning bör dock inrättas även avseende förpackningar som är engångsplastprodukter.
I Sverige är all nedskräpning otillåten enligt miljöbalken (15 kap. 26 §).
Förbudet riktar sig till den som skräpar ned och inte till producenterna av produkterna eller till insamlingssystemen. Målen för nedskräpning i producentansvaren bör komplettera nedskräpningsförbudet i miljöbalken och rikta sig till producenterna, insamlingssystemen och retursystemen.
En producent av portionssnus, filter, tobaksvaror med filter, förpack-ningar, ballonger eller våtservetter och insamlingssystemen för fimpar och
149 förpackningar samt retursystemen för plastflaskor och metallburkar bör
därför effektivt bidra till att nå målen för minskad nedskräpning. Retur-systemet för plastflaskor och metallburkar bör även effektivt bidra till att nå målen för materialåtervinning.
Det är rent faktiskt inte producenterna som skräpar ner. Deras möjlighet att minska nedskräpningen är således till viss del begränsad och sker genom att producenterna exempelvis kan minska användningen av engångsplastprodukter, informera konsumenter och öka antalet möjliga ställen att slänga fimpar eller förpackningar på. Ett mål där ingen nedskräpning ska förekomma är därför orealistiskt.
Både engångsplastförpackningar och fimpar är sådana produkter som är vanligt förekommande vid nedskräpning. Miljöpåverkan från ned-skräpning av produkter som innehåller plast är stora och nedned-skräpningen av plastprodukter måste minska kraftigt. Nedskräpning är också förbjudet enligt miljöbalken (15 kap. 26 §). Målet för nedskräpning bör därför vara ambitiöst. Vid införandet av de åtgärder som föreslås i den här promemorian för att minska nedskräpningen är det rimligt att målet avseende fimpar, portionssnus och engångsplastförpackningar är att ned-skräpning utomhus ska minska med 50 procent. Vid en beräkning utifrån den skräpmätning som utfördes i juni 2020 uppskattas de föreslagna målen bl.a innebära att nedskräpningen vid den skräpmätning som ska utföras år 2030 från fimpar ska minska till 11 000 000, engångsmuggar ska minska till 70 000, flexibla omslag ska minska till 367 500 och portionssnus ska minska till 2 400 000. Detta kan minska eller öka utifrån mängden skräp som uppmäts vid skräpmätningen som utförs under år 2024 som bör vara utgångspunkten för målet om minskad nedskräpning.
Nedskräpningen bör övervakas genom den skräpmätning som Natur-vårdsverket ska utföra vart tredje år för att avgifterna för nedskräpning ska kunna fastställas (avsnitt 10.4). Minskningen på 50 procent bör ha skett vid den skräpmätning som ska utföras år 2030 jämfört med den skräpmätning som ska utföras år 2024.
Ballonger och våtservetter förekommer i betydligt mindre utsträckning vid nedskräpning i Sverige än i övriga länder i Europa. Det beror bl.a. på att klimatet är kallare och att vi därför vistas mindre utomhus i samman-hang där våtservetter och ballonger används, t.ex. på stranden och vid olika firanden. Om ett förbud mot ballongpinnar införs bör nedskräpningen av ballonger minska betydligt (förslagen behandlas i avsnitt 7.1). En minskning av nedskräpningen med 50 procent är inte relevant avseende ballonger och våtservetter eftersom nedskräpningen redan är begränsad och övriga åtgärder som vidtagits kommer leda till att nedskräpningen blir ännu mindre. I stället bör målet vara att nedskräpningen utomhus av ballonger och våtservetter ska vara försumbar och således i stort sett inte förekomma. Målet bör följas upp vid den skräpmätning som åter-kommande ska utföras. Minskningen av nedskräpningen bör ha skett vid den skräpmätning som ska utföras år 2030 jämfört med den skräpmätning som ska utföras år 2024.
Arbete pågår för att ersätta den plast som används i våtservetter med andra material som lättare bryts ner. Eftersom producentansvaret för våtservetter endast avser våtservetter som innehåller plast kan målet uppnås genom att våtservetter med plast byts ut till våtservetter utan plast.
150
Det bör införas bestämmelser om att Naturvårdsverket ska föreslå ändamålsenliga åtgärder till regeringen om myndigheten bedömer att det finns risk för att målen för nedskräpning inte uppnås i tid.
Bestämmelser om att en producent effektivt ska bidra till att nå målen för minskad nedskräpning kan meddelas av regeringen med stöd av den i promemorian föreslagna lydelsen av 15 kap. 13 § 5 miljöbalken eller nu-varande 15 kap. 40 § miljöbalken. Bestämmelser om att insamlingssyste-men för fimpar och förpackningar samt retursystemet för plastflaskor och metallburkar effektivt ska bidra till att nå målen kan meddelas av rege-ringen med stöd av den i promemorian föreslagna lydelsen av 15 kap. 15 § 5.
10.6.3 Ombud i Sverige
Förslag: Den som ska fullgöra krav som producent av engångsplast-produkter enligt förordningen om producentansvar för filter och tobaksvaror med filter, förordningen om producentansvar för ballonger och förordningen om producentansvar för våtservetter och inte är etablerad i Sverige får utse ett ombud som är etablerat i Sverige som ska fullgöra de skyldigheter som producenten har enligt dessa förordningar och förordningen om nedskräpningsavgifter. Motsvarande möjlighet ska även ges till den som ska fullgöra krav som producent av förpackningar eller förpackade varor enligt förordningen om produ-centansvar för förpackningar och som inte är etablerad här. Ombudet ska utses genom en skriftlig fullmakt.
Ett ombud som har utsetts av en producent ska anmäla det till Naturvårdsverket. Anmälan ska göras innan producenten som utsett ombudet släpper ut en produkt som ombudet ska ansvara för på den svenska marknaden. En anmälan ska innehålla uppgifter om ombudet, producenten, vilka produkter som ombudet ska ansvara för, hur produkten kommer att tillhandahållas på den svenska marknaden och hur ombudet ska uppfylla de skyldigheter som följer av den aktuella förordningen och förordningen om nedskräpningsavgifter. Ombudet ska snarast underrätta Naturvårdsverket om någon av uppgifterna som lämnats inte längre är korrekt och förändringen har betydelse för anmälans syfte.
Ombudets skyldigheter ska omfatta de produkter som omfattas av ombudets anmälan till Naturvårdsverket.
Skälen för förslaget: I engångsplastdirektivet finns en skyldighet för medlemsstaterna att ge produkters producenter, som är etablerade i en medlemsstat och som släpper ut produkter på en annan medlemsstats territorium där producenten inte är etablerad, en möjlighet att utse ett be-hörigt ombud som är etablerat i den medlemsstaten. Det behöriga ombudet ska ansvara för att det utökade producentansvaret fullgörs på medlems-statens territorium (artikel 8.6).
För att ett regelverk om producentansvar ska vara effektivt måste det finnas möjligheter att utöva tillsyn över producenten. En effektiv tillsyn är endast möjlig gentemot en aktör som är etablerad i Sverige. Genom att de skyldigheter som följer med producentansvaret kan läggas på ett ombud som är etablerat i Sverige skapas förutsättningar för en effektiv tillsyn även
151 mot producenter som inte är etablerade i Sverige. En bestämmelse om en
rätt för producenter att utse ombud i Sverige bör därför införas i ningen om producentansvar för filter och tobaksvaror med filter, förord-ningen om producentansvar för ballonger och förordförord-ningen om producent-ansvar för våtservetter. I avsnitt 10.6.4 föreslås att en producent som är etablerad i Sverige och säljer engångsplastprodukter till ett annat land i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) ska utse ett ombud i det landet. En motsvarande bestämmelse ska enligt engångsplastdirektivet införas i alla medlemsstater, vilket i praktiken innebär att det alltid kommer att utses ombud när en producent som är etablerad i ett annat land inom EES men inte i Sverige tillhandahåller en produkt här. Motsvarande gäller inte länder utanför EES. Det bedöms dock inte motiverat.
För att det ska vara möjligt att avgöra vem som ska fullfölja producent-ansvaret för en viss produkt och på vilket sätt detta ska ske, bör ett ombud göra en anmälan till Naturvårdsverket. Av anmälan bör det framgå ombudets och producentens namn och kontaktuppgifter, vilka produkter som omfattas av ombudets ansvar och uppgift om hur produkten kommer att tillhandhållas på den svenska marknaden. Anmälan bör också innehålla uppgifter om hur ombudet ska fullgöra producentens skyldigheter enligt den aktuella förordningen. Om någon uppgift som ombudet har lämnat inte längre är korrekt och förändringen har betydelse för anmälans syftebör ombudet vara skyldigt att underrätta Naturvårdsverket. Ett krav på skriftlig fullmakt för ombudet bör införas för att säkerställa att ombudet är behörigt att uppfylla skyldigheter åt producenten och för att göra det enklare att kontrollera vad behörigheten omfattar. Anmälan bör göras innan producenten som utsett ombudet släpper ut en produkt som ombudet ska ansvara för på den svenska marknaden.
Ett ombuds skyldigheter bör enbart omfatta de produkter som är angivna i den anmälan som ombudet ska göra till Naturvårdsverket. Exempel på skyldigheter som föreslås i promemorian är krav på att inrätta insamlings-system eller se till att någon annan tillhandahåller ett sådant insamlings-system (se avsnitt 10.2.1), krav på att lämna information till konsumenter (se avsnitt 12) och krav på att lämna uppgifter till Naturvårdsverket om hur många produkter som producenten tillhandahållit eller släppt ut på den svenska marknaden och uppgifter om hur mycket avfall som har samlats in (se avsnitt 10.2.2 och 10.5). Motsvarande bestämmelser finns i förpacknings-förordningen (42, 71 och 73 §§). I promemorian föreslås även en skyldighet för producenter att betala nedskräpningsavgifter (se avsnitt 10.4).
Enligt förslagen till förordningarna om producentansvar för tobaksvaror, portionssnus och filter, producentansvar för ballonger, producentansvar för våtservetter och producentansvar för förpackningar ska uttrycket”vara etablerad i Sverige” innebära att man har hemvist eller säte i Sverige och bedriver en yrkesmässig verksamhet här. Kravet i engångsplastdirektivet att ge produkters producenter en rätt att utse en fysisk eller juridisk person som ombud är inte begränsat till ombud som bedriver yrkesmässiga verksamheter (se artikel 8a.5). Detta torde dock vara en förutsättning för att ombudet ska ha tillräckliga ekonomiska, personella och organisatoriska resurser för att fullgöra en producents skyldigheter enligt direktivet. Ett krav på att ombudet ska vara etablerat i Sverige, dvs. bedriva yrkesmässig verksamhet här, bedöms därför vara förenligt med direktivet.
152
Engångsplastdirektivet är upptaget på förteckningen över rättsakter som är relevanta för EES. Ordet medlemsstat bör därför förstås så att EES-stater ska anses vara medlemsEES-stater och inte tredjeländer.
Bestämmelserna kan meddelas av regeringen med stöd av 15 kap. 14 § miljöbalken.
10.6.4 Ombud i ett annat land inom EES
Förslag: En producent som är etablerad i Sverige och säljer engångs-plastprodukter till ett annat land i Europeiska ekonomiska samarbets-området (EES) ska utse ett ombud i det landet. Ombudet ska fullgöra det ansvar som producenten har i det landet enligt de nationella bestämmelser som genomför engångsplastdirektivet.
Skälen för förslaget: I engångsplastdirektivet finns en skyldighet för medlemsstaterna att säkerställa att en producent som är etablerad på dess territorium, och som säljer sådana plastprodukter för engångsbruk som förtecknas i del E i bilagan till en annan medlemsstat där denne inte är etablerad, utser ett behörigt ombud i den medlemsstaten. Ombudet bör vara den person som ansvarar för att fullgöra producentens skyldigheter enligt engångsplastdirektivet på den andra medlemsstatens territorium (artikel 8.6). Av del E i bilagan framgår att vissa förpackningar, våt-servetter, ballonger och tobaksvaror med filter och filter som marknads-förs för användning i kombination med tobaksvaror är plastprodukter för engångsbruk som omfattas av skyldigheten. Ett krav på att en producent som är etablerad i Sverige och säljer engångsplastprodukter till ett annat land i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) där producenten inte är etablerad ska utse ett ombud i det landet bör därför införas i förordningen om producentansvar för förpackningar, förordningen om producentansvar för vissa tobaksvaror och filter, förordningen om producentansvar för ballonger och förordningen om producentansvar för våtservetter.
Av del E i bilagan till engångsplastdirektivet framgår att dryckesbe-hållare, flexibla omslag, tunna plastbärkassar, engångsplastlock till muggar och matlådor för snabbmat som är engångsplastprodukter är sådana förpackningar som omfattas av skyldigheterna i direktivet att ge vissa producenter en möjlighet att utse ombud. Av artikel 8a.5 i avfalls-direktivet framgår dock att möjligheten att utse ombud är ett minimikrav som ska uppfyllas för alla system för utökat producentansvar. Förord-ningen om producentansvar för förpackningar är ett system för utökat producentansvar som omfattar alla förpackningar. Det innebär att även producenter av sådana förpackningar som inte omfattas av del E i engångsplastdirektivet ska ges en möjlighet att utse ombud. För befintliga producentansvar gäller detta fr.o.m. den 5 januari 2023. Kravet bör dock införas redan nu för att undvika att bestämmelsen behöver ändras igen inom kort.
Engångsplastdirektivet är upptaget på förteckningen över rättsakter som är relevanta för EES. Ordet medlemsstat bör därför förstås så att EES-stater ska anses vara medlemsEES-stater och inte tredjeländer.
153 Bestämmelserna kan meddelas av regeringen med stöd av 15 kap. 14 §
miljöbalken.
10.6.5 Rutiner för internkontroll
Förslag: Ett insamlingssystem för filter eller tobaksvaror med filter ska ha rutiner för internkontroll för att säkerställa att de avgifter som tas ut av producenterna uppfyller kraven i förordningen och för att bedöma kvaliteten på de uppgifter som insamlingssystemet ska lämna till Naturvårdsverket. Rutinerna ska även säkerställa att kraven i avfalls-transportförordningen uppfylls.
En producent av filter eller tobaksvaror med filter eller av ballonger eller av våtservetter ska ha en rutin för att bedöma kvaliteten på de uppgifter som ska lämnas till Naturvårdsverket om hur många produkter producenten har släppt ut på marknaden i Sverige.
Skälen för förslaget: Enligt avfallsdirektivet ska produkters produ-center eller organisationer som med avseende på utökat producentansvar genomför skyldigheter för producenters räkning inrätta lämpliga system för egenkontroll (artikel 8a.3 d). Enligt bestämmelsen ska kontrollen säkerställa att den ekonomiska förvaltningen är tillfredsställande. Den interna kontrollen ska vid behov kompletteras av regelbundna oberoende kontroller. Kontrollen ska också säkerställa att kvaliteten på uppgifter som producenten ska lämna om avfallshantering och om mängden produkter som har släppts ut på marknaden håller en bra kvalitet. Kontrollen ska också säkerställa att kraven i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 om transport (avfallstransportförordningen) uppfylls.
Det finns inga krav på hur ett system för egenkontroll ska se ut. Syftet är dock att kontrollen ska ske på ett systematiskt sätt. För att inte belasta producenter och producentorganisationer med onödiga kostnader och omfattande administration bör kravet begränsas till att ta fram rutiner för internkontroll.
Producentens ekonomiska förvaltning av det bolag där verksamheten bedrivs regleras utförligt i annan lagstiftning, framför allt i bokförings-lagen (1999:1078). Någon ytterligare reglering för kontroll i den delen bedöms inte vara nödvändig.
Direktivet kräver även att kontrollen ska säkerställa att producenten betalar de kostnader som krävs för att fullgöra sina skyldigheter inom utökat producentansvar (artikel 8a.3 d i). Regler om kostnadstäckning finns både i avfallsdirektivet och engångsplastdirektivet. Enligt det senare direktivet ska producenterna åtminstone täcka kostnaderna för med-vetandehöjande åtgärder, kostnader för att städa upp och därefter transportera och behandla avfallet och kostnaderna för att insamling och rapportering av information (artikel 8.3). Om producenterna fullgör sina skyldigheter kollektivt finns en skyldighet enligt avfallsdirektivet att avgiften som en enskild producent ska betala till det kollektiva systemet differentieras om det är möjligt (artikel 8a.4 b, se vidare avsnitt 10.2.3).
Rutinen för internkontroll bör därför även säkerställa att beräkningen av producenternas avgifter är i överensstämmelse med de krav som anges i
154
förordningen om producentansvar för tobaksvaror, portionssnus och filter (se 24 §).
Eftersom det kan bli aktuellt för ett insamlingssystem att ansvara för transporter av insamlade fimpar över gränsen för behandling bör rutinerna för internkontroll även innebära att insamlingssystemet säkerställer att kraven i avfallstransportförordningen uppfylls.
Enligt avsnitt 10.5 ska producenter av filter och tobaksvaror av filter och av ballonger eller våtservetter vara skyldiga att lämna uppgifter till
Enligt avsnitt 10.5 ska producenter av filter och tobaksvaror av filter och av ballonger eller våtservetter vara skyldiga att lämna uppgifter till