Producentansvar för förpackningar

128

Bestämmelser om hur avgiften ska beräknas kan meddelas av regeringen med stöd av den i promemorian föreslagna lydelsen av 15 kap. 15 § 4 miljöbalken.

10.3 Producentansvar för förpackningar

10.3.1 Fler muggar ska omfattas av producentansvaret för förpackningar

Förslag: Muggar som är engångsplastprodukter ska omfattas av producentansvaret för förpackningar även om de inte är avsedda att fyllas vid ett försäljningsställe.

Bestämmelsen ska börja gälla den 5 januari 2023.

Skälen för förslaget: Enligt engångsplastdirektivet ska muggar som är engångsplastprodukter omfattas av ett producentansvar utifrån kraven i avfallsdirektivet och engångsplastdirektivet (artikel 8). Av förpacknings-förordningen framgår vad som är en förpackning och således vilka produkter som omfattas av kraven i förordningen (7 och 29 §§). En produkt ska anses vara en förpackning om produkten är utformad för och avsedd att fyllas vid försäljningsstället och fyller en förpackningsfunktion.

Även engångsartiklar som är fyllda när de säljs vid ett försäljningsställe ska anses vara en förpackning. Det innebär att muggar som säljs i flerpack direkt till konsumenter eller kontor inte omfattas av uttrycket förpackning i förpackningsförordningen. Engångsplastdirektivet gör inget undantag för sådana muggar. För att uppfylla kraven i direktivet bör därför alla muggar som är engångsplastprodukter omfattas av kraven på producentansvar för förpackningar. Det är inte nödvändigt att göra motsvarande tillägg för matlådor som används för snabbmat eftersom om dessa säljs till konsumenter i flerpack så är de inte avsedda för snabbmat. De matlådor för snabbmat som omfattas av kraven på producentansvar är redan en förpackning enligt förpackningsförordningen eftersom matlådorna är avsedd att fyllas på försäljningsstället eller är fyllda när de säljs vid ett försäljningsställe.

Bestämmelser om att fler muggar ska omfattas av producentansvaret för förpackningar kan meddelas av regeringen med stöd av 15 kap. 15 § 1 miljöbalken. Det gäller både enligt den i den här promemorian föreslagna lydelsen och enligt nuvarande lydelse av paragrafen.

10.3.2 Insamling av förpackningsavfall som uppkommit på platser utomhus

Bedömning: En producent av förpackningar har enligt gällande rätt en skyldighet att tillhandahålla ett insamlingssystem som innebär att förpackningsavfall samlas in. Frågan om förtydligande av krav på insamling i utemiljöer bör övervägas i samband med en översyn av insamlingssystemet för förpackningar

129 Skälen för bedömningen

Producenter av förpackningar ska tillhandahålla ett insamlingssystem som innebär att förpackningen tas om hand när den blir avfall

Enligt engångsplastdirektivet ska producenter av förpackningar stå för kostnaderna för insamlingen av förpackningsavfall som uppkommer utomhus (artikel 8.2 b). För att Sverige ska uppfylla kraven i direktivet måste Sverige ha en lagstiftning som innebär att producenterna av förpack-ningar samlar in förpackningsavfall som uppkommer utomhus eller står för kostnaderna för den separata insamlingen av sådant förpacknings-avfall. För att kraven i direktivet ska vara uppfyllda är det inte tillräckligt att insamlingsplatsen ligger väldigt långt ifrån den plats som konsumenten befinner sig på eftersom förpackningsavfallet då i stället slängs i kommunens insamlingskärl vilket leder till en bristande materialåter-vinning och att kommunerna får stå för kostnaderna för förpacknings-avfallet. Kraven i direktivet ska börja tillämpas den 5 januari 2023.

Insamlingssystemen för förpackningar samlar i dag inte in förpack-ningsavfall som uppkommer på platser utomhus annat än vid de kvarters-nära insamlingsstationerna, vilka sällan finns i anslutning till platser i utemiljöer där människor ofta vistas. I stället slängs det förpackningsavfall som uppkommer i utemiljöer i de insamlingskärl som tillhandahålls av kommunerna. Det förpackningsavfall som uppkommer i utemiljöer samlas således vanligtvis inte in skilt från annat avfall.

Av renhållningslagen framgår att kommunen har renhållningsansvar för allmänna plaster för vilka kommunen är huvudman. Kommunen ska även återställa andra platser utomhus där allmänheten får färdas fritt i sådant skick som med hänsyn till ortsförhållandena, platsens belägenhet och omständigheterna i övrigt tillgodoser skäliga anspråk (2 och 4 §§). Ett sätt att minska nedskräpningen och se till att allmänna platser såsom gator och torg är fria från nedskräpning är att tillhandahålla kärl där skräpet kan slängas. Kommunerna har också ansvar för att hushållsavfall inom kom-munen återvinns eller bortskaffas (15 kap. 20 § miljöbalken). Kommuner-na städar därför inte enbart upp det avfall som skräpats ned utan tillhanda-håller även insamlingskärl på plaster utomhus. Insamlingen av avfallet som slängs i dessa kärl finansieras av skatteintäkter eller via avfallstaxan som betalas av kommunens invånare. Förpackningsavfall som upp-kommer i utemiljöer samlas vanligen inte in skilt från annat avfall av en kommun.

Av förpackningsförordningen framgår att en producent ska tillhanda-hålla ett insamlingssystem som innebär att en förpackning tas om hand när den blir avfall eller se till att någon annan åtar sig att ta hand om förpackningen när den blir avfall (42 §). Bestämmelsen ska tillämpas första gången i fråga om förpackningar som släpps ut eller tillhandahålls på den svenska marknaden efter utgången av år 2022. Liknande krav finns även för förpackningsavfall som släppts ut på den svenska marknaden innan utgången av år 2022 (övergångsbestämmelserna till förordningen (2018:1462) om producentansvar för förpackningar och 25 § förordningen (2006:1273) om producentansvar för förpackningar). Det finns inga undantag för vilket förpackningsavfall som ska tas om hand. Producent-ernas skyldighet att tillhandahålla ett insamlingssystem gäller således allt

130

förpackningsavfall oavsett om det uppstår i ett hushåll, i en utemiljö eller i yrkesmässig verksamhet.

Enligt gällande bestämmelser ska ett insamlingssystem vara lättill-gängligt, underlätta för den som innehar förpackningsavfall att lämna ifrån sig detta och i övrigt ge god service åt dem som ska lämna förpack-ningsavfall till systemet (25 § förordningen (2006:1273) om producent-ansvar för förpackningar). Liknande krav finns i 45 och 47 §§ förord-ningen (2018:1462) om producentansvar för förpackningar.

Sammanfattningsvis framgår det av gällande och redan beslutade bestämmelser att det är kommunerna som ansvarar för renhållningen och producenterna av förpackningar som ska tillhandahålla ett insamlings-system som samlar in förpackningsavfall oavsett var avfallet uppkommer, dvs. även i utemiljöer. Insamlingen ska ske på en plats som är lättillgänglig för den som vill lämna ifrån sig avfallet.

Ansvaret för renhållningen är inte detsamma som skyldigheten att samla in förpackningsavfall. Syftet med renhållningen är framförallt att minska nedskräpningen och hålla rent och snyggt på gator, torg, parker och andra allmänna platser. Syftet med insamlingen av förpackningar är att produ-centerna ska ta ett finansiellt och operativt ansvar för att samla in och behandla förpackningsavfall, att förpackningsavfall ska tas om hand på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt och att målen för materialåter-vinning ska nås. Syftet med ett insamlingssystem är således inte att upprätthålla renhållningen. Dessa två ansvar har således olika syften och bör tillämpas parallellt. Kommunerna bör därför sköta renhållningen samtidigt som insamlingssystemen för förpackningar samlar in förpack-ningsavfall som uppkommer på de plaster som kommunerna har ren-hållningsansvar för.

Regleringen av insamlingen av förpackningsavfall har under senare tid kompletterats med krav som ytterligare tydliggör insamlingssystemets ansvar för insamling av förpackningsavfall som uppkommer i utemiljöer.

Av avfallsförordningen framgår att den som innehar förpackningsavfall ska sortera ut avfallet och lämna det till ett insamlingssystem (3 kap. 2 §).

Bestämmelsen ska börja tillämpas när de nya bestämmelserna om insamlingssystem i förpackningsförordningen börjar gälla. Dessförinnan gäller liknande krav (28 § förordningen (2006:1273) om producentansvar för förpackningar). Kravet på att sortera ut förpackningsavfall gäller alla som innehar förpackningsavfall. En konsument som äter en glass på stan eller dricker kaffe i en mugg är således skyldig att sortera ut förpacknings-avfallet från annat avfall. För att det ska vara möjligt krävs att det finns ett insamlingssystem att lämna förpackningsavfallet till. Kravet på att tillhandahålla ett insamlingssystem som tar hand om en förpackning när den blivit avfall och lättillgängliga insamlingsplaster kan inte anses uppfyllt genom att konsumenten ska bära med sig förpackningsavfallet hem eller till en insamlingsplats som ligger väldigt långt ifrån den plast som konsumenten befinner sig på.

Det finns således inget behov av att ändra gällande bestämmelser för att Sverige ska uppfylla kraven i engångsplastdirektivet om att producenter av förpackningar ska stå för kostnaderna för insamling av förpacknings-avfall som uppkommer i utemiljöer. För att Sverige ska uppfylla kraven i direktivet fullt ut är det dock viktigt att producenterna av förpackningar tar sitt ansvar och samlar in förpackningsavfall som uppkommer i utemiljöer

131 skilt från annat avfall. Naturvårdsverket har ansvar för tillsynen över

producentansvaren för förpackningar. Hur insamlingen av förpacknings-avfall som uppkommer i utemiljöer sköts kan följas upp av Naturvårds-verket inom ramen för tillsynen.

Översyn av kraven på tillstånd för insamlingssystem för förpackningar Enligt tidigare lydelse av förpackningsförordningen behövde insamlings-systemen för förpackningar ha tillstånd för att samla in förpackningar från år 2021. Insamlingssystemen för förpackningar har ansökt om tillstånd men fått avslag på sina ansökningar eftersom ansökan inte levde upp till kraven som ställs på ett insamlingssystem i förpackningsförordningen.

Naturvårdsverket har lämnat in en hemställan till miljödepartementet med en beskrivning av de brister som ansökningarna innehöll och förslag om att vissa delar i förpackningsförordningen behöver ses över och förtyd-ligas. Kravet på att ett insamlingssystem behöver tillstånd har därför skjutits upp till utgången av december 2022. Inom miljödepartementet pågår en översyn av regelverket kring insamling av förpackningsavfall.

Frågan om kraven avseende insamling i utemiljöer behöver förtydligas bör övervägas i samband med den översynen.

10.3.3 Ett retursystem för plastflaskor och metallburkar ska tillhandahålla insamlingskärl för insamling i utemiljöer

Förslag: Ett retursystem för plastflaskor och metallburkar ska kost-nadsfritt tillhandahålla insamlingskärl för insamling av plastflaskor och metallburkar på platser utomhus, om många människor normalt vistas där, och kommunen har renhållningsansvar på platsen. Insamlings-kärlen ska tillhandahållas i den omfattning som är skälig utifrån omständigheterna på platsen och behövs för att motverka nedskräpning och främja materialåtervinning. Insamlingskärlen ska även vara utformade så att de motverkar nedskräpning och främjar materialåtervinning.

Retursystemet ska samråda med kommunerna om utformningen av insamlingskärlen, lämpliga platser för placering av insamlingskärl och hur många kärl som ska tillhandahållas. En kommun ska underlätta för ett retursystem att placera ut insamlingskärl eller själv placera ut insamlingskärlen.

Kraven på ska börja gälla den 5 januari 2023.

Skälen för förslaget: Enligt engångsplastdirektivet omfattas dryckes-behållare, inkl. plastflaskor, av kraven på utökat producentansvar och kravet på att producenterna ska stå för kostnaderna för städning och insamling i utemiljöer (artikel 8 i engångsplastdirektivet och del E punkt 3 i bilagan till direktivet). Sverige har sedan länge en väl fungerande insamling av plastflaskor och metallburkar. Plastflaskor omfattas redan i dag av producentansvar genom förpackningsförordningen. Om en plastflaska omfattas av kraven på att ingå i ett retursystem är den dock undantagen från stora delar av kraven i förpackningsförordningen. I stället gäller retursystemsförordningen. Kravet i förpackningsförordningen på att

132

tillhandahålla ett insamlingssystem gäller därför inte för plastflaskor som omfattas av retursystemet.

Utöver kraven på producentansvar innehåller engångsplastdirektivet krav på att plastflaskor ska samlas in separat, dvs. skilt från annat avfall (artikel 9). Målsättningen är att 90 procent av alla dryckesflaskor ska samlas in separat senast år 2029. I Sverige samlade vi in cirka 84 procent av alla flaskor som släppts ut på den svenska marknaden år 2019 (jfr avsnitt 9.1).

Plastflaskor och metallburkar som slängts i sopkorgar i offentliga miljöer samlas ofta, tack vare panten, in av privatpersoner som sedan pantar flaskorna och burkarna. Det visar bl.a. plockanalyser i sopkorgarna på Stockholms tunnelbana. De flaskor och burkar som inte plockats upp materialåtervinns inte utan energiåtervinns. Det gäller t.ex. burkar och flaskor som slängs i insamlingskärl som pressar ihop avfallet och insamlingskärl där det inte går att plocka upp avfallet som slängts i kärlen.

Sådana kärl kan dock vara bra att använda eftersom de leder till mindre nedskräpning och sparar utrymme. Returpack, som är det enda godkända retursystemet i Sverige, har tagit fram pantrör som t.ex. kan monteras bredvid ett annat insamlingskärl. Dessa rör gör det lättare att samla in plastflaskor och metallburkar.

De plastflaskor som lämnas in till ett retursystem materialåtervinns till plast av så hög kvalitet att det går att göra nya flaskor av den återvunna plasten. För alla flaskor som samlas in minskar således användningen av ny plast vilket ger positiva effekter för miljön. Det är därför angeläget att så många flaskor som möjligt samlas in och återvinns. Det finns oftast inte någon möjlighet att slänga plastflaskor skilt från annat avfall i utemiljöer.

För att öka insamlingen och materialåtervinningen och för att uppfylla kraven i engångsplastdirektivet bör därför retursystemet kostnadsfritt tillhandahålla insamlingskärl, t.ex. pantrör. Insamlingskärlen bör till-handahållas på platser utomhus, om många människor normalt vistas där, och kommunen har renhållningsansvar enligt renhållningslagen. Enligt renhållningslagen har kommunen renhållningsansvar för allmänna plaster för vilka kommunen är huvudman. Kommunen ska även återställa andra platser utomhus där allmänheten får färdas fritt i sådant skick som med hänsyn till ortsförhållandena, platsens belägenhet och omständigheterna i övrigt tillgodoser skäliga anspråk (2 och 4 §§). I vilken omfattning insamlingskärl ska tillhandahållas bör kunna anpassas utifrån omständig-heterna och förutsättningarna på platsen samt utifrån mängden plastflaskor och metallburkar som uppkommer på en viss plats vid en viss tid.

Insamlingskärl bör därför tillhandahållas i den omfattning som behövs för att motverka nedskräpning och främja materialåtervinning och utifrån vad som är skäligt med hänsyn till omständigheterna på platsen. Hur många kärl som ska tillhandahållas kan således vara olika på olika platser.

Insamlingskärlen bör även vara utformade så att de motverkar nedskräp-ning och främjar materialåtervinnedskräp-ning, t.ex. genom att de är lätta att tömma för den som vill panta flaskan eller burken.

Även metallburkarna materialåtervinns till material av hög kvalitet. Det finns ingen anledning att göra skillnad mellan insamling av plastflaskor och metallburkar i utemiljöer. Kraven bör därför gälla även metallburkar.

Det saknas skäl att ställa krav på att retursystemet ska särskilt samla in de flaskor och burkar som slängs i insamlingskärl utomhus eftersom dessa,

133 tack vare panten, oftast redan samlats in och pantats. Dessutom finns

många lättillgängliga affärer runt om i landet som i samarbete med retursystemet tar emot flaskor och burkar och betalar ut pant för dessa.

Ett retursystem ska samråda med kommunerna om insamlingskärlen.

Samrådet med kommunerna bör omfatta utformningen av insamlings-kärlen, lämpliga platser för placering av insamlingskärl och hur många kärl som ska tillhandahållas. För att det ska vara möjligt att tillhandahålla insamlingskärl bör en kommun underlätta för ett retursystem att placera insamlingskärl på de platser och i den omfattning som krävs för att retursystemet ska ha en möjlighet att uppfylla kraven. En kommun bör också kunna välja att själv placera ut de insamlingskärl som retursystemet tillhandahåller.

Bestämmelser om att ett retursystem ska tillhandahålla insamlingskärl kan meddelas av regeringen med stöd av den i promemorian föreslagna lydelsen av 15 kap. 15 § 5 miljöbalken och 15 kap. 13 § 4. Bestämmelser om att en kommun ska underlätta för ett retursystem att sätta upp insamlingskärl eller själv sätta upp insamlingskärlen kan meddelas med stöd av 15 kap. 38 § miljöbalken.