förordningen (2005:220) om retursystem för plastflaskor och metallburkar
5 Innebörden av ord och uttryck
98
5 Innebörden av ord och uttryck
5.1 Uttrycken bör ha samma innebörd i de olika förordningarna
Förslag: I de föreslagna förordningarna ska förklaras vad som avses med polymer, plast, producent, släppa ut på den svenska marknaden, tillhandahålla på den svenska marknaden, engångsprodukt, plastprodukt, snabbmat, matlåda, engångsmatlåda, mugg, engångs-mugg, dryckesbehållare, rotation, insamlingssystem, tobaksvaror, filter, portionssnus, fimpar, våtservetter, flexibelt omslag, ballonger, vara etablerad i Sverige och plastförpackning. Uttrycken ska ha samma innebörd i alla de olika förordningarna.
Ordet plastflaska i förordningen om retursystem för plastflaskor och metallburkar ska anpassas till engångsplastdirektivet. Ordet ska ha samma betydelse i förpackningsförordningen.
Ordet bärkasse, plastbärkasse, tjock plastbärkasse och tunn plastbärkasse som förklaras i den nuvarande förordningen om plastbärkassar ska tas in i förordningen om engångsprodukter. Ordet ska ha samma betydelse i förpackningsförordningen och förordningen om nedskräpningsavgifter.
Ord och uttryck ska i övrigt ha samma betydelse som i 15 kap. miljö-balken.
Skälen för förslaget: Syftet med ordförklaringar är att underlätta läs-ningen av bestämmelserna i förordläs-ningen. Genom att i början av förord-ningarna förklara innebörden av ord och uttryck som förekommer i flera bestämmelser i förordningarna kan förordningen redaktionellt och språkligt utformas så att den blir lättare att läsa och förstå. Innebörden av samtliga ord och uttryck som föreslås framgår av förordningsförslagen och kommenteras i författningskommentaren. Skälen för ordförklaringarna avseende producent och plast redovisas i avsnitt 5.2 och 5.3.
Orden bärkasse, plastbärkasse tjock plastbärkasse och tunn plastbärkasse förklaras i den nuvarande förordningen (2016:1041) om plastbärkassar. I avsnitt 4 föreslås att den förordningen ska upphävas och bestämmelserna i förordningen tas in i den nya förordningen om engångs-produkter och i förpackningsförordningen. Även förklaringarna av de ord och uttryck som används i den nuvarande förordningen bör föras över till dessa förordningar.
5.2 Fler aktörer bör anses vara producenter
Förslag: När ordet producent används i förordningen om producent-ansvar för förpackningar, förordningen om producentproducent-ansvar för vissa tobaksvaror, portionssnus och filter, förordningen om producentansvar för ballonger och förordningen om producentansvar för våtservetter ska den avses som yrkesmässigt
99 1. fyller eller på annat sätt använder en förpackning som inte är en
serviceförpackning i syfte att skydda, presentera eller underlätta hanteringen av en vara,
2. för in en förpackad vara till Sverige,
3. tillverkar förpackningar, ballonger, våtservetter, portionssnus, filter eller tobaksvaror med filter i Sverige,
4. för in förpackningar, ballonger, våtservetter, filter, portionssnus eller tobaksvaror med filter till Sverige, eller
5. från ett land utanför Sverige säljer förpackade varor, förpack-ningar, ballonger, våtservetter, filter, portionssnus eller tobaksvaror med filter till en privatperson i Sverige.
Skälen för förslaget: Enligt nuvarande lydelse av förpacknings-förordningen är en producent den som yrkesmässigt fyller eller på annat sätt använder en förpackning som inte är en serviceförpackning i syfte att skydda, presentera eller underlätta hanteringen av en vara, för in en förpackad vara till Sverige, tillverkar en förpackning i Sverige, eller för in en förpackning till Sverige (8 §). Ordförklaringen avseende producent som används i förpackningsförordningen överensstämmer till stor del med definitionen av producent i engångsplastdirektivet (artikel 3.11). Den ordförklaring av uttrycket producent som används i förpackning-sförordningen bör i huvudsak användas i alla de föreslagna förordningarna om producentansvar. Alla delar är dock inte relevanta för alla producentansvaren och ordet producent bör därför anpassas utifrån de olika kraven i förordningarna.
Den ordförklaring av uttrycket producent som i dag används i förpack-ningsförordningen omfattar dock inte försäljning av en utländsk aktör direkt till en privatperson i Sverige. Enligt engångsplastdirektivet ska även en sådan aktör omfattas av kraven som ställs på en producent (artikel 3.11).
Inom e-handel, som är en snabbt växande form av distansförsäljning, finns köpare och säljare ibland i olika länder. När försäljning av varor sker från utlandet direkt till privatpersoner saknas i dag en producent för de förpackningar som används till dessa varor. Det ger upphov till ett så kallat friåkarproblem. Friåkarna belastas inte av förpackningsavgifter medan hanteringen av deras förpackningar belastar de aktörer som ingår i producentansvaret. Målsättningen med producentansvaret bör vara att det finns en producent för alla förpackningar och andra varor som omfattas av producentansvar och som släpps ut på den svenska marknaden. I enlighet med engångsplastdirektivet bör därför ordförklaringen av vad som är en producent utökas så att ett utländskt företag som säljer varor till privatpersoner anses vara en producent. Denna fråga har behandlats närmare av Naturvårdsverket i skrivelsen Ansvar och finansiering av förpackningsavfall vid privat införsel av varor (M2020/00289).
Möjligheterna att bedriva tillsyn över utländska företag som omfattas av bestämmelser om producentansvar i Sverige är i dag begränsade. Kontakt med utländska företag kan tas av tillsynsmyndigheten efter tips eller genom uppsökande tillsyn. Tillsynsmyndigheten har dock begränsade möjligheter att rikta krav mot en aktör i ett annat land. För att bedriva tillsyn mot utländska företag krävs därför ett välvilligt samarbete mellan länder. Ett sådant samarbete är ofta lättare att få till med länder inom EU än med länder utanför EU eftersom lagstiftningen i EU-länderna många
100
gånger bygger på direktiv eller förordningar. Om en aktör i ett EU-land vill sälja en engångsplastprodukt till ett annat EU-EU-land är det ett krav enligt engångsplastdirektivet att ett ombud som ska fullgöra de krav som producenten har i det mottagande landet utses (artikel 8.7 engångsplast-direktivet), vilket underlättar tillsynen. Möjligheten att utse ett ombud behandlas i avsnitten 10.6.3 och 10.6.4. Även om det finns brister i möjligheterna till tillsyn av utländska aktörer finns skäl att tro att många aktörer vill följa gällande rätt och att fler aktörer än i dag kommer ansluta sig till insamlingssystemen om bestämmelserna ändras. Problem med tillsyn över e-handeln finns även inom andra områden och den frågan bör därför utredas ytterligare i ett större perspektiv.
I avsnitt 22.1.1 föreslås att förklaringen av producent i miljöbalken ska utvidgas. Den bestämmelse som föreslås påverkar inte förslagen i detta avsnitt.
5.3 Plast bör ha samma innebörd som i engångsplastdirektivet
Förslag: När ordet plast används i förordningen om producentansvar för förpackningar, förordningen om engångsprodukter, förordningen om producentansvar för vissa tobaksvaror, portionssnus och filter, förordningen om producentansvar för ballonger, förordningen om producentansvar för våtservetter, förordningen om nedskräpnings-avgifter och retursystemsförordningen ska det avses en polymer som kan användas som huvudsaklig strukturkomponent i slutprodukter, oavsett om polymeren har tillförts tillsatser eller andra ämnen. Med plast avses inte en polymer som förekommer naturligt i miljön och som inte har modifierats på kemisk väg.
Skälen för förslaget: Enligt engångsplastdirektivet omfattas engångs-plastprodukter (artikel 3.2) som finns med i bilagan till direktivet av åtgärder i enlighet med direktivet. För att engångsplastdirektivet ska genomföras fullt ut bör innebörden av plast vara densamma i de svenska förordningarna som i direktivet.
Definitionen av plast i direktivet har en bredare innebörd än den mer allmänna uppfattningen om vad plast är. Plast anses vanligen vara ett syntetiskt material bestående av en eller ibland flera polymerer samt ett flertal tillsatsämnen. I definitionen i engångsplastdirektivet ingår även naturliga polymerer som blivit kemiskt modifierade. Det är en följd av de senaste årens utveckling av biobaserade material med plastegenskaper.
Dessa framställs bl.a. i syfte att minska klimatpåverkan från produkter.
Vid nedskräpning bidrar dock biobaserade plaster till samma miljö-problem som plast tillverkad av fossil råvara eftersom dessa inte är biologiskt nedbrytbara i alla miljöer utan kräver särskilda förhållanden eller industriella processer för att brytas ner.
Engångsplastdirektivet reglerar inte all användning av plast och inte heller alla engångsplastprodukter utan endast vissa särskilt utpekade produkter, t.ex. muggar, matlådor för snabbmat, plastbärkassar, flexibla omslag till bl.a. godis, glass, snacks och snabbmat, våtservetter, ballonger,
101 dryckesbehållare och tobaksvaror med filter (bilagan till
engångs-plastdirektivet). Den definition av plast som används i direktivet och de gränsdragningsproblem som den ger upphov till begränsas således av att den valda definitionen av plast endast är relevant för de produkter som regleras. Utöver vissa av de i direktivet förbjudna produkterna finns i dag mycket få produkter på marknaden som omfattas av kraven i direktivet och som inte innehåller någon plast alls. Dessa produkter innehåller sådan plast som är plast även enligt den allmänna uppfattningen om vad plast är.
Exempelvis är pappersmuggar bestrukna med en tunn plastfilm i syfte att vara vätskeavskiljande. Den vida definitionen av plast i engångsplast-direktivet är således i dagsläget främst ett hinder för framtida produkter som branschen håller på att ta fram och som eventuellt ska kunna ersätta det material som nu används i engångsprodukter.
Den vida definitionen av plast och de hinder det kan medföra har av aktörer lyfts fram bl.a. kring reglerna om minskad förbrukning av muggar och matlådor. I förslaget (avsnitt 8) om genomförande av direktivets krav på åtgärder för att minska konsumtionen av muggar och matlådor för snabbmat förtydligas därför att dessa krav inte ska gälla produkter som enbart innehåller papper eller kartong. Det gäller dock endast material som inte har modifierats kemiskt på ett sätt som fördröjer nedbrytningen.
Gränsdragningsproblematiken kring vilka naturliga polymerer som modifierats på kemisk väg som omfattas av direktivet och vilka som inte omfattas av direktivet kommer att medföra ett behov av vägledning för bedömning av enskilda fall. En sådan vägledning håller på att tas fram av kommissionen.