Åtgärder för att bearbeta och distribuera

Vår bedömning: Skyldigheten att enligt offentlighetsprincipen

tillhandahålla information i annan form än utskrift (elektronisk form) i de fall det följer av lag innefattar inte ett krav på att infor- mationen ska tillhandahållas i ett visst fysiskt eller logiskt format. Myndigheteten har således inte en skyldighet enligt 2 kap. TF att bearbeta formatet eller använda ett visst distributionssätt, oaktat att åtgärden kan ha sin grund i ett krav i annan lag.

En fråga som behöver besvaras är vilka skyldigheter bestämmelsen i 2 kap. 16 § andra meningen TF innehåller ur offentlighetshänseende, i förhållande till de krav i lag som aktualiserar en tillämpning av den sistnämnda bestämmelsen, exempelvis det krav på befintligt format som anges i 4 kap. 1 § öppna data-lagen.

Enligt vår uppfattning kan ledning sökas direkt i ordalydelsen av 2 kap. 16 § andra meningen TF. Oaktat att vi i detta slutbetänkande använder uttrycket elektronisk form, kan någon annan skyldighet inte utläsas av 2 kap. 16 § andra meningen TF än att information, mot en fastställd avgift, ska tillhandahållas i ”annan form än utskrift”. Detta ger myndigheter ett förhållandevis stort manöverutrymme i prak- tiken, i vart fall sett till vad de är skyldiga att göra enligt offentlig- hetsprincipen. I praxis, och i förarbeten där det har övervägts att införa ett mer generellt krav på elektronisk form, har det inte ansetts realistiskt att kräva att myndigheter ska tillhandahålla information inte bara i elektronisk form utan också i ett visst format. Detta kan avse både sättet som informationen distribueras (t.ex. via e-post eller på ett USB-minne) och det logiska formatet.

Ett önskemål om ett visst logiskt format kan exempelvis utgöras av en begäran att få uppgifterna som en fil i ett specifikt ordbe- handlingsprogram (jfr SOU 2001:3, s. 226, SOU 2010:4, s. 311 och SOU 1997:146, s. 127). Det kan, som vi redogjort för ovan (av- snitt 4.3.3), även vara fråga om att sökanden vill att myndigheten skan- nar in pappershandlingar och tillhandahåller dem i elektronisk form. På samma sätt är en myndighet inte skyldig att tillhandahålla en kopia i analog form på exempelvis en viss dyrare papperstyp eller i A3-format. Det är svårt att komma till någon annan slutsats vad gäller formatet vid tillhandahållande i elektronisk form, med hänsyn till att en myndighets ställningstagande beträffande frågan om sättet för tillhandahållande inte anses gå sökanden emot, så länge denne inte helt förtas sin rätt att alls ta del av en allmän handling (jfr RÅ 2008 not 72 och HFD 2019 not 21). Ett motsatt synsätt skulle enligt vår mening också vara svårt att förena med likställighetsprincipen, som innebär att allmänheten inte har rätt att med stöd av offentlighets- principen ta del av annan information än den som myndigheten har tillgång till; myndigheten har alltså rätt att, enligt offentlighetsprin- cipen, på begäran neka till att utföra särskilt arbete (SOU 2001:3, s. 137).

De åtgärder som en myndighet vidtar för att bearbeta informa- tion som finns i digitalt format så att den får ett visst logiskt format eller distribueras på ett visst sätt utgör därmed, enligt vår mening, åtgärder som går utöver vad som följer av 2 kap. 16 § andra meningen TF, och därmed också kraven enligt offentlighetsprincipen. Det är då fråga om ett informationsuttag i övrigt. Att det i lag kan finnas ett mer långtgående krav på format förändrar inte denna bedömning. Givetvis bör myndigheter också, utan ett särskilt krav i lag, sträva efter att inom ramen för serviceskyldigheten enligt 6 § förvaltnings- lagen tillmötesgå ett önskemål om ett visst format eller distribu- tionssätt.12

Bestämmelserna i 4 kap. öppna data-lagen innehåller krav på att tillhandahålla information i befintliga format och i format som är öppna, maskinläsbara, tillgängliga och sökbara om det är möjligt och lämpligt ur verksamhetssynpunkt. Särskilda värdefulla datamängder och dynamiska data ska tillhandahållas via lämpliga gränssnitt och,

12 _{Grunddatabasutredningen anförde i betänkandet Grunddata – i samhällets tjänst att i den}

mån myndigheten faktiskt kan tillmötesgå en enskilds önskemål om ett visst fysiskt eller logiskt format ska den också göra det (SOU 1997:146, s. 127).

om det är ändamålsenligt, för bulknedladdning. Mot bakgrund av ovan förda resonemang kan vi inte komma till någon annan slutsats än att dessa bestämmelser innehåller mer långtgående skyldigheter vad gäller såväl logiskt format (”befintliga” och ”öppna, maskinläs- bara, tillgängliga och sökbara”) som distributionssätt (”via lämpliga gränssnitt” och ”för bulknedladdning”) än vad som följer av 2 kap. 16 § andra meningen TF. När det gäller kravet på befintliga format vill vi erinra om att vi i huvudbetänkandet har gjort bedömningen att detta inte bara avser digitalt respektive analogt format, utan kan avse ett särskilt filformat, dvs. logiskt format. Om informationen innehas av myndigheten som t.ex. ett pdf-dokument ska den enligt öppna data- lagen också tillhandahållas i det formatet (huvudbetänkandet, s. 203). Offentlighetsprincipen kräver således inte att en myndighet till- handahåller information i de format och på de sätt som följer av 4 kap. 1–4 §§ öppna data-lagen. Detta innebär dock naturligtvis inte att myndigheten inte behöver följa kraven i sistnämnda lag. Även om ett tillhandahållande i ett befintligt format, i detta sammanhang, strikt sett kan anses utgöra en åtgärd som går utöver kravet på elek- tronisk form enligt 2 kap. 16 § andra meningen TF bör det i prak- tiken inte vålla några tillämpningsproblem. Det kan inte heller antas leda till att avgifter tas ut med ett högre belopp. Vi har svårt att se att det skulle krävas något arbete som kan hänföras till att bearbeta informationen i dessa fall. Gränsdragningen har däremot betydelse i de fall då uppgifter som finns i information i digitalt format behöver maskas och detta inte kan göras på ett sätt som bevarar det befintliga formatet (se avsnitt 4.3.4).

Det kan i detta sammanhang erinras att en myndighets beslut att avslå en begäran om vidareutnyttjande enligt öppna data-lagen med ett krav på att information ska tillhandahållas i ett visst digitalt format kan överklagas enligt den lagen.

Det finns enligt vår mening anledning för myndigheterna att se över och utveckla rutiner för i vilka format som tillhandahållande i elektronisk form kan och bör göras, bl.a. mot bakgrund av vad som är lämpligast utifrån den verksamhet som myndigheten bedriver, hur myndighetens informationsverksamhet i övrigt ser ut, men också med hänsyn till de utökade krav på format som föreslås i öppna data- lagen (jfr SOU 2001:3, s. 234). Hur detta arbete bör bedrivas ligger dock utanför vårt uppdrag att analysera.

När det gäller hur information i digitalt format distribueras kan det av svar i vår enkätundersökning utläsas att det helt dominerande sättet är via e-post. Det har inte kommit fram någon omständighet som tyder på att distribution i elektronisk form normalt sett utgör några problem. Av de myndigheter som svarat angav 94 procent att e-post var det vanligaste sättet. Detta är naturligt då e-post får antas vara den kommunikationsväg som numera vanligtvis används för att ställa en begäran om utlämnande; i enkätundersökningen uppgav en övervägande majoritet av deltagande myndigheter att digitala kon- taktvägar används i över 90 procent av fallen. Att tillhandahålla infor- mation via e-post eller andra vägar för direkt överföring bör vara det enklaste, snabbaste och billigaste sättet både för myndigheter och den som begärt att få del av informationen. Av svar från de dom- stolar som deltagit i den riktade enkätundersökning som skickades ut till dem framgår att den absoluta merparten beräknar arbetstiden för att tillhandahålla information via e-post till endast någon, eller några, minuter.

Det kan dock av praktiska skäl, exempelvis för att informationen kräver stort lagringsutrymme, vara nödvändigt att distribuera den på ett fysiskt medium, t.ex. ett USB-minne. Som anförts ovan inne- håller öppna data-lagen vissa krav som tar sikte på distributionssättet (4 kap. 3 och 4 §§). Att distribuera information via ett av sökanden efterfrågat gränssnitt eller för bulknedladdning utgör dock en åtgärd som går utöver myndigheterna skyldigheter enligt offentlighets- principen.