Nuvarande reglering

Vårt förslag: I syfte att uppnå en mer enhetlig reglering av uttag

av avgifter för information som tillhandahålls i elektronisk form ska bestämmelsen i 4 § 8 avgiftsförordningen upphöra att gälla och nya bestämmelser införas.

Krav på förutsebarhet och fastställda avgifter

Ett grundläggande krav vid avgiftssättningen är att reglerna måste vara utformade så att den enskilde kan förutse vad en begäran kommer att kosta (Offentlighetsprincipen och den nya tekniken, SOU 2001:3, s. 230). Frågan kan ställas om det generella bemyndigandet i 4 § 8 avgiftsförordningen att ta ut avgifter för att tillhandahålla informa- tion i elektronisk form kan anses uppfylla detta krav, i vart fall läst tillsammans med bestämmelsen i 5 § tredje stycket.1

Att myndigheter ges en möjlighet att själv bestämma om de vill ta ut en avgift i ett enskilt fall, genom att det i 4 § första stycket framgår att en myndighet ”får” ta ut en avgift, innebär enligt vår bedömning inte i sig att kravet på förutsebarhet inte kan anses vara uppfyllt. Däremot medför utformningen av 5 § tredje stycket en osäkerhet för den som vill få del av information i elektronisk form genom att myndigheten som utgångspunkt själv, upp till full kost- nadstäckning, får besluta om storleken på avgifterna. Som vi har konstaterat i bl.a. avsnitt 3.2 tar myndigheter, inom ramen för det generella bemyndigandet, ut vitt skilda avgifter för samma typ av digitala information. Olika beräkningsmodeller som utgår från arbets- tid eller antalet sidor eller filer används av olika myndigheter. Detta är inte en lämplig ordning, men innebär enligt vår uppfattning inte att det i ett enskilt fall saknas en möjlighet för sökanden att på förhand få en uppfattning om hur avgiften kommer att beräknas. Vi har inte funnit något stöd för att det grundläggande kravet på förutsebarhet ska tolkas som att det faktiska avgiftsbeloppet i sig måste gå att förutse innan en begäran ställs, utan det bör vara tillräckligt att myn- digheten kan ge sökanden besked om hur avgiften kommer att

1 _{I 5 § tredje stycket avgiftsförordningen anges att för avgifter som tas ut enligt 4 § första}

stycket 1–9 får myndigheten själv, upp till full kostnadstäckning, besluta om storleken på avgifterna om inte regeringen har föreskrivit något annat.

beräknas innan informationen faktiskt tillhandahålls. Detta kan exempelvis framgå av en fastställd avgiftstaxa eller genom att en beräkning görs i det enskilda fallet.

Mot denna bakgrund anser vi att det övergripande kravet på förutsebarhet inte ensamt talar mot en fortsatt tillämpning av nu- varande reglering. Vad som emellertid också talar mot en sådan tillämpning är att bestämmelsen synes tillåta att avgifter tas ut även för åtgärder som en myndighet, enligt offentlighetsprincipen, är skyldig att vidta utan avgift. Vi har redogjort för detta i avsnitt 5.4.1 gällande åtgärder för att ta fram information. Dessutom kommer – med hänsyn till de krav på format som vi föreslår i öppna data-lagen – tillhandahållande i elektronisk form i många fall att utgöra ett offentlighetsuttag, dvs. i enlighet med de skyldigheter som följer av 2 kap. TF. En kopia av informationen ska då tillhandahållas ”mot en fastställd avgift” i enlighet med 2 kap. 16 § TF. Vi anser att det gene- rella bemyndigandet i 4 § 8 avgiftsförordningen inte uppfyller detta krav, eftersom det innebär att myndigheten dels får ta ut en avgift, dels ges ett skönsmässigt utrymme genom 5 § tredje stycket att bestämma storleken på en eventuell avgift. Ett förtydligande i 4 § 8 så att det framgår att den är tillämplig även på offentlighetsuttag skulle enligt vår bedömning inte leda till en annan bedömning (jfr

Allmänna handlingar i elektronisk form – offentlighet och integritet,

SOU 2010:4, s. 352). Att uttag av avgifter med stöd av det generella bemyndigandet i ett enskilt fall förutsätter att tillhandahållandet dels är förenligt med myndighetens uppdrag, dels är av tillfällig natur eller av mindre omfattning bidrar ytterligare till att det kan ifrågasättas om avgiften är fastställd på det sätt som avses i 2 kap. 16 § TF, med hänsyn till att dessa omständigheter kan antas förändras över tid.

I motsats till dessa bestämmelser anges för analoga kopior i 15– 22 §§ avgiftsförordningen att en myndighet ska ta ut avgifter när den efter särskild begäran lämnar ut en allmän handling, och då till en viss, närmare angiven, storlek som beräknas utifrån en fastställd modell som är gemensam för de myndigheter som omfattas av avgifts- förordningen. Att myndigheterna enligt bestämmelsen i 16 § tredje stycket har möjlighet att frångå vad som föreskrivs om avgifter för papperskopior om det föreligger särskilda skäl innebär enligt vår bedömning inte att avgifterna inte ska betraktas som fastställda (jfr motiven till avgiftsförordningen, 1992:3, s. 17).

Bestämmelsen i 4 § 8 ska upphävas

Vi anser mot bakgrund av det ovanstående att det inte är möjligt eller lämpligt att låta bestämmelserna i 4 § 8 och 5 § avgiftsförordningen reglera avgiftsuttaget när tillhandahållandet i elektronisk form utgör ett offentlighetsuttag. Ett alternativ som skulle kunna övervägas är att införa särskilda föreskrifter för dessa situationer som ett komple- ment till vad som gäller i dag; kravet enligt 2 kap. 16 § TF på att en avgift som tas ut ska vara fastställd gäller inte på samma sätt när till- handahållandet görs på ett sätt som går utöver vad som följer av offent- lighetsprincipen. En sådan ordning skulle dock, enligt vår mening, inte på ett effektivt sätt motverka den grundläggande invändningen mot nuvarande reglering, nämligen att myndigheter inom ramen för det generella bemyndigandet tar ut olika stora avgifter för samma typ av information, beräknade utifrån vitt skilda modeller. Uppenbara brister i förutsebarhet skulle därmed i praktiken kvarstå för den som vill ta del av information i elektronisk form.

Vi anser vidare att en mer enhetlig reglering bör eftersträvas, för att motverka tillämpningsproblem. En komponent i detta är en ökad harmoniering med avgiftsnivåerna enligt öppna data-lagen. Genom att begreppet full kostnadstäckning används med olika betydelse i 5 § avgiftsförordningen respektive 6 kap. 2 § andra stycket öppna data- lagen kan tillämpningssvårigheter komma att uppstå. I förstnämnda bestämmelse avses ett ekonomiskt mål för verksamheten medan den nämnda bestämmelsen i öppna data-lagen ger uttryck för att avgifter i vissa fall får omfatta även kostnader för att skapa och samla in information. Utformningen av dessa bestämmelser kan tillsammans ge sken av att 4 § 8 och 5 § avgiftsförordningen tillåter att avgifter tas ut även för sådana kostnader, vilket inte är fallet enligt det tak som riksdagens prissättningsprincip utgör. Ekonomistyrningsverket har i en rapport pekat på motsvarande otydligheter i förhållande till avgiftsbestämmelserna i lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen (Avgiftsförordningen och

PSI-lagen, ESV 2015:63, s. 24). Vi kan i detta sammanhang även kon-

statera att en tydligare reglering, med en skyldighet att ta ut avgifter till fastställda nivåer, skulle kunna bidra till att myndigheter lättare kan efterleva det krav på att ange grunden för hur en avgift kommer

att beräknas som följer av 6 kap. 7 § öppna data-lagen2_{, i de fall denna}

bestämmelse görs gällande.

Utöver det ovanstående kan vi notera följande. En myndighet kan med stöd av 4 § 8 avgiftsförordningen ta ut en avgift när den till- handahåller information i elektronisk form på eget initiativ, t.ex. genom att informationen publiceras på myndighetens webbplats (se avsnitt 5.3.3). Möjligheten att, enligt gällande rätt, ta ut en avgift utan ett särskilt bemyndigande i dessa fall skulle därmed falla bort om bestämmelsen upphör. Vi anser emellertid att detta inte ensamt utgör ett starkt skäl mot att upphäva bestämmelsen. I praktiken tas avgifter ut endast i mycket få fall; i vår enkätundersökning uppgav endast cirka fyra procent av myndigheterna att de tar ut en avgift i dessa fall. Detta kan enligt vår bedömning antas följa direkt av att ett avgiftsuttag dels förutsätter är att det rör sig om åtgärder av mindre omfattning eller tillfällig natur, dels att det normalt är upp till myn- digheten att avgöra om den vill publicera information utan en begäran. Vi återkommer i avsnitt 8.2.4 till frågan om möjligheten att ta ut avgifter för information som tillhandahålls utan en begäran.

Vi anser sammantaget att övervägande skäl talar för att reglera avgiftsuttaget för information i elektronisk form i annan ordning än vad som följer av 4 § 8 avgiftsförordningen. Framför allt kravet på att tillhandahållandet ska göras mot en fastställd avgift och ett behov av en mer enhetlig och förutsebar avgiftssättning talar för en sådan bedömning. Vi anser att det inte har kommit fram några vägande skäl som talar mot vår bedömning. Den flexibilitet i avgiftsuttaget som kan vara nödvändig för vissa myndigheter och vissa särskilda informa- tionstyper kan enligt vår bedömning bibehållas genom de särskilda bemyndiganden som finns och kan komma att utfärdas av reger- ingen. Dessa gäller framför de bestämmelser som vi nu föreslår ska införas (2 § avgiftsförordningen).

Vi anser således att bestämmelsen i 4 § 8 avgiftsförordningen ska upphävas och att nya bestämmelser införs som reglerar avgiftsuttag när myndigheter tillhandahåller information i elektronisk form. Som en följd av att 4 § 8 upphävs behöver lydelsen av 5 § också justeras.

2 _{Av 6 kap. 7 § öppna data-lagen framgår att en myndighet eller ett offentligt företag ska kunna}

ange grunden för hur en avgift kommer att beräknas. På begäran ska en myndighet eller ett offentligt företag ange hur en avgift har beräknats i ett enskilt fall.