Rättsligt stöd för kommunala myndigheter,

Vår bedömning: Det finns, mot bakgrund av de överväganden vi

gör i slutbetänkandet, anledning för kommuner och regioner att se över gällande avgiftstaxor i de delar som avser avgifter för att tillhandahålla information i elektronisk form. Detsamma gäller för offentliga företag i den mån det är reglerat i bolagsordning, genom ägardirektiv eller liknande.

Kommunala myndigheter

Kommuner och regioner får enligt 2 kap. 5 § kommunallagen (2017:725) ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de till- handahåller. För tjänster eller nyttigheter som de är skyldiga att tillhandahålla får dock avgifter endast tas ut om det följer av lag eller annan författning. För avgifter som kommunala myndigheter tar ut för att tillhandahålla information, oavsett den rättsliga grunden, sak- nas en särskild reglering motsvarande avgiftsförordningen. Varje kommun får därför själv fastställa de avgifter som ska tas ut för kopior av allmänna handlingar m.m.

JO har uttalat att det inte är tillräckligt att hänvisa till avgiftsför- ordningen eftersom den inte innehåller någon fastställd avgift för att lämna ut kopior i elektronisk form, utan det är myndigheten själv som får fatta beslut om grunderna för sådana avgifter (jfr JO:s beslut, dnr 3452-2000 och dnr 1149-2015). Vi kan inte utläsa att det finns ett hinder mot en sådan hänvisning i de delar som avgifts- förordningen innehåller en fastställd avgift, på det sätt som följer för exempelvis papperskopior. Det kan därför ifrågasättas om dessa uttalanden har fortsatt bäring i de fall det i lag finns en skyldighet för myndigheter att tillhandahålla information i elektronisk form, på det sätt som vi redovisat i avsnitt 4.4.5. Som vi återkommer till i av- snitt 5.4.1 och 5.4.2 bör sådant tillhandahållande regleras på samma sätt som gäller för analoga avskrifter och kopior, dvs. mot en fastställd avgift. Under alla omständigheter kan det, utifrån våra överväganden, finnas anledning för kommunerna att se över de avgiftstaxor som tillämpas, i vart fall i de delar som avser avgifter för att tillhandahålla information i elektronisk form. Detta gäller särskilt vad vi anför i avsnitt 5.4.1 om när kostnader som har samband med tillgänglig- görandet får räknas in i avgiftsunderlaget.

En genomgång som vi har gjort av ett urval av kommunala avgiftstaxor som finns tillgängliga på internet visar tydligt att de ofta bygger på avgiftsförordningen, särskilt genom att avgifter för till- handahållande av information i elektronisk form i många fall beräk- nas utifrån vad som gäller för papperskopior, dvs. en viss avgift per sida. Den företrädare från Sveriges kommuner och regioner som ingått som expert i utredningen har bekräftat att så är fallet.

Om en kommun eller region beslutar att ta ut en avgift får denna enligt allmänna kommunalrättsliga principer inte sättas högre än vad som motsvarar självkostnaden. Av 2 kap. 6 § kommunallagen fram- går att detta motsvarar kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen tillhandahåller. Begreppet definieras av Ekonomi- styrningsverket som summan av samtliga kostnader för att framställa och leverera en viss produkt. Detta förutsätter att samtliga kostnader, såväl direkta som indirekta, på ett rättvisande sätt har fördelats till den verksamhet där produkten framställs (ESV:s handledning, Sätt

rätt pris!, 2014:52, s. 80).

Avgifter för kopior måste också vara enhetliga, dvs. samtliga kopior måste avgiftsbeläggas (se RÅ 1979 Ab 221). Vidare har det i praxis uttalats att vid fastställandet av avgifter för allmänna handlingar får,

i likhet med vad som gäller för statliga myndigheter, hänsyn inte tas till kostnaden för handlingens framtagande eller återställande (RÅ 1985 2:9). Inte heller kostnaden för sekretessprövning får ingå i underlaget. Samma principer för beräkning av avgiftsnivåerna för det individuella uttaget gäller alltså för kommunerna som för de statliga myndigheterna.

Offentliga företag

Med offentliga företag avses i detta slutbetänkande den krets av aktörer som omfattas av definitionen i 1 kap. 5 § öppna data-lagen. Uttrycket behandlas i huvudbetänkandet, avsnitt 9.1.1. Vi avser inte här att redogöra närmare för dessa aktörer, utan konstaterar att för offent- liga företag saknas, i likhet med vad som sagts om kommuner, bestämmelser av avgiftsuttag som motsvarar avgiftsförordningens regler. Principerna för att ta ut avgifter kan i stället exempelvis slås fast i bolagsordning, genom ägardirektiv eller liknande. Det krävs inte någon särskild lagreglering för att offentliga företag ska ha en möjlighet att ta ut avgifter. Priset är som utgångspunkt en avtalsfråga mellan parterna.

I vilken utsträckning avgiftsförordningen, och ändringar i denna, får genomslag för dessa aktörer är därför mycket svårt att uppskatta (jfr Nytt regelverk om upphandling, prop. 2015/16:195, s. 699). I lik- het med vad vi anfört ovan om kommunala avgiftstaxor anser vi att det kan finnas skäl för offentliga företag som omfattas av offentlig- hetsprincipen att se över de avgifter som tas ut för att tillhandahålla information i elektronisk form.

De statliga affärsverken

Syftet med de statliga affärsverken (Luftfartsverket, Sjöfartsverket och Svenska kraftnät) är att de, som hörs på namnet, ska drivas på affärsmässiga grunder. Det innebär att de med egna intäkter i form av avgifter ska täcka sina kostnader och därutöver lämna avkastning på det statskapital som de disponerar. I affärsverkens regleringsbrev uttrycks detta i termer av avkastningskrav. För andra myndigheter gäller i stället att de ska beräkna avgiftsnivån så att den långsiktiga självkostnaden täcks.

Affärsverken har enligt 1 a § avgiftsförordningen inte möjlighet att ta ut avgifter för att tillhandahålla information i elektronisk form med stöd av det generella bemyndigandet i 4 § 8. Det krävs således i nuläget ett särskilt bemyndigande för att de ska kunna ta ut en avgift för sådana åtgärder.2 _{I förordningsmotiven till avgiftsförordningen}

anförs att affärsverken i många sammanhang är undantagna från regler som gäller andra statliga myndigheter och att de i de flesta fall är bemyndigade att själva, inom ramen för de mål som riksdagen har angett, fatta beslut som rör den affärsdrivande verksamheten. Det ansågs därför inte finnas anledning att låta dem omfattas av bl.a. 4 § avgiftsförordningen (motiven till förordningen, 1992:3, s. 4). Vi kan i detta sammanhang notera att av svaren i vår enkätundersökning framgår att varken Luftfartsverket eller Sjöfartsverket tar ut några avgifter för att, efter en begäran att ta del av allmänna handlingar, tillhandahålla information i elektronisk form. De uppger samtidigt att de tar emot färre än 100 förfrågningar per år. Mot denna bak- grund bör en ändring i 4 § 8 avgiftsförordningen inte påverka de statliga affärsverken i negativ riktning.

När det gäller avgifter för kopior och avskrifter m.m. av allmänna handlingar ska affärsverken tillämpa bestämmelserna i 15–22 §§ på samma sätt som övriga statliga myndigheter som omfattas av dessa föreskrifter. I nämnda förordningsmotiv anförs att de bör gälla inom hela statsförvaltningen, således även för affärsverken. Som vi har redo- gjort för i avsnitt 5.3.2 innehåller 15 § en skyldighet att ta ut en avgift i de fall som räknas upp i bestämmelsen. Vi återkommer i avsnitt 7.3 till frågan om en motsvarande skyldighet bör gälla när information tillhandahålls i elektronisk form, och i avsnitt 8.2.1 till om det finns skäl för att i vissa delar undanta de statliga affärsverken från ett krav på att ta ut avgifter i sådana fall.

Om det finns ett särskilt bemyndigande för något av affärsverken som föreskriver att avgifter ska tas ut i en annan ordning gäller detta, enligt 2 § avgiftsförordningen.

2 _{Av exempelvis 22 § förordningen (2007:1161) med instruktion för Sjöfartsverket framgår att}

myndigheten i affärsverksamheten får ta ut avgifter, besluta om avgifternas storlek och dispo- nera inkomsterna.

5.4

Kostnader som kan beaktas när information