6 Beräkningsmodeller för avgiftsuttag i en digital miljö
6.2.6 Avgiftsfrihet som modell
Vår bedömning: En generell avgiftsfrihet bör inte tillämpas. På
motsvarande sätt som för papperskopior bör dock avgiftsfrihet kunna tillämpas för tillhandahållanden av mindre omfattning när det är fråga om offentlighetsuttag.
Fördelar med en mer generell avgiftsfrihet
En beräkningsmodell som effektivt skulle motverka flera av de pro- blem som vi pekat på i avsnitt 6.2.2–6.2.5, och som väl uppfyller det grundläggande kravet på att avgifter ska vara förutsebara (SOU 2001:3, s. 230), är att inte ta ut några avgifter alls när information tillhanda- hålls i elektronisk form. Med hänsyn till att utgångspunkten är att allmänheten har rätt att, åtminstone på stället, utan avgift ta del av offentliga handlingar (2 kap. 15 § TF) anser vi att det är naturligt att överväga en modell som bygger på avgiftsfrihet.
En utökad avgiftsfrihet skulle enligt vår bedömning bidra till såväl en stärkt offentlighetsinsyn som ett ökat vidareutnyttjande av information, särskilt i form av öppna data, vilket ligger i linje med regeringens digitaliseringsstrategi och syftet med öppna data-lagen. För en mer utförlig analys kring potentiella samhällsekonomiska vinster med minskade avgifter i dessa delar hänvisar vi till avsnitt 14.6 i huvudbetänkandet.
En uppenbar fördel som vi kan se med avgiftsfrihet är att det leder till minskad administration för myndigheterna vad gäller avgifts- uttaget, genom att de inte behöver redovisa nerlagd tid, beräkna avgiften i ett visst fall eller fakturera användaren. Allt tyder på att det ofta är samhällsekonomiskt kontraproduktivt att ta betalt för enstaka, normalstora uttag av allmänna handlingar i elektronisk form. Många myndigheter vittnar om att kostnaden för att lämna ut enstaka hand- lingar i elektronisk form är så låg att ett sådant tillhandahållande innebär att myndigheten gör en besparing jämfört med att skicka ut kopiorna på papper (ESV 2009:31, s. 20). Det är inte osannolikt att avgiftsfrihet kan leda till en kostnadsneutralitet (SOU 2010:4, s. 276 och 355). Att myndigheter i hög utsträckning, trots att det i dag inte är en skyldighet enligt offentlighetsprincipen, inte tar ut avgifter för att tillhandahålla information i elektronisk form ger enligt vår
mening ett visst stöd för en sådan bedömning. Av tidigare undersök- ningar framgår tydligt att endast en liten andel av de myndigheter som efter en begäran tillhandahåller information i elektronisk form tar ut en avgift (jfr SOU 2010:4, s. 255 och Ds 2007:37, s. 61). I vår enkätundersökning angav endast 16 procent av myndigheterna att de tar ut en avgift i mer än 25 procent av fallen. Vi kan dock notera att anledningen i en majoritet av fallen angavs vara att gränsen vad gäller antal sidor eller nerlagd arbetstid för när avgifter tas ut inte nåddes.
För avgiftsfrihet som modell talar också att många offentlighets- uttag till stor del inte medför några sådana kostnader för myndig- heten som får medräknas. Den stora kostnaden för myndigheterna är i många fall det arbete som krävs för att ta fram och, inte minst, sekre- tesspröva den information som efterfrågas (SOU 2010:4, s. 272 f.). Att sedan skicka den efterfrågade informationen, t.ex. ett beslut i form av ett pdf-dokument, tar inte mycket faktisk arbetstid i anspråk. Ett otydligt samband med reella kostnader för tillhandahållandet talar därför, i vart fall när det är fråga om offentlighetsuttag, för en mer generell avgiftsfrihet.
Avgiftsfrihet skulle också innebära att avgiftsuttaget inte torde kunna hamna i konflikt med avgiftsprinciperna i öppna data-lagen, med mindre administration och mindre risk för att ärenden behöver överprövas i domstol som effekt.
Våra överväganden
Oaktat de fördelar som vi redogjort för ovan föreslår vi inte att en modell som innebär att information som tillhandahålls i elektronisk form alltid ska vara avgiftsfri. Ett starkt skäl är att en sådan ordning skulle hindra myndigheter att ta betalt för åtgärder som de utför som en service, med konsekvensen att de sannolikt helt avstår från att vidta sådana åtgärder. En sådan effekt skulle motverka det övergrip- ande syftet att öka tillgången till information för vidareutnyttjande som framgår av öppna data-lagen. De skulle samtidigt i vissa fall ha en skyldighet att bearbeta information för att efterleva krav på format i exempelvis öppna data-lagen, utan en rätt att ta ut någon avgift för de kostnader som är förknippade med detta arbete.
Ett annat skäl är att en rätt för allmänheten att få stora mängder information tillhandahållen i elektronisk form utan någon avgift skulle kunna innebära stora konsekvenser för myndigheternas möj- lighet att bedriva sin kärnverksamhet. Antalet förfrågningar kan antas öka, med ökade arbetsinsatser för myndigheterna som följd. Även om arbetet med att tillhandahålla enstaka handlingar i elektro- nisk form normalt sett inte kan antas vara annat än av obetydlig omfattning anser vi att det bör kunna beaktas i viss mån, i synnerhet när det rör sig om omfattande beställningar. Vi vill här erinra om att även om offentlighetsprincipen ger en rätt att få del av offentliga hand- lingar utan avgift när de tillhandahålls på stället, är utgångspunkten den motsatta när någon vill ha med sig en kopia av en handling. Detta framgår tydligt av att 2 kap. 16 § TF anger att det ska ske mot en fastställd avgift.
Sammantaget är vår bedömning att en generell avgiftsfrihet inte bör tillämpas för tillhandahållande i elektronisk form. I stället bör en strävan mot ökad avgiftsfrihet komma till uttryck genom att en avgift inte ska tas ut för mindre mängder information vid ett offent- lighetsuttag, i likhet med vad som gäller för papperskopior enligt 16 § avgiftsförordningen.