Kostnader hänförliga till tillhandahållandet

Vår bedömning: Kostnader för att bearbeta information så att

den tillhandahålls i ett visst logiskt format ska räknas med i avgiftsunderlaget. Även kostnader för distribution, däribland kostnader för ett fysiskt lagringsmedium som är nödvändigt för att distribuera informationen eller som särskilt har efterfrågats av sökanden, kan täckas av en avgift.

Det är först när sökanden vill ta del av tillgängliggjord information på annat sätt än på stället – i analogt eller digitalt format – som det uppstår kostnader som kan hänföras till tillhandahållandet. Av 2 kap. 16 § TF framgår att det, när det är ett offentlighetsuttag, ska ske mot en fastställd avgift. Detta gäller enligt vår bedömning oavsett om det i ett enskilt fall är fråga om en avskrift eller kopia i analog form enligt första meningen, eller om tillhandahållandet görs i elektronisk form på grund av att det följer av lag (andra meningen).

Logiskt format (filformat)

För sådana avskrifter och kopior som avses i 2 kap. 16 § första meningen TF regleras avgiftsunderlaget av bestämmelserna i 15–22 §§ avgiftsförordningen. Dessa är som vi konstaterat i avsnitt 5.3.2 emellertid inte tillämpliga för tillhandahållande i elektronisk form. I stället beräknas avgifterna i dessa fall utifrån det generella bemyn- digandet i 4 § 8 och 5 § avgiftsförordningen, med riksdagens prissätt- ningsprincip som ett tak (avsnitt 5.3.4). Detta innebär att offentlig- hetsprincipen, och därmed de fastställda avgifter som anges i 15–22 §§ avgiftsförordningen, enligt gällande rätt inte utgör en begränsning av vilka kostnader hänförliga till tillhandahållandet som kan räknas med, på det sätt som vi redogjort för i föregående avsnitt vad gäller tillgängliggörandedelen. Ett exempel på en begränsning som gäller

för analoga kopior vid ett offentlighetsuttag är att de avgifter som en myndighet då tar ut endast ska motsvara myndigheternas kost- nader för papper och visst kopieringsslitage, plus porto (SOU 2010:4, s. 186 och 305). Bestämmelserna ska tolkas som att endast maskin- och papperskostnader avses; i avgiften för kopior ska inte kostnaden för arbete som myndigheten lägger ned i denna del räknas med (JO 2002/03 s. 501)3_{. Ett ytterligare exempel på en begränsning som}

gäller analoga kopior är att för utskrifter av information som finns i digitalt format får myndigheter inte ta ut särskild ersättning för arbete med programmering, bearbetning m.m. Samma begränsning finns inte för ett tillhandahållande i elektronisk form utan sådana kostnader kan ingå i avgiftsunderlaget enligt riksdagens prissätt- ningsprincip (SOU 2010:4, s. 186). Som vi har anfört i avsnitt 5.3.4 får underlaget inkludera en rättvisande andel av OH-kostnader (ESV 2015:63, s. 21).

Med detta sagt sätter offentlighetsprincipen enligt vår uppfatt- ning ändå vissa ramar för vilka kostnader som kan räknas med när information tillhandahålls i elektronisk form, i vart fall för de kost- nader som har samband med bearbetning av det logiska formatet. I denna del bör samma princip gälla som för utskrifter av infor- mation som finns i digitalt format, dvs. att kostnader för arbete med programmering och bearbetning inte får beaktas när tillhandahåll- andet utgör ett offentlighetsuttag. Om myndigheten däremot i ett visst fall bearbetar informationen, t.ex. till ett maskinläsbart format som efterfrågats med stöd av öppna data-lagen, kommer tillhanda- hållandet att utgöra ett informationsuttag i övrigt. Detta eftersom myndighetens skyldigheter enligt 2 kap. 16 § andra meningen TF endast sträcker sig till elektronisk form, inte ett visst logiskt format (se avsnitt 4.4.5). Det kan även vara fråga om att myndigheten skannar in pappershandlingar och tillhandahåller dem i elektronisk form. Sådant arbete som myndigheten lägger ner för att informa- tionen ska tillhandahållas i ett visst logiskt format ska i dessa fall räknas med i avgiftsunderlaget.

Det kan antas att dessa gränsdragningar inte kommer att ha någon avgörande effekt för avgiftsuttaget i praktiken, av följande skäl. Om en myndighet bearbetar information på begäran utgör det

3 _{Beslutet avsåg ett kommunalt bolags avgiftsdebitering vid utlämnande av kopior av allmänna}

handlingar. Bolaget tog ut en avgift om 10 kronor per sida, med motiveringen att kostnaden för en kopia skulle åsättas sitt verkliga värde, vilket inkluderade kostnaden för arbetet.

ett informationsuttag i övrigt, i vilket fall detta arbete får räknas med som en kostnad. I de fall någon bearbetning av det logiska formatet inte görs av myndigheten är det fråga om ett offentlighetsuttag. Någon kostnad i form av nedlagt arbete kan då inte antas uppstå. Oaktat detta kan det finnas situationer som vi inte kan förutse. Vi anser därför att det är av vikt att upprätthålla en tydlig rättslig gräns- dragning för vilka kostnader som får täckas med en avgift.

Distributionssätt

I likhet med vad som gäller för analoga kopior och avskrifter anser vi att kostnader för att faktiskt distribuera informationen alltid ska få räknas med i avgiftsunderlaget. Det kan för det första avse kostnader för det fysiska lagringsmedium som i ett enskilt fall är nödvändigt för att distribuera informationen eller som särskilt har efterfrågats av sökanden. Med fysiskt lagringsmedium avses t.ex. DVD-skivor och USB-minnen. Kostnaden är i detta fall kopplad till självkostnaden för att köpa in exempelvis ett USB-minne och inte till storleken på en bakomliggande arbetsinsats.

Utöver kostnader för ett fysisk lagringsmedium kan det också uppstå kostnader som är kopplade till den arbetstid det tar att faktiskt distribuera informationen. Utifrån svaren på vår enkätundersökning (se avsnitt 4.4.5) kan vi sluta oss till att det endast är i undantagsfall som det sker på annat sätt än via e-post, en distributionsmetod som är förenad med mycket begränsade kostnader för myndigheten (SOU 2010:4, s. 276). Vi anser att det som uttalats av JO i ovan nämnda beslut (JO 2002/03 s. 501) inte utgör hinder för att – när information tillhandahålls i elektronisk form – beakta kostnader för det arbete som myndigheten lägger ner för att distribuera informa- tion via e-post. Detta med hänsyn till att den begränsning som fram- går av beslutet endast gäller när en avgift ska beräknas enligt 15 och 16 §§ avgiftsförordningen. Detsamma bör enligt vår bedömning gälla när informationen efter särskild begäran distribueras via ett gränssnitt eller som bulknedladdning men även genom att en infor- mationen förs över till ett fysiskt lagringsmedium.

Sammanfattande slutsatser

Mot bakgrund av det ovan sagda kan det ifrågasättas om det, för beräkningen av avgiftsunderlaget i dessa delar, har någon avgörande betydelse om tillhandahållandet utgör ett offentlighetsuttag eller ett informationsuttag i övrigt. Enligt vår uppfattning sätter denna distinktion emellertid fingret på frågan om det är lämpligt, eller för- enligt med utformningen av 2 kap. 16 § TF, att låta myndigheter själva bestämma storleken på avgiften på det sätt som 4 § 8 avgifts- förordningen tillåter, när informationen tillhandahålls som ett offent- lighetsuttag. Vi anser att det är nödvändigt att införa en reglering i avgiftsförordningen som uppfyller kravet på att tillhandahållandet ska ske mot en fastställd avgift när det följer av en skyldighet enligt tryckfrihetsförordningen. Därigenom kan en mer enhetlig reglering, i likhet med vad som gäller för analoga kopior, uppnås. En sådan reglering är enligt vår uppfattning inte bara nödvändig ur lagtekniskt hänseende utan också motiverad av ett behov av ökad förutsebarhet för den enskilde; att den gällande regleringen kring uttag av avgifter när allmänna handlingar tillhandahålls i elektronisk form inte är sär- skilt tydlig konstaterades av E-offentlighetskommittén (SOU 2010:4, s. 350). Behovet av en översyn är som vi ser det inte mindre i dag.