En utvidgad instansordning

Vårt förslag: Det ska anges i en särskild bestämmelse i avgiftsför-

ordningen att ett beslut som avses i avsnitt 9.3.1 får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Beslut av en förvaltningsrätt i ett ärende som har inletts där, liksom beslut av en tingsrätt eller hov- rätt, överklagas dock till kammarrätt.

Beslut av regeringen, Högsta domstolen och Högsta förvalt- ningsdomstolen, liksom beslut av en kammarrätt i ett ärende som har inletts där, får inte överklagas.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt. Detta gäller inte om ärendet har inletts hos en förvaltningsrätt, tingsrätt eller hovrätt.

En enhetlig och sammanhållen överklagandeordning

Med utgångspunkt i att det bör finnas en rätt att begära ett beslut om avgifter för tillhandahållande i elektronisk form, på samma sätt som gäller för avgifter enligt 15 § avgiftsförordningen, uppkommer frågan om samma överklagandeordning också ska gälla, dvs. att beslutet kan överklagas till Skatteverket som är sista instans.

I departementspromemorian Frekventa och omfattande ärenden

om utlämnande av allmän handling anfördes att det inte tycks finnas

några goda skäl för att de beslut som avser elektroniska kopior ska kunna prövas i annan ordning eller av fler instanser än de som avser papperskopior. Effektivitetsskäl ansågs tala för att Skatteverket, som redan i dag hanterar överklagande av beslut om avgifter för pappers- kopior, även skulle hantera överklagande av dessa beslut (Ds 2017:37, s. 83). Vi kan även notera att Domstolsverket i ovan nämnda skrivelse till regeringen (se avsnitt 9.3.1) anförde att det inte är rimligt att beslut som avser elektroniska kopior kan prövas av fler instanser än vad som gäller för papperskopior och att en bestämmelse som anger att båda dessa beslut ska överklagas hos Skatteverket borde införas. Vi delar inte dessa bedömningar, av de skäl vi redovisar nedan.

En första fråga är om ett krav på domstolsprövning kan anses följa av artikel 6.1 i Europakonventionen. Enligt vår bedömning talar en tillgång till kostnadsfri prövning hos Skatteverket i den ordning som gäller enligt 23 och 24 §§ avgiftsförordningen i viss mån mot ett krav på rätt till domstolsprövning. Det kan vidare antas att många ärenden avser förhållandevis små belopp. Att prövningen är begränsad till Skatteverket skulle därför kunna anses rimligt och proportio- nerligt ur ett europarättsligt perspektiv (jfr Persson, s. 361 f.). Till detta kommer att frågan om utlämnande av allmänna handlingar, enligt svensk praxis, inte anses innefatta någon prövning av den en- skildes civila rättigheter. Det finns under alla omständigheter bety- dande oklarheter kring räckvidden av begreppet civila rättigheter och praxis saknas vad gäller avgifter av det slag som kan tas ut enligt de bestämmelser vi redovisar i avsnitt 7.3.2. Vi anser mot denna bak- grund att det inte finns skäl att, med hänvisning till artikel 6.1 i Europakonventionen, utvidga rätten till prövning av avgiftsbeslut enligt 23 och 24 §§ avgiftsförordningen till att avse fler instanser. Detta gäller såväl papperskopior som information i elektronisk form.

Det finns emellertid andra skäl som talar för en utvidgning. För det första skulle en rätt att överklaga avgiftsbeslut till allmän för- valtningsdomstol harmoniera med den överklagandeordning vi i huvudbetänkandet föreslår ska gälla enligt 8 kap. 1 § öppna data- lagen. En harmoniering mellan dessa regelverk är något som vi har bedömt vara eftersträvansvärt (se avsnitt 3.2). I många fall kommer tillhandahållandet i elektronisk form att ha sin grund i formkraven i öppna data-lagen och en begäran om vidareutnyttjande. Olika instans- ordningar avseende beslut som rör avgifter kan därför bidra till parallella processer. I huvudbetänkandet har vi visserligen gjort be- dömningen att problemet för den som överväger att överklaga ett beslut inte bör överdrivas och att det i första hand är av vikt att beslutsmyndigheten lämnar korrekt information om hur ett visst beslut kan överprövas (huvudbetänkandet, avsnitt 12.4.3). Med hän- syn till att ett beslut enligt 23 § avgiftsförordningen kräver dels att avgiften har betalats, dels att beslutet särskilt efterfrågas, har vi svårt att se att det i praktiken skulle innebära några problem för myndig- heten att hålla isär frågorna. Om sökanden i ett enskilt fall överklagar avgiften enligt både avgiftsförordningen och öppna data-lagen bör det dock ankomma på domstolen att på ett lämpligt sätt praktiskt hålla ihop ärendet. En gemensam instansordning skulle därmed bidra till en mer enhetlig process, där frågor kring en avgifts förenlighet med såväl de bestämmelser som vi redovisar i avsnitt 7.3 som bestäm- melser om avgiftsnivåer enligt öppna data-lagen kan prövas i ett sam- manhang. Inte minst ur ett processekonomiskt hänseende är en sådan ordning att förorda enligt vår uppfattning. Med hänsyn till att samma avgift kan kräva överväganden enligt både öppna data-lagen och avgiftsförordningen anser vi att de effektivitetsskäl som anförts av Domstolsverket och i ovan nämnda promemoria (Ds 2017:37) inte gör sig gällande.

Ovanstående talar enligt vår mening starkt för att införa en ut- ökad möjlighet att överpröva avgifter som tas ut för information som tillhandahålls i elektronisk form. Syftet med öppna data-lagen kan också antas främjas genom en utökad möjlighet att enligt avgifts- förordningen överpröva de avgifter som tas ut.

För det andra framgår av praxis att beslut om avgifter som tas ut enligt 4 § 8 avgiftsförordningen kan överklagas enligt förvaltnings- lagen (jfr HFD 2013 ref. 21 och SOU 2010:4, s. 353). Om det inte finns någon avvikande föreskrift i annan författning ska ett beslut av

en myndighet som omfattas av förvaltningslagen överklagas till allmän förvaltningsdomstol (40 § förvaltningslagen). Ett admini- strativt beslut om att ta ut en avgift för att tillhandahålla information i elektronisk form kan därmed även enligt nu gällande bestämmelser komma att prövas av fler instanser än Skatteverket.

Ett tredje förhållande som talar för att prövningen inte bör göras av endast Skatteverket, är att avgifter som tas ut med stöd av i vart fall de bestämmelser vi redovisar i avsnitt 7.3.5 kan innefatta ett större mått av bedömning än de utpräglade schablonavgifter som tas ut enligt 15 § avgiftsförordningen. De ställningstaganden som kan behöva göras avser i många fall också de avgiftsprinciper som följer av öppna data-lagen, som i sin tur bygger på EU-rättsliga föreskrifter som inte har någon motsvarighet i fråga om papperskopior. Enligt vår mening talar detta starkt för ett behov av domstolspraxis i högre instans som kan vara vägledande på ett annat sätt än ett beslut från Skatteverket. Sådan praxis kan antas få större genomslag hos förvalt- ningsmyndigheterna, men det kan också antas att kommunala myn- digheter och andra organ som inte omfattas av avgiftsförordningen i större utsträckning beaktar den.

En ordning där överklagande av ett beslut om avgifter för att till- handahålla information i elektronisk form överprövas enligt samma instansordning som vi föreslår ska gälla enligt 8 kap. 1 § öppna data- lagen undanröjer också problemet med att Skatteverket i vissa fall överprövar sina egna avgiftsbeslut. Verket har visserligen gjort det principiella ställningstagandet att sådana beslut inte ska överklagas till verket, utan till förvaltningsdomstol.3 _{Detta har dock inte}

accepterats av domstolarna. I Förvaltningsrätten i Stockholms beslut den 4 december 2013 i mål nr 27231-13 gjordes bedömningen att det i avgiftsförordningen inte görs undantag för Skatteverkets egna beslut, varför verkets beslut att lämna över överklagandet till förvalt- ningsdomstol upphävdes.

Vi anser sammantaget att övervägande skäl – såväl rättsliga som processekonomiska och praktiska – talar för att ett beslut om avgifter som har tagits ut med stöd av den bestämmelse som vi redo- visar i avsnitt 7.3.2 ska kunna överklagas till domstol och inte i den ordning som anges i 24 § avgiftsförordningen. Att en sådan ordning undanröjer risken för en konflikt med rätten till domstolsprövning

3 _{Skatteverkets ställningstagande Överklagbarheten av Skatteverkets beslut enligt avgiftsförord-}

enligt artikel 6.1 i Europakonventionen bör också framhållas som en positiv effekt av förslaget.

Det saknas enligt vår bedömning skäl mot att i all väsentlighet tillämpa samma överklagande- och instansordning som i 8 kap. 1 § öppna data-lagen, som följer vad som normalt gäller för förvalt- ningsbeslut, nämligen att första instans som huvudregel ska vara för- valtningsrätt (jfr Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och

tillväxt, prop. 2009/10:175, s. 185 och där angivna hänvisningar). Vi

kan dock notera att det av lagtekniska skäl inte är möjligt att, på samma sätt som i öppna data-lagen, införa en möjlighet att överklaga en kammarrätts beslut om en avgift enligt den bestämmelse vi före- slår i avsnitt 9.3.1 till Högsta förvaltningsdomstolen, när ärendet har inletts i kammarrätten. Detta följer av att Högsta förvaltningsdom- stolen, enligt 2 § första stycket 2 lagen (1971:289) om allmänna för- valtningsdomstolar, prövar överklaganden av andra beslut i förvalt- ningsärenden som enligt lag ska göras till domstolen.

Särskilt om överklagandeordningen för avgifter enligt 15 §

I syfte att uppnå en större enhetlighet uppkommer frågan om den överklagandeordning som vi redovisar i detta avsnitt också bör tillämpas på myndigheters beslut om avgifter som tas ut enligt 15 § avgiftsförordningen.

För det första kan vi konstatera att det normalt sett inte kommer att uppkomma situationer då en begäran om att få tillgång till informa- tion resulterar i ett beslut enligt både 15 § och de avgiftsbestämmelser som vi redovisar i avsnitt 7.3. Det finns därför inte några direkta pro- cessekonomiska skäl som talar för att samma ordning bör gälla. Till detta kommer att de avgifter som tas ut med stöd av 15 § är starkt schabloniserade och att antalet överklaganden – enligt uppgifter från Skatteverket – är synnerligen få till antalet. Det finns inte heller några EU-rättsliga krav att ta hänsyn till. Mot denna bakgrund anser vi att det inte finns anledning att ändra gällande ordning och före- skriva en utökad möjlighet till prövning i fler instanser än i dag vad gäller avgifter som tagits ut med stöd av 15 § avgiftsförordningen.