Åtgärder för att ta fram information

Vår bedömning: Att på begäran sammanställa uppgifter ur all-

männa handlingar i digitalt format på ett sätt som innebär att myndigheten lägger ner mer än rutinbetonade åtgärder utgör inte ett offentlighetsuttag. Det är myndigheten som bestämmer for- matet på den sammanställning som framställs. Detta utgör det befintliga formatet för den potentiella handlingen.

Skyldigheten att ta fram färdiga elektroniska handlingar är inte begränsad på detta sätt.

Färdiga elektroniska handlingar

Med uttrycket färdig elektronisk handling avses information i digitalt format som har fått ett bestämt och fixerat innehåll som går att åter- skapa gång på gång. Som typiska exempel kan, förutom e-post- meddelanden, nämnas beslut och protokoll i digitalt format (jfr

Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering, SOU 2018:25, s. 175,

SOU 2010:4, s. 37 och Offentlighetsprincipen och informationstekniken, prop. 2001/02:70, s. 20 och 38). Att avgöra om denna typ av infor- mation förvaras hos en viss myndighet och ta fram den ur ett digitalt arkiv eller system som myndigheten har tillgång till kan i normal- fallet inte antas medföra några tillämpningsproblem. Däremot kan gränsdragningsfrågor mot s.k. potentiella handlingar (se nedan) upp- komma. Någon legal definition av de båda handlingsslagen finns inte och det har inte ansetts lämpligt att i grundlagen förtydliga var gränsen mellan färdiga och potentiella handlingar går. Ledning får i stället hämtas i detaljerade arkivregler om hur allmänna handlingar i elektronisk form ska bevaras (jfr SOU 2001:3 s. 139 f. och Offent-

lighetsprincipen och informationstekniken, prop. 2001/02:70 s. 21 f.).

Vi har inte för avsikt att här närmare analysera den frågan utan hän- visar till vad som anförts i andra sammanhang (se t.ex. SOU 2018:25, s. 177 f.).

Vi kan konstatera att oavsett om en färdig elektronisk handling kan tas fram med rutinbetonade åtgärder eller om det krävs mer om- fattande åtgärder har myndigheten en skyldighet att ta fram den, om handlingen är tillgänglig för myndigheten med ett tekniskt hjälp- medel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas (2 kap. 6 § första stycket TF). Annorlunda uttryckt har myndigheter en skyl- dighet att ta fram färdiga elektroniska handlingar så länge myndig- heten ”på något sätt kan få tillgång till dem” (SOU 2010:4, s. 303). Med hänsyn till detta är vår bedömning att det endast i mer sällsynta fall kan vara fråga om annat än ett offentlighetsuttag att ta fram en färdig elektronisk handling, under förutsättning att den kan identi- fieras. Enligt vår bedömning går gränsdragningen snarare i detta första led.

Potentiella handlingar

Begreppet potentiell handling används för att beskriva att en sådan sammanställning av uppgifter som avses i 2 kap. 6 § andra stycket TF inte behöver existera på förhand för att den ska anses utgöra en all- män handling. De uppgifter som ska sammanställas ska dock existera vid tidpunkten för begäran. Digitala register, exempelvis vägtrafik-

registret, där uppgifterna kan skifta från tid till annan och där viss information avses bli sammanställd efter önskemål från en sökande i det enskilda fallet, är typexempel på vad som utgör potentiella hand- lingar (prop. 2001/02:70, s. 22). Ett annat konkret exempel på en potentiell handling är personbeviset. Skatteverket har inte ett färdig- ställt personbevis för samtliga invånare i landet och det existerar därför inte vid tidpunkten för den enskildes begäran utan tas fram genom en sammanställning av uppgifter.

En i detta sammanhang betydelsefull begränsning, som inte gäller för färdiga elektroniska handlingar, är att potentiella handlingar endast anses förvarade i den mening som avses i 2 kap. 4 § TF om det inte krävs mer än ”rutinbetonade åtgärder” för att sammanställa uppgifterna (2 kap. 6 § andra stycket TF). För det fall den sökande efterfrågar information som myndigheten bara kan ta fram med en arbetsinsats som går utöver vad som kan sägas vara rutinbetonade åtgärder är offentlighetsprincipen inte tillämplig. Myndigheten kan då själv avgöra om den ska utföra beställningen mot ersättning (jfr SOU 2010:4, s. 178 f och HFD 2015 ref. 25). Detta förhållande är ett uttryck för den s.k. likställighetsprincipen.5

Med rutinbetonade åtgärder avses en enkel arbetsinsats utan nämnvärda kostnader eller komplikationer. Bedömningen är bero- ende av omständigheterna i det enskilda fallet och ska göras utifrån den tekniska mognaden och kompetensen hos myndigheten, liksom den allmänna tekniska utvecklingen (prop. 2001/02:70, s. 16 f. och 37). I ovan nämnda fall från Högsta förvaltningsdomstolen (HFD 2015 ref. 25) har arbete som omfattar 4–6 timmar använts som en gräns. Detta kan sättas i relation till omständigheterna i RÅ 1976 ref. 122 där en arbetsinsats om cirka 80 timmar godtogs. I dessa avgöranden, liksom andra rättsfall har tidsåtgången för t.ex. pro- grammeringsåtgärder varit den väsentliga faktorn (jfr RÅ 1988 ref. 84 och RÅ 1974 ref. 8). Vi har inte hittat någon praxis som ger stöd för att kostnader för att köpa in programvara skulle vara en faktor. Med hänsyn till att en grundförutsättning vad gäller upptagningar enligt 2 kap. 6 § första stycket TF är att de ska vara tillgängliga för myn- digheten med ett tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnytt- jar är detta inte förvånande. Även om sökanden anses kunna kräva att myndigheten utvecklar ett datorprogram om detta kan ske utan

5 _{Enligt likställighetsprincipen ska allmänheten ha tillgång till information i digitalt format i}

nämnvärda kostnader kan detta, enligt vår mening, knappast leda till en skyldighet att köpa in särskild programvara (jfr Bohlin, Offentlig-

hetsprincipen, 8u, s. 54 f.). Det kan dock ifrågasättas om en myndig-

het, i vart fall enligt den allmänna serviceskyldighet som följer av 6 § förvaltningslagen (2017:900), inte har en viss skyldighet att köpa in sådan programvara som får anses standardiserad och som i stor ut- sträckning används av allmänheten, exempelvis Office-programvara. I praktiken medför denna gränsdragning sannolikt inte några tillämp- ningsproblem.

Det är enligt vår bedömning mycket svårt att med någon preci- sion säga var gränsen för vad som utgör rutinbetonade åtgärder går. Detta särskilt med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen i samhället och myndigheternas fortlöpande digitaliseringsarbete. Vi anser emellertid inte att det är nödvändigt att närmare utreda denna fråga inom ramen för detta slutbetänkande utan det får även fortsatt vara en fråga för rättstillämpningen att ta ställning till i det enskilda fallet. Det som däremot är av vikt att slå fast för våra fortsatta över- väganden är att när arbetsinsatserna går utöver vad som är rutinbeto- nade åtgärder kan myndigheten antingen vägra att göra informationen tillgänglig eller utföra arbetet som en i det avseendet serviceåtgärd. I det senare fallet kan myndigheten ta ut en avgift för att täcka de kostnader som är hänförliga till arbetet med att sammanställa upp- gifterna, se avsnitt 5.4.1.

En fråga som inte förefaller ha särskilt uppmärksammats i för- arbeten eller praxis är om myndigheten kan anses ha en skyldighet att, enligt offentlighetsprincipen, sammanställa uppgifterna i ett visst logiskt format, dvs. i ett visst filformat. Det kan exempelvis tänkas att sökanden vill att uppgifter från olika databaser med meteorologisk information ska sammanställas i ett maskinläsbart format i form av en Excel-fil. Vår bedömning är att detta utgör en bearbetning av den potentiella handlingen som går utöver de skyldigheter som följer av 2 kap. TF och som är hänförlig till hur informationen tillhandahålls. Som vi redogör för i avsnitt 4.4.5 ger offentlighetsprincipen inte en sökande en rätt att kräva att tillhandahållandet i elektronisk form ska göras i ett visst filformat. Något som talar mot att detta ska gälla oberoende av om det är fråga om en färdig elektronisk handling eller en (tidigare) potentiell handling kan vi inte se. Att ge sökanden en rätt att bestämma över formatet på informationen genom att, i de fall det är fråga om en sammanställning, flytta formatfrågan från

tillhandahållandet till tillgängliggörandet framstår som godtyckligt i förhållande till vad som gäller för färdiga handlingar. Det skulle även vara svårt att förena med likställighetsprincipen, som innebär att all- mänheten inte har rätt att ta del av annan information än den som myn- digheten har tillgång till; myndigheten har alltså rätt att på begäran av enskild neka till att utföra särskilt arbete (SOU 2001:3, s. 137).

En följd av det ovan sagda är att det format som myndigheten gör sammanställningen i bör betraktas som befintligt format, vilket kan ha betydelse för tillämpningen av formatkraven i öppna data-lagen (se avsnitt 4.4.4 och 4.4.5).

Det kan tänkas att sökandens önskemål sammanfaller med det format som myndighetens har tänkt att sammanställa, eller har sam- manställt, uppgifterna i. Några praktiska problem torde då inte upp- stå och det kan inte anses ske någon bearbetning av informationen som går utöver skyldigheterna enligt 2 kap. TF. I annat fall anser vi att det bör ankomma på myndigheten att uppmärksamma sökanden på att myndigheten inte har för avsikt att sammanställa uppgifterna i det format som efterfrågas och att en bearbetning i så fall behöver göras. Sökanden kan då få klart för sig att informationen inte kommer att tillhandahållas i form av ett offentlighetsuttag. En avgift kan i detta fall komma att tas ut, beroende på omfattningen av det arbete som myndigheten har lagt ner på att bearbeta informationen till ett visst logiskt format (se avsnitt 5.4.2).