Kostnader hänförliga till tillgängliggörandet

Vår bedömning: Kostnader för arbete med att ta fram och pröva

om den information som efterfrågas omfattas av sekretess ska endast medräknas till den del åtgärderna går utöver myndighetens skyldigheter enligt offentlighetsprincipen.

Vi vill inledningsvis tydliggöra att de utökade krav på myndigheter att tillhandahålla information i elektronisk form som vi föreslår i öppna data-lagen inte påverkar tillgängliggörandet av information utan endast formerna för hur informationen ska tillhandahållas. Det är viktigt att hålla isär dessa moment. Med detta sagt gör vi följande överväganden.

Utgångspunkten bör alltid vara att en förfrågan om att få del av information, oavsett formen, ska uppfattas som en begäran med stöd av offentlighetsprincipen, som den kommer till uttryck i 2 kap. TF (SOU 2010:4, s. 317). Som vi beskrivit i avsnitt 4.3 innefattar ett tillgängliggörande att myndigheten behöver identifiera och ta fram in- formationen. En prövning av om informationen omfattas av sekretess behöver därefter vanligtvis göras, något som i sin tur kan medföra att myndigheten nekar tillgång till informationen eller att uppgifter behöver maskas.

Om den enskilde tar del av en allmän handling på stället, vilket i regel sker i myndighetens lokaler, finns det inte någon rätt för myn-

digheten att ta ut avgifter för tillhandahållandet (2 kap. 15 § TF). Det är bara när sökanden på något sätt vill ta med sig en kopia eller avskrift av en viss handling som myndigheten får, och ska, ta ut en avgift. Redan med hänsyn till ordalydelsen av dessa bestämmelser är det enligt vår mening tydligt att det inte finns någon möjlighet för en myndighet att ta ut en avgift för att täcka de kostnader som är hänförliga till att tillgängliggöra informationen, under förutsättning att det är fråga om ett offentlighetsuttag. Att myndigheter i dessa fall inte får ta betalt för att ta fram och sekretesspröva informationen framgår också av praxis, förarbeten och doktrin (jfr RÅ 85 2:9, SOU 2010:4, s. 272 och Bohlin, Offentlighetsprincipen, 2007, s. 147 f). I Ekonomistyrningsverkets handledning, Avgift för kopia av allmän

handling (ESV 2005:27, s. 13) görs samma bedömning. Endast kost-

nader för kopiering, material och expediering av en kopia får täckas. Med dessa utgångspunkter är det enligt vår mening något oklart om riksdagens prissättningsprincip – när det gäller kostnader för att ta fram viss information – lämpligen bör ligga till grund för beräk- ningen av avgiftsunderlaget när en myndighet tar ut en avgift för att tillhandahålla information i elektronisk form. Principen blandar enligt vår mening ihop frågan om tillgängliggörande och tillhanda- hållande på ett sätt som bidrar till oklarheter i tillämpningen. I första hand saknar vi något konkret stöd för att begreppet ”ta fram” skulle avse något annat än tillgängliggörandet. En möjlighet är att se det som att det som avses är framställningen av en kopia. Grunddatabas- utredningen använde exempelvis begreppen framställa och uttags-

kostnad, vilket antyder att de kostnader som avses är de som är hän-

förliga till att framställa ett ytterligare exemplar av den berörda informationen och distribuera denna (SOU 1997:146, s. 121 ff.). I sin rapport Avgiftsförordningen och PSI-lagen anför Ekonomistyr- ningsverket emellertid att ”ta fram” kan jämföras med sådana sam- manställningar som myndigheten är skyldig att göra vid en begäran om utlämnande av allmän handling, det vill säga vad som anses som rutinbetonade åtgärder enligt 2 kap. TF (ESV 2015:63, s. 19). Detta uttalande tar tydligt sikte på tillgängliggörandet, inte till framställ- ningen och distributionen av en kopia.

Vi har svårt att förena detta sistnämnda synsätt med det som anförts i praxis m.m. kring att myndigheter inte får ta betalt för att ta fram information när det görs med stöd av offentlighetsprincipen. Att tillhandahållandet i ett enskilt fall går utöver de skyldigheter som

följer av 2 kap. TF, t.ex. på grund av att det i dag saknas en skyldighet i lag att tillhandahålla en allmän handling i digitalt format i annan form än utskrift, innebär enligt vår bedömning inte att det föregå- ende tillgängliggörandet ”smittas”. Detta följer redan av att sökan- den alltid har en rätt att utan avgift få del av informationen på stället. Åtgärderna som myndigheten behöver vidta för att göra informa- tionen tillgänglig är oberoende av hur och i vilken form den därefter tillhandahålls.

Oavsett vad som i praktiken avses med begreppet ”ta fram” är det enligt vår uppfattning viktigt att en tydlig gränsdragning görs i dessa delar. Det finns annars en risk för att myndigheter felaktigt tar ut avgifter så att de täcker även sådana åtgärder som myndigheten är skyldig att vidta vid en begäran med stöd av offentlighetsprincipen. Exempelvis kan arbete med att sammanställa uppgifter och som ut- gör rutinbetonade åtgärder uppgå till i vart fyra timmar (jfr HFD 2015 ref. 25). Den kostnad som är förknippad med arbete av sådan omfatt- ning är det enligt vår uppfattning inte osannolikt att en myndighet tar ut en avgift för, trots att det är åtgärder som myndigheten är skyl- dig att vidta enligt offentlighetsprincipen. Svar från de domstolar som deltagit i den riktade enkätundersökning som vi har skickat ut under utredningens gång visar på att det på myndigheterna finns oklarheter i dessa delar och att momenten lätt blandas samman. Detta är enligt vår mening inte tillfredställande.

I de fall tillgängliggörandet utgör ett informationsuttag i övrigt, exempelvis när en sökande på förhand efterfrågar information som inte finns vid tidpunkten för begäran, kan däremot kostnader för att både ta fram och sekretesspröva informationen beaktas vid avgifts- uttaget. Även kostnader för att maska uppgifter kan räknas med i dessa fall.

Sammantaget är vår bedömning således att kostnader för att till- gängliggöra viss information, dvs. att ta fram den och pröva om den omfattas av sekretess, endast får ingå i avgiftsunderlaget till den del åtgärderna går utöver myndighetens skyldigheter enligt offentlig- hetsprincipen. När det gäller sammanställning av uppgifter innebär detta enligt vår mening att endast sådant arbete som går utöver vad som utgör rutinbetonade åtgärder får beaktas. Om det i ett visst fall beräknas ta åtta timmar att göra sammanställningen är det, enligt gällande praxis, troligtvis inte fråga om ett offentlighetsuttag. Vi anser emellertid att det i ett sådant fall inte är rimligt att myndig-

heten får beakta all nedlagd tid vid beräkningen av avgiftsunderlaget utan endast ”överskjutande del”. Var denna gräns kommer att gå i ett enskilt fall är inte möjligt att närmare bestämma på förhand utan kommer att bli en fråga för rättstillämpningen.